| E. c. SUISSE

APPLICATION/REQUÉTE N° 10279/ 83
E . v/SWITZERLAN D E . c/SUISS E DECISION of 7 May 1984 on the admissibility of the application DÉCISION du7 mai 1984 sur la recevabilité de la requête
Article l0 of the Convention : A disciplinary sanction imposed on a judge for having distributed, in a private capacity, leaflets with a political content is an interference with his right to freedom of espression . Whether such interference is necessary depends on the nature of the right in question, the extent of the interference, the nature of the public interest which needs protection and the degree of protection requisite in the case. 7be duties and responsabilities attached to the individual's functions must also be considered .
Article 10 de la Convention : Le prononcé d'une sanction disciplinaire contre un juge pour avoir, en-dehors de sa fonction, distribué des tracts au contenu politiqué est une ingérence dans l'exercice de sa libené d'espression . La nécessité d'une ingérence s'apprécie en fonction de la nature du droit en cause, du degré de l'ingérence, de la nature de l'intérêt public à protéger et de l'intensité de la protection requise en l'espèce. Les devoirs et responsabilités atrachés à la position de l'intéressé sont aussi un élément d'appréciation .
EN FAIT
(English : see p. 131)
Le requérant est un resso rt issant suisse né en 1944 et domicilié à S . II est juge au t ribunal de district de Zürich . - 124 -
Devant la Commission, le requérant est représenté par Me Moritz Leuenberger, avocat au bar re au de Zürich . Suite à des é meutes qui eurent lieu à Züri ch en mai 1980 (Zürcher OpemhausKrawall) un grand nombre d'adolescents et d'adultes furent inculpés notamment d'atteintes à la paix publique, de violences et menaces à l'égard de fonctionnaires et de déprédations matérielles . Une partie de l'opinion publique réclama ensuite une décision de non lieu pour ces affaires et à tout le moins l'indulgence et l'amnistie pour les auteurs des infractions en question, notamment au motif que la jeunesse n'avait pu se faire entendre autrement qu'en b ri sant des vit ri nes . C'est ainsi que parut le 18 septembre 1980 dans le joumal le •TagesAnzeiger ., une déclaration publique signée nommément entre autres personnes par six juges du t ri bunal de district dont le requérant, qui demandaient indulgence et amnistie pour les personnes poursuivies . Suite à ce tt e publication, le requérant ainsi que les cinq autres juges signataires reç urent le 3 décembre 1980 une lettre é manant de la commission administrative du t ribunal supé rieur de Zürich qui leur noti fi a qu'une telle déclaration é tait considérée comme incompatible avec leur fonction de juge en ce qu'elle témoignait à tout le moins d'un ce rtain mépris à l'ég ard des institutions judiciaires et que l'exercice du devoir de réserve é tait d'autant plus nécessaire en l'espèce qu'il était probable que lesjuges signataires de cet a rticle seraient appelés à siéger par la suite dans les procès en question . La commission avisait par ailleurs les signataires de cette déclaration publique qu'en cas de récidive une procédure disciplinaire serait engagée contre eux . Parallèlement, en décembre 1980, l'assemblée des délégués du parti socialdémocrate de Zürich décida de soutenir une action du -Comité pour un Zü rich sans répression . (Komitee für ein rep re ssionsfreies Zürich) consistant en la dist ribution de tracts et de brochures au public . Le requérant, qui est membre du part i socialiste et élu à ce titre au poste de juge qu'il occupe, part icipa le samedi 20 décembre 1980 à la distribution de ces tracts et brochures au public . Sur dénonciation d'un de ses collégues, une procédure disciplinaire fut par la suite engagée contre le requérant le 21 janvier 1981 . Par décision en date du 13 mai 1981, la commission administrative du t ri bunal supérieur de Zürich ( Verwaltungskommission des Obergerichts Zü ri ch) infligea au requérant à la majorité des voix un blàrne (Verweis) pour manquement à ses obligations de rése rve et de fidélité .
