| BEYELER contre l'ITALIE

SUR LA RECEVABILITÉ de la la requête N° 33202/96 présentée par Ernst BEYELER contre l'Italie La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en chambre du conseil le 9 mars 1998 en présence de MM. S. TRECHSEL, Président J.-C. GEUS M.P. PELLONPÄÄ E. BUSUTTIL G. JÖRUNDSSON A.S. GÖZÜBÜYÜK A. WEITZEL J.-C. SOYER H. DANELIUS Mme G.H. THUNE F. MARTINEZ C.L. ROZAKIS Mme J. LIDDY MM. L. LOUCAIDES M.A. NOWICKI I. CABRAL BARRETO B. CONFORTI N. BRATZA I. BÉKÉS J. MUCHA D. SVÁBY G. RESS A. PERENIC C. BÎRSAN K. HERNDL E. BIELIUNAS E.A. ALKEMA M. VILA AMIGÓ Mme M. HION MM. R. NICOLINI A. ARABADJIEV M. M. de SALVIA, Secrétaire de la Commission ; Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ; Vu la requête introduite le 5 septembre 1996 par Ernst BEYELER contre l'Italie et enregistrée le 26 septembre 1996 sous le N° de dossier 33202/96 ; Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de la Commission ; Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le 31 juillet 1997 et les observations en réponse présentées par le requérant le 13 octobre 1997 ; Après avoir délibéré, Rend la décision suivante :
EN FAIT Le requérant est un ressortissant suisse né à Bâle en 1921. Il réside dans cette ville et est propriétaire d'une galerie d'art. Pour la procédure devant la Commission, le requérant est représenté par Mes Pierre Lalive et Teresa Giovannini, avocats au barreau de Genève. Les faits de la cause, tels qu'ils ont été présentés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
A. Circonstances particulières de l'affaire
1. Le tableau "Le jardinier" de Vincent Van Gogh et ses vicissitudes a) Période de 1954 à 1978 Par décret du 8 janvier 1954, le ministère de l'Education nationale (qui à l'époque était compétent en matière de biens d'intérêt culturel ou artistique) déclara le tableau de Vincent Van Gogh nommé "Le jardinier" comme bien d'intérêt historique et artistique, au sens de l'article 3 de la loi n° 1089 du 1er juin 1939. Le 20 janvier 1954, ce décret fut notifié au propriétaire de l'oeuvre, G. Verusio, avocat au barreau de Rome. Au début de l'année 1977, le requérant décida d'acquérir ce tableau par l'intermédiaire de S. Pierangeli, antiquaire romain, et cela afin de payer un prix inférieur à celui qu'il aurait dû vraisemblablement verser s'il l'avait acquis directement. Le 28 juillet 1977, G. Verusio vendit donc l'oeuvre à S. Pierangeli pour le prix convenu de 600 millions de lires. Le 29 juillet 1977, le requérant ordonna le transfert de cette somme, plus 5 millions de lires à titre de rémunération d'usage pour S. Pierangeli, contre le document confirmant l'acquisition de l'oeuvre. M. S. Pierangeli fut crédité de cette somme par virement bancaire le 12 août 1977. Entre-temps, le 3 août 1977, G. Verusio avait déclaré au ministère pour le patrimoine culturel la vente du tableau, conformément à l'article 30 de la loi n° 1089 de 1939, ci-dessus mentionnée. Cette déclaration avait été signée par S. Pierangeli mais pas par le réel acheteur, qui était le requérant, et n'indiquait pas le lieu de livraison. En tout cas, le délai de deux mois prévu par cette dernière loi s'écoula sans que le ministère eût exercé son droit de préemption. Le 21 novembre 1977, S. Pierangeli demanda au bureau d'exportation de Palerme l'autorisation d'expédier le tableau à Londres. Dans l'attente de la décision du ministère quant à l'exercice du droit de préemption en cas d'exportation au sens de l'article 39 de la loi n° 1089 de 1939, la garde de l'oeuvre fut temporairement confiée à la Galerie d'art régionale de Sicile. Par note du 3 décembre 1977, le ministère renonça à acquérir l'oeuvre, affirmant que celle-ci ne présentait pas d'intérêt suffisant pour justifier son acquisition par l'Etat. Cependant, le 5 janvier 1978, les autorités compétentes refusèrent à S. Pierangeli l'autorisation d'exporter le tableau, au motif que son exportation aurait porté un préjudice grave au patrimoine culturel national. Les 22 mars et 8 avril 1978, le ministère autorisa la restitution de l'oeuvre à S. Pierangeli. b) Période de 1983 à 1986 Le 1er décembre 1983, S. Pierangeli déclara à des autorités publiques qui n'ont pas été précisées, qu'il avait acheté le tableau en question pour le compte du requérant. Le 2 décembre 1983, le requérant et S. Pierangeli communiquèrent au ministère l'intention du "Guggenheim Museum" de Venise d'acquérir le tableau pour le prix de 2 100 000 de dollars, en précisant à nouveau qu'en 1977 le deuxième avait acheté le tableau pour le compte du premier. Par cette même communication, ils invitèrent le ministère à se déterminer quant à l'exercice du droit de préemption prévu par la loi n° 1089 de 1939. Par note du 9 janvier 1984, le ministère informa les parties qu'il n'était pas en mesure d'exercer valablement son droit de préemption, car en l'absence d'un contrat une simple déclaration unilatérale de l'intention de vendre n'était