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§ X. c. REPUBLIQUE FEDERALE D'ALLEMAGNE

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Type d'affaire : Decision
Type de recours : Partiellement recevable ; partiellement irrecevable

Numérotation :

Numéro d'arrêt : 9228/80
Identifiant URN:LEX : urn:lex;coe;cour.europeenne.droits.homme;arret;1982-12-16;9228.80 ?

Analyses :

(Art. 13) DROIT A UN RECOURS EFFECTIF, (Art. 35-1) EPUISEMENT DES VOIES DE RECOURS INTERNES, (Art. 6-1) DELAI RAISONNABLE


Parties :

Demandeurs : X.
Défendeurs : REPUBLIQUE FEDERALE D'ALLEMAGNE

Texte :

count ry-from France and she was issued with a residence ce rti fi cate on the same dav by the Belgian authorities . Consequentlv, from the moment the new residence certificate was issued to her, the Commission considers that the applicant may no longer be regarded as a victim, within the meaning of Article 25 of the Convention, of a violation of one of its provisions resulting from the deport ation order . It follows that this pa rt of the application is manifestly ill-founded within the meaning of Article 27, paragraph 2 of the Convention . 2 . The second order to leav e 14 . Having been notified of a further order to leave the country on 14 Februarv 1980, the applicant lodged an appeal in the Conseil d'Etat, which the latter rejected on the ground that she had not previously brought an appeal to the above-mentioned Advisory Board . This case-law of the Conseil d'Etat could undoubtedly be invoked against her and she was certainly aware of its signif-icance after the first judgment concerning her had been delivered on 25 January 1980 . It was therefore on account of her own conduct that she did not refer the matter to the Conseil d'Etat in the manner prescribed bv the relevant Belgian legislation . 15 . In the circumstances, the applicant has failed to complv with the reqbirement of exhaustion of domestic remedies in accordance with Article 26 of the Conventfon and this part of the application must be declared inadmissible under Article 27, paragraph 3 of the Convention . Consequently, the Commission is not required, for the above-mentioned reasons, to decide whether there is an appearance of a violation of Articles 6 and 14 and Article 2 of Protocol No . 4 . For these reasons, the Commissio n
DECLARES THE APPLICATION INADMISSIBLE .
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APPLICATION/REQUETE N° 9228/80 X . v/the FEDERAL REPUBLIC OF GERMAN Y X . c/RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D'ALLEMAGN E DECISION of 16 December 1982 on the admissibility of the application DECISION du 16 décembre 1982 sur la recevabilité de la requêt e
ArlcBe I of the Convention :!t follows fiom the wording "everyone within their jurisdiction" that the fact that an applicant is a civil servant does not prevent the Commission from examining a complaint based on Article 10 of the Convention . Artlcle 10, paragreph 1 of the Convention : This provision does not only protect from the extinction of freedom of expression, but also against the restrictions thereof. for instance the imposition of certain sanctions on its exercise . Obliging someone to declare his political beliefs falls under this provision . Adicle 26 of the Convendon : Domestic remedies must be considered as having been exhausted if the applicant, even without quoting the relevant provision, has submitted, in substance . to the cornpetent domestic authorities the claint he is bringing before the Commission, in particular when the domestic authorities applv the principle 'j ura novit curia" .
Adlcle 1 de la Conventlon :/l résulte des mots "toute personne relevant de leur juridiction" que le fait qu'un requérant ait le statut de fonctionnaire n'empéche pas la Commission d'examiner un grief qu'il tire de l'article 10 de la Convention . Article 10, paragraphe 1, de la Convention : Cette disposition protège non seulement contre la suppression de la liberté d'expression, mais aussi contre des restrictions à celle-ci, par exemple le fait d'attacher certaines sanctions à son exercice . Relève de cette disposition le fait d'obliger une personne à déclarer ses opinions politiques.
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Artlcle 26 de la Convention : Les voies de recours internes doivent être considérées comme épuisées lorsque le requérant, méme sans citer !a disposition pertinente . a soumis en substance aux autorités nationales compétentes le grief qu'i! fait valoir devant la Commission . notamment lorsque les autorités nationales appliquent le principe ' ;jura novit curia".
THE FACTS
((rancais : voir p . 144)
The facts which are to some extent disputed between the parties may be summarised as follows : The applicant is a German citizen born in 1947 and resident in Cologne . She is represented before the Commission by Rechtsanwalt Mr Chucholowski of Dortmund . She studied at Ihe Universitv of Fine Arts in Berlin from 1966 to 1972, where she completed the first State exam to become a Grammar School teacher in Julv 1972 . In September 1972 she applied to the Land North-Rhine-Westphalia for employment in the preparatory service as a civil servant in the Land school service . She was appointed on I December 1972 . She completed her preparatory training to become a grammar school teacher in Dortmund in 31 July 1974, having passed the second State exam for such teachers on 7 May 1974 . She was then qualified to teach arts and applied arts in grammar schools . On 7 May 1974 she applied to the School Board in Münster to be emploved as a teacher with civil servant status on a probationary basis from the end of the preparatory period . With her application form she signed a declaration* confirming her alfegiance to and preparedness to protect and advocate the free democratic order in the sense of the constitution and that she did not support any anticonstitutional endeavours or belong to anv anticonstitutional organisations .
* Thc declaration reads as follows : On the basis of the inforntation given to me . I hereby expressly declare that I affirm the principles of a free, democratic fundantental order in the sense of the Basic faw and ihat I am prepared to recognise the free democratic fundamental order in the sense of the Basic Law at all times by my whole behaviour and to infervene for its preservation . I expressly confirm that I do not support, nor am I a nteniber of, any organisafion or movenrent which is intended io oppose to free democratic fundamental order . I acknowledge that a breach of this duty of loyalty and service would result in my dismissal from the service .