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La commission se fonda, pour sanctionner le requérant, surl'article 9 du statut des fonctionnaires du canton de Zürich en date du 16 novembre 1970 qui stipule que : 1 . . Les fonctionnaires doivent se consacrer pleinement à l'exercice de leur fonction . Ils .doivent remplir leurs obligations professionnelles consciencieusement et en respectant les intérêts de l'Etat . 2 . Les fonctionnaires doivent exécuter avec soin les ordres de leurs supérieurs hiérarchiques . Ils doivent veiller à ce que le travail se déroule de manière sim- . ple, expéditive et économique . 3 . Les fonctionnaires doivent se montrer dignes de l'estime et de la confiance qui sont dus à leur fonction officielle . Dans leurs relaiions professionnelles et dans leurs relations avec le public , .4
ils doivent se comporter avec tact et politesse . » La commission se référa plus particulièrement au paragraphe 3de l'article 9 en question pour estimer que, compte tenu du contenu du tract en question (qui critiquait notamment le comportement prétendument anti-démocratique des autorités et qui exprimait une revendication touchant au classement des poursuites contre tous les manifestants et à l'indulgence et l'amnistie pour ceux déjà inculpÉs), le requérant avait manqué aux obligations inhérentes à sa fonction de juge . . . Le requérant se pourvut contre la décision de la commission disciplinaire du 1 3 mai 1981 devant le Tribunal fédéral en faisant valoir dans son recours de droit public qu'il y avait, selon lui, violation dé son droit à la liberté d'expression en raison du fait qu'aucune disposition du statut des fonctionnaires ne réglementait le comportement hors service des juges, que le tract incriminé ne contenait que des revendications politiques générales adressées au pouvoir Iégislatif et exécutif et non pas judiciaire et qu'il n'y avait en tout état de cause aucun rapport entre l'activité politique privée du requérant et sa fonction de juge . Ce7ecours fut rejeté par le Tribunal fédéral par arrêt en date du 9 juillet 1 982 . Le Tribunal fédéral concluait au rejet en considérant notamment que le requérant avait failli au devoir de réserve inhérent à sa fonction de juge en prenant position sans ambiguïté, par la distribution d'un tract dont il n'ignorait pas le contenu, sur des procédures pénales en cours, en critiquant la justice et en laissant clairement entendre par le biais des exiginces exprimées dans ledit tract tendant au classement sans suites de toutes les procédures en cours engagées contre les manifestants et à l'amnistie de rautes les condamnations déjà prononcées, qu'il estimait que les infractions commises ne devaient pas être réprimées indépendamment de leur gravité . Le Tribunal fédéral releva au surplus qu'à la date du 20 décembre 1980 le requérant ne pouvait avoir la certitude d'être dispensé de toute participation au jugement des infractions commises par les émeutiers . Cet arrét fut noti fi é au requérant le 8 septembre 1982 .
