| CHATER c. ROYAUME-UNI

(TRADUCTION) EN FAI T Les faits, que les parties ne semblent pas contester, peuvent se résumer comme suit Le requérant est un Britannique, né à Londres en 1938 . propriétaire d'une entreprise de dépannage, il est domicilié à Hoddesdon dans le He rt fordshire . Il est représenté devant la Commission par Me M . Carss-Frisk, avocate . La requête est née d'un litige opposant le requérant aux Services d'urbanisme sur l'interprétation des faits de la cause aux fi ns d'application de la législation d'urbanisme à la propriété du requérant à Hoddesdon . En 1960, le requérant et son épouse achetèrent la maison qu'habite toujours le requérant . La propriété donne sur une route desservant une zone résidentielle ancienne et en est l'une des maisons construite au début du siècle . Elle est entourée de maisons, en face et sur les côtés . La propriété s'étend sur 0,028 hectare et le principal bâtiment en est la maison à deux pièceshabitée par le requérant . Jouxtant la maison se trouve un bâtiment qui pourrait se rv ir de garage pour deux petits véhicules, sur le côté duquel se trouve, en rez-de-chaussée, un appentis de quelque 44 m' qui fut utilisé en pa rt ie comme bureau et en partie comme atelier et entrepôt . Les parties ouve rtes de ce bâtiment sont pour l'essentiel en dur . Une voie d'accès unique pour les véhicules, d'environ 5 mètres de large, donne sur la route principale . Il semble que de 1910 à 1940 l'appentis ait été utilisé par un forgeron qui habita it également la maison . En 1951, une laiterie s'y installa, l'autorisation d'urbanisme ayant été accordée en 1950 pour conve rtir l'atelier exis tant en laiterie . Il s'agissait d'ailleurs plus d'un dépôt de lait que d'une laiterie . En reprenant la propriété, le requérant et sa famille habitèrent la maison . Le requérant renonça à son précédent emploi de conducteur d'autobus et de 1960 à 1972 et s'ins ta lla à son compte comme conducteur de son propre camion qu'il parquait, réparait et entretenait sur son terrain . De 1972 à 1977, le requérant dirigea une entreprise de dépannage composée de trois tracteurs et de quatre dépanneuses, qu' il garait et réparait sur son terrain . De 1960 à 1977, il prétend également avoir sur place réparé des véhicules pour autrui à petits prix et souvent sans facturation . L'entreprise de dépannage déclina et à pa rtir de 1977, le requérant se lança dans la réparation automobile à plein temps, tout en conservant sur le terrain une dépanneuse et obtint en 1979 une autorisation spéciale de dépannage pour assurer divers travaux de camionnage, ainsi qu'une livraison hebdomadaire d'épicerie jusqu'en 1980 . En 1971, le requérant sollici ta et obtint l'autorisation des Service d'urbanisme pour construire un prolongement à la maison afin de disposer d'un garage double et d'une chambre au-dessus . Seul, le garage fut construit et la construction était asso rtie de la condition de ne servir qu'au parcage des voitures privées du requérant . 258
A cette époq.,ue, les hommes de loi du requérant donnèrent aux Seriices d'urbanisme l'assurarice qu'aucane réparation automobile ne serait effectuée dans les locaux . (Selon le reauérant, cett e affirmation était alors exacte, puisqu'il é tait hospilalisé .) Toutefois, lesdits locaux furent utilisés, semble-t-il, à des travaux de réparation et notamment de peinture au pistolet . C'est cette dernière activité, ainsi que le bneit occasionné et les heures tardives de travail, sept jours par semaine, ajcutés à l'encombrernent causé par les véhicules des . clients garés sur la route principale, qui eonduisirent certains voisins à se plaindre auprès du censeil rnunicipal, autoriité compétente en ma: :ière d'urbanisme . Le requérant n'a jamais eu des Services d'urbanisme l'autorisation d'exercer ses activités comneerciales . L'actuel plan d'anrénagement, qui inclut la propriété du requérant, désigne ce secteur ronune zone résidentielle primaire et une d'amélioration dr, l'environnement . Ces appellations ont pour effet que la politlque du conseil municipal est d'antéliorer les charmes du site et la quatité du cadre en général et dès