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This declaration was in accordance with Section 6 subsection No . 2 and Section 55 subsection No . 2 Civil Se rvants Act for the Land No rt h-RhineWestphalia (in the version of the Notice of 6 May 1970, GV NW p . 344) . The declaration was accompanied by an explanatorv text which referred to the following as fundamental principles of the free democratic basis order as set out by the Federal Constitutional Cou rt : "Respect for the human ri ghts laid down in the Basic Law, the sovereigntv of the people, the separation of powers, the legality of the administration, the multipa rt y principle and equal chances for all political part ies . the ri ght to establish an opposition and to practice opposition in accordance with the Constitution . " It further pointed out that participation in activities intended to violate these principles was incompatible with the duties incumbent upon public employees . On 11 June 1974, in accordance with the usual administrative practice (under Sections 6 and 7 Civil Servants Act for North-Rhine-Westphalia in conjunction with Section 4 Federal Civil Servants Law Skeleton Act), the School Board of the Land President's office in Münster asked the Land Ministrv of the Interior for information about any extremist activities carried out bv the applicant hostile to the Constitution . On 3 September 1974 the Land Ministry informed the Board as follows "From 1970 to 1972 the applicant lived in a commune in Berlin ; which included also members of Maoist-Cômmunist organisations . At that time at least 4 members of the League against Imperialism lived in that commune . The League is a Maoist-Communist organisation which is assimilable to the KPD (Communist Party of Germany) . The telephone of one of the commune's members is a contact number for the 'Zentrale der West Berliner Oberschület which was guided by the Communist Students Association (KSV) . Mrs X . has not come to notice bv virtue of her own activities . " The applicant points out that she was in fact a tenant of one room in a 13 roomed house in Berlin . She did not live in a commune, nor did a commune live in the house where she was a tenant . On 19 September 1974 the Board interviewed the applicant and showed her a copy of the above report . She stated that she wished to comment on it in wri ting after taking legal advice . The applicant's lawyer provided these comments on 20 September 1974, pointing out that the applicant had not come to notice bv virtue of any of her own actions and could not be held responsible for those of others who ma y
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have rented other rooms in the same house as her in Berlin . He referred to the applicant's affirmation of her allegiance to the Constitution in her application form and called upon the Board to decide upon her application within a week, failing which she would institute legal proceedings . In the light of the delay over her appointment on 20 September 1974 the applicant invited representatives of the Dortmund daily papers to a press conference on 24 September 1974, the purpose of which was to publicise the delay and the fact that it arose from doubts not directly inspired by her activities but where she had lived . On 23 September 1974 the School Board considered the above comments and held that any doubts which there might have been as to the applicant's allegiance to the Constitution had been removed . The Board wrote to the applicant on the same day asking her to report to a grammar school in Dortmund as a grammar school teacher with civil service status on a probationary basis . The applicant's lawyer was informed of this decision by telephone . On 24 September 1974 the applicant attended the grammar school and received a certificate of appointment . At the school she distributed copies of a 'personal statement' and during the morning break discussed the question of the decree concerning the emplovment of extremists in the public service ("Radikalenerlass") with pupils outside the school . Thereafter she attended the press conference with her lawyer . The local press reported the position fully, but the applicant sought to correct the impression given by one paper that she did not support the policies of the KDP . In an open letter to the paper's editor she stressed that she did support the KPD's policy, in particular in respect of a proposal for a"Peoplé s Kindergarten" in a part of Dortmund . The newspaper to which this open letter was addressed did not publish it, but the applicant copied it and distributed it herself to various organisations which were concbrned with the socalled 'Berufsverbot' problem (debarment from pursuing one's profession or occupation) . This open letter was subsequently published on 2 October 1974 by the "Rote Fahne" communist newspaper . During October 1974 the School Board heard of the publication of the various articles concerning the applicant and considered whether the statutory requirements for her appointment had in fact been fulfilled or whether her appointment might have to be revoked for wilful deceit pursuant to Section 12 subsection 1 No . I of the North-Rhine-Westphalia Civil Servants Act . The applicant was invited to a meeting on 4 November 1974 with the School Board in Münster, the agreed minutes of which state that she was informed that : "the open letter which was published in 'Rote Fahne' on 2 October 1974 raised the question for the School Board whether the applicant's appoint-
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ment as a civil servant on a probationary basis had arisen from wilful deceit . The School Board also considered itself required to decide whether this publication must lead to the applicant's dismissal" . The applicant stated that she objected to the enquiry being based on her open letter, the distribution of which she regarded as an expression of her democratic rights . However she confirmed her declaration of allegiance to the Basic Law which she considered to be in harmonv with her open letter . She asserted that she could not comment on the KPD's programme as she was not a member of that party . On 6 November 1974 the applicant was asked in writing by the head of the Munster city administration to explain the apparent contradiction between her various statements, and warned that if she did not clearly state that she did not support the KPD's policies h would be assumed that she no longer stood by her declaration of allegiance and the statements made at the meeting on 4 November 1974 . She refused to answer the specific question contained in the letter of 6 November 1974 contending that the Constitution protected her from being required to answer such questions . Instead she referred again to the declaration of allegiance and the explanations given at the meeting on 4 November 1974 . In the light of this reply the School Board proposed that the applicant's temporary appointment be revoked (pursuant to Section 12 subsection I No . I of the Civil Servants Act for the Land North-Rhine-Westphalia), on the grounds of wilful deceit arising from the contradiction between her declaration of allegiance and her irreconcilable contemporaneous statements to the press and her open letter confirming her support for the KPD . The Ministry of Culture Education and Church Affairs confirmed this proposal on 8 January 1975 and on 20 January 1975 the School Board revoked the appointment . The applicant's objection to this decision was rejected by the city administration on 12 August 1975 and the applicant appealed from this decision to the Administrative Court of Gelsenkirchen, which dismissed her appeal on 29 July 1976 . The applicant's appeal from this decision to the Regional Administrative Court of North-Rhine-Westphalia in Munster was similarly dismissed on 21 April 1978 . Leave to appeal to the Federal Administrative Court was not given bv the Regional Administrative Court and the applicant applied to the Federal Administrative Court for leave to appeal and at the same time applied for legal aid . The applicant also took proceedings to prevent the School Board's decision from being implemented pending the outcome of her appeals . Her final appeal to this effect was rejected bv the Higher Administrative Court of North-RhineWestphalia on 16 June 1975 . During this period the applicant who therefore remained employed until her provisional suspension on 16 June 1975 demon-
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strated at the school where she had been employed and distributed leaflets concerning the "Berufsverbot" prepared by a"Komitee gegen Berufsverbote und Unvereinbarkeitsbeschlüssé', which referred to her case as an example of the so-called "Berufsverbot" . The Federal Administrative Court refused legal aid on 4 December 197 9 on the basis that the applicant's appeal in the substantive proceedings had insufficient prospect of success . The applicant appealed to the Federal Constitutional Court . The constitutional complaint challenging the notice of the School Board and the decisions of the Administrative Courts was not accepted for decision bv the Order of 14 July 19 80 of the three-judge-committee competent under Section 93 of the Federal Constitutional Court Act on the ground that it did not offer sufficient prospect of success . The judges held that, as far as the courts had regarded the Applicant's behaviour as wilful deceit, this was the application of a provision of civil service law, i .e . of ordinarv law ; that in this connection a violation of the prohibition under constitutional law to treat people arbitrarily (Article 3, paragraph I of the Basic Law) could not be established and that the basic rights under Article 33, paragraph 2 (equal eligibility for any public oftice), Article 3, paragraph 3 (prohibition of discrimination because of political opinions) and Article 12, paragraph 1(right freetv to choose one's trade, occupation or profession) of the Basic Law had not been violated either .
COMPLAINTS The applicant complains that she is the victim of political discrimination, which has restricted her freedom of expression . In pa rt icular she complains that she was dismissed from her provisional appointment as a teacher as a result of the publication of the open letter by the 'Rote Fahne' newspaper in which she explained her political position . She invokes Articles 10 and 14 of the Convention .
THE LA W 1 . The applicant complains that her appointment as a grammar school teacher was revoked on the grounds of her alleged wilful deceit, arising from an apparent contradiction between her statement of allegiance to the Federal Constitution, and her subsequentlv expressed opinions, including her refusal to dissociate herself from the aims of the KPD . She contends that her rights guaranteed by Articles 10 and 14 of the Convention have been violated .