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GRIEFS Le requérant, qui exerce la profession de juge, se plaint que la commission disciplinaire lui ait infligé un blârne pour avoir distribué dans ses heures libres un tract à contenu politique . Il allégue la violation de l'a rt icle 10 de la Convention . Le requérant précise de façon liminaire que tous les juges en Suisse sont obligatoirement inscrits à un parti politique qui procède à leur désignation au poste de juge en fonction d'une clé de répartition par parti qui est déterminée au vu des résultats des élections parlementaires . Dès lors, pour qu'un adhérent d'un parti soit élu au poste de juge et réélu à ce méme poste au bout de six années, il faut qu'il soit politiquement actif au sein du parti auquel il appartient . En Suisse, unjuge peut ainsi faire partie du bureau politique de son parti, prendre la parole en public au cours de congrès ou de manifestations à caractère politique et même se faire élire en tant que député du parlement communal, cantonal ou fédéral . La seule exception à cette règle concerne les juges fédéraux qui ne peuvent être élus députés au parlement fédéral . Le requérant estime tout d'abord que l'ingérence dans son droit à la liberté d'expression n'était pas prévue par la loi au sens de l'article 10, par . 2 . En effet, le Tribunal fédéral s'est fondé, pour confirmer la sanction disciplinaire infligée au requérant en premiére instance, sur l'article 9 du statut zürichois des fonctionnaires . Or, cet article, dans son ensemble, n'a trait, selon le requérant . qu'aux devoirs et responsabilités qui incombent au juge dans l'exercice de ses fonctions mais ne peut aucunement étre interprété comme réglementant également le comportement hors service du juge, méme si les autorités suisses se sont référées plus particulièrement au paragraphe 3 de cet article 9 qui stipule que les fonctionnaires doivent se montrer dignes de l'estime et de la confiance qui sont dues à leur fonction officielle . Le requérant estime par suite qu'il n'existe en droit suisse aucune disposition légale précise réglementant le comportement hors service des fonctionnaires et que dès lors l'ingérence dont il a été victime n'est pas prévue par la loi . Par ailleurs, le requérant soutient que l'ingérence dans son droit à la liberté d'expression n'était pas nécessaire dans une société démocratique pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire . Il fait valoir à cet égard que l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire sont garanties par l'obligation faite au juge de se récuser de sa propre initiative ou par la possibilité d'étre récusé par l'une des parties au procès en cas de doute sur son impanialité . - 127 -
Le requérant fait valoir d'autre part que les autorités suisses, en se fondant sur le contenu du tract incriminé pour le sanctionner, n'ont à aucun moment examiné la question de savoir si les critiques contenues dans ce tract étaient ou non justifiées . Le requérant souligne à cetégard que le comportement des autorités zürichoises lors des émeutes de 1980 a donné lieu à des critiques beaucoup plus massives notamment de la part du parlement fédéral qui ne rejeta une proposition d'anmistie des infractions commises par les jeunes lors de ces émeutes que par 97 voix contre 77 . De surcroit, parmi les députés en faveur de l'amnistie figuraient également des juges de première instance qui, eux, n'ont pas été sanctionnés disciplinairement pour avoir plaidé publiquement en faveur d'un apaisement des relations conflictuelles existant entre les autorités et la jeunesse . Le requérant, qui n'a fait que distribuer des tracts en sa qualité de personne privée et en-dehors des heures de service, estime donc que l'ingérence dans son droit à la liberté d'expression, matérialisée par la sanction disciplinaire dont il a fait l'objet, ne saurait se justifier au regard de l'article 10 .par . 2 .
EN DROI T Le requérant, juge au tribunal de district de Zürich, se plaint d'une sanction disciplinaire qui lui fut infligéé pour avoir distribué en-dehors de ses heures de service un tract à contenu politique . Il se prétend de ce fait victime d'une violation de l'article 10 de la Convention, ainsi conçu : • 1 . Toute personne a droit à la liberté d'expression . Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considéraiion de frontiére . Le présent article n'empêche pas Ies .Etats de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d'autorisations . L'exigence de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peu t .2 ètre soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions, prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale ou à la süreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour empècher la divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire . . Quant à l'interprétation de cette disposition la Commission se réfère à sa jurisprudence (cf. notamment son mpport du 30 septembre 1975 sur la requête No 5493/72, Handyside c/Royaume-Uni) et à celle de la Cour européenne des Droits de l'Homme (Affaire Handyside, arrêt du 7 décembre 1976, Série A, Vol . 24, par . 42 à 59) .