pas suffisante. Dans cette note, qui était adressée à la fois au requérant et à S. Pierangeli, le ministère ne faisait de référence ni à la qualité de propriétaire du requérant, ni à la déclaration du 1er décembre 1983. Le 28 février 1984, Me G. Petretti, agissant au nom et pour le compte du requérant ainsi que de S. Pietrangeli, demanda l'autorisation de transférer le tableau à Venise, pour permettre au "Guggenheim Museum" de l'examiner en vue de son acquisition. Le 7 mars 1984, le ministère refusa le transfert au motif que le tableau aurait pu subir des dommages irréparables. Le 30 janvier 1985, le ministre pour le patrimoine culturel notifia à Me G. Petretti, représentant du requérant, à certains services du ministère ainsi qu'à l'avocat général de l'Etat, une requête visant à connaître de la décision du propriétaire du tableau quant à son transfert à Venise pour qu'il soit examiné par le "Guggenheim Museum". Le 21 février 1985, Me G. Petretti, agissant au nom et pour le compte du seul requérant, confirma que son client consentait au transfert du tableau. A cette occasion et suite à une demande informelle du ministère, il produisit également une copie de la déclaration du 1er décembre 1983. Le 9 avril 1985, le ministère autorisa le transfert du tableau à Venise. Par note du 4 octobre 1985 adressée à S. Pierangeli, le ministère se référa à la communication du 2 décembre 1983 et demanda les documents attestant de l'acquisition du tableau par S. Pierangeli pour le compte du requérant. Par décret du 23 avril 1986, le ministre ordonna que le tableau soit transféré à Rome pour être gardé provisoirement dans la Galerie d'art moderne et contemporain. Ce décret, qui se référait expressément à la communication du 2 décembre 1983, faisait suite à des communications des administrations compétentes qui avaient manifesté des craintes quant aux conditions dans lesquelles le tableau était gardé, et cela compte tenu notamment de l'incertitude sur le propriétaire réel et de l'inobservation des engagements assumés par le "Guggenheim Museum" de Venise. Le requérant introduisit alors un premier recours auprès du tribunal administratif régional (ci-après "T.A.R.") du Latium, mais il renonça par la suite à le poursuivre. c) Année 1988 En janvier 1988, le ministère demanda à Me H. Peter, qui avait remplacé Me G. Petretti, des éclaircissements sur le prétendu droit de propriété du requérant sur l'oeuvre. Le requérant répondit à cette demande par l'envoi d'une copie des communications des 1er et 2 décembre 1983. En février 1988, le directeur général du ministère téléphona à Me H. Peter et lui demanda l'autorisation du requérant, en sa qualité de propriétaire du tableau, d'exposer celui-ci à la Galerie d'art moderne et contemporain à Rome. A cette occasion, il manifesta également l'intérêt de l'Etat italien à acquérir le tableau. Le 2 mai 1988, le requérant vendit le tableau à la société américaine "Solomon R. Guggenheim Corp." pour la "Peggy Guggenheim Collection" de Venise, au prix de 8 500 000 dollars. Le lendemain, les parties notifièrent le contrat de vente au ministère pour le Patrimoine culturel, conformément à l'article 30 de la loi n° 1089 de 1939 ainsi qu'à l'article 57 du décret-royal n° 363 du 30 janvier 1913. Par note du 1er juillet 1988, le ministère informa les parties qu'il ne pouvait pas reconnaître à cette déclaration les effets prévus par les dispositions ci-dessus mentionnées, et cela en raison du fait que le requérant ne disposait pas de titre de propriété valable sur le tableau. En particulier, le ministère considéra que la déclaration de la vente intervenue en 1977 entre G. Verusio et S. Pierangeli, ainsi que celle du 2 décembre 1983, étaient contraires au but de l'article 30 de la loi n° 1089 de 1939 et ne satisfaisaient pas aux conditions de l'article 57 du décret-royal n° 363 de 1913. Le 5 juillet 1988, le requérant présenta au ministère une demande de restitution du tableau, qui était encore gardé dans la Galerie d'art moderne et contemporain de Rome. Cette demande était faite en application de l'article 37 du décret-royal n° 363 de 1913, qui prévoit notamment qu'un bien gardé conformément aux dispositions de ce même décret-royal peut être restitué au propriétaire au cas où celui-ci démontre avoir assuré sa préservation. Toutefois, le ministère ne répondit pas. Le 4 août 1988, Me H. Peter réagit à la note du 1er juillet en affirmant en particulier que dès 1984 l'Etat italien avait considéré le requérant comme le propriétaire légitime du tableau, en particulier en lui accordant l'autorisation de le transférer de Rome à Venise et en lui manifestant son intention de l'acheter. Le 16 septembre 1988, sur demande informelle des autorités italiennes, le requérant leur fit parvenir les relevés bancaires attestant de l'acquisition du tableau par S. Pierangeli pour le compte du requérant. Par décret du 24 novembre 1988, le ministère exerça son droit