lors de ne pas accorder d'autorisation pour créer, étendre ou intensifi er des activités commerciaL ;s dans l'enclos de propriétés résidentielles . En mars 19E0, le requérant l'ut invité à cesser sur son terrain ses activités de réparation et d'entretien de véhicules à moteur, oa à deman( ler une attestation d'usageconstant pour la mécanique légère et la réparation automobile . Le requérant demancla cette att estation conformément à l'article 94 ( 1) a) de la loi de 1971 sur l'aménagement du territoire, dont la pa rtie pertinente se lit ainsi : «94 (1) . . . l'usage d'un terrain est réputé con::tant lorsque : a . il a comriencé à cet effet, avant le début de 1964, sans l'autorisa^ .fon des Services d'urbanisme et qû 1 s'est poursuivi depuis la fi n de 1963 . . . ~ Le 9 septenibre 1980, le coi i seil municipal refusa de délivrer l'aaestation au requérant car il n'avait pas la conviction que l'usage du terrain pour y réparer des véhicules eGt déniarré avant 1964 et se fiît poursuivi depuis . Le 14 octobre 1980, le conseil adressa au requérant une mise en demeure davoir A cesser , avant six mois, d'utiliser l, c, terrain pour y réparer et y entretenir des véhicules et puisque, contrairement aux règles de l'urbnnisme, l'intéressé avail modifié l'affectation de la propriété sans l'autorisation nécessaire . L.e requérant recourut contre ce tte mise en demeure et contre le refus de lui clélivrer une attestation d'usage constant . Il al légua notaminent que la mise en demeure constituait un excès de pouvoir car le coniseil avait d'autres solutions possibles et l'on ne pouvait pas faire la distinction entre l'usag ; constant du terrain pour le dépannage, notamment la re iaration de ses pr opres dépanneuses et la rép ziration des véhicules d'autrui .
lJne enquête publique se déroula le 14 avril 1981 . Dans son rapport au Minù stre de l'environnement, l'inspecteur désigné pour la conduire concluait qu'un changement substantiel Jans l'utilisation du terrain par le requérant s'élait produit en 1960 , 259
sans l'autorisation des Services d'urbanisme, au moment où le requérant avait démarré son entrep ri se de dépannage . On ne pouvait pas dire que le requérant eût, de plein droit avant 1964, utilisé de manière constante son terrain pour y réparer des véhicules, le travail de répara ti on automobile étant minime comparé à celui que provoquait l'entreprise de dépannage, ainsi que l'usage annexe du terrain pour réparer les dépanneuses . Un autre changement substantiel d'affectation é tait survenu en 1977, lorsque le requérant avait cessé son entrep rise de dépannage et commencé à réparer à plein temps des véhicules . Ce changement était contraire aux règles d'urbanisme . Dès lors, la mise en demeure du conseil municipal et le refus d'accorder une attestation d'usage constant furent déclarés bien fondés . Sur la question de fond au regard de l'aménagement, l'inspecteur estima qu'une entreprise de réparation automob ile déprécie fortement les charmes des propriétés environnantes et le cadre résidentiel général et ne constitue pas une utilisation pour laquelle les se rv ices d'urbanisme devraient accorder une autorisation . Le 23 avril 1982, le Ministre informa le requérant de sa décision, qui reprenait les conclusions de l'inspecteur . En 1984, le requérant fut reconnu coupable de deux violations de la mise en demeure édictée en 1980 puisqu'il continuait à utiliser le terrain pour y réparer et entretenir des véhicules à moteur . Il fut condamné à une amende de 125 £ ainsi qu'à verser une indemnité . Il interjeta appel aux motifs que l'entretien des véhicules faisait partie de l'en treprise de transpo rt qu'il avait reprise et ne constituait pas une entreprise commerciale de réparation . L'appel fut rejeté, bien que le requérant fût totalement dispensé de la peine . Le 22 mars 1984, une seconde mise en demeure somma le requérant de cesser dans les six mois d'utiliser le terrain comme dépôt de dépanneuses . Le requérant recourut au Ministre en soutenant que cet usage du terrain avait été continu depuis 1963 . Le pouvoir de statuer sur ce recours fut transféré à un inspecteur, désigné