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Aux termes de l'article 10 précité, la liberté d'expression comprend notamment la liberté de communiquer des informations ou des idées . Or le requérant a été condamné à une peine disciplinaire pour avoir communiqué au public, par le biais de la distribution d'un tract, des informations et des idées qui étaient l'expression d'une opinion politique concernant une situation conflictuelle existant alors à Zürich suite à des émeutes ayant eu lieu en mai 1980 . La Commission est d'avis que cette condamnation constitue une ingérence dans le droit du requérant de communiquer des informations ou des idées c'est-à-dire à sa liberté d'expression, telle qu'elle est définie au paragraphe 1 de l'article 10 (cf . notamment la décision sur la recevabilité de la requête N° 7050/75, Arrowsmith c/Royaume-Uni, D .R . 19, p . 5) . La liberté d'expression ne peut étre restreinte que dans la mesure où cela est nécessaire au maintien des valeurs protégées par le paragraphe 2 dudit anicle (Rapport précité par . 137 ; Arrêt par . 43) . 11 convient dès lors d'examiner si la sanction infligée au requérant était prévue par la loi et si elle était nécessaire dans une société démocratique, pour l'un des motifs énoncés à l'article 10, par . 2, eu égard aux •devoirs - et •responsabilités . que comporte l'exercice de la liberté d'expression . Quant à la question de savoir si l'ingérence dans le droit à la liberté d'expression dont a fait l'objet le requérant était ou non prévue par la loi, la Commission est d'avis que l'article 9, par . 3, du statut zürichois des fonctionnaires constitue, compte tenu de la situation particulière du requérant, une base juridique sufftsante pour servir de fondement légal à la sanction infligée à celui-ci .
Cette disposition vise à assurer l'estime et la confiance qui sont dues par les justiciables à la fonction officielle des fonctionnaires participant à l'exercice du pouvoir judiciaire . Ce but est un but légitime, en vertu du paragraphe 2 de l'article 10 puisqu'il s'agit de garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire . Reste à examiner la question de la - nécessité » de la mesure que conteste le requérant . Il ressort de la jurisprudence des organes institués par la Convention que le critère de la «nécessité• ne saurait être appliqué en termes absolus mais exige que divers facteurs soient appréciés . Ces facteurs sont notamment la nature du droit en cause, le degré d'ingérence (était-il proportionné au but légitime poursuivi?), la nature de l'intérét public et la mesure dans laquelle il demande à@tre protégé dans les circonstances de l'espéce . La Commission rel8ve tout d'abord qu'il n'a jamais été contesté par les autorités que le requérant en tant que fonctionnaire, bénéficie en principe comme tout autre citoyen de la protection prévue à l'article 10 par . 1 et qu'il lui est donc loisible d'étre actif politiquement et de s'exprimer publiquement ou en privé de manière critique sur des sujets d'intérêt général .
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La Commission souligne cependant que dans l'appréciation des restrictions admissibles il faut tenir compte de la situation particulière de la personne qui exerce sa liberté d'expression ainsi que des «devoirs et responsabilités» attachés à cette situation (cf. Arrét précité, par . 49 in fine)., • En l'espéce, le requérant exerce la profession de juge au tribunal de district de Zurich . On peut donc attendre de lui, en tant que fonctionnaire participant à l'exèrcice du pouvoir judiciaire, qu'il exerce avec retenue son droit à la liberté d'expression dans tous les cas où l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire sont susceptibles d'être mises en cause . Or la Commission note que le tract qu'il est reproché au requérant d'avoir distribué, contient des critiques très sévères concernant le fonctionnement de la justice à Zürich et reprochait notamment aux autorités judiciaires de restreindre indûment les droits de la défense . De plus, la plateforme de revendications inscrite dans ledit tràct concluait notamment au classement de toutes les poursuitesengigées contre les manifestants et à l'amnistie de toutes les condamnations déjà prononéées . De l'avis de la Commission il ressort clairement du contenu du tract incriminé que le requérant a pris notamment position sur des procédures pénales pendantes . Dés lors, compte tenu des fonctions de juge exercées par le requérant qui au surplus ne pouvait exclure à l'époque des faits qu'ilserait appelé à siéger dans des procès engagés contre les émeutiers, la Commission estime que l'ingérence subie par le requérant dans l'exercice de sa liberté d'expression se justifie en l'espèce comnie étant nécessaire dans une société démocratique, pour sauvegarder l'autorité et l'impartialité du pouvoirjudiciaire, au sens de l'article 10, par . 2, de la Convention . Il s'ensuit que la requête doit être rejetée comme étant manifestement mal fondée par application de l'article 27, par . 2, de la Convention .Parcesmotif,lC nDÉCLARE LA REQUÉTEIRRECEVABLE .