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The respondent Government contend that the applicant is seeking a rights not guaranteed by the Convention, namely the right of access to and continued employment in the public service, and that therefore the application is incompatible with the Convention, and that in addition the applicant has failed to exhaust domestic remedies for her complaints, by the inadequacies of her pleadings in the domestic proceedings . The Conimission must therefore consider first the extent to which the present complaint relates to rights guaranteed bv the Convention and in particular by Article 10 . Article 10 provides : "l . Everyone has the right to freedom of expression . This right shall include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference from public authoritv and regardless of frontiers . This Article shall not prevent states from requiring the licencing of broadcasting, television or cinema enterprises . 2 . The exercise of these freedoms since it carries with it duties and responsibilities, may be subject to such formalities . conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and are necessary in a democratic society, in the interests of national securitv, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, for the protection of the reputation or rights or others, for preventing the disclosure of information received in confidence, or for maintaining the authoritv and impartialitv of the judiciary . " The revocation of the applicant's appointment resulted from the School Board's conclusion that she had wilfully deceived them in signing the declaration of allegiance to the Federal Basic Law, and reasse rt ing her allegiance to it on 4 November 1974, since these statements appeared irreconcilable with her refusal to dissociate herself from the KPD's programme, on which she claimed to be unable to comment, not being a member of that pa rt y . The applicant had been asked to clarifv the degree of her constitutional allegiance after the publication of her open le tter in the "Red Flag" newspaper, on 4 November 1974, at a meeting with the School Board, and subsequentlv in a letter from the head of the Munster City Administration of 6 November 1974 . It is clear therefore that the revocation of the applicant's appointment was based upon the opinions which she was regarded as holding and her refusal to pronounce upon the policies and activities of a party (the KPD) of which she was not a member . Furt hermore, the enquiries leading to the revocation of the applicant's appointment arose directly as a result of the publication of her open le tter in the "Red Flag" newspaper . The respondent Government neve rt heless maintain that the applicant continued to be able to hold and express her opinions as she wished, thereb y
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exercising rights which were in their opinion unaffected by the revocation of her appointment as a granimar school teacher . They contend that the applicant can onlv complain of the revocation of her appointment by invoking a right ot' access and continued emplovment in the public service, which right is not guaranteed bv the Convention . Furthermore, the Commission's consistent case law confirms that not only is the right of access to public employment not guaranteed by the Convention, but nor can anv issue arise under Article 14 of the Convention where the refusal of access to a particular post is allegedly based on discriminatory grounds, since Article 14 of the Convention only prohibits discrimination in the enjovment or exercise of the rights and freedonts guaranteed bv the Convention itself (e .g . Applications No . 3788/68, Coll . 35, pp 66 and 71 ; No . 7565/76, DR9 pp 117 at 120) . The applicant maintains bv contrast that no question of the right of access to emptoyment in the public service is at issue in the present case, the determining factor of which is whether withdrawal of the applicant's appointment as a civil servant on a probationary basis as a result of her refusal to express her opinions on a party of which she was not a member, and as a result of the publication of her open letter, constituted a breach of Article 10 of the Convention . She contends that her appointment as a civil servant on a probationarv period was solelv withdrawn on the grounds of the specific political leanings imputed to her and of the expression of her opinions in her open letter . Furtherniore, in demanding from the applicant that she express her opinion on a partv of which she was not a member, the authorities violated Article 10 of the Convention by expressly seeking a declaration of her dissociation with the KPD, which that very Article of the Convention protected the applicant l'rom having to give .
The Commission notes first that the evaluation of the applicant's suitability for an appointnient as a civil servant on a probationary basis specifically involved an investigation of her attitudes and associations in order to establish whether she displayed a sufficient degree of positive allegiance towards the Federal Constitution to permit her employment in the public service . This requirement was imposed by Section 55 subsection 2 of the Civil Servants Act for Land North-Rhine-Westphalia (in the version of the Notice of 6 May 1970, GV NW p . 344) together with Section 6 subsection I No . 2 of the Act and thus directlv required the applicant to reveal her attitudes towards the basic principles of the German constitutional system enshrined in the Basic Law . The application is clearly different in this respect from Application No . 8493/79 (DR 25 p . 210), where the Commission found that the applicant's candidature as the judge had no direct or indirect effect on the exercise of his freedom of religion . taking account of the fact that the applicant there did not even allege that he had suffered anv restrictions in the practice of his religion, not had he shown how his religious practice could have in any way been affected by the success of his candidature as a judge .
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The applicant disputes that her freedom of expression was not interfered with by the investigation into her allegiance into the Constitution, since she maintains, inter alia, a right to maintain silent in respect of her political opinions, beyond the confirmation of her allegiance to the Constitution, and above all the right to refuse to express political opinions in respect of a political party of which she was not a member . The Commission must therefore consider whether Article 10 of the Convention protects individuals onlv from the complete suppression of an opinion, or also covers limitations of a more indirect kind which are nevertheless directly connected with the holding or expression of an opinion . In determining whether the applicant's rights as guaranteed by Article 10 (1) of the Convention are at issue in the present complaint, the Commission must take account of the terms of Article 10 (2) of the Convention, which refers to "formalities, conditions, restrictions or penalties" which may be imposed upon the exercise of the freedoms guaranteed by Article 10 (1) . Clearly where an interference with the right to freedom of expression is established, the Commission must decide whether it is justified under the terms of Article 10 (2) . However the terms used in Article 10 (2) to define the interferences which may be justifiable, illustrate at the same time the wav in which the drafters of the Convention envisaged that an interference with the right guaranteed by Article 10 (1) might arise in the first instance . In particular the Commission recognises that a measure imposed in connection with an expression of an opinion such as a fine or other sanction, could properly be described as a"penalty" within the meaning of Article 10 (2) but would not necessarily have extinguished the right to freedom of expression contained in Article 10 (1) which it might merely have restricted . It follows that the scope of Article 10 (1) may be wider than merely to forbid the complete interruption or prevention of freedom of expression, and may extend further to protect the individual against certain other restrictions or penalties which result directly from the expression or holding of an opinion . The Commission considers that the fact that the applicant was required to express her opinions about the KPD arising as it did as a result of an investigation prompted bv the publication of the open letter written by the applicant in the "Red Flag" newspaper, bring her present application within Article 10 of the Convention . The mere fact that the applicant was at the time of these events a civil servant on probation does not preclude the Commission from examining her complaints, since under Article I of the Convention the High Contracting Parties undertake to "secure to everyone within their jurisdiction" the rights and freedoms guaranteed by the Convention . Nor can the fact that the right of access to or employment in the public service is not one of those rights and freedoms restrict the scope of the operation and protection of the Convention in respect of rights which it does guarantee, or prevent the Commission from investigating whether the procedure followed and any sanc- 1q0-