de préemption à l'égard du contrat de vente conclu en 1977, en arguant de l'irrégularité de la notification du 28 juillet 1977, et cela en raison de ce que les communications des 3 août 1977 et 2 décembre 1983 ne contenaient pas les éléments prévus à l'article 57 du décret-royal n° 363 de 1913 sous peine de nullité. En effet, le ministère considéra qu'à ces dates il n'avait pu avoir connaissance de l'identité réelle des parties contractantes, le requérant n'ayant pas signé la notification dudit contrat, ce qui l'avait empêché en toute connaissance de cause de se déterminer quant à l'exercice du droit de préemption. Par conséquent, le ministère estima qu'aux termes de l'article 61 de la loi n° 1089 de 1939, le droit de préemption prévu par les articles 31 et 32 existait toujours et versa dès lors au requérant le montant du prix établi par le contrat stipulé en 1977, soit 600 millions de lires. En outre, le ministère considéra que l'intérêt public à acquérir le tableau était justifié par la pénurie d'oeuvres de Vincent Van Gogh dans les musées italiens et par la nécessité de rétablir le respect de la loi enfreinte. Les 30 novembre et 22 décembre 1988, ce décret fut notifié respectivement à G. Verusio et au requérant.
2. Procédure relative aux différents recours introduits par le requérant auprès du T.A.R. du Latium Entre-temps, les 18/19 et 20/29 octobre 1988, respectivement le requérant et la société "Solomon Guggenheim Corp." avaient saisi le T.A.R. d'une demande en annulation de la note du 1er juillet 1988. En particulier, le requérant avait soutenu que le ministère s'était rendu responsable d'un détournement de pouvoir, que les dispositions pertinentes de la loi n° 1089 de 1939 avaient été enfreintes et qu'en l'espèce l'intérêt public n'avait pas été apprécié correctement. Le requérant avait également sollicité qu'une question d'inconstitutionnalité de l'article 61 de cette loi soit soulevée. Les 16 et 17 janvier 1989, le requérant recourut également à l'encontre de l'absence de réponse à sa demande de restitution du tableau du 5 juillet 1988. Enfin, le 30 janvier 1989 le requérant présenta un dernier recours auprès du même tribunal, en demandant l'annulation du décret du ministère du 24 novembre 1988. Il se plaignit notamment d'un détournement de pouvoir, de la motivation insuffisante et contradictoire de la décision incriminée, de l'instruction insuffisante menée par le ministère, d'une violation des dispositions pertinentes de la loi n° 1089 de 1939 et des articles 1705 et 1706 du Code civil italien en matière de mandat, et de l'absence d'intérêt public, au motif qu'on ne pouvait comprendre la raison pour laquelle il existait un intérêt public en 1988 et pas en 1977. Ensuite, le requérant fit valoir qu'entre-temps il avait de toute façon acquis la propriété du tableau par usucapion. Il se plaignit également de ce que l'acte qu'il contestait avait été pris en raison du fait qu'il était un ressortissant étranger. Le requérant allégua en outre la violation de l'article 1224 du Code civil italien, qui régit les dommages en matière d'obligations pécuniaires, en ce que le prix versé n'avait pas été réévalué. Enfin, le requérant demanda au T.A.R. de soulever une question d'inconstitutionnalité des normes pertinentes de la loi n° 1089 de 1939 par rapport aux articles 3, 24, 42 et 97 de la Constitution italienne. Le T.A.R. prononça la jonction des différents recours et les rejeta tous par jugement du 16 novembre 1989, notifié au requérant le 26 janvier 1990. En particulier, le T.A.R. considéra en premier lieu que la déclaration du 3 août 1977 ne contenait pas tous les éléments essentiels requis par l'article 57 du décret-royal n° 363 de 1913 et devait dès lors être considérée comme "n'ayant jamais eu lieu". En effet, la signature de l'acheteur réel n'y avait pas été apposée et le lieu de livraison en Italie n'était pas indiqué. En outre, le T.A.R. affirma que le délai de deux mois pour l'exercice du droit de préemption n'aurait pu courir à partir des communications des 1er et 2 décembre 1983, ces déclarations ne provenant pas du vendeur et ne satisfaisant pas aux conditions prévues par l'article 57 ci-dessus. L'incertitude sur le propriétaire réel du tableau ne pouvait en conséquence faire courir le délai de deux mois, compte tenu également de la nécessité pour l'administration d'effectuer des recherches visant à l'identifier et du fait qu'il revenait à celui qui déclare l'acte d'aliénation de prouver la propriété. Selon le T.A.R., la déclaration de l'acte d'aliénation constituait une charge pour les parties, son absence emportant la sanction du caractère permanent du droit de préemption au-delà du délai de deux mois. Le T.A.R. estima également que l'administration concernée avait dûment motivé l'existence d'un intérêt public légitime à l'acquisition de l'oeuvre (en particulier, l'absence d'oeuvres importantes de Vincent Van Gogh dans les collections