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(TRANSLIT/ON) THE FACT S The applicant is a Swiss national bom in 1944 and resident in Switzerland . By profession, he is a judge at the Zurich district court . Before the Commission, the applicant is represented by Mr Moritz Leuenberger, a barrister practising in Zurich . Following riots which took place in Zurich in May 1980 (Zürcher OpernhausKrawall) a large number of adolescents and adults were charged with criminal offences, in particular with breaches of the peace, violence and threatening behaviour against public officials and criminal damage . A section of public opinion subsequently called for these charges to be dismissed and, at the very least, for leniency and an amnesty for those who had committed the offences in question, mainly on the grounds that youth had not been able to make its voice heard except by breaking shop windows . This is what led to the appearance on 18 September 1980 in the "TagesAnzeiger" newspaper of a public statement signed personally by, among others, six district court judges including the applicant, calling for leniency and an amnesty for those prosecuted . Following this publication, the applicant and the five other signatory judges received on 3 December 1980 a letter from the Administrative Committee of the Zurich High Court which informed them that such a statement was considered incompatible with their judicial office . Such a statement showed, at the very least . a certain disregard for judicial institutions, and that it was all the more necessary to exercise the duty of reserve in this case, as it was probable that the judges who had signed this article would later be required to conduct the trials in question . The Committee also informed the signato ries of this public statement that any recurrence would result in disciplinary proceedings being taken against them . At the same time, in December 1980, the assembly of the delegates of the Zurich Social Democratic Party decided to support a campaign by the "Committee for a repression-free Zurich" (Komitee für ein repressionsfreies Zürich) to distribute leaflets and pamphlets to the public . The applicant, who is a member of the socialist party and, as such, elected to the position of judge which he occupies, took part on Saturday 20 December 1980 in the distribution of these leaflets and pamphlets to the public . Disciplinary proceedings were taken against the applicant on 21 January 1981, who had been denounced by one of his colleagues .
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In a decision dated 13 May 1 981, the Administrative Committee of the Zurich High Court (Verwaltungskommission des Obergerichts Zu ri ch) by a majority vote issued a rep ri mand ( Verweis) to the applicant for failure to comply with his duty of rese rve and loyalty . The Committee based its decision to reprimand the applicant on Article 9 of the Zurich Canton Staff Regulations for Public Officials of 16 November 1970, which read as follows : "I . Public officials must devote themselves entirely to performing the duties of their office . They must fulfd their professional obligations conscientiously . having regard to the interests of the State . 2 . Offtcials must exercise care in executing the orders of their superiors and ensure that their work is performed simply, quickly and economically . 3 . Officials must show themselves worthy of the respect and trvst due to their public office . 4 . In their professional duties and when dealingwith the public they must behave with tact and cou rtesy . " The Committee referred more panicularly to paragraph 3 of Article 9, and expressed the view that, bea ri ng in mind the content of the leaflet in question (which criticised the allegedly antidemocratic behaviour of the authorities, demanded that the prosecutions against all the demonstrators be withdrawn and called for leniency and an amnesty for those already charged), the applicant had faded to comply with the obligations inherent in his judicial office . ` The applicant appealed to the Feder•al Court against the disciplinary Committee's decision of 1 3 May 1981, arguing in his public law appeal that his freedom of expression had been infringed, as the Staff Regulations contained no provision goveming the conduct of judges when off-duty, and that the leaflet complained of contained only generafpolitical demands addressed to the legislative and executive powers and not to the judiciary . In any case there was no connection between the applicant's private political activity and his judicial office . ' This appeal was dismissed by the Federal Court in its judgment of 9 July 1982 on the ground that the applicant had failed to observe the duty of rese rve inherent in his judicial office . By distri buting a leaflet the content of which was known to him, he had adopted a clear position on pending criminal proceedings ; he had criticised the administration of justice, and made it clear ( through the demands expressed in the leaflet for all pending proceedings against the demonstrators to be withdrawn without further consequences, and for an amnesty cove ring all sentences already imposed) that he considered the offences commined should not be punished, however se ri ous they had been . - 132 -
The Federal Court also poimedout that on 20 December 1980 the applicant could not have been certain that he would be released from all participation in the trial of the offences committed by the rioters . This judgment was served on the applicant on 8 September 1982 .