tions which resulted from the holding or expression of those opinions, amounted to an interference with the applicant's rights guaranteed by Article 10 (1) of the Convention . The Commission finds support for this interpretation of Article 10 of the Convention in the fact that, in its decision of 22 May 1975, the Federal Constitutional Court discussed at some length the compatibilitv of the vetting practice in question in the present case with the right to freedom of expression guaranteed by Article 5 of the Basic Law (BVerfGE 39, p . 334 at p . 360-7) . It further notes the settled case law of the United States Supreme Court, controlling the oath of allegiance procedure on the basis of the right to freedom of expression because of the possible "chilling effect" such requirements mav have for the free expressions of opinions in society (comp . Kevshian v . Board ot' Regents, 385 US (589) 1967 and for a detailed description Nowak-RotundaYoung . Constitutional Law, 1978 . pp 759-801) . It follows that the applicant's complaints cannot be regarded as incompatible with the provisions of the Convention and in particular with Article 10 thereot' . 2 . The respondent Government further maintains that the applicant has failed to exhaust the domestic remedies in the Federal Republic of Germany, as a result of the limited scope of her pleadings both before the Administrative Courts and before the Federal Constitutional Court . They submit that the question of a violation of the applicant's right to freedom of expression was neither the subject matter of the original proceedings, nor relied on by the applicant, who did not invoke Article 5 of the Basic Law (corresponding to Article 10 of the Convention) before the Federal Constitutional Court . The applicant contends that under German procedural law, the Administrative Courts were obliged to take any legal arguments which they consider relevant of their own motion, it merely being necessary for the applicant to submit the relevant facts and decisions about which she complained . As far as the proceedings before the Federal Constitutional Court are concerned, the applicant contends that she should not be penalised for having relied upon the provision of the Basic Law which provided a more extensive guarantee than that provided bv the Convention (Article 33 (2) and Article 3, of the Basic Law, which forbid political discrimination in access to the public service) since her pleadings clearly raised the issues currently before the Commission in substance . The Commission notes first that the applicant was refused legal aid on 4 December 1979 by the Federal Administrative Court, on the grounds that her appeal to that Court had insufficient prospects of success . The Commission notes that under Gerntan law Administrative Courts are under an obligation to consider all relevant rules of law which could support an applicant's claim . Where, as in the present case, the applicant ha s - 141 -
alleged in substance that her appointment in the civil se rvice was terminated because of the political a tt itudes, the courts clearly had to consider Article 5 Basic Law (freedom of expression) if thev considered it relevant . In fact the applicant had raised the issue of discrimination in the expression of her opinions by relying on A rt icle 33 Basic Law, the special provision relating to the civil service . From the pleadings before the Federal Constitutional Court, which the applicant has submitted, it appears that she did not relv upon Article 5 of the Basic Law in her appeal, which is the provision which corresponds to Article 10 of the Convention . The appeal specificallv relied upon Article 33 (2) (guaranteeing the right of equality of access to public employment), Article 12 (1) (the right to freelv exercise a profession), Article 3 (3) (the prohibition of discrimination on the basis of political attitudes), and Article 2(1) of the Basic Law (the right to free development of the personality) . According to Article 92 of the Federal Constitutional Court Law (BVerfGG) an appeal to the Federal Constitutional Court should state both the right which is alleged to have been violated and the act or ommission which is the reason for the appeal itself . However the Federal Constitutional Court has made it clear in many decisions that it is not restricted by an appellant's pleadings and is free to consider fundamental rights not referred to expressly by the appellant, where they are relevant . The applicant's appeal referred specificallv to the decisions relating to the termination of her appointment, and stated "the express reason given both for the notice concerning dismissal on the ground of wilful deceit and for the notice on appeal was that the applicant refused to dissociate herseld from the policv of the KPD", and further referred expressly to the applicant's open letter concerning her support for the kindergarten project in North Dortmund . In addition the appeal contains several references to the applicant's freedom of opinion, and in particular the extent to which and circumstances in which an individual can be compelled to state political opinions and to dissociate himself from particular organisations and their political goals . Although the appeal therefore referred principallv to Article 33 (2) of the Basic Law, to which there is no equivalent under the Convention, it did in fact cover the scope of the applicant's present complaint for the Commission in substance, and raised the question of her freedom of expression . Furthermore, the Commission must take account of the pleadings which may be necessitated in domestic proceedings where a specific guarantee, not provided by the Convention, requires an applicant to plead on the basis of that specific right . In this respect it is appropriate to note the extent to which the Federal Constitutional Court examined the similar issue in its decision of 22 May 1975 (BVerfGE 39, 334) principallv under Article 33 (2) of the Basic Law although also referring to Article 5 of the Basic Law, which corresponds to Article 10 o f
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the Convention . In these circumstances the Contntission concludes that the applicant, having raised the issue in substance in her appeal to the Federal Constitutional Court, has complied with the requirentents of Article 26 of the Convention and has exhausted her domestic remedies . 3 . The Commission must therefore examine whether the investigation of the applicant's opinions and the ultimate withdrawal of her appointment as a grammar school teacher which occurred following the publication of her open letter constituted an interference with her freedom of expression and her freedom to hold opinions guaranteed by Article 10 (1) of the Convention and if so, whether anv such interference was justified under the terms of Article 10 (2) . The Commission has alreadv recognised that the scope of Article 10 of the Convention may extend beyond protection from the complete suppression of the rights contained in the first paragraph of this provision, to protect the individual against certain other restrictions or penalties which result directlv from the expression or holding of an opinion . In the present case the applicant contends that Article 1 0 of the Convention protects the right to remain silent on certain questions and that the investigation of her opinions to which she was subjected constituted an interference with her freedom to hold opinions which resulted in the imposition of a 'penalty' within the meaning of Article 10 (2) of the Convention which was not justitiable under the terms of that provision . However the Commission finds that the application raises complex questions of the interpretation of the Convention which should be resolved by an examination on the merits of the case . It follows that the application cannot be regarded as ntanifestly illfounded within the nteaning of Article 27 (2) of the Convention and must be declared adniissible, no other ground for declaring it inadmissible having been established . For these reasons the Commission, without prejudging the merits , DECLARES THIS APPLICATION ADMISSIBLE .
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(THADUCT/O M
EN FAI T Les faits de la cause, qui . sur certains points, font l'objet de contestations entre les parties, peuvent se résumer comme suit : La requérante , resso rtissante allemande née en 1947, réside à Cologne . Elle est représentée devant la Comntission par M~ Chucholowski, avocat à Do rt mund . Elle a fait ses études de 1966 à 1972 à l'Université des Beaux-Arts de Berlin, où elle a passé, en juillet 1972, le premier examen d'Etat pour devenir professeur de lycée . En septembre 1972, elle a demandé au Land de Rhénanie du Nord-Westphalie à étre acceptée dans le se rv ice préparatoire à un emploi de fonctionnaire dans les se rv ices scolai re s du Land . Elle a été nommée le 1° 1 décembre 1972 . Elle a achevé à Dortmund, le 31 juillet 1974, sa formation préparatoire de professeur de lycée, après avoir passé, le 7 mai 1974, le deuxième examen d'Etat nécessaire . Elle était alors qualifiée pour enseigner l'art et les arts appliqués dans les lycées . Le 7 mai 1974, elle a demandé aux autorités scolaires de Münster à occuper un poste d'enseignant jouissant du statut de fonctionnaire à titre probatoire à partir de la fin de la pé ri ode préparatoire . En présentant sa demande, elle a signé une déclaration* affirmant son allégeance à l'ordre de liberté et de démocratie au sens de la Constitution et sa volonté de le protéger et le défendre, son absence de soutien à toute entreprise anticonstitutionnelle, ainsi que sa non-appartenance à toute organisation anticonstitutionnelle . Cette déclaration était conforme à l'article 6, paragraphe 2 et à l'article 55 . paragraphe 2 de la Loi sur les fonctionnaires du Land de Rhénanie du Nord-Westphalie (dans la version de la publication du 6 mai 1970, GV NW . p . 344) .
