| M. O.N. contre le PORTUGAL

SUR LA RECEVABILITE de la requête N° 11612/85 présentée par M. O.N. contre le Portugal ------ La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en chambre du conseil le 17 décembre 1987 en présence de MM. C.A. NØRGAARD, Président J.A. FROWEIN S. TRECHSEL G. SPERDUTI E. BUSUTTIL A.S. GÖZÜBÜYÜK A. WEITZEL J.C. SOYER H.G. SCHERMERS H. DANELIUS G. BATLINER J. CAMPINOS Mme G.H. THUNE Sir Basil HALL MM. F. MARTINEZ C.L. ROZAKIS Mme J. LIDDY M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ; Vu l'article 25 de la Convention de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ; Vu la requête introduite le 11 juin 1985 par M. O.N. contre le Portugal et enregistrée le 17 juin 1985 sous le No de dossier 11612/85 ; Vu le rapport prévu à l'article 40 du Règlement intérieur de la Commission ; Après avoir délibéré, Rend la décision suivante :
EN FAIT Les faits de la cause peuvent se résumer comme suit : La requérante est une ressortissante portugaise née en 1932 et domiciliée à Vila Nova de Gaia (Portugal). Dans la procédure devant la Commission, elle est représentée par Me Joao Cabral, avocat au barreau de Porto. La requérante a un commerce de vente de volaille. En octobre 1976, elle a engagé Mme S. en tant qu'employée ayant pour tâche d'abattre la volaille (en particulier des poulets) que la requérante achetait directement aux producteurs. Mme S. commença à travailler moyennant un traitement mensuel de 4.500 escudos, puis à partir de janvier 1977, de 5.000 escudos et enfin, à partir de février 1978, de 6.000 escudos (environ 250 FF). Après un congé-maladie, Mme Silva reprit son travail mais fut licenciée par la requérante en date du 13 mars 1979. Le 25 mars 1980, Mme S. introduisit une action civile contre la requérante devant la cinquième chambre ("juizo") du tribunal du travail de Porto. Elle faisait valoir que le licenciement dont elle avait fait l'objet était nul, faute de procédure disciplinaire préalable. Elle demandait la condamnation de la requérante à lui payer un montant de 201.200 escudos essentiellement pour ses salaires en retard, ses vacances et l'indemnisation prévue par la loi. Le 10 avril 1980, le juge ordonna la citation de la requérante et invita celle-ci à répondre dans un délai de dix jours. Selon le droit portugais applicable, à défaut de réponse, les faits avancés dans la demande introductive d'instance auraient été considérés comme admis. La requérante présenta ses conclusions en réponse ("contestaçào") dans le délai imparti. Elle fit valoir qu'en réalité elle n'avait pas licencié son employée mais que ce fut cette dernière qui avait mis fin au contrat de travail. Terminée la phase écrite de la procédure ("articulados"), le greffier transmit le dossier au juge le 2 mai 1980. Le 20 avril 1982 le juge informa les parties que, compte tenu de l'enjeu matériel de l'action, cette dernière devait suivre la procédure sommaire (processo sumário). Il invita alors les parties à présenter leurs listes de témoins dans un délai de huit jours, ce que les parties firent dans le délai imparti. Le greffier du tribunal du travail de Porto transmit de nouveau le dossier au juge le 30 avril 1982. Le 11 mars 1985 le juge ordonna la convocation des parties à comparaître devant lui le 11 avril 1985 pour l'audience et le prononcé du jugement. A cette date, le tribunal du travail de Porto (composé d'un juge unique), après avoir entendu les parties et leurs témoins, considéra que l'action était bien fondée et que le licenciement était nul faute de procédure disciplinaire préalable. De ce fait, le tribunal condamna la requérante à verser à son ex-employée la somme demandée par cette dernière, augmentée des traitements mensuels à partir de la date de licenciement jusqu'au prononcé de la décision du tribunal, plus neuf mois de traitement à titre d'indemnisation prévue par la loi. Contre ce jugement la requérante n'a pas interjeté appel au motif qu'un tel recours n'aurait pas été, à son avis, un recours utile. A cet égard, elle allègue qu'en l'espèce les seules divergences existantes entre les thèses des parties avaient trait aux faits relatifs au licenciement mais qu'il n'y avait pas de preuves écrites permettant à la cour d'appel de modifier les faits, tels qu'ils avaient été établis par la juridiction de première instance.
