| OERLEMANS contre les PAYS-BAS

SUR LA RECEVABILITE de la requête No 12565/86 présentée par Johannes OERLEMANS contre les Pays-Bas __________ La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en chambre du conseil le 10 juillet 1989 en présence de MM. C.A. NØRGAARD, Président J.A. FROWEIN S. TRECHSEL F. ERMACORA G. SPERDUTI E. BUSUTTIL G. JÖRUNDSSON A.S. GÖZÜBÜYÜK A. WEITZEL J.C. SOYER H.G. SCHERMERS H. DANELIUS G. BATLINER J. CAMPINOS H. VANDENBERGHE Mme G.H. THUNE Sir Basil HALL MM. F. MARTINEZ C.L. ROZAKIS Mme J. LIDDY M. L. LOUCAIDES M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ; Vu l'article 25 de la Convention de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ; Vu la requête introduite le 5 septembre 1986 par Johannes OERLEMANS contre les Pays-Bas et enregistrée le 24 novembre 1986 sous le No de dossier 12565/86 ; Vu le rapport prévu à l'article 40 du Règlement intérieur de la Commission ; Vu la décision de la Commission du 5 octobre 1988 de communiquer la requête au Gouvernement défendeur et de l'inviter à présenter par écrit ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête (article 42 par. 2 b) du Règlement intérieur ; Vu les observations du Gouvernement défendeur présentées le 28 décembre 1988 ; Vu les observations en réponse du requérant en date du 20 février 1989, Après avoir délibéré, Rend la décision suivante :
EN FAIT Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit. Le requérant est un agriculteur de nationalité néerlandaise, né en 1929, et résidant à Hogerheide (Pays-Bas). Devant la Commission, il est représenté par M. Caspar van de Mortel, conseiller juridique, résidant à Tilburg (Pays-Bas). Le 21 septembre 1981, le Secrétaire d'Etat néerlandais à la Culture, aux Loisirs et aux Affaires sociales proposa le classement, comme site naturel protégé, de diverses parcelles cadastrales, dont certaines, représentant plus de 71 hectares, appartenaient au requérant. Par lettre du 9 novembre 1981, le requérant communiqua à la Commission permanente des Etats provinciaux du Brabant du Nord ses objections à la proposition de classement. Par lettre du 2 février 1982, la Commission permanente des Etats provinciaux transmit ses observations (accompagnées, entre autres, de la réclamation du requérant) au Secrétaire d'Etat à la Culture, aux Loisirs et aux Affaires sociales. Par arrêté du 20 septembre 1982, le Ministre de la Culture, des Loisirs et des Affaires sociales classa une grande partie des parcelles proposées dont celles du requérant comme site naturel protégé (berschermd natuurmonument), conformément aux dispositions de la loi sur la protection de la nature (Natuurbeschermingswet) du 15 novembre 1967. Selon le point 6 - utilisation actuelle et gestion souhaitée (huidig gebruik en gewenst beheer) - de la note d'éclaircissement (toelichting) jointe à la décision du 20 septembre 1982, l'utilisation des terres agricoles comprises dans le site naturel protégé pouvait se poursuivre normalement comme par le passé, mais certaines activités seraient cependant soumises à une autorisation (1). Parmi ces activités soumises à une autorisation, on relève l'emploi de méthodes visant ou entraînant le changement ou l'intensification de l'utilisation des sols par rapport à leur usage originel (verrichten van handelingen die wijziging of intensivering van het bestaande bodemgebruik beogen of ten gevolge kunnen hebben) ou l'utilisation de certains produits à vocation agricole (aanwenden van bestrijdingsmiddelen, groei- en stoorstoffen). ----------- (1) "Het huidige sinds jaar en dag plaatsvindende gebruik van de agrarische gronden kan normaal doorgang vinden. Een aantal handelingen (niet limitatief opgesomd in deze toelichting) is echter aan een vergunning gebonden om ongewenste ontwikkelingen in het natuurmonument, die de wezenlijke kenmerken daarvan aantasten, in samenspraak met eigenaren en pachters te kunnen voorkomen.)". Le 30 octobre 1982, le requérant fit appel de la décision du Ministre devant la Couronne (de Kroon). La Division du contentieux administratif du Conseil d'Etat (Afdeling Geschillen van Bestuur van de Raad van State) intervint comme organe consultatif de la Couronne et entendit le conseil du requérant le 8 novembre 1985. Par décision du 14 mars 1986, la Couronne déclara le recours du requérant non fondé, estimant, après avoir examiné les objections du requérant, que la décision de classement comme site naturel protégé devait être confirmée, en raison de l'importance indéniable de l'intérêt général poursuivi par cette mesure.
GRIEFS
1. Le requérant se plaint de n'avoir pas bénéficié d'un examen de sa cause par un tribunal indépendant et impartial. Il allègue que la Couronne était à la fois juge et partie dans le litige, en violation de l'article 6 par. 1 de la Convention.