pour organiser une enquête publique, qui eut lieu le 25 octobre 1984 . L'inspecteur confirma les constatations de l'enquête précédemment par les Services de l'urbanisme : il y avait eu en 1960 changement substantiel d'affectation du terrain, au moment où l'entreprise de dépannage avait démarré sans l'autorisation d'urbanisme nécessaire . Cet usage du terrain était illégal . En 1977, eut lieu un autre changement substantiel et illégal dans l'affectation du terrain, avec la création d'une entreprise de réparation automobile à plein temps . Lorsque la mise en demeure obligea le requérant à mettre fin à cette detnière entreprise, l'intéressé ne pouvait pas revenir à l'entreprise de dépannage qui, étant illégale, exigeait une autorisation d'urbanisme . Le retour à cet usage était dès lors contraire à la réglementation en matière d'urbanisme . L'inspecteur rejeta la thèse du requérant selon laquelle, de 1977 à 1982, ses locaux avaient se rvi à trois usages distincts : habitation, entreprise de réparation et d'entretien de véhicules à moteur et dépôt de dépanneuses . L'inspecteur releva que, 260
de 1980 à 1982, le, requérant avait possédé une fourgonnette de 500 kg qui servait occasionnellement de dépanneuse e : qu'il souhaitait reprendre des activités de dépannage . L'inslpecteur ne trouva cependant aucune preuve de 1"utilisaiton effective d'une partie importante des locaux du raquéramt comme dépôt de dépanneuses pendant cette période-là et en conclut que cet usage, autrefois constant, avait été abandonné entre 1980 et 198 .1., peut-@tre même pendant toute la période de 1977 à 1982 . Elès lors, le requérant ne pouvait pas prétendre s'être servi du terrain comme dépôt de dépanneuses sans interruption depuis 1960 . L'inspecteur estima que la nécessité de protéger les avantages résidentiels l'emportait sur les considérations personnelles et économiques touchant au requérant et à ses clients . Il rejeta donc le recours du requérant et i-efusa l'autorisation nécessaire pour un dépôl de dépanneuses . Il netifia sa décision au requérant par lettre du 25 janvier 1985 . GRIEFS Lerequérant se plaint d'avoir été privé de ses moyens d'exiscence par l'interaction de deux mises en demeure qui l'empêchent d'utiliser ses looaux comme dépôt de dépanneuses ; ou comme entreprise de réparation et d'entretien de véhicules . ­ affirme avoir été privé de sa . cour et de son atelier car il est maintenant obligé de les utiliser à des i9ns résidentielleï, ce pour quoi ils sont totalement inadaptés . Il affirme également avoir été privé de son entreprise, qui comportait un droit d'usage constan[ et mixte qui s'est maintenu, avec toutefois des variations, de 1964 jusqn'à son intcrdiction en 1985 . Le requérant invoque l'article. 1 du Protocole additionnel, en faisant valoir que si un petit r.errain industriel situé au milien d'une zone résidentielle n'est peut-être pas l'idéal, son propriétaire aurait dû bénéficier de quelque forme d'indemnisation . ......... ..... EN DROI'f 1 . Le requéran~ : s'est plaint d'trvoir été privé de ses droits de propriété, sans indemnisation, par le jeu contbiné de décisions des Services d'urbanisme concernant ses locaux . Il a invoqué l'article 1 du Protocole additionnel, qui se lit ainsi : «Toute personne physique ou moral a droit au respect de ses biens . Nul ne peut @n-e privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et le,i principes généraux du droit international . Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit. que possèdent les Etats de met[re en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens confoirmément à l'irttérét général ou pour assurer le paiement des irnp6ts cu d'autres contributions ou des amendes . » 2 . Le Gouvernement a soutenu que la requête devrait être rejetée en partie pour inobservation de a règle des six mois et en partie pour défaut d'épuisement cle s
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recours internes, au sens de l'article 26 de la Convention . A titre subsidiaire, le Gouvernement a fait valoir que la requête est manifestement mal fondée au sens de l'article 27 par . 2 de la Convention .