GRIEFS La requérante se plaint de la durée de la procédure civile introduite par son ex-employée devant le tribunal du travail de Porto. A cet égard, elle fait valoir que, conformément à la législation portugaise, lorsqu'un travailleur est licencié et que son licenciement est nul, il a droit à percevoir l'ensemble des salaires qui lui étaient dus à compter de la date de licenciement jusqu'à ce que le tribunal ait statué (article 12 par. 2 et 3 du décret-loi n° 372-A/75). De ce fait, alors que son ex-employée ne demandait qu'une somme de 201.200 escudos, elle s'est vu attribuer le droit de recevoir un montant de 1.182.700 escudos, vu que la procédure a duré plus de cinq ans (du 25 mars 1980 au 11 avril 1985). En outre, sur ce montant, la requérante a dû payer 29,5 % pour la Sécurité sociale et 7,5 % pour le Fonds de chômage ("Fundo de Desemprego"), c'est-à-dire encore 447.599 escudos. La requérante estime que la durée de la procédure, dans une affaire qui ne présentait aucune complexité et sans que les parties y aient contribué, s'est traduit par un préjudice patrimonial à son détriment de 1.509.739 escudos. Elle allègue la violation de l'article 6 par. 1 de la Convention.
PROCEDURE SUIVIE DEVANT LA COMMISSION La présente requête a été introduite le 11 juin 1985 et enregistrée le 17 juin 1985. Le 3 mars 1986 la Commission a décidé de porter la requête à la connaissance du Gouvernement du Portugal et de l'inviter à présenter des observations écrites sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête, conformément à l'article 42 par. 2 (b) de son Règlement intérieur. Les observations du Gouvernement défendeur ont été présentées le 28 mai 1986 et celles du requérant en réponse le 23 juin 1986.
ARGUMENTATION DES PARTIES
A. Le Gouvernement a) Sur l'épuisement des voies de recours internes Le Gouvernement souligne en premier lieu que l'objet de la requête est d'obtenir une réparation pécuniaire au vu de la durée de la procédure. Il soutient à cet égard que, une fois la procédure interne terminée, la requérante aurait pu introduire une action en dommages-intérêts devant la juridiction administrative en se fondant sur l'article 22 de la Constitution et le décret-loi n° 48051 du 21 novembre 1967 qui régit la responsabilité civile extracontractuelle de l'Etat. Aux termes de l'article 22 de la Constitution, "l'Etat et les autres personnes morales publiques sont civilement responsables, conjointement avec les titulaires de leurs organes, leurs fonctionnaires ou leurs agents, des actions ou omissions commises dans l'exercice ou en raison de l'exercice de leurs fonctions, dont découlerait une violation des droits, libertés et garanties ou un préjudice pour autrui". D'autre part, l'article 2 du décret-loi précité dispose que : "L'Etat et les autres personnes morales publiques sont civilement responsables à l'égard des tiers des atteintes à leurs droits ou aux dispositions légales destinées à protéger leurs intérêts, si elles résultent d'actes de faute pratiqués par leurs organismes ou agents administratifs dans l'exercice de leurs fonctions et suite à cet exercice." Enfin, le Gouvernement soutient que, conformément à l'article 5 par. 2 du statut des magistrats judiciaires ("Estatuto dos Magistrados Judiciais", loi n° 21/85 du 30 juillet 1985) "les magistrats judiciaires ne peuvent être soumis à la responsabilité civile, criminelle ou disciplinaire à cause de l'exercice de leurs fonctions que dans les cas expressément prévus par la loi". Le Gouvernement s'est référé à cet égard à l'argumentation qu'il avait présentée lors de l'examen par la Commission de l'affaire Guincho (No 8990/80, déc. 6.7.82, D.R. 29 p. 129), qu'il estime devoir être transposée à la présente affaire. Il considère en effet que les magistrats sont civilement responsables pour les dommages qu'ils auraient causés résultant d'un déni de justice. Le Gouvernement souligne que, contrairement à l'affaire Guincho précitée qui était pendante devant les juridictions