| QUINTANA ZAPATA contre l'ESPAGNE

SUR LA RECEVABILITÉ de la requête N° 34615/97 présentée par Fernanda QUINTANA ZAPATA contre l'Espagne __________ La Commission européenne des Droits de l'Homme (Deuxième Chambre), siégeant en chambre du conseil le 4 mars 1998 en présence de MM. J.-C. GEUS, Président M.A. NOWICKI G. JÖRUNDSSON A. GÖZÜBÜYÜK J.-C. SOYER H. DANELIUS Mme G.H. THUNE MM. F. MARTINEZ I. CABRAL BARRETO J. MUCHA D. SVÁBY P. LORENZEN E. BIELIUNAS E.A. ALKEMA A. ARABADJIEV Mme M.-T. SCHOEPFER, Secrétaire de la Chambre ; Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ; Vu la requête introduite le 24 janvier 1997 par Fernanda QUINTANA ZAPATA contre l'Espagne et enregistrée le 28 janvier 1997 sous le N° de dossier 34615/97 ; Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de la Commission ; Vu les observations présentées par le gouvernement défendeur le 23 septembre 1997 et les observations en réponse présentées par la requérante le 11 novembre 1997 ; Après avoir délibéré, Rend la décision suivante :
EN FAIT La requérante est une ressortissante espagnole, née en 1904 à Aznaga (Province de Badajoz) et résidant à Sant boi de Llobregat (province de Barcelone). Devant la Commission, elle est représentée par Francesc Casares Potau et Joan Agustí Maragall, avocats au barreau de Barcelone. Les faits, tels qu'ils ont été présentés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
a. Circonstances particulières de l'affaire La requérante, née en 1904, vécut maritalement avec E.M.B., né en 1905, de 1928 jusqu'au 22 mars 1993, date du décès de celui-ci. De cette union sont nés cinq enfants, qui ont été inscrits au registre civil comme enfants de la requérante et de E.M.B. Après le décès de E.M.B., la requérante présenta auprès des services de la sécurité sociale une demande de pension de réversion (pensión de viudedad). Par décision du 20 novembre 1993, la demande fut rejetée au motif que la requérante n'avait pas démontré avoir été mariée avec le de cujus et qu'avant le décès, aucun empêchement légal ne s'opposait audit mariage. Contre cette décision, la requérante introduisit un recours contentieux devant le tribunal social de Barcelone en faisant valoir qu'elle avait contracté mariage civil avec E.M.B. le 23 décembre 1928 dans un village de Córdoba, alors qu'elle n'avait pas pu obtenir des services du registre civil compétents le certificat de mariage. Par ailleurs, elle soulignait que, même en l'absence de certificat de mariage, on ne pouvait contester la réalité de sa vie conjugale pendant plus de 65 années, et le fait d'avoir eu cinq enfants issus de cette union, tous inscrits au registre civil avec la mention des noms de leur père et de leur mère. Elle soutenait que la cohabitation de fait pendant une si longue période devait être assimilée à celle d'une relation matrimoniale aux fins de l'obtention de la pension de réversion. Elle estimait qu'une décision contraire irait à l'encontre des articles 14 (principe de non-discrimination) et 39 par. 1 de la Constitution (protection sociale, économique et juridique de la famille). Par jugement du 27 janvier 1995, le tribunal social N° 12 de Barcelone rejeta le recours aux motifs que, contrairement aux dires de la requérante, elle n'avait jamais contracté mariage même s'il était prouvé qu'elle avait vécu maritalement avec E.M.B. de 1928 jusqu'au 22 mars 1993, date du décès de ce dernier. Le tribunal se fonda sur la jurisprudence du Tribunal suprême (arrêts des 29 juin 1992 et 10 novembre 1993), qui dans une affaire semblable (30 ans de communauté de vie entre la personne décédée et sa concubine) avait rejeté une demande de pension de réversion en constatant que l'intéressée avait eu le temps de régulariser sa situation matrimoniale avec le défunt. La requérante interjeta appel auprès du Tribunal supérieur de Catalogne. Par arrêt du 30 décembre 1995, le tribunal rejeta le recours au motif que la législation de sécurité sociale en vigueur ne reconnaissait le droit à une pension de réversion qu'au conjoint survivant. Le tribunal déclara que le changement social, pour ce qui est des relations matrimoniales, ne pouvait être corrigé que par voie législative, la loi n'autorisant l'interprétation en équité par les tribunaux que si elle l'avait expressément prévue. Le tribunal conclut qu'il n'y avait pas atteinte au principe de non-discrimination garanti par l'article 14 de la Constitution, dès lors que les intéressés pouvaient choisir entre, soit intégrer le système de protection créé par la loi, soit rester en dehors de celui-ci, sauf à démontrer qu'il avait été impossible d'intégrer ledit système. Or une telle impossibilité n'avait pas été démontrée en l'espèce, ni même alléguée. Contre cet arrêt, la requérante forma un recours d'amparo auprès du Tribunal constitutionnel, en invoquant la violation de l'article 14 combiné avec l'article 39 par. 1 de la Constitution espagnole. Par décision du 22 juillet 1996, notifiée le 29 juillet 1996, le Tribunal constitutionnel rejeta le recours d'amparo par les mêmes motifs que ceux retenus par les juridictions du fond.