COMPLAINT S The applicant, who is a judge, complains that the disciplinary Contmittee reprimanded him for having distributed a politicalleaFlet in his free time . He alleges a violation of Article 1 0 of the Convention . The applicant prefaced his case, by explaining that all judges in Switzerland must belong to a political pany, which appoints them to posts on the basis of a party quota system, depending on the results of the parliamentary elections . Accordingly, for a party member to be elected judge and re-elected to the same office after six years, he must be politically active within the party to which he belongs . In Switzerland a judge can thus belong to the executive of his party, speak in public at political conferences or demonstrations and even be elected as a member of the local or cantonal council or the federal parliament . The only exception to this mle applies to federal judges, who may not be elected as members of the federal parliament . He contends firstly that the interference with his right to freedom of expression was not prescribed by law within the meaning of Article 10 (2) . In fact, the Federal Court based its decision to confirm the disciplinary sanction, imposed on the applicant in the first instance, on Article 9 of the Zurich Staff Regulations for Public Officials . However, he claims that this article, taken as a whole, applies only to the duties and responsibilities of a judge in the exercise of his functions, but may not in any way be interpreted as also goveming his behaviour when off-duty, even though the Swiss authorities referred particularly to paragraph 3 of Article 9, which requires that public officials must show themselves worthy of the respect and trust due to their public office . He, therefore, considers that there is no specific legal provision in Swiss law goveming the off-duty behaviour of public officials, and that it follows that the interference of which he has been a victim is not prescribed by law . Moreover, he maintains that the interference with his freedom of expression was not necessary in a democratic society for maintaining the authority and impartiality of the judiciary .
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He claims, on this point, that the authority and impartiality of the judiciary are maintained by the judge's obligation to withdraw of his own motion, or by the possibility of being challenged by one of the parties to the proceedings, if there is any doubt as to his impartiality . The applicant also claims that the Swiss authorities, in basing their decision to . impose a discplinary sanction on the contents of the incriminated leaflet, did not at any time examine the question whether the criticisms contained in this leaflet were justified or not . . . . In this connection, the applicant points out that the behaviour of the Zuric h authorities during the 1980 riots provoked much more extensive criticisms, particularly in the federal parliament, which only rejected a proposal of an amnesty for the offences committed by the young people during these riots by 97 votes to 77 . Furthermore the members of parliament in favour of the amnesty included first instance judges who had not been subjected to disciplinary sanctions for having argued publicly in favour of reducing tension in the conflict between the authorities and young people . ., The applicant, who did no more than hand out leaflets in his personal capacity and outside his working hours, therefore considers that the interference with his freedom of expression, in the form of a disciplinary sanction, cannot be justified under Article 10 (2) W
.THELA
The applicant, who is a judge in the Zurich district court, complainsof a disciplinary sanction imposed for having distributed a political leaflet outside working hours . He, therefore, claims to be the victim of a violation of Article 10 of the Convention, which reads as follows : "1 . Everyone has the right to freedom of expression . This right shall include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interfererice by public authority and regardless of frontiers . This Anicle shall not prevent States from requiring the licensing of broadcasting, television or cinema enterprises . 2 . The exercise of these freedoms, since it carries with it duties and responsibilities, may be subject to such formalities, conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and are necessary in a démocratic society, in the interests of national security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, for the protection of the reputation or rights of others, for preventing the disclosure of information received in confidence, or for maintaining the authority and impartiality of the judiciary ." - 134 -