• Ceue déclaration est la suivante : Compte tenu des inforntations qui m'ont été fournies, je déclare expressément, par les présentes . reconnaitre les p ri ncipes de l'ordre fondamental de libe rté et de démocratie au sens de la Loi fondamentale et être prêt(e) à m'y conformer à tout moment et dans tous mes actes , et à euvrer pour sa sauvegarde . J'affirme expressément ne soutenir et n'appartenir à aucune organisation ni à aucun mouvement visant à s'oppo.ser à l'ordre fondamental de libertré et de démocralic . J'ai pris connaissance du fait que tout ntanquement à ce devoir de bons et loyaus seniccs enlrainerait ma ré,ucaiiun .-14 -
Elle s'accompagnait d'un texte explicatif faisant référence aux principes suivants, à la base de l'ordre fondamental de liberté et de démocratie, tels qu'ils ont été précisés par la Cour Constitutionnelle fédérale : • Respect des droits de l'homme prévus par la Loi Fondamentale, de la souveraineté du peuple, de la séparation des pouvoirs, d'une administration conforme à la loi, du principe du pluralisnte et de l'égalité des chances pour tous les partis politiques, du droit de constituer une opposition et d'y militer dans le respect de la Constitution . . Ce texte précisait en outre que la participation à des activités visant à enfreindre ces principes était incompatible avec les devoirs des fonctionnaires . Le I1 juin 1974, selon l'usage de l'Administration (aux termes de s articles 6 et 7 de la Loi sur les fonctionnaires de Rhénanie du Nord-Westphalie, contbinés à l'article 4 de la Loi-cadre fédérale sur les fonctionnaires), le conseil de l'éducation pfès le cabinet du Président du Land, à M[Inster, a demandé au ministère de l'Intérieur du Land des renseignements sur les éventuelles activités extrémistes hostiles à la Constitution auxquelles aurait pu se livrer la requérante . Le 3 septembre 1974, le ministère a informé le conseil de ce qui sui t . De 1970 à 1972, la requérante a vécu à Berlin dans une communauté dont faisaient également partie des membres d'organisations madistes-communistes . A l'époque, au ntoins quatre membres de la Ligue contre l'impérialisme vivaient dans cette contmunauté . Cette Ligue est une organisation maoïstecommuniste assimilable au KPD (Parti Communiste d'Allemagne) .
Le nuntéro de téléphone de l'un des membres de la communauté est un numéro de contact pour la .Zentrale der West Berliner Oberschiller ., dirigée par l'Association des Etudiants Communistes (KSV) . Madame X . ne s'est pas fait remarquer par ses propres activités . La requérante fait observer qu'elle était en fait locataire d'une seule chantbre dans une maison de Berlin qui en comprenait 13 . Elle ne vivait pas en communauté, et il n'y avait pas non plus de communauté dans la maison où elle logeait . Le 19 septembre 1974, le conseil a interrogé la requérante et lui a montré une copie du rapport ci-dessus . Elle a déclaré vouloir forntuler des observations écrites à son sujet après avoir consulté un avocat . L'avocat de la requérante a fourni ces observations le 20 septembre 1974, en soulignant que sa cliente ne s'était fait remarquer par aucun de ses actes et qu'elle ne saurait être tenue responsable de ceux d'autres personnes qui auraient pu louer d'autres chanibres dans la même maison qu'elle à Berlin . 11 a fait référence à l'affirmation par la requérante de son allégeance à la Constitution dans son formulaire de candidature et il a demandé au conseil d e
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statuer sur celle-ci dans le délai d'une semaine, faute de quoi sa cliente intenterait une action en justice . Compte tenu du retard apporté à sa nomination, le 20 septembre 1974 la requérante a convié, pour le 24 septembre 1974, des représentants des quotidiens de Dortmund à une conférence de presse ayant pour but de rendre publics le retard et le fait qu'il soit dû à des doutes inspirés non pas directement par ses activités mais par l'endroit où elle avait vécu .
Le 23 septembre 1974, le conseil de l'éducation a examiné les observations ci-dessus et décidé qu'avaient été levés tous les doutes qui auraient pu peser sur l'allégeance de la requérante à la Constitution . Il a écrit le même jour à la requérante pour lui demander de se présenter dans un lycée de Dortntund en qualité de professeur de lycée jouissant du statut de fonctionnaire à titre probatoire . L'avocat de la requérante a été informé de cette décision par téléphone . Le 24 septembre 1974, la requérante s'est présentée au lycée et a reçu un certificat de nomination . Au lycée . elle a distribué des exemplaires d'une .déclaration personnelle . et, pendant la récréation du matin, elle a discuté avec des élèves, en dehors du lycée, du décret relatif à l'emploi d'extrémistes dans la fonction publique (=Radikalenerlass .) . Elle a ensuite participé à la conférence de presse avec son avocat . La presse locale a rendu compte intégralement de sa position, mais la requérante a cherché à corrigerl'impression donnée par un journal selon lequel elle n'aurait pas été favorable aux thèses du KPD . Dans une lettre ouverte adressée au rédacteur en chef de ce journal, elle a souligné qu'elle élait favorable à la politique du KPD, s'agissant notammenl de sa proposition de création d'une .maternelle populaire . dans un quartier de Dortmund . Le journal auquel était adressée cette lettre ouverte ne l'a pas publiée, mais la requérante en a fait des copies qu'elle a distribuées elle-même auprès de diverses organisations préoccupées par ce qu'on appelle le problème du . Berufsverbot . (inlerdictions professionnelles) . Cette lettre ouverte a été par la suite publiée, le 2 octobre 1974, par le journal communiste .Rote Fahne ( .Drapeau Rouge .) . En octobre 1974, le conseil de l'éducation a entendu parler de la publication des divers articles concernant la requérante et s'est demandé si les conditions légales nécessaires à sa nomination avaient bien été remplies ou s'il fallait envisager d'annuler cette nomination pour tromperie délibérée, au sens de l'article 12, alinéa 1, 1° de la Loi sur les fonctionnaires de Rhénanie du Nord-Westphalie . La requérante a été invitée à participer le 4 novembre 1974 à Mflnster . avec le conseil de I'éducation, à une réunion dont le procès-verbal approuvé révèle qu'on lui a appris que : . La lettre ouverte parue dans . Rote Fahne . le 2 octobre 1974 a amené le conseil de l'éducation à se demander si la nomination de la requérant e
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contme fonctionnaire à titre probatoire avait fait suite à une tromperie délibérée . Le conseil de l'éducation s'est également estimé appelé à déterminer si cette publication devait aboutir au renvoi de la requérante . La requérante a déclaré s'opposer à l'enquête fondée sur sa lettre ouverte dont elle considérait la diffusion comme l'expression de ses droits démocratiques . Elle a néanntoins confirmé sa déclaration d'allégeance à la Loi Fondamentale, la considérant en harmonie avec sa lett re ouverte . Elle a soutenu que . n'élant pas mentbre du KPD, elle ne pouvait formuler de commentaires sur le programme de ce pa rt i . Le 6 novembre 1974, le chef de l'administration municipale de Mfinster a dentandé par écrit à la requérante de s'expliquer sur les contradictions apparentes entre ses diverses déclarations, en l'ave rt issant que, si elle ne déclarait pas expresséntent ne pas soutenir les thèses du KPD, on en déduirait qu'elle ne s'en tenait plus à sa déclaration d'allégeance ni aux déclarations forntulées lors de la réunion du 4 novembre 1974 . Elle a refusé de répondre à la question précise posée dans la let tr e du 6 novembre 1974, arguant que la Constitution la dispensait de l'obligation de répondre à de telles questions . Elle a préféré ntentionner à nouveau sa déclaration d'allégeance et les explications fournies lors de la réunion du 4 novembre 1974 . Compte tenu de cette réponse, le conseil de l'éducation a proposé d'annuler la noniination temporaire de la requérante (conformément à l'article 12, alinéa 1, 1 0 de la Loi sur les fonctionnaires du Land de Rhénanie