| SPADEA ET SCALABRINO contre l'ITALIE

SUR LA RECEVABILITE de la requête No 12868/87 présentée par Giovanni SPADEA et Michelangela SCALABRINO contre l'Italie __________ La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en chambre du conseil le 5 avril 1993 en présence de MM. C.A. NØRGAARD, Président S. TRECHSEL F. ERMACORA G. SPERDUTI E. BUSUTTIL G. JÖRUNDSSON A.S. GÖZÜBÜYÜK A. WEITZEL J.-C. SOYER H.G. SCHERMERS H. DANELIUS Sir Basil HALL MM. F. MARTINEZ C.L. ROZAKIS Mme J. LIDDY MM. M.P. PELLONPÄÄ B. MARXER G.B. REFFI M. NOWICKI M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ; Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ; Vu la requête introduite le 15 avril 1987 par Giovanni SPADEA et Michelangela SCALABRINO contre l'Italie et enregistrée le 22 avril 1987 sous le No de dossier 12868/87 ; Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la Commission ; Après avoir délibéré, Rend la décision suivante : EN FAIT Les requérants, Giovanni Spadea et Michelangela Scalabrino, sont deux ressortissants italiens nés respectivement en 1939 et 1941. Ils résident à Milan. Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit : a) le cas d'espèce Les requérants sont copropriétaires de deux petits appartements contigus, situés à Milan, qu'ils ont achetés en avril 1982 pour en faire leur habitation et qui, lors de l'achat, faisaient l'objet d'un bail stipulé les 29 décembre 1962 et 29 décembre 1963 respectivement. Par acte notifié le 13 octobre 1982, les requérants donnèrent congé à Mme B. et Mme Z., locataires des appartements en question, les sommant de quitter les lieux à l'échéance des contrats de bail. Celle-ci, compte tenu de la prorogation légale des baux en cours, se situait, en l'espèce, au 31 décembre 1983. En même temps, les requérants assignèrent Mme B. et Mme Z. devant le juge d'instance (pretore) de Milan, lui demandant d'homologuer la sommation. Les 22 décembre 1982 et 13 janvier 1983, ce juge fit droit à la demande des requérants, mais il accorda aux locataires un sursis pour libérer les lieux jusqu'au 31 décembre 1984. Par application du décret-loi n° 795 du 1er décembre 1984 et n° 12 du 7 février 1985 converti en la loi n° 118 du 5 avril 1985, l'exécution des mesures d'expulsion fut suspendue. En l'espèce, cette suspension étendait ses effets jusqu'au 30 janvier 1986. Le 14 mars 1986, les requérants engagèrent la procédure d'exécution des décisions d'expulsion, les locataires ne s'y étant pas encore conformées. Cependant, l'huissier de justice chargé de l'exécution se heurta trois fois - les 9 juin, 9 septembre et 10 octobre 1986 - au refus des locataires de libérer les appartements. Celles-ci, des personnes âgées aux revenus modestes, attendaient, en effet, l'assignation d'une habitation à loyer modéré (alloggio popolare). Par décret-loi n° 252 du 29 octobre 1986, converti en la loi n° 899 du 23 décembre 1986, l'exécution des mesures d'expulsion fut suspendue jusqu'au 31 mars 1987. Par ailleurs, cette législation attribua au seul Préfet (Prefetto) le pouvoir d'ordonner, entre le 31 mars 1987 et le 31 mars 1988, que l'exécution se fasse avec l'assistance de la force publique. Après le 31 mars 1987, l'huissier de justice essaya de procéder à l'exécution des mesures d'expulsion les 14 mai, 15 juin, 22 septembre, 9 novembre, 10 décembre 1987 et 14 janvier 1988, mais sans succès. Le 8 février 1988, le décret-loi n° 26 du 8 février 1988, converti en la loi n° 108 du 8 avril 1988, et le décret-loi n° 551 du 30 décembre 1988, converti en la loi n° 61 du 21 février 1989, suspendirent l'exécution des mesures d'expulsion jusqu'au 31 décembre 1988, puis jusqu'au 30 avril 1989. En août 1988, Mme Z. décéda et les requérants entrèrent en possession de l'un des appartements. L'autre fut libéré par Mme B. en février 1989. Entre-temps, le 22 février 1988, les requérants avaient dû acheter un autre appartement pour s'y établir. b) la législation Depuis 1947, la législation en matière de baux d'habitation a été marquée en Italie par différentes interventions des pouvoirs publics, qui ont eu pour objet, successivement : - le contrôle des loyers au moyen du blocage de ceux-ci mitigé par les augmentations légales décrétées de façon ponctuelle par le Gouvernement ; - la prorogation légale de tous les baux en cours sauf dans certains cas limitativement prévus par la loi. La dernière prorogation légale est celle établie par la loi du 27 juillet 1978, n° 392 - ci-après loi de 1978 - jusqu'au 31 décembre 