3 . Sur la question de la ràgle des six mois, la Commission relève qu'il y a eu à l'encontre du requérant deux jeux de procédures de coercition : a . de mars 1980 à avril 1982, lorsque le requérant fut requis de cesser d'utiliser ses locaux à des travaux de réparation et d'entretien de véhicules ; b . de mars 1984 àjanvier 1985, lorsque le requérant fut requis de cesser d'utiliser les locaux pour une entreprise de dépannage. Si, techniquement, ces procédures peuvent passer pour distinctes, la Commission estime nécessaire de considérer les premières mesures de coercition comme faisant partie de l'historique de la propriété du requérant pour apprécier les conséquences des secondes sur les droits patrimoniaux du requérant . L'interaction de ces procédures s'est effectivement répercutée sur les activités commerciales du requérant et, vu les circonstances propres à l'affaire, peut être considérée comme faisant partie d'un processus continu, de la part des Services d'urbanisme compétents, pour ramener la propriété du requérant à un usage licite . Cela étant, la Commission n'estime pas que la partie de la requête concernant la première procédure de coercition doive être rejetée pour inobservation de la règle des six mois, conformément à l'article 26 de la Convention . En effet, en l'espèce la décision interne définitive est celle de l'inspecteur qui, dans sa lettre du 25 janvier 1985, rejetait le recours du requérant contre la seconde mise en demeure et refusait l'autorisation nécessaire pour un dépôt de dépanneuses . Le requérant a bien introduit sa requête auprès de la Commission dans les six mois qui ont suivi cette décision . 4 . S'agissant de l'argument du Gouvernement selon lequel la requête devrait être rejetée pour défaut d'épuisement des recours internes, la Commission relève que l'un des principaux griefs du requérant est celui d'avoir été privé de son bien sans indemnisation. Les faits de l'espèce concernent l'action de coercition et les refus des Services de l'urbanisme d'autoriser les changements substantiels d'affectation effectués par le requérant sur le bien en question . L'article 147 de la loi de 1971 sur l'aménagement du territoire (la loi de 1971) exclut expressément le versement d'une indemnité lorsqu'il y a refus par les Services de l'urbanisme d'autoriser un aménagement impliquant un changement substantiel dans l'utilisation de terrains ou de bâtiments . Le litige secondaire des recours opposant les parties (voir plus haut) sur le point de savoir jusqu'où un propriétaire peut invoquer sa situation personnelle devant 1°s autorités compétentes en matière d'urbanisme et si ces services peuvent considérer que cet argument est un élément pertinent, est une question que la Commission estime liée aux questions de fond soulevées en l'espèce et sera examinée plus bas (voir point e .) . 262
Dans ces couditions, la Comnission estime que la requête ne saurait êlre rejetée pour défaut cl'épuisement des recours internes au :æns de l'article 26 de la Convention . 5 . Çuant aux questions de fond soulevées par la présente reqw'-te, la Commission constate en premier lieu qu' il y a -u atteinte au droit du requérant au respect de ses biens, au sens de l'article 1 du Protocole additiounel . En principe, le propriétaire d'une maison avec des locaux adlacents a le droit d'utiliser sa propriété pour tout objectif qu'il estime lui corivenir . Les limitations à cette utilisation exigent d'@tre justifiées, soit par l'utilité pubGque s'il s'agit d'une privation de biens, soit par l'iutérét général s'il s'agit d'une réglementation de l'usa ;e des biens . 6 . La Commission estime ensuite que la présente affaire ne révèle aucune privation dc. bien du requérant au sens de la seconde phrase du premier alinéa de l'article 1 du Protocole aclditionnel . L'atteinte au droit de propriété révélée par cette requête relève uniquement du second alinéa de l'article 1, les décisions contestées en l'espèce ayant été prises pour appliqner une législation d'urbanisme que les autorités . compétentes jugeaient nécessaire «pour réglementer l'usage des biens conformémeit à l'intérèt général .