de l'Etat et la nécessité de protéger les intérêts publics contre un comportement déloyal des parties). En outre, il considéra que le fait qu'en 1977 l'Etat n'avait pas exercé à deux reprises son droit de préemption n'était pas pertinent, car l'existence d'un intérêt public doit être justifiée par rapport à la situation et aux exigences actuelles. A cet égard, le T.A.R. souligna que le ministère n'avait pu disposer de tous les éléments nécessaires pour identifier la propriété du tableau et n'avait pu se déterminer quant à l'exercice du droit de préemption en toute connaissance de cause qu'en septembre 1988. En outre, le T.A.R. estima que la nationalité du requérant n'avait pas été l'élément principal de la décision du ministère, bien que ce fait avait constitué un des facteurs dont ce dernier avait tenu compte au moment de la décision sur l'opportunité d'exercer le droit de préemption. Quant à la demande du requérant d'un dédommagement pour n'avoir pas obtenu une réévaluation du tableau, le T.A.R. considéra que bien que l'article 31 de la loi n° 1089 de 1939 ne laisse pas de marge d'appréciation pour l'administration, en stipulant notamment que cette dernière est tenue à verser au propriétaire du bien seulement le prix convenu par l'acte d'aliénation et cela même en cas de préemption au sens de l'article 61 (qui renvoie à l'article 31), la demande du requérant pouvant néanmoins faire l'objet d'une action en dommages- intérêts devant les juridictions civiles ordinaires. Quant aux recours relatifs à la demande du requérant du 5 juillet 1988, le T.A.R. considéra qu'ils n'étaient plus pertinents compte tenu du décret de préemption du 24 novembre 1988. Enfin, le T.A.R. considéra que les questions d'inconstitutionnalité soulevées par le requérant étaient manifestement mal fondées, le caractère permanent du droit de préemption en l'espèce, qui venait de limiter le droit de propriété, étant justifié non seulement par la nature exceptionnelle du bien, mais également par le comportement fautif des parties.
3. Procédure devant le Conseil d'Etat Le requérant présenta alors un recours en appel auprès du Conseil d'Etat. Il fit valoir, entre autres, que la compétence du juge administratif ne saurait être retenue dans le cas d'espèce, s'agissant d'un cas d'exercice de pouvoirs inexistants de la part de l'administration publique, et non pas de l'exercice irrégulier de pouvoirs existants. Par arrêt du 19 octobre 1990, déposé au greffe le 30 janvier 1991 et qui n'aurait jamais été notifié au requérant, le Conseil d'Etat rejeta le recours et confirma dans son intégralité le jugement du T.A.R. En particulier, il considéra que compte tenu de ce qu'en l'espèce il s'agissait d'une déclaration irrégulière et non pas de l'absence d'une déclaration, la question relevait de la compétence des juridictions administratives, car il s'agissait d'un cas d'exercice de pouvoirs existants. Le Conseil d'Etat confirma ensuite qu'étant donné que la déclaration faite en 1977 ne contenait pas les éléments essentiels requis par le décret-royal n° 363 de 1913, en particulier l'identité de toutes les parties contractantes, l'administration aurait pu exercer valablement son droit de préemption à tout moment aux termes de l'article 61 de la loi n° 1089 de 1939, ce droit ne pouvant se prescrire qu'à partir d'une nouvelle déclaration conforme à la loi. Par ailleurs, le Conseil d'Etat exclut la possibilité que l'acquisition définitive du bien dans le chef du requérant avait pu se produire par usucapion. Le Conseil d'Etat estima qu'en l'espèce l'exercice du droit de préemption par l'administration publique était différent du droit de préemption prévu en droit commun, car il avait constitué une véritable mesure d'expropriation, l'acte d'aliénation n'étant que la condition permettant de légitimer une telle expropriation. Le Conseil d'Etat considéra également les questions d'inconstitutionnalité des articles 31, 32 et 61 de la loi n° 1089 de 1939 soulevées par le requérant comme manifestement mal fondées. Ces questions se référaient en particulier à l'article 3 de la Constitution italienne, qui consacre notamment le principe de non-discrimination, à l'article 42, qui garantit le droit de propriété, et enfin à l'article 97, qui prévoit le principe d'une bonne administration publique. Quant à la question relative à l'article 3, le Conseil d'Etat observa qu'en l'espèce la situation résultant d'une déclaration d'aliénation irrégulière était différente de celle d'une déclaration régulière et justifiait dès lors un traitement différencié ; quant à l'article 42, il considéra qu'en matière de propriété de biens protégés il existe des obligations de loyauté et de transparence à la charge des particuliers en cas d'aliénation ; enfin, quant à l'article 97, il estima que le retard dans l'exercice du droit de préemption de la part de l'Etat devait être imputé aux comportements irréguliers des particuliers.