2. Le requérant se plaint également d'une atteinte à son droit de propriété, en violation de l'article 1er du Protocole additionnel. A cet égard, il fait valoir que, suite au classement comme site naturel protégé de certaines de ses parcelles, il a été privé de son droit de cultiver une partie de ses terres.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION La requête a été introduite le 5 septembre 1986 et enregistrée le 24 novembre 1986. Le 5 octobre 1988, la Commission a décidé d'inviter le Gouvernement des Pays-Bas à présenter par écrit des observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête et en particulier sur la violation alléguée de l'article 6 par. 1 de la Convention. Les observations du Gouvernement défendeur ont été présentées le 28 décembre 1988. Les observations en réponse du requérant ont été présentées le 20 février 1989.
EN DROIT
1. Le requérant se plaint de n'avoir pas bénéficié d'un examen de sa cause par un tribunal indépendant et impartial. Il allègue que la Couronne était à la fois juge et partie dans le litige, en violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention. Le Gouvernement défendeur soulève sur ce point une exception d'irrecevabilité tiré du non-épuisement des voies de recours internes. Il fait observer que le requérant aurait dû, après le rejet de son recours administratif par la Couronne, introduire un recours devant les juridictions civiles. Il explique que suite à l'arrêt rendu par la Cour européenne dans l'affaire Benthem (Cour eur. D.H., arrêt Benthem du 23 octobre 1985, Série A n° 97), les juridictions civiles néerlandaises disposent d'une compétence additionnelle lorsqu'il s'agit d'un recours où l'article 6 (art. 6) de la Convention est d'application et lorsque la voie de recours administrative ne présente pas toutes les garanties nécessaires. Il invoque à cet égard un arrêt de la Cour de cassation du 12 décembre 1986 (H.R., 12.12.86, N.J. 1987, 382). Le Gouvernement soulève donc que le requérant n'a pas satisfait à l'obligation d'épuiser les voies de recours internes, à défaut pour lui d'avoir porté l'affaire devant les juridictions civiles. Le requérant quant à lui conteste l'argumentation du Gouvernement. Il fait valoir que la décision de la Couronne a été rendue par la plus haute juridiction administrative néerlandaise et qu'elle ne peut être portée devant une juridiction civile ordinaire afin qu'elle en examine la régularité. La Commission rappelle que l'épuisement des voies de recours internes n'implique l'utilisation des voies de droit que pour autant qu'elles soient efficaces ou suffisantes, c'est-à-dire susceptibles de remédier à la situation en cause (voir Cour eur. D.H., arrêt De Jong, Baljet et van den Brink du 22 mai 1984, Série A n° 77, p. 19 par. 39). Elle observe que le Gouvernement se réfère à un arrêt rendu le 12 décembre 1986 par la Cour de cassation (HR, 12.12.86, N.J. 1987, 382) qui constituerait une jurisprudence sur ce point. La Commission relève cependant que l'arrêt précité de la Cour de cassation ne porte pas en substance sur la question qui se pose en l'espèce. Il s'agit d'un arrêt de rejet concernant une procédure en référé et donc la portée est incertaine. Ce n'est que dans les conclusions prises par le Procureur général devant cette Cour que la question du recours éventuel devant les tribunaux civils contre une décision administrative est abordée. La question se pose aussi de savoir si le recours dont question permettait l'examen complet de la décision des autorités néerlandaises confirmée par la Couronne. La procédure en cause est en effet basée sur l'article 1401 du Code civil (responsabilité civile) qui s'applique en cas d'acte illégal. La question de savoir si la décision contestée peut faire l'objet d'un tel recours reste, de l'avis de la Commission, sujette à caution. La Commission relève enfin que dans le cas d'espèce, la décision de la Couronne a été rendue le 14 mars 1986, c'est-à-dire environ 9 mois avant l'arrêt du 12 décembre 1986 qui aurait reconnu, selon le Gouvernement, l'existence d'une nouvelle voie de recours contre les décisions de la Couronne prises dans des conditions jugées non conformes à l'article 6 (art. 6) de la Convention par la Cour européenne. Dans ces circonstances, il ne peut être fait grief au requérant de ne pas avoir engagé un tel recours dont l'efficacité était, plus encore qu'à l'heure actuelle, sujette à caution (voir mutatis mutandis, Cour eur. D.H., arrêt Van Droogenbroeck du 24 juin 1982, série A n° 50, p. 30, par. 54 ; N° 9920/82, déc. 13.3.84, D.R. 37 p. 75). Il s'ensuit que l'exception de non-épuisement des voies de recours internes soulevée à cet égard par le Gouvernement des Pays-Bas ne saurait être retenue. Quant au bien-fondé de la requête, la Commission estime qu'il se pose la question de savoir si l'article 6 par. 1 (art. 6-1) était ou non applicable et dans l'affirmative si la Couronne offrait des garanties suffisantes pour exclure tout doute légitime sur son indépendance et son impartialité. Le requérant allègue que la décision de la Couronne rejetant son recours contre le classement comme site naturel protégé de terres lui appartenant ou dont il faisait usage constitue une décision portant sur la question de connaître la destination concrète qui serait donnée à une partie de sa propriété et ne peut pas être assimilée à une décision de caractère général qui n'affecterait pas directement son droit de propriété. Le Gouvernement observe