du NordWestphalie) . pour trontperie délibérée née de la contradiction entre sa déclaration d'allégeance et ses déclarations à la presse, d'une part, et sa lettre ouverte affirmant son soutien au KPD, d'aut re pa rt . Le ministère de la Culture, de l'Education et des Affaires ecclésiastiques a entériné cette proposition le 8 janvier 1975, et le conseil de l'éducation a annulé la nomination le 20 janvier 1975 . L'adniinistration municipale a rejeté, le 12 août 1975, l'opposition formulée par la requérante à l'encontre de cette décision . La requérante a recouru contre cette décision auprès du tribunal administratif de Gelsenkirchen, qui l'a déboutée le 29 juillet 1975 . La requérante a alors intenté un recours auprès du tribunal administratif régional de Rhénanie du Nord-Westphalie, à MUnster, qui l'a également déboutée, le 21 av ri l 1978 . Le t ri bunal administratif régional ne l'ayant pas autorisée à recourir auprès de la Cour administrative fédérale, la requérante a demandé à cette dernière l'auto risation de faire appel ainsi que l'assistance judiciaire . Elle a aussi entamé une procédure pour empêcher l'exécution de la décision du conseil de l'éducation en attendant l'issue de ses recours . Le dernier de ceux-ci a été rejeté le 16 juin 1975 par le t ri bunal administratif supérieur de Rhénanie du Nord-Westphalie . Pendant cette période, la requérante, qui est donc restée en place jusqu'à sa suspension le 16 juin 1975, a manifesté au lycée où elle était affectée et dist ri bué des brochures concernan t
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le .Berufsverbot » , préparées par un •Komitee gegen Berufsverbote und Unvereinbarkeitsbeschlüsse •, citant son cas à titre d'exemple de ce qu'on appelle le . Berufsverbot . . La Cour administrative fédérale a refusé, le 4 décembre 1978, d'accorde r l'assistance judiciaire à la requérante au motif que son recours au fond n'avait pas assez de chances d'aboutir . La requérante a recouru auprès de la Cour constitutionnelle fédérale . Par une ordonnance en date du 14 juillet 1980, la chambre de trois juges, compétente aux termes de l'article 93 de la Loi sur la Cour constitutionnelle fédérale, a déclaré irrecevable le recours constitutionnel contre les décisions du conseil de l'éducation et des tribunaux administratifs au motif qu'il n'avait pas suffisamment de chances d'aboutir . Selon les juges, dans la mesure où les tribunaux avaient considéré le comportement de la requérante comme une tromperie délibérée, il y avait là application d'une disposition de la législation sur la fonction publique, c'est-à-dire du droit commun ; à cet égard, il n'était pas possible d'établir une violation de l'interdiction constitutionnelle des traitements arbitraires (article 3, paragraphe 1 de la Loi Fondamentale) et il n'y avait pas non plus eu violation des droits Fondamentaux prévus par l'article 33 paragraphe 2 (possibilités égales d'accès à tout emploi dans la fonction publique), l'article 3 paragraphe 3 (interdiction des discriminations fondées sur les opinions politiques), et l'article 12 paragraphe 1 (droit de choisir librement son métier ou sa profession) de la Loi Fondamentale .
GRIEF S La requérante se plaint d'être victime d'une discrimination politique ayant restreint sa liberté d'expression . Elle dénonce notamment l'annulation de sa nomination provisoire en tant que professeur à la suite de la publication par le journal . Rote Fahne . de la lettre ouverte dans laquelle elle expliquait sa position politique . Elle invoque les articles 10 et 14 de la Convention .
EN DROI T 1 . La requérante se plaint de l'annulation de sa nomination en tant que professeur de lycée pour une prétendue tromperie délibérée, en raison de la contradiction apparente entre sa déclaration d'allégeance à la Constitution fédérale et les opinions qu'elle a exprimées par la suite, y compris son refus de se désolidariser des buts du KPD . Elle soutient qu'il y a eu violation de ses droits garantis par les articles 10 et 14 de la Convention . Le Gouvernement défendeur allègue que la requérante cherche à obtenir un droit qui n'est pas garanti par la Convention, à savoir le droit à l'accès e t - 148 -
au maintien à un emploi dans la fonction publique, de sorte que sa requête est incompatible avec la Convention, et qu'en outre la requérante n'a pas épuisé les voies de recours internes, compte tenu des insuffisances de ses conclusions lors de la procédure interne . La Commission doit donc rechercher en premier lieu dans quelle mesure la présente requête porte sur des droits garantis par la Convention, et notamment par l'article 10 . L'article 10 dispose : . 1 . Toute personne a droit à la liberté d'expression . Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière . Le présent article n'empêche pas les Etats de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d'autorisations . 2 . L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions, prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale ou à la süreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour empêcher la divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorité ou l'impartialité du pouvoir judiciaire . . Si la requérante a été révoquée, c'est parce que le conseil de l'éducation a estimé qu'elle l'avait trompé délibérément en signant la déclaration d'allégeance à la Loi Fondamentale fédérale, et en réaffirmant cette allégeance le 4 novembre 1974 . En effet, ces déclarations paraissaient incompatibles avec son refus de se désolidariser du programme du KPD, sur lequel elle se prétendait incapable de se prononcer, n'étant pas membre de ce parti . Il a été demandé à la requérante de préciser la portée de son allégeance à la Constitution, après la parution de sa lettre ouverte dans le journal Rote Fahne ., d'abord le 4 novembre 1974 à l'occasion d'une réunion avec le conseil de l'éducation, puis par une lettre en date du 6 novembre 1974 émanant du chef de l'administration municipale de Münster . Il apparait donc clairement que la révocation de la requérante était fondée sur les opinions qui lui étaient attribuées et sur son refus de se prononcer sur la politique et les activités d'un parti (le KPD) dont elle n'était pas membre . De plus, l'enquête qui a abouti à cette révocation était la conséquence directe de la publication de sa lettre ouverte dans le journal . Rote Fahne . . Le Gouvernement défendeur soutient néanmoins que la requérante a pu continuer comme bon lui semblait à avoir des opinions et à les exprimer, exerçant par là même des droits qui, selon lui, n'ont pas été affectés par l a -149-
terminaison de son emploi de professeur de lycée. Il prétend que la requérante ne peut se plaindre de sa révocation qti en invoquant un droit à l'accès et au maintien à un emploi dans la fonction publique, droit qui n'est pas garanti par la Convention . En outre, la jurisprudence constante de la Commission confirme que non seulement le droit d'accès à un emploi public n'est pas garanti par la Convention, mais qu'aucune question ne saurait être soulevée au titre de l'article 14 de la Convention s'il est allégué que le refus de permettre l'accès à un certain poste est fondé sur des motifs discriminatoires . En effet, l'article 14 de la Convention interdit uniquement les discriminations apportées à la jouissance ou à l'exercice des droits et libertés garantis par la Convention elle-même (Cf . : requêtes N° 3788/68, Rec . 35, p . 66 et 71 ; N° 7565/76, DR 9 p . 