b. Eléments de droit interne
1. Constitution espagnole Article 14 « Les espagnols sont égaux devant la loi, sans discrimination aucune en raison de la naissance, de la race, du sexe, de la religion, de l'opinion ou de toute autre condition ou circonstance personnelle ou sociale. » Article 39 par. 1 « Les pouvoirs publics assurent la protection sociale, économique et juridique de la famille. »
2. Loi générale sur la sécurité sociale (modifiée) Aux termes de l'article 174 de la Loi générale sur la sécurité sociale (modifiée), l'union extramatrimoniale, entre homme et femme, même moyennant cohabitation, ne donne pas droit à pension de réversion. En conséquence, la pension de réversion est subordonnée à l'existence d'un mariage régulier entre le titulaire du droit et l'ayant cause étant entendu qu'est considéré comme mariage régulier celui célébré selon l'une des formes établies par l'article 149 du Code civil. Par exception, seules les personnes ayant vécu maritalement avec le défunt et qui se trouvaient dans l'impossibilité de se marier en raison de l'inexistence du divorce avant 1981 peuvent prétendre à la pension de réversion.
GRIEFS La requérante fait valoir qu'elle a vécu pendant 65 ans avec E.M.B. et que de cette union sont nés cinq enfants. Elle estime que le refus de lui accorder la pension de réversion constitue une violation du principe de non-discrimination, garanti par l'article 14 de la Convention en liaison avec le droit à la vie familiale garanti par l'article 8 de la Convention, et le droit à fonder une famille garanti par l'article 12 de la Convention.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION La requête a été introduite le 24 janvier 1997 et enregistrée le 28 janvier 1997. Le 2 juillet 1997, la Commission a décidé de porter la requête à la connaissance du gouvernement défendeur, en l'invitant à présenter par écrit ses observations sur sa recevabilité et son bien-fondé. Le Gouvernement a présenté ses observations le 23 septembre 1997 et la requérante y a répondu le 11 novembre 1997.