4. Première phase de la procédure devant la Cour de cassation Le requérant se pourvut alors en cassation à l'encontre de la décision du Conseil d'Etat. En effet, la loi italienne prévoit la possibilité de former un pourvoi en cassation à l'encontre des arrêts du Conseil d'Etat pour défaut de juridiction. Le requérant affirma en particulier que son affaire relevait de la compétence des juridictions civiles ordinaires et souleva encore une fois une question d'inconstitutionnalité des articles 31, 32 et 61 de la loi n° 1089 de 1939 par rapport aux articles 3 et 42 de la Constitution italienne. Par ordonnance du 11 novembre 1993, la Cour de cassation accueillit la demande du requérant et considéra que ces questions d'inconstitutionnalité ne semblaient pas manifestement mal fondées. La Cour de cassation motiva sa décision en considérant tout d'abord que le pouvoir permanent de l'administration publique d'exercer son droit de préemption soumettait le droit du vendeur à une limitation constante et entraînait une incertitude permanente sur la situation juridique du bien. La Cour observa à cet égard que même si la première déclaration avait été effectuée irrégulièrement, le droit de préemption aurait pu être néanmoins exercé à partir du moment où l'administration avait eu connaissance de tous les éléments prescrits par la loi. Etant donné que cela s'était produit le 16 septembre 1988, par l'acquisition par le ministère des relevés bancaires concernant la vente intervenue en 1977, la Cour nota que le décret de préemption avait été émis et notifié aux parties concernées plus de deux mois plus tard. En deuxième lieu, la Cour de cassation fit valoir qu'en considérant que l'acte de préemption constitue une véritable mesure d'expropriation, comme le Conseil d'Etat lui-même l'avait affirmé, le requérant avait été traité de façon différente par rapport à toute autre personne expropriée. En effet, le propriétaire du bien sur lequel l'Etat exerce son droit de préemption obtient une indemnisation qui est calculée de façon tout à fait différente par rapport à celle versée à la personne expropriée dans d'autres cas et en outre sans possibilité de révision judiciaire. En effet, si le prix convenu par l'acte d'aliénation peut constituer une indemnisation adéquate au cas où la préemption est exercée dans le délai de deux mois prévu par la loi, il ne le serait plus lorsque le droit de préemption est exercé après plusieurs années, comme dans le cas d'espèce. En outre, le requérant avait été traité d'une façon différente même par rapport à un particulier n'ayant pas du tout déclaré l'acte d'aliénation, car dans ce dernier cas l'Etat, dans l'impossibilité éventuelle de déterminer le prix convenu, devrait vraisemblablement lui verser une indemnisation équivalente à la valeur marchande du bien. La Cour de cassation observa enfin qu'une éventuelle décision de la Cour constitutionnelle déclarant le caractère inconstitutionnel des dispositions en cause entraînerait, entre autres, la compétence de l'autorité judiciaire ordinaire en la matière, devant laquelle le requérant aurait pu en conséquence attaquer à nouveau la décision incriminée et faire valoir en particulier la tardiveté de l'exercice du droit de préemption par les autorités italiennes. Par conséquent, la Cour de cassation suspendit la procédure devant elle et ordonna la transmission des actes à la Cour constitutionnelle.