117, 120) . La requérante soutient en revanche qu'il n'est nullement question en l'espèce du droit d'accès à un emploi dans la fonction publique . En effet, il s'agit ici de déterminer si l'annulation de la nomination de la requérante en tant que fonctionnaire à l'essai, à la suite de son refus d'exprimer ses opinions sur un parti dont elle n'était pas membre, et à la suite de la publication de sa lettre ouverte, constituait une violation de l'article 10 de la Convention . Elle allègue que sa révocation n'a eu lieu qu'en raison des tendances politiques particulières qu'on lui attribuait et de l'expression de ses opinions dans sa lettre ouverte . De plus, lorsque les autorités ont exigé de la requérante qu'elle se prononce sur un parti dont elle n'était pas membre, elles ont violé l'article 10 de la Convention en cherchant expressément à obtenir d'elle une déclaration marquant qu'elle se désolidarisait du KPD, ce contre quoi ledit article 10 de la Convention la protégeait . La Commission constate en premier lieu que l'appréciation du point de savoir si la requérante était apte à occuper un poste de fonctionnaire à l'essai comportait une enquête sur ses opinions et ses fréquentations, afin de déterminer si elle faisait montre d'un degré suffisant de loyauté positive envers la Constitution fédérale pour être autorisée à occuper un emploi dans la fonction publique . Cette condition était exigée par l'article 55, alinéa 2 de la Loi sur les fonctionnaires du Land de Rhénanie du Nord-Westphalie (dans la version publiée le 6 mai 1970 . GV NW p . 344) combiné à l'article 6 alinéa 1(2) de ladite loi, obligeant ainsi directement la requérante à révéler sa position à l'égard des principes fondamentaux du systènte constitutionnel allemand consacrés par la Loi Fondamentale . La requête est manifestement différente à cet égard de la requête N° 8493/79 (DR 25 p . 210), où la Commission a estimé que la candidature du requérant à un poste de juge n'avait aucun effet direct ou indirect sur l'exercice de sa liberté de religion, compte tenu du fait que le requérant en l'espèce ne s'était méme pas plaint d'une quelconque restriction dans la pratique de sa religion, et qu'il n'avait pas non plus établi comment l'accueil de sa candidature à un poste de magistrat aurait pu affecter le moins du monde sa pratique religieuse .
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La requérante conteste que sa liberté d'expression n'ait pas été entravée par l'enquête sur sa loyauté à l'égard de la Constitution . En effet, elle invoque notamment le droit de garder le silence sur ses opinions politiques, une fois affirmée son allégeance à la Constitution, et surtout le droit de refuser d'exprimer des opinions politiques à l'égard d'un parti auquel elle n'appartenait pas . La Commission doit donc rechercher si l'article 10 de la Convention protège les individus seulement contre l'interdiction complète d'une opinion, ou si elle concerne aussi des restrictions plus indirectes mais néanmoins directement liées au fait d'avoir ou d'exprimer une opinion . Pour déterminer si les droits de la requérante garantis par l'article 10 paragraphe 1 de la Convention sont en cause en l'espèce, la Commission doit tenir compte des termes de l'article 10 paragraphe 2 de la Convention, qui vise les . forntalités, conditions, restrictions ou sanctions+ auxquelles peut être soumis l'exercice des libertés garanties par l'article 10 paragraphe 1 . De toute évidence, lorsqu'est établie une ingérence dans l'exercice du droit à la liberté d'expression, la Commission doit déterminer si elle est justifiée aux termes de l'article 10, paragraphe 2 . Toutefois, les termes employés à l'article 10, paragraphe 2 pour définir les ingérences éventuellement justifiables, illustrent en même temps la manière dont les rédacteurs de la Convention ont envisagé la naissance même d'une ingérence dans l'exercice du droit reconnu par l'article 10, paragraphe 1 . La Commission estime notamment qu'on peut à bon droit décrire comme une «sanction», au sens de l'article 10, paragraphe 2, une mesure - telle qu'une amende ou une autre sanction - infligée à l'occasion de l'expression d'une opinion mais qui ne fait pas nécessairement disparaître le droit à la liberté d'expression visé à l'article 10, paragraphe 1, droit qui a pu s'en trouver simplement restreint . Il s'ensuit que le champ d'application de l'article 10, paragraphe 1 va peut-être au-delà d'une simple interdiction de l'interruption ou de la suppression totales de la liberté d'expression, et qu'il peut s'étendre à la protection de l'individu contre certaines autres restrictions ou sanctions découlant directement de l'expression ou de la possession d'une opinion . La Comntission estime que le fait d'exiger de la requérante qu'elle donne son avis sur le KPD, à la suite d'une enquête ayant pour origine la publication de sa lettre ouverte dans le journal . Rote Fahne ., fait entrer la présente requête dans le champ d'application de l'article 10 de la Convention . Le simple fait que la requérante ait été, à l'époque, fonctionnaire à l'essai n'interdit pas à la Commission d'examiner ses griefs . En effet, aux termes de l'article 1 de la Convention, les Hautes Parties Contractantes . reconnaissent à toute personne relevant de leur juridiction . les droits et libertés garantis par la Convention . De plus, le fait que le droit à l'accès ou au maintien à un emploi dans la fonction publique ne fasse pas partie de ces droits et libertés ne limite pas le champ d'application et de protection de la Convention à l'égard des droits qu'elle garantit effectivement . Il n'empêch e
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pas non plus la Commission d'examiner si la procédure suivie et'les sanctions auxquelles ont donné lieu la possession ou l'expression de ces opinions constituaient une ingérence dans l'exercice des droits de la requérante garantis par l'article 10, paragraphe 1, de la Convention . La Commission trouve une confirmation de cette interprétation de l'article 10 de la Convention dans la décision rendue le 22 mai 1975, par la Cour constitutionnelle fédérale qui a étudié en détail la compatibilité de la procédure d'enquête en cause dans la présente espèce avec le droit à la liberté d'expression garanti par l'article 5 de la Loi Fondamentale (BVerf GE 39, p . 234, aux pages 360-7) . Elle observe aussi la jurisprudence bien établie de la Cour Suprême des Etats-Unis qui exerce son contrôle sur la prestation du serment d'allégeance en se fondant sur le droit à la liberté d'expression, en raison de l'éventuel .effet sclerosant . que peuvent avoir de telles exigences à l'égard de la libre expression des opinions dans la société (Cf Keyishian c/Board of Regents, 385 U S (589) 1967 et, pour une description détaillée, Nowak-Rotunda-Young, Constitutional Law, 1978 . p . 759-801) . II s'ensuit que les griefs de la requérante ne sauraient être considérés comme incompatibles avec les dispositions de la Convention et notamment de son article 10 . 2 . Le Gouvernement défendeur soutient en outre que la requérante n'a pas épuisé les voies de recours internes en République Fédérale d'Allemagne, étant donné la portée limitée des moyens développés tant devant les tribunaux administratifs que devant la Cour constitutionnelle fédérale . Il estime que la question d'une violation du droit de la requérante à la liberté d'expression n'a pas fait l'objet de la procédure initiale et qu'elle n'a pas non plus été soulevée par la requérante, qui n'a pas invoqué l'article 5 de la Loi Fondamentale (correspondant à l'article 10 de la Convention), devant la Cour constitutionnelle fédérale . La requérante affirme qu'en procédure allemande les tribunaux administratifs sont tenus d'étudier de leur propre chef tous les arguments juridiques qu'ils estiment pertinents, la requérante n'ayant qu'à leur soumettre les faits et décisions pertinents dont elle se plaint . S'agissant de la procédure devant la Cour constitutionnelle fédérale, la requérante soutient qu'elle n'a pas à être sanctionnée pour s'être fondée sur la disposition de la Loi Fondamentale qui prévoit une garantie plus étendue que celle qu'offre la Convention (article 33 (2) et article 3 de la Loi Fondamentale . qui interdisent les discriminations politiques dans l'accès à la fonction publique) puisqu'il est manifeste que dans ses conclusions elle a soulevé en substance les questions dont est actuellement saisie la Commission . ' La Commission constate en premier lieu que, le 4 décembre 1979, la Cour administrative fédérale a refusé l'assistance judiciaire à la requérante, au motif que son recours auprès de cette juridiction n'avait pas suffisamment de chances d'aboutir .