Aux termee, du second alinj de l'article 1, la Conunission a pour tàche de contrôler la légalité, la fina.lité et la proportionnalité de la restriction dont il s'agit (voir par exemple No 10378/83, déc . 7 .12 .83, D .R. 35 p . 235) . La question dle la proportionalité, aspect inhérent à l'ensentble de la Comvention, oblige la Commission à s'assurer qu'un juste équilibre a été maintena emre les intér€ts générau .x de la corumunauté et la sauvegarde des droits fondamenlaux de l'individu, tout en reconnaissant la grande marge d'appréciation laissée anx Etats en matière d'urbanisme (cf, mutatis mutandis, Cour Eur . D .H ., arrêt tiporrong et LBnnroth du 23 septembre 1982, série A n° 52, par . 69, et rapport Comm ., 8 .10 .80 dans la même affaire, Cour Ecir . D .H ., série Il n" 46, p . 48, par . 105) . S'agissant de la régrdarité des procédures de coercition et des restrictions d'urbanisme imposées à la propriété du requérant, la Commission relèNe que le requérant ne conteste pas sérieusement leur caractère légale et conforme, d'une part à la législation en matière d'urbanisme et, d'autre part, à la jurisprudence interne pertinente, notamment la loi de . 1971 sur l'aménagement du territoire . Dans ce conte:cte, il faut tenir compte du grief du requérant selon lequel c'est l'état du droit interne lui-même - qui ne prévoit aucune indemnisation pour quelqu'un se . trouvant dans sa situation - qui a empoiYé violation de ses droits de propriété . S'agissant de la finalité des règles d'urban1sme, la Commission reconnaît qu'elles sont nécessaires et souhaitables pour préserver et améliorer les avancages des zones résidentielles . Le plau d'aménagement, c'est-à-dire la politique d'urban9sme, des services locaux dort relève le requérant, est do-ac, à première vue, confcrme à l'intér@t général . 263
Pour ce qui est du caractère proportionnel des mesures prises contre le requérant et qui l'obligeaient à cesser d'utiliser ses locaux pour y réparer des véhicules ou y tenir une entreprise de dépannage, la Commission tient compte des éléments de faits suivants : a . Le requérant n'a jamais demandé aux Services d'urbanisme l'autorisaiton nécessaire pour utiliser ses locaux à des travaux de réparation automobile ou de dépannage. Ces affectations de son terrain ont toujours été contraires à la loi (même si, pendant un certain temps, l'entreprise de dépannage était à l'abri de toute mesure de coercition puisqu'il s'agissait d'un usage constant) . b . Le requérant ne semble jamais avoir demandé, ni avant d'acquérir sa propriété ni après, s'il aurait besoin d'une autorisation des Services d'urbanisme pour ces affectations de son terrain et, dans l'affirmative, s'11 l'obtiendrait . c . Dès lors, si certaines des maisons proches de celle du requérant ont été construites après qu'il eut lui-même acquis les locaux en question et si certains des voisins qui se sont plaints au conseil municipal sont arrivés dans le quartier après lui, il a néanmoins omis de s'assurer, dès le début, de la régularité de ses activités au regard de la loi, à une époque où ces autres biens et intérêts légitimes en matiàre d'environnement n'existaient pas encore . d . Les autorités internes ont déclaré que le requérant avait perdu le bénéfice de l'usage constant d'une entreprise de dépannage entre 1980 et 1982, peut-être même de 1977 à 1982, et que, dès lors, il ne pouvait pas revenir à une telle entreprise puisqu'il s'était agi pendant tout ce temps de l'usage illégal du bien . Le requérant n'a pas contesté devant les tribunaux internes que ce fait fût déraisonnable, arbitraire ou non fondé sur une quelconque preuve . Dès lors, la Commission n'a absolument pas de raison de mettre en doute son bien-fondé . e . La Commission est convaincue que le droit interne autorise les services d'urbanisme compétents à tenir valablement compte de la situation du propriétaire comme conséquence d'une décision d'urbanisme pouvant avoir des effets néfastes . f . L'entreprise de réparation et d'entretien de véhicules que le requérant souhaitait poursuivre avait manifestement des effets nocifs pour ses voisins puisqu'elle faisait du bruit, polluait l'air et encombrait la rue . g . Bien que les locaux du requérant eussent toujours servi à des activités commerciales, la dernière affectation pour laquelle une autorisation d'urbanisme ait été accordée en 1951 concernait une affaire de laiterie, activité relativement inoffensive comparée à une entreprise commerciale de dépannage ou de garage . Vu la politique légitime des services locaux d'urbanisme dont relève le requérant, qui vise à améliorer les avantages d'un quartier essentiellement résidentiel, la Commission ne voit aucune trace d'arbitraire dans le refus des autorités d'autoriser le requérant à poursuivre ses activités commerciales .
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Enfin, la Commission estime qu'en règle générale, l ae, protection des droits cle propriété garantie par l'article 1 du Protocole additionnel ne saurait s'étendre à l'octroi d'une indemnisation lorsqu'il est mis fin à l'vsage illégal d'un bien . Cela étant, la Commission estime qu'un juste équilibre a été inénagé eritre les intérêts personnels du requérant et l'intérét général . La réglementation du bien du requéraat, qui l'empêche d'utiliser ses locaux à unz entreprise de réparai .ion de véhicules ou de d§pannage, est dès lors conforme aux exigences de l'article 1 du Protoccle additiornel . Il en découle que la requête est manifestement mal fondée au sens de l'article 27 par, Ile la Convention . Par ces motifs, la Commissio n DÉCLARE LA REQIIÊTE IRRECEVABLE .
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