portugaises lorsque la Commission l'a examinée, la présente affaire a fait l'objet d'une décision interne définitive. Si, par hypothèse, il y avait violation de l'article 6 par. 1 de la Convention, cette violation avait déjà eu lieu et la requérante aurait pu demander de ce fait des dommages-intérêts. A cet égard, le Gouvernement se réfère à l'affaire Donnelly c/Royaume-Uni (Nos 5577-5583/72, déc. 15.12.75, D.R. 4 p. 3). Au vu de ce qui précède, le Gouvernement considère que, faute d'avoir introduit une action en dommages-intérêts devant la juridiction administrative compétente, la requérante n'a pas épuisé les voies de recours internes, conformément à l'article 26 de la Convention. b) La situation du tribunal du travail de Porto (cinquième chambre) A ce sujet, le Gouvernement fait remarquer qu'une enquête a été menée par le Conseil supérieur de la magistrature, laquelle a conclu que les périodes d'inactivité dans la présente affaire étaient de la responsabilité exclusive du juge compétent. Le Gouvernement soutient qu'après le 25 avril 1974, date de la révolution instituant la démocratie au Portugal, les tribunaux du travail ont connu une augmentation considérable de leurs rôles. De ce fait, en 1976, dans le tribunal du travail de Porto le nombre de juges est passé de six à neuf. En 1978, faisant suite à l'intégration des juridictions du travail dans l'organigramme du ministère de la Justice (loi n° 82/77 du 6 décembre 1977 et décret-loi n° 269/78 du 1er septembre 1978) plusieurs chambres ont encore été créées dont deux près le tribunal de Matosinhos, deux près le tribunal de Vila Nova de Gaia, une près celui de Santo Tirso, une près le tribunal de Penafiel. En outre, le tribunal du travail de Porto s'est vu décharger des affaires concernant les districts de Povoa de Varzim et Felgueiras. A la suite de ces mesures, le rôle du tribunal du travail de Porto et notamment de sa cinquième chambre, a considérablement diminué. L'inspecteur du ministère de la Justice a conclu dans son rapport sur le fonctionnement de ladite juridiction, que la cinquième chambre de cette dernière possédait suffisamment de personnel pour faire face au nombre d'affaires pendantes.
B. La requérante La requérante souligne en premier lieu, que les dispositions du décret-loi n° 48051 susmentionné ne sont applicables qu'à la responsabilité extracontractuelle de l'Etat découlant d'actes commis par des organes administratifs ou par leurs agents. Les dispositions ne s'appliqueraient dès lors pas aux actes commis par des magistrats dans l'exercice de leurs fonctions. Il y a lieu à cet égard de faire la distinction entre les organes relevant du pouvoir exécutif et ceux relevant du pouvoir judiciaire, les deux étant tout à fait séparés dans le système constitutionnel portugais. Selon la requérante, aucune disposition du droit portugais n'oblige un magistrat à rendre sa décision dans un délai préfixé. Il n'y a donc pas de sanction si le magistrat ne décide pas une affaire dans un délai raisonnable. Par ailleurs, la requérante souligne que l'on ne trouve pas dans la jurisprudence portugaise un seul précédent de responsabilité civile extracontractuelle de l'Etat du fait de la conduite négligente d'un juge. Conformément à l'article 1083 du code de procédure civile, les juges ne sont responsables des dommages qu'ils ont causés que dans les cas expressément prévus par la loi ou lorsqu'ils ont agi dolosivement. En l'occurrence, l'action en dommages-intérêts ne saurait aboutir que si la requérante avait été à même de prouver que le juge avait agi dolosivement, c'est-à-dire avait volontairement causé des retards dans la procédure et en prévoyant les conséquences de son acte afin d'en obtenir un résultat déterminé. Pour les actes du juge causant involontairement la durée excessive d'une procédure, la responsabilité civile extracontractuelle de l'Etat ne saurait être engagée. La requérante conclut que la présente affaire doit être déclarée recevable par la Commission.