que même dans le cadre de la loi provisoire relative au contentieux de la Couronne votée suite à l'arrêt de la Cour européenne dans l'affaire Benthem (Cour eur. D.H., arrêt Benthem précité) et entrée en vigueur le 1er janvier 1988, le législateur a estimé que les litiges relatifs à des décisions de portée générale - comme celle intervenue dans la présente cause - sont toujours de la compétence de la Couronne. Le législateur est parti de l'idée que ces décisions ne portaient pas sur des droits et obligations de caractère civil au sens de l'article 6 (art. 6) de la Convention en se fondant sur le fait que préalablement à l'application d'une décision générale à un cas individuel, des mesures d'exécution sont en principe prises. Contre ces mesures d'exécution, qui peuvent porter sur des droits et obligations de caractère civil, est ouvert un recours devant une juridiction indépendante. Après avoir procédé à un examen préliminaire de l'argumentation des parties sur ce point et eu égard notamment aux arrêts rendus par la Cour européenne dans les affaires Benthem (arrêt précité), Ettl et autres (arrêt du 23 avril 1987, série A n° 117), Erkner et Hofauer (arrêt du 23 avril 1987, série A n° 117), Pudas (arrêt du 27 octobre 1987, série A n° 125) et Bodén (arrêt du 27 octobre 1987, série A n° 125) ainsi qu'à deux rapports récents de la Commission (Jacobsson c/Suède, rapport Comm. 8.10.87 ; Skärby, rapport Comm. 16.3.89), la Commission estime que l'affaire pose, à l'égard de l'interprétation et de l'application de l'article 6 par. 1 (art. 6-1), des problèmes de droit et de fait suffisamment complexes pour exiger un examen au fond.
2. Le requérant se plaint ensuite d'une atteinte à son droit de propriété, en violation de l'article 1er du Protocole additionnel (P1-1). Il fait valoir qu'il a été privé de son droit à cultiver une partie de ses terres, suite à leur classement comme site naturel protégé. La Commission constate que la mesure de classement n'a pas touché la substance des droits de propriété du requérant et ne peut pas être assimilée à une expropriation formelle ou de fait. Elle note cependant que cette mesure a apporté des restrictions quant à l'usage des biens du requérant et que ces restrictions doivent être examinées sous l'angle du paragraphe 2 de l'article 1er du Protocole additionnel (P1-1) qui dispose que les Etats ont le droit "de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général". La Commission souligne qu'en principe "il incombe aux autorités nationales et notamment aux tribunaux d'interpréter et d'appliquer le droit interne, même dans les domaines où la Convention s'en approprie les normes" (Cour eur. D.H., arrêt Winterwerp du 24 octobre 1979, série A n° 33 p. 20 par. 46). Si cela n'empêche pas les organes de la Convention de conserver une compétence de contrôle quant à la manière dont les autorités nationales ont appliqué la loi interne, il existe néanmoins des limites à ce contrôle. La Commission précise qu'en ce qui concerne les dispositions du paragraphe 2 de l'article 1er du Protocole additionnel (P1-1), les organes de la Convention doivent "se borner à contrôler la légalité et la finalité de la restriction dont il s'agit" (Cour eur. D.H., arrêt Handyside du 7 décembre 1976, Série A n° 24, p. 29 par. 62). En l'espèce, la Commission constate que la mesure de classement de terrains du requérant comme site naturel protégé trouve sa source dans l'arrêté du ministre de la Culture du 20 septembre 1982, pris conformément aux dispositions de la loi sur la protection de la nature (Natuurbeschermingswet) du 15 novembre 1967. Il convient donc de considérer que l'ingérence de l'Etat répond à la condition de légalité. La Commission considère également que le but des restrictions imposées au requérant, à savoir la protection de la nature, entre dans le cadre de l'intérêt général au sens du paragraphe 2 de l'article 1 du Protocole additionnel (P1-1). Quant à l'exigence de proportionnalité entre l'ingérence dans le droit de propriété du requérant et le but d'intérêt général poursuivi, la Commission observe d'abord que la mesure de classement, bien qu'elle ait entraîné certaines restrictions quant à l'usage des terrains en question, telles que l'obligation de demander une autorisation pour des activités telles que l'emploi de méthodes visant ou entraînant le changement ou l'intensification de l'utilisation des sols par rapport à leur usage originel ou l'utilisation de certains produits à vocation agricole, n'a aucunement interdit les activités agricoles qui pouvaient être poursuivies normalement comme par le passé. La Commission constate en outre que le requérant n'a pas montré qu'il a été obligé de modifier l'usage des terrains en question à la suite de leur classement comme site naturel protégé. Dans ces conditions, la Commission estime que la mesure incriminée ne peut être considérée comme causant au requérant un préjudice de nature à rendre cette mesure disproportionnée au but poursuivi par celle-ci. Il s'ensuit que ce grief est manifestement mal fondé au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. Par ces motifs, la Commission DECLARE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés, le grief du requérant concernant l'accès à un tribunal indépendant et impartial. DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE pour le surplus. Le Secrétaire Le Président de la Commission de la Commission (H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)