EN DROIT La requérante se plaint du rejet par les juridictions espagnoles de sa demande de pension de réversion, alors qu'elle a vécu 65 années avec le de cujus dont elle a eu cinq enfants. Elle invoque l'article 14 de la Convention combiné avec les articles 8 et 12 (art. 14+8+12) de la Convention. La Commission considère que le grief de la requérante vise en réalité le principe de non-discrimination et le droit à la vie familiale. La Commission s'attachera à cet aspect du problème et l'examinera au regard de l'article 14 combiné avec l'article 8 (art. 14+8) de la Convention. L'article 8 (art. 8) de la Convention dispose : « 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. 2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. » L'article 14 (art. 14) de la Convention se lit ainsi : « La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. » Le gouvernement défendeur excipe, à titre préliminaire, du non- épuisement des voies de recours internes. A cet égard, il fait observer que la requérante n'a pas soumis aux tribunaux espagnols le grief tiré de l'atteinte à son droit au respect de sa vie privée et familiale. Il souligne que, dans l'ordre juridique interne, la requérante a centré sa demande sur la violation du principe de non-discrimination garanti par l'article 14 de la Constitution espagnole, en liaison avec l'article 39 par. 1 de la Constitution, qui proclame le principe de la protection de la famille, mais non un droit fondamental. La requérante combat la thèse du Gouvernement et souligne qu'elle a invoqué devant toutes les juridictions espagnoles saisies de son affaire les articles 14 et 39 par. 1 de la Constitution. Or cette dernière disposition garantit le droit à la protection de la vie familiale, au sens de l'article 8 (art. 8) de la Convention. La Commission rappelle que, selon sa jurisprudence constante, la condition de l'épuisement des voies de recours internes est réalisée lorsque, devant l'instance nationale suprême, le requérant fait valoir en substance le grief qu'il formule devant la Commission (cf. par exemple N° 9186/80, déc. 9.3.82, D.R. 28, p. 172). Or tel a bien été le cas en l'espèce, la requérante ayant articulé les griefs soumis à la Commission dans son recours d'amparo devant le Tribunal constitutionnel, et la Commission constate que la haute juridiction y répondit au fond. Dans ces conditions, la Commission estime que l'exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes ne saurait être accueillie. Sur le fond, le Gouvernement fait valoir qu'aucune autorité publique n'a interféré dans la vie familiale de la requérante. En premier lieu, le fait que la loi nationale exige l'existence du lien matrimonial pour accorder une pension en cas de décès de l'un des conjoints ne saurait être considéré comme une quelconque ingérence de l'autorité publique dans le droit au respect de la vie familiale de la requérante. Pour ce qui est de la prétendue violation de l'article 14 en liaison avec l'article 8 (art. 14+8) de la Convention, le Gouvernement souligne que, selon la jurisprudence de la Commission, il n'y a pas de discrimination lorsque la distinction est fondée sur deux situations de fait qui s'avèrent différentes. Or, en l'espèce, il est évident qu'une relation «de more uxorio» ne saurait être juridiquement assimilée à une relation matrimoniale. D'ailleurs, la requérante reconnaît elle-même que les situations de mariage et de concubinage n'ont pas la même nature juridique. Le Gouvernement tient à souligner également que, devant le tribunal social de Barcelone, ont été produites deux attestations du registre civil de Peñarroya (province de Córdoba) constatant qu'il n'y a pas d'inscription de mariage, concernant la requérante, entre octobre 1922 et août 1943. En ce qui concerne l'intérêt économique de la requérante dans l'affaire, le Gouvernement fait observer que la requérante perçoit une prestation de vieillesse non-contributive d'un montant de 36 510 pesetas (environ 1 500 francs français), versé quatorze fois par an, alors que la prestation de survivant à laquelle elle prétend avoir droit est d'environ 2 000 pesetas (80 francs français environ) par mois, quatorze fois par an. Pour sa part, la requérante souligne qu'il ne fait aucun doute qu'une union de fait n'est pas exactement la même chose qu'un mariage. Toutefois, le principe d'égalité de traitement doit être respecté lorsque les situations sont égales en substance. Or, à partir du moment où il est admis que la protection de la famille doit couvrir autant la famille naturelle que la famille légitime, comme le proclament la Convention et la Constitution espagnole, il n'y a aucun motif permettant d'affirmer qu'entre ces deux sortes de famille, il existe une différence suffisante pour justifier une