5. Procédure devant la Cour constitutionnelle Par arrêt du 14 juin 1995, la Cour constitutionnelle déclara non- fondée la question d'inconstitutionnalité soulevée par la Cour de cassation. La Cour souligna d'abord le caractère spécial des dispositions contenues dans la loi n° 1089 de 1939, visant à "sauvegarder des biens liés aux intérêts primaires de la vie culturelle du pays". La nature spéciale de ces biens justifiait dès lors, selon la Cour constitutionnelle, l'attribution à l'administration de pouvoirs différents et plus contraignants par rapport à ceux dont celle-ci disposait à l'égard des autres biens. Par conséquent, aucune discrimination ne pouvait être relevée par rapport aux procédures d'expropriation ordinaires, s'agissant de catégories de biens différentes. Aucune discrimination ne pouvait non plus subsister entre le cas d'une dénonciation irrégulière et le cas d'une omission de dénonciation de la vente, car même dans ce dernier cas le prix devant être versé serait celui convenu au moment de la vente. Au cas où dans cette dernière hypothèse le prix ne serait pas connu, il devrait être déterminé en ayant recours à tout moyen de preuve utile. Par ailleurs, quant à la question du caractère adéquat du prix versé par l'Etat en cas de préemption tardive, la Cour constitutionnelle fit valoir encore une fois que l'on ne pouvait apprécier le caractère adéquat de pareille somme sur la base des critères relatifs aux indemnités d'expropriation ordinaires, s'agissant de procédures ayant une nature différente, et que le montant versé dans des situations telles que celle de l'espèce était de toute manière lié à un élément contractuel librement décidé par les parties. De cette dernière considération il s'ensuivait que normalement, à savoir dans les cas d'une préemption exercée dans un délai limité, le prix versé, bien que réduit par rapport à la valeur du bien sur le marché, ne constituerait de toute façon pas un montant dérisoire ou symbolique. Enfin, la Cour nota que l'article 61 de la loi n° 1089 de 1939 se trouvait dans la section de cette loi consacrée aux "sanctions". Un élément crucial était donc constitué par le fait que le préjudice économique pour le propriétaire était la conséquence d'une irrégularité ou d'une omission de sa part quant à la dénonciation de la vente du bien, entraînant la nullité de celle-ci et le droit de préemption à tout moment de la part de l'Etat. Il ne s'agissait cependant pas d'une véritable sanction pénale ou administrative, ce qui justifiait la discrétion pour l'administration quant au moment où exercer le droit de préemption.
6. Deuxième phase de la procédure devant la Cour de cassation Suite à l'arrêt de la Cour constitutionnelle, par arrêt du 16 novembre 1995, déposé au greffe le 11 mars 1996, la Cour de cassation rejeta le pourvoi du requérant, estimant que la compétence appartenait en l'espèce aux juridictions administratives, s'agissant, à la fois quant à l'exercice du droit de préemption, de la part de l'Etat à tout moment et quant aux prétendues irrégularités des notifications du décret de préemption, de questions liées aux modalités d'exercice du pouvoir de l'administration et non pas de questions liées à l'exercice d'un pouvoir inexistant. Entre autres, la Cour de cassation considéra qu'il aurait été déraisonnable d'imposer à l'administration le même délai de deux mois en cas de dénonciation de la vente irrégulière ou inexistante, si l'on tenait compte du fait que dans les deux hypothèses la loi prévoit la nullité ipso iure de la vente. En outre, en l'absence de toute disposition de loi à cet égard, il aurait été arbitraire de faire courir le délai péremptoire de deux mois à partir du moment de la connaissance de la vente de la part de l'administration obtenue par des éléments ou des circonstances non précisés. En revanche, selon la Cour de cassation il était correct de conclure que la préemption pouvait été exercée à tout moment et envers quiconque aurait eu la détention du bien. Par ailleurs, la Cour de cassation souligna que l'argument fondé sur le renvoi, par l'article 61, à l'article 32 qui prévoit entre autres le délai de deux mois, n'était pas pertinent, puisque cette dernière disposition contient des clauses procédurales qui s'appliquent également à la préemption exercée par l'Etat sans limites dans le temps (telles la règle selon laquelle l'Etat devient titulaire de la propriété du bien à la date du décret de préemption ou la règle disposant que les clauses du contrat de vente ne sont pas contraignantes pour l'Etat).