EN DROIT La requérante allègue la violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention en ce que sa cause n'aurait pas été entendue dans un "délai raisonnable" par le tribunal du travail de Porto. Elle fait valoir à cet égard que cette durée lui a causé des préjudices considérables d'ordre pécuniaire. L'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dispose que "toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil". 1. Quant à l'épuisement des voies de recours internes Le Gouvernement défendeur soutient que, avant de saisir la Commission, la requérante aurait dû entamer une action en responsabilité civile de l'Etat sur la base de l'article 22 de la Constitution et de l'article 2 du décret-loi n° 48051 du 21 novembre 1967 qui régit la responsabilité civile extracontractuelle de l'Etat. Il fait valoir à cet égard que, contrairement à l'affaire Guincho (No 8990/80, déc. 6.7.82, D.R. 29 p. 129), la procédure dans la présente affaire était terminée dans l'ordre juridique interne, avant même l'introduction de la requête à la Commission. La requérante, pour sa part, souligne que le décret-loi indiqué par le Gouvernement ne vise que les actes commis par l'Administration et non ceux commis par les magistrats dans l'exercice de leurs fonctions. Elle considère qu'en droit portugais l'Etat ne saurait être civilement responsable pour les actes des magistrats ayant causé une durée excessive dans une procédure. A cet égard, elle fait remarquer qu'il n'y a pas un seul exemple tiré de la jurisprudence démontrant que tel est bien le cas. Elle considère dès lors que dans les circonstances propres à l'affaire elle n'était pas tenue d'épuiser la voie de recours indiquée par le Gouvernement. La Commission rappelle que l'article 26 (art. 26) de la Convention exige l'épuisement des seuls recours accessibles et adéquats relatifs à la violation incriminée (Cour eur. D.H., arrêt De Weer du 27 février 1980, série A n° 35, p. 16 par. 29). Ce qui est déterminant est de savoir si, dans les circonstances propres à l'affaire, l'action civile mentionnée par le Gouvernement défendeur constituait un recours pouvant porter remède au grief formé par la requérante, en assurant une protection directe et rapide des droits garantis à l'article 6 (art. 6) de la Convention (Cour eur. D.H., arrêt précité, loc. cit. ; requête n° 8990/80, déc. 6.7.82, D.R. 29 pp. 129, 134). Il est vrai que la saisine du juge administratif au titre de la responsabilité de la puissance publique peut constituer, dans certains cas, une voie de recours vraisemblablement efficace et suffisante aux fins de l'article 26 (art. 26) de la Convention (Cour eur. D.H. arrêt Bozano du 18 décembre 1986, série A n° 111, p. 21 par. 49). Toutefois, il ne ressort pas clairement de l'argumentation du Gouvernement défendeur si le décret-loi n° 48051 du 21 novembre 1967 régissant la responsabilité extracontractuelle de l'Etat s'applique aux cas de durée de procédures, pendantes ou terminées, devant les juridictions portugaises compétentes. Le Gouvernement n'a pas par ailleurs cité à cet égard un seul exemple tiré de la jurisprudence démontrant qu'une telle action ait jamais eu l'occasion d'aboutir, alors que le texte législatif en question est en vigueur depuis plus de vingt ans (v. à cet égard, par analogie, n° 11282/84, déc. 12.11.87 à publier dans D.R.). De plus, il serait fort difficile à la requérante de démontrer dans le cadre d'une telle action que le magistrat en cause avait agi "fautivement" ou "dolosivement" dans le cas d'espèce, l'enquête menée par le Conseil supérieur de la magistrature, à laquelle le Gouvernement a fait allusion, ne lui ayant pas été communiquée. Au vu de ce qui précède, la Commission considère que le Gouvernement défendeur n'a pas montré que l'action civile susmentionnée constituait en l'occurrence un recours efficace que la requérante était tenue d'épuiser. Il s'ensuit que l'exception de non épuisement des voies de recours internes soulevée à cet égard par le Gouvernement ne saurait être retenue en l'espèce. 2. Quant à la violation alléguée de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention La procédure en cause devant le tribunal du travail de Porto (cinquième chambre) a été introduite le 25 mars 1980 et a été décidée le 11 avril 1985. Elle a donc duré plus de cinq ans en première instance. Le caractère raisonnable de la durée d'une procédure relevant de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention doit s'apprécier dans chaque cas d'espèce suivant les circonstances de la cause. Selon sa jurisprudence constante, la Commission prend en considération à cet effet la complexité de l'affaire, le comportement de la requérante et la manière dont l'affaire a été conduite par les autorités compétentes. A la lumière de ces critères et au vu de la durée de la procédure, la Commission, après avoir examiné l'argumentation des parties, estime que le grief tiré par la requérante de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, ne saurait être déclaré à ce stade comme étant manifestement mal fondé, au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. Il soulève en effet des problèmes suffisamment complexes pour que leur solution doive relever d'un examen du bien-fondé de la requête. Par ces motifs, la Commission DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés. Le Secrétaire Le Président de la Commission de la Commission (H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)