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La Commission remarque qu'en droit allemand les tribunaux administratifs sont tenus d'envisager toutes les dispositions légales pertinentes capables d'étayer la plainte du requérant . Lorsque, comme en l'espèce, la requérante a soutenu en substance que sa nomination dans la fonction publique avait été annulée en raison de son comportement politique, il est évident que les tribunaux devaient se référer à l'article 5 de la Loi Fondamentale (liberté d'expression) s'ils l'estimaient pertinent . En fait, c'est en se fondant sur l'article 33 de la Loi Fondamentale, disposition concernant spécifiquement la fonction publique, que la requérante a soulevé la question de la discrimination dans l'expression de ses opinions . Il ressort des mémoires présentés devant la Cour constitutionnelle fédérale et produits par la requérante que cette dernière n'a pas invoqué dans son recours l'article 5 de la Loi Fondamentale, qui est la disposition correspondant à l'article 10 de la Convention . Son recours visait expressément l'article 33 (1) (garantissant le droit à l'égalité d'accès à la fonction publique), l'article 12 (1) (le droit au libre exercice d'une profession), l'article 3 (3) (l'interdiction des discriminations fondées sur le comportement politique), et l'article 2 (1) de la Loi Fondamentale (le droit au libre développement de la personnalité) . Aux termes de l'article 92 de la Loi relative à la Cour constitutionnelle fédérale (BVerfGG), tout pourvoi auprès de la Cour constitutionnelle fédérale doit mentionner à la fois le droit qui aurait été violé et l'acte ou omission qui est à l'origine du pourvoi lui-même . La Cour constitutionnelle fédérale a toutefois précisé dans de nombreuses décisions qu'elle n'est pas limitée par l'argumentation de l'auteur du recours et qu'elle est libre de prendre en considération des droits fondamentaux que n'aurait pas visés expressément l'auteur du recours, s'ils sont pertinents . Le pouvoi de la requérante faisait expressément référence aux décisions relatives à sa révocation et affirmait que .le motif explicite fourni tant à l'occasion du renvoi pour tromperie délibérée que du recours était que la requérante refusait de se désolidariser de la politique du KPD . ; il visait aussi expressément la lettre ouverte de la requérante concernant son soutien au projet de maternelle de Dortmund-Nord . Le pourvoi contenait également plusieurs références à la liberté d'opinion de la requérante, et notamment à la portée et aux conditions de l'obligation qui peut être imposée à un individu de déclarer quelles sont ses opinions politiques et de se désolidariser de certaines organisations et de leurs buts politiques . Bien que le pourvoi ait donc fait essentiellement référence à l'article 33 (2) de la Loi Fondamentale, dont il n'existe pas d'équivalent dans la Convention, il recouvrait en substance le domaine de la requête présentement soumise par la requérante à la Commission et il soulevait la question de sa liberté d'expression . De plus, la Commission doit tenir compte de l'argumentation qui peut être nécessaire en droit interne lorsqu'une garantie particulière, non prévue par la Convention, oblige un requérant à plaider en invoquant ce droi t
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particulier . A cet égard, il convient d'observer comment la Cour constitutionnelle fédérale a abordé un problème semblable dans sa décision du 22 mai 1975 (BVerfGE 39, 334), où elle s'est fondée essentiellement sur l'article 33 (2) de la Loi Fondamentale tout en se référant néanmoins aussi à l'article 5 de cette demière, qui correspond à l'article 10 de la Convention . Dans ces conditions, la Commission considère que la requérante, ayant soulevé en substance cette question dans son pourvoi auprès de la Cour constitutionnelle fédérale, s'est conforrpée aux exigences de l'article 26 de la Convention et a épuisé ses voies de recours internes . 3 . La Commission doit donc étudier si l'enquête sur les opinions de la requérante et finalement l'annulation de sa nomination en tant que professeur de lycée, qui sont intervenues à la suite de la parution de sa lettre ouverte, constituaient une ingérence sans l'exercice de sa liberté d'expression et de sa liberté d'opinion, garanties par l'article 10 de la Convention et, le cas échéant, si cette ingérence était justifiée aux termes de l'article 10, paragraphe 2 . La Commission a déjà admis que le champ d'application de l'article 10 de la Convention pouvait aller au-delà d'une protection contre la suppression totale des droits visés au premier paragraphe de cette disposition, jusqu'à protéger l'individu contre certaines autres restrictions ou sanctions découlant directement de l'expression où de la possession d'une opinion . En l'espèce, la requérante soutient que l'article 10 de la Convention protège le droit de garder le silence sur certaines questions et que l'enquête sur ses opinions constituait une ingérence dans sa liberté d'opinion, ingérence qui a abouti à l'infliction d'une .sancGon ., au sens de l'article 10, paragraphe 2, de la Convention, qui n'était pas justifiable aux termes de cette disposition . Toutefois, la Commission estime que la requête soulève des questions complexes d'interprétation de la Convention, qui appellent un examen au fond . Il s'ensuit que la requête ne saurait être considérée comme manifestement mal fondée, au sens de l'article 27, paragraphe 2, de la Convention et qu'elle doit être déclarée recevable, aucun motif d'irrecevabilité n'ayant été établi . Par ces motifs, la Commissio n DÉCLARE LA REQUÊTE RECEVABLE, tout moyen de fond réserv é .
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Origine de la décision

Formation : Commission (plénière)
Date de la décision : 16/12/1982

Fonds documentaire ?: HUDOC

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