B. Eléments de droit interne La loi n° 1089 du 1er juin 1939 prévoit notamment : a) l'obligation, pour le propriétaire ou le détenteur, à quel titre que ce soit, d'un bien considéré d'intérêt culturel ou artistique aux termes de l'article 3, de déclarer au ministère compétent en matière de biens d'intérêt culturel (à partir de 1974 le ministère pour le patrimoine culturel-"Ministero per i beni culturali e ambientali"), tout acte, à titre onéreux ou gratuit, ayant pour but de transmettre, en tout ou en partie, la propriété ou la détention du bien (article 30) ; b) le droit du ministère d'exercer un droit de préemption sur l'oeuvre dans un délai de deux mois à compter de la date de la déclaration ci-dessus mentionnée, et cela au prix convenu par l'acte d'aliénation, s'agissant d'une aliénation à titre onéreux (articles 31 par. 1 et 32 par. 1) ; c) l'obligation pour le propriétaire ou le détenteur de déclarer l'intention de l'exporter (article 36) ; d) dans ce dernier cas, le droit du ministère d'exercer le droit de préemption sur l'oeuvre dans un délai de 90 jours à partir de la date de la déclaration de l'intention de l'exporter, et cela au prix proposé par le ministère, s'agissant d'un pays membre des Communautés européennes, ou à la valeur indiquée dans la déclaration dans les autres cas (article 39). La loi en question dispose ensuite que les aliénations effectuées en dehors des cas prévus par la loi et sans observer les formes prescrites sont nulles, et que le ministère conserve toujours la faculté d'exercer le droit de préemption prévu par les articles 31 et 32 (article 61). Elle prévoit en outre que jusqu'à l'adoption d'un décret d'application de cette même loi, les dispositions du décret-royal n° 363 du 30 janvier 1913 continuent de s'appliquer (article 73). L'article 57 de ce dernier décret-royal prévoit notamment les formes que doivent revêtir les déclarations ci-dessus mentionnées, telles qu'une description sommaire de l'objet du contrat, la nature et les conditions de l'aliénation, les noms des parties contractantes, etc.
GRIEFS
1. Le requérant se plaint tout d'abord d'avoir été exproprié par les autorités italiennes d'un bien lui appartenant en l'absence d'une cause d'utilité publique, en dehors des conditions prévues par la loi et en violation des principes généraux du droit international. Il y voit une violation de l'article 1 du Protocole n° 1 à la Convention. A cet égard, le requérant fait valoir en premier lieu que l'appréciation de l'utilité publique du tableau faite par le ministère pour le Patrimoine culturel dans sa décision du 24 novembre 1988, est manifestement dépourvue de base raisonnable. En effet, le requérant estime que le fait que le tableau aurait été vendu à un musée, la "Peggy Guggenheim Collection", ouvert au public et situé sur le territoire italien, ne pouvait justifier un intérêt raisonnable à l'acquisition du tableau par l'Etat. En outre, selon le requérant dans le cas des oeuvres d'art l'intérêt public découle surtout de la légitime prétention de l'Etat de garder sur son territoire des oeuvres relevant de son propre patrimoine culturel, ce qui n'était pas le cas en l'espèce. Le requérant soutient ensuite que la décision du 24 novembre 1988 n'est pas conforme à la loi. A cet égard, il fait valoir que la vente intervenue en 1977 était tout à fait conforme aux prescriptions de la loi n° 1089 de 1939, et que de toute façon, si le ministère avait voulu faire valoir son ignorance quant au vrai propriétaire du bien, il aurait pu le faire au plus tard au moment où il eut connaissance du droit de propriété du requérant, donc au début de décembre 1983, et non pas en 1988. En outre, le requérant souligne que le droit de préemption a été exercé bien après le délai de deux mois à compter de la notification de l'acte d'aliénation sur lequel le ministère a exercé ce droit. Par ailleurs, le requérant soutient qu'aucune des conditions posées en droit international n'a été respectée en l'espèce, et notamment celle prévoyant l'obligation de verser aux non-nationaux une indemnisation adéquate en cas d'expropriation. Or, à cet égard le requérant fait valoir que l'Etat italien s'est approprié son bien en lui versant la somme dérisoire qui avait été convenue par le contrat de 1977, et non pas le prix établi par la vente du tableau à la société "Peggy Guggenheim Corp." ou une somme correspondant à la valeur de marché du tableau. Selon le requérant, la disproportion entre la valeur du tableau sur le marché et l'indemnisation qu'il a reçue est telle, qu'il ne peut s'agir en l'espèce que d'une véritable confiscation.
2. Le requérant allègue en deuxième lieu une violation de l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 1 du Protocole n° 1 à la Convention, considérant que la décision d'exproprier le tableau était motivée par le fait qu'il n'est pas un ressortissant italien.
3. Le requérant se plaint en outre d'une violation de l'article 18 de la Convention, en ce que l'expropriation de son tableau a été le résultat d'un abus de droit et d'un détournement de pouvoir.