On the interpretation of this provision, the Commission refers to its earlier case-law (see in particular Handyside v . United Kingdom, Comm . Repon 30 .9 .75) and those of the European Court of Human Rights (Handyside judgment of 7 December 1976 . Series A, No . 24, paras . 42-59) . Under the aforementionned Article 1 0, freedom of expression includes, in particular, the freedom to impart information and ideas, but a disciplinary sanction was imposed on the applicant for having communicated to the public, by distributing a leaflet, information and ideas which were the expression of a political opinion concerning a conflictual situation which then existed in Zurich afler the riots in May 1980 . The Commission considers that this disciplinary sanction constitutes interference with the applicant's right to communicate information or ideas, that is with his freedont of expression, as defined in paragraph I of Article 10 (see in particular the Decision on the admissibility of Application No . 7050/75, Arrowsmith v . United Kingdom . DR 19, page 5) . Freedom of expression may be restricted only so far as this is necessary for the maintenance of the values protected by paragraph 2 of that Article (aforementioned Comm . Report para . 137 ; judgment para . 43) . It is therefore necessary to decide whether the sanction inflicted on the applicant was prescribed by law and whether it was necessary in a democratic society, on one of the grounds set out in Article 10 (2), bearing in mind the "duties" and "responsibilities" which exercise of the freedom of expression carries with it .
On the question whether the interference with the applicant's freedom of expression was prescribed by law or not, the Commission considers that in view of the applicant's particular situation, Article 9 para . 3 of the Zurich Staff Regulations for Public Officials constitutes, an adequate legal basis for the sanction imposed . This provision is intended to guarantee the respect and trust owed to the public office of inembers of thejudiciary by those liable to fall under theirjurisdiction . This is a legitimate aim under the terms of Article 10 para . 2 since the object is to maintain the authority and impartiality of the judiciary . There remains to be examined the question of the "necessity" of the measure, which is disputed by the applicant . The case-law of the organs set up by the Convention shows that the criterion of "necessity" cannot be applied in absolute terms but calls for the assessment of various factors . These include the nature of Ihe right in question, the degree of interference (was it proportionate to the legitimate aim pursued?), the nature of the public interest and the extent to which it needed to be protected in the particular circumstances .
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First, the Commission points out that it has never been contested by the authorities that the applicant, as a public official, is in principle entitled in the same way as any other citizen, to the protection of Article 10 para . 1 and that he is therefore entitled to be politically active and to express .himself publicly or in private in a critical manner on subjects of general interest . However, the Commission stresses that, in assessing the admissible restrictions, one must take into account the particular situation of the person exercising his freedom of expression and of the "duties and responsibilities" attached to this situation (see the aforementioned judgment ; para . 49 in fine) . In the present case the applicant is employed as a judge in the Zurich Distric t court . It can therefore be expected of him, as a public official serving in the judiciary, that he should show restraint in exercising his freedom of expression in all cases where the authority and impartialiry of the judiciary are likely to be called into question . However, the Commission notes that the leaflet, for the distribution of whic h the applicant was censured, contains very severe criticisms of the administration of justice in Zurich and in particular, accused the judicial authorities of unduly restricting the rights of the defence . Moreover, the demands set out in the leaflet included a call for the pending prosecutions against the demonstrators to be withdrawn and an amnesty for all sentences already imposed . The Commission considers that the content of thè leaflet in question complained clearly shows that the applicant expressed an opinion on pending criminal proceedings . Therefore, bearing in mind the applicant's judicial office and that at th e material time he could not exclude the possibility that he might be required tosit as ajudge in the proceeding 's brought against the rioters, the Commission considers that the interference suffered by the applicant in the exercise of his freedom of expression is justified in this case as being necessary in a democratic society for maintaining the authority and impartiality of the judiciary, within the meaning of Article 10 pari . 2 of the Convention . - The application must, therefore, be rejected as manifestly ill-founded,-withi n the meaning of Article 27 para . 2 of Convention . For these reasons, the Commissio n DECLARES THE APPLICATION INADMISSBLE .
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