1982, 30 juin 1983 au 31 décembre 1983 selon les dates de stipulation des contrats de bail. Il a lieu de noter cependant, qu'en ce qui concerne les immeubles autres que ceux destinés à usage d'habitation la prorogation légale des baux en cours prévue par l'article 1 par. 9 bis de la loi du 5 avril 1985 n° 118 a été déclarée inconstitutionnelle par arrêt du 23 avril 1986 n° 108 de la Cour constitutionnelle qui a estimé que "les limites légales au droit de propriété, prévues par l'article 42 de la Constitution afin d'assurer les finalités sociales de celle-ci, permettent de considérer légitime la réglementation imposant des restrictions, à condition qu'elle ait un caractère extraordinaire et temporaire" mais que "le fait de perpétuer de telles limitations était incompatible avec la protection du droit de propriété consacrée à l'article 42 de la Constitution". Dans cet arrêt la Cour constitutionnelle a rappelé également que la prorogation légale des baux, toujours en ce qui concerne les immeubles autres que ceux à usage d'habitation, pour une durée de six mois, établie par la loi n° 118 de 1985, ne pouvait être considérée isolément mais dans le contexte de la réglementation d'ensemble des baux. La Cour s'est référée notamment à la circonstance que cette prorogation prenait le relais d'autres prorogations légales et était un prélude à de nouvelles limitations à l'autonomie contractuelle en la matière. De surcroît elle perpétuait des contrats pour lesquels le loyer, nonobstant les augmentations applicables conformément à l'indice des prix à la consommation, "n'était pas même approximativement en rapport avec la nouvelle réalité socio-économique", enfin à la circonstance que cette législation ne prévoyait la possibilité pour le bailleur de rentrer en possession de l'immeuble, qu'en cas d'extrême nécessité. La Cour a estimé également, en ce qui concernait les baux ci-dessus, que dans la mesure où la loi n° 118 de 1984 prévoyait une prorogation généralisée des baux en cours, sans égard aux conditions économiques comparées des bailleurs et locataire, ce qui aurait pourtant été nécessaire à des fins de justice sociale, elle contrevenait au principe de l'égalité des citoyens devant la loi, reconnu par l'article 3 de la Constitution. - La prorogation, la suspension ou l'échelonnement de l'exécution forcée des décisions judiciaires ordonnant aux locataires de libérer les lieux (ordinanze di sfratto). Un résumé de la législation pertinente est annexé à la présente décision. L'ensemble de ces lois et décrets contenait également des dispositions concernant le financement de logements sociaux et aides au logement.
GRIEFS Les requérants, qui n'ont pas pu utiliser comme habitation les deux appartements qu'ils avaient achetés en 1982, se plaignent d'une atteinte injustifiée à leur droit de propriété. Ils allèguent la violation de l'article 1 du Protocole N° 1. Ils se plaignent également que l'application des législations litigieuses a entraîné une discrimination entre propriétaires d'immeubles à usage d'habitation et locataires, ainsi qu'une discrimination entre ces mêmes propriétaires et les propriétaires d'immeubles destinés à d'autres usages. Ils allèguent la violation de l'article 14 de la Convention en relation à l'article 1 du Protocole N° 1. Les requérants font enfin valoir qu'entre le 31 mars 1987 et le 8 février 1988, l'exécution des décisions d'expulsion était en définitive subordonnée à l'appréciation discrétionnaire d'un organe administratif, le Préfet, qui seul était habilité à ordonner que l'expulsion se fasse avec l'assistance de la force publique. Les requérants se plaignent que l'exercice par le Préfet de son pouvoir n'est soumis à aucun contrôle répondant aux conditions de l'article 6 par. 1 de la Convention et allèguent la violation de cette disposition.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION La requête a été introduite le 15 août 1987 et enregistrée le 22 avril 1987. Le 6 juin 1990, la Commission a porté la requête à la connaissance du Gouvernement italien et l'a invité à se prononcer sur la question de savoir si l'impossibilité pour les requérants d'obtenir l'exécution des décisions d'expulsion entre le 1er février 1986 et le 28 octobre 1986, puis entre le 1er avril 1987 et le 7 avril 1988 a porté atteinte au droit reconnu aux requérants par l'article 1 du Protocole N° 1. Le Gouvernement italien a présenté ses observations le 21 septembre 1990. Les requérants y ont répondu le 7 novembre 1990.