différence de traitement. La requérante ne nie pas l'existence des deux attestations du registre civil de Peñarroya relatifs à l'absence de toute inscription de mariage. Au contraire, elle a toujours soutenu qu'elle avait contracté, en son temps, mariage civil, mais qu'il n'en restait plus aucune trace en raison des graves troubles sociaux survenus dans cette localité lors de la guerre civile espagnole. Elle admet que son mariage n'a pu être démontré. Elle souligne que la requête est fondée sur des considérations d'ordre juridique et non pas sur l'aspect économique, même si d'un point de vue social elle aurait pu l'être. La Commission observe d'emblée que la requérante vécut maritalement avec E.M.B. de 1928 jusqu'au décès de ce dernier en 1993, soit pendant 65 années. De cette union sont nés cinq enfants, qui ont été inscrits au registre civil avec la mention des noms de E.M.B. et de la requérante. Pour ce qui est de la pension de réversion, la Commission rappelle que la Convention ne garantit pas comme tel le droit à pension (voir N° 5763/72, Rec. 46 p. 76 ; N° 7624/76, déc. 6.7.77, D.R. 19, pp. 100-110). La Commission doit cependant examiner la question de savoir si, dans les circonstances de l'espèce, la décision litigieuse constitue une mesure qui a porté atteinte à la vie familiale de la requérante. S'agissant de déterminer si la décision en question se rapporte au domaine de la «vie familiale» au sens de l'article 8 (art. 8) de la Convention, la Commission rappelle que dans les affaires Marckx et Johnston, la Cour européenne des Droits de l'Homme déclarait que l'article 8 (art. 8) valait pour la vie familiale de la famille naturelle comme de la famille légitime (Cour eur. D.H., arrêt Marckx c. Belgique du 13 juin 1979, série A n° 31, pp. 14-15, par. 30-31 ; arrêt Johnston c. Irlande du 18 décembre 1986, série A n° 112, p. 25, par. 55). Or, il ressort du dossier que la requérante a vécu maritalement avec E.M.B. pendant 65 ans, et que de cette relation maritale sont nés cinq enfants. Pour la Commission, il ne fait pas de doute qu'il y a eu existence d'une vie familiale entre la requérante et le de cujus. Il se pose dès lors la question de savoir si, ainsi que le souligne la requérante, il y a eu en outre ingérence discriminatoire, en violation des articles 14 et 8 combinés (art. 14+8) de la Convention. La Commission rappelle qu'au regard de l'article 14 (art. 14), une distinction est discriminatoire si elle «manque de justification objective et raisonnable», c'est-à-dire si elle ne poursuit pas un «but légitime» ou s'il n'y a pas de «rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé» (Cour eur. D.H., affaire «relative à certains aspects du régime linguistique de l'enseignement en Belgique» du 23 juillet 1968, série A n° 6, p. 34, par. 10). La Commission estime que les différences de traitement existant en matière de prestations de survivants entre conjoints et concubins poursuivent un but légitime et s'appuient sur une justification objective et raisonnable, à savoir la protection de la famille traditionnelle (voir arrêt Marckx c. Belgique précité, p. 18, par. 40). En outre, la Commission estime qu'en l'espèce, la discrimination alléguée n'apparaît pas comme étant disproportionnée et, qu'en tout état de cause, elle peut être considérée comme relevant de la marge d'appréciation de l'Etat. La Commission relève que la législation espagnole, en matière de prestations à l'égard de survivants a, dans une certaine mesure, pris en compte la situation des concubins en matière de pension de réversion dès lors qu'aux termes de cette législation, les personnes vivant maritalement et qui étaient dans l'impossibilité de se marier en raison de l'interdiction du divorce avant 1981, peuvent bénéficier d'une pension de réversion. En l'espèce, la Commission note toutefois que la requérante ne se trouvait pas dans cette situation. Elle observe que, selon les juridictions espagnoles, la requérante avait disposé d'une période de temps suffisamment longue pour régulariser sa situation avec E.M.B., de manière à pouvoir bénéficier, le cas échéant, de tous les avantages sociaux inhérents au statut de conjoint. Dans ces conditions, la Commission considère que les décisions litigieuses n'emportent pas ingérence discriminatoire dans sa vie familiale, en violation de l'article 14 combiné avec l'article 8 (art. 14+8) de la Convention (voir arrêt Johnston c. Irlande précité, par. 66-68 ; N° 21173/93, déc. 30.8.93, non publiée). Dès lors, la requête doit être rejetée comme étant manifestement mal fondée, au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité, DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE. M.-T. SCHOEPFER J.-C. GEUS Secrétaire Président de la Deuxième Chambre de la Deuxième Chambre