EN DROIT
1. Les requérants, qui n'ont pas pu utiliser les appartements achetés en 1982, se plaignent d'une atteinte injustifiée à leur droit de propriété. Ils allèguent la violation de l'article 1 du Protocole additionnel (P1-1). Aux termes de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) : "Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes." Le Gouvernement a tout d'abord soutenu que les requérants n'ont pas épuisé les voies de recours internes pour les motifs suivants : - ils auraient omis de procéder à l'exécution forcée des mesures d'expulsion entre le 31 décembre 1984 et le 1er décembre 1985. - par la suite ils auraient omis de faire la déclaration prévue à l'article 3 (2) du décret-loi du 29 octobre 1986 afin de faire valoir la nécessité dans laquelle ils étaient d'habiter les appartements litigieux, ce qui leur aurait permis d'obtenir du Préfet l'exécution prioritaire des mesures d'expulsion. Le Gouvernement souligne qu'en cas de refus de l'assistance du Préfet, les requérants auraient pu recourir au tribunal administratif régional puis au Conseil d'Etat. Dans le cadre d'une telle procédure ils auraient pu soulever une exception d'inconstitutionnalité des mesures litigieuses en se référant à l'article 42 de la Constitution italienne qui reconnaît et protège le droit de propriété. Les requérants réfutent l'exception du Gouvernement. En réponse à la première branche de celle-ci, ils font valoir, documents à l'appui, que la mesure d'expulsion était exécutoire dès le 31 décembre 1984, mais qu'ils ne purent entamer la procédure d'exécution forcée puisque le décret-loi du 7 février 1985 converti en la loi du 5 avril 1985 n° 118, prévoyait que sur simple demande les locataires pouvaient obtenir que l'exécution fût reportée jusqu'au 31 janvier 1986. Quant à la deuxième branche de l'exception, ils soulignent d'emblée que la demande visant à obtenir l'exécution prioritaire des mesures d'expulsion ne saurait constituer une voie de recours au sens de l'article 26 (art. 26) de la Convention. En tout cas, elle n'était pas efficace en ce qui les concerne puisque, tout en ayant besoin des appartements, ils ne se trouvaient pas dans le cas de figure prévu par la loi c'est-à-dire qu'ils n'étaient pas sans abri ou logés dans des conditions extrêmement précaires et insoutenables. Enfin, ils considèrent que même si leur demande avait été accueillie, cela ne leur aurait pas donné la disponibilité juridique totale de leurs appartements puisqu'ils n'auraient pu les vendre. La Commission relève que par décret-loi du 1er décembre 1984 entré en vigueur avant même que la sommation faite aux locataires de libérer les lieux par le juge d'instance de Milan ne soit exécutoire, l'exécution des expulsions fut suspendue jusqu'au 30 janvier 1986. Les requérants ne pouvaient donc pas procéder à l'expulsion de leurs locataires pendant la période indiquée par le Gouvernement. La première branche de l'exception du Gouvernement doit donc être rejetée. Quant à la seconde branche de l'exception, la Commission relève que la loi prévoyait que seules les personnes ayant un besoin impérieux de leur appartement pouvaient demander l'intervention de la force publique. Puisqu'à l'évidence les requérants ne se trouvaient pas dans cette situation, on ne saurait exiger d'eux au titre de l'épuisement des voies de recours internes qu'ils effectuent une démarche dont il était clair, d'emblée, qu'elle était dénuée de chances de succès (cf. No 10978/84, déc. 14.10.86, D.R. 49 p. 144) L'exception de non épuisement des voies de recours internes soulevée par le Gouvernement doit donc être rejetée. Quant au fond le Gouvernement estime que la situation litigieuse doit être examinée à la lumière du par. 2 de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1-2) qui reconnaît que "les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens, conformément à l'intérêt général...". Le Gouvernement a indiqué que les mesures litigieuses ont été adoptées pour faire face à une situation exceptionnelle découlant d'une part de la pénurie de logements à loyers modérés dans certaines communes, dont Milan, et d'autre part de la forte poussée de la demande résultant de ce que la prorogation légale des baux en cours prenait fin aux 31 décembre 1982, 30 juin 1983 et 31 décembre 1983, selon la date de stipulation des contrats. En même temps il apparaissait difficile de garantir à chacun, l'assistance de la force publique en vue de l'exécution des décisions judiciaires. Pour le Gouvernement les mesures étaient justifiées sur le plan social et en vue de garantir l'ordre public. Elles étaient donc conformes à l'intérêt général. Les requérants réfutent les arguments du Gouvernement : ils rappellent que la situation exceptionnelle dont fait état le Gouvernement italien dure, en ce qui concerne les limitations apportées aux droits des propriétaires, sous des formes variées depuis 1947. Ils considèrent en outre que les mesures dont ils sont victimes constituent une atteinte à leur droit au respect des biens et qu'elles brisent le rapport raisonnable de proportionnalité qui doit exister entre l'intérêt général et celui des individus. Ils font valoir qu'entre 1983 et 1988 ils n'ont pu entrer en possession de leur biens et qu'aujourd'hui encore ils n'auraient pu le faire si certains événements fortuits ne s'étaient produits. La Commission estime que la question de savoir si l'impossibilité pour les requérants d'entrer en possession de leurs appartements du fait des mesures législatives mises en place à compter du 1er décembre 1984 a porté atteinte aux droits qui leur sont garantis par l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1), soulève des problèmes sérieux de fait et de droit qui relèvent d'un examen au fond.
2. Les requérants allèguent également la violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention. Celle-ci découlerait des circonstances suivantes : - ils n'avaient pas la possibilité d'attaquer devant le tribunal administratif régional les critères de priorité fixés par le Préfet pour l'octroi de l'assistance de la force publique ; - ils n'avaient aucun moyen d'engager une quelconque action judiciaire au cours de laquelle ils n'auraient pu soulever la question de la constitutionnalité des lois suspendant l'exécution des mesures d'expulsion. Aux termes de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, "toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle". Pour la Commission, le droit d'accès à un tribunal, tel qu'il est consacré par cette disposition de la Convention, ne s'étend pas au droit à un contrôle de constitutionnalité des lois. Il s'ensuit qu'examinée sous cet angle, l'allégation des requérants est incompatible avec les dispositions de la Convention. La Commission note qu'en tout cas, les requérants avaient la possibilité d'attaquer une éventuelle décision du Préfet leur refusant l'assistance de la force publique devant les tribunaux administratifs et de soulever, dans le cadre d'une telle procédure les griefs dont ils font état devant la Commission. Examiné sous cet angle, leur grief est manifestement mal fondé. Il s'ensuit que le grief des requérants doit être rejeté par application de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
3. Les requérants affirment que la législation d'urgence litigieuse contient une double discrimination à leur égard. Ils font valoir en effet que cette législation protégerait les locataires au préjudice des propriétaires et que, suite à l'intervention de la Cour constitutionnelle, elle ne viserait que les propriétaires d'immeubles à usage d'habitation et n'affecterait pas les droits des autres propriétaires. Ils invoquent l'article 14 (art. 14) de la Convention, aux termes duquel "la jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation". Suivant la jurisprudence constante de la Cour, ainsi que de la Commission, la Commission relève que l'examen de ce grief est étroitement lié à celui du grief principal tiré d'une violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) et qu'il doit donc en suivre le sort. Par ces motifs, la Commission, à la majorité, DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés, quant aux griefs tirés par les requérants d'une violation des articles 1 du Protocole No 1 à la Convention et 14 (P1-1, 14) de la Convention en ce que par effet des mesures législatives mises en place à partir du 1er décembre 1984, ils auraient été injustement privés de l'usage de leurs appartements entre le 31 décembre 1984 et les mois d'août 1988 et février 1989 respectivement. DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE pour le surplus.
Le Secrétaire de la Le Président de la Commission Commission (H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)