EN DROIT Le requérant se plaint tout d'abord d'avoir été exproprié par les autorités italiennes d'un bien lui appartenant en l'absence d'une cause d'utilité publique, en dehors des conditions prévues par la loi et en violation des principes généraux du droit international. Il y voit une violation de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1) à la Convention. Aux termes de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) à la Convention, "Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général (...)". Le requérant allègue également une violation de l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 1 du Protocole n° 1 (art. 14+P1-1) à la Convention, considérant que la décision d'exproprier le tableau était motivée par le fait qu'il n'est pas un ressortissant italien, ainsi qu'une violation de l'article 18 (art. 18) de la Convention, en ce que l'expropriation de son tableau aurait été le résultat d'un abus de droit et d'un détournement de pouvoir. L'article 14 (art. 14) de la Convention prévoit que "la jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur (...) l'origine nationale (...)". Par ailleurs, l'article 18 (art. 18) de la Convention stipule que "les restrictions qui, aux termes de la (...) Convention, sont apportées auxdits droits et libertés ne peuvent être appliquées que dans le but pour lequel elles ont été prévues". Le Gouvernement soutient fondamentalement que le requérant ne peut pas se prétendre victime des violations qu'il allègue, puisqu'en réalité il ne serait jamais devenu propriétaire du tableau en cause. En effet, du fait des lacunes de la déclaration originaire du 3 août 1977 l'acte de vente y mentionné, comme l'ont précisé à plusieurs reprises les différentes juridictions italiennes saisies de l'affaire, doit être considéré comme nul et jamais avenu. Il s'ensuit, selon le Gouvernement, que la personne privée de sa propriété est en l'occurrence G. Verusio, le propriétaire au départ, et non pas le requérant. D'ailleurs, poursuit le Gouvernement, que l'acte de vente originaire dans les circonstances de l'espèce ait été considéré nul se justifie pleinement, compte tenu du fait que les omissions reprochées aux acquéreurs ont porté atteint à un intérêt de nature publique, à savoir celui de la protection des biens artistiques. Et c'est justement pour la faute des intéressés que l'Etat a pu exercer son droit de préemption sans limites de temps. Le Gouvernement souligne de surcroît que si l'on admettait la possibilité que la nullité de la vente originaire puisse être couverte par la suite, l'on porterait atteinte à l'effectivité des dispositions régissant la circulation des oeuvres d'art, dispositions auxquelles on ne peut pas déroger. A titre subsidiaire, le Gouvernement fait valoir qu'en tout état de cause, l'appropriation par l'Etat du tableau en question a été pleinement justifiée par l'exigence de sauvegarder le patrimoine artistique national face à la tentative des privés impliqués dans l'affaire de contourner les dispositions pertinentes du droit interne. En d'autres termes, le requérant aurait subi les conséquences de son comportement fautif. Compte tenu notamment de l'intérêt primordial pour la collectivité de préserver le patrimoine artistique et culturel, un juste équilibre entre l'intérêt public et les droits de l'individu a été pleinement maintenu. A cet égard, le Gouvernement se réfère notamment à la circonstance que les musées privés ne tiennent pas compte des critères socio-culturels auxquels sont soumis les musées publics. Le requérant conteste cette thèse et soutient notamment que la dénonciation du 3 août 1977 était tout à fait valable, puisqu'elle a bien indiqué quelles étaient les parties contractantes, à savoir MM. G. Verusio et S. Pierangeli. Or s'agissant d'une vente par le biais d'une représentation indirecte, d'après le droit italien, qui reconnaît pleinement ce type de vente, le requérant est bien devenu le propriétaire légitime du tableau contesté. En effet, le droit privé italien reconnaît à la vente par le biais d'un représentant indirect des effets immédiats dans le sens que la propriété du bien vendu passe directement du représentant au représenté sans qu'il soit nécessaire de procéder à un nouvel acte de transfert. Selon le requérant, le fait que la vente ait été réalisée par un tel système n'a aucunement porté atteinte à l'intérêt de l'Etat et n'a nullement privé ce dernier de la possibilité de s'approprier l'oeuvre par l'exercice du droit de préemption. En effet, l'identité de l'acquéreur indirect constitue un élément accessoire. Ce qui compte, pour l'Etat, est la possibilité d'exercer le droit de préemption à des conditions connues pour lui, ce qui était déjà parfaitement garanti par la dénonciation du 3 août 1977. Par ailleurs, à supposer même que la dénonciation du 3 août 1977 soit nulle, l'Etat italien aurait dû exercer son droit de préemption à partir du moment où il a eu connaissance de l'identité du réel acquéreur, soit le 2 décembre 1983, de même que c'est à partir de ce même moment que le délai de deux mois pour exercer le droit de préemption a de nouveau commencé à courir. Quoi qu'il en soit, poursuit le requérant, on ne saurait certes méconnaître sa qualité de propriétaire de l'oeuvre en question et donc de victime des violations alléguées. D'ailleurs, à partir du 2 décembre 1983 et pendant des années, les autorités italiennes ont à plusieurs reprises eu des contacts avec le requérant à propos de la conservation et des transfèrements de l'oeuvre, sans jamais prétendre que le véritable ayant droit du tableau était G. Verusio et non pas le requérant. Qu'il s'agit en réalité d'une mesure d'expropriation est confirmé d'ailleurs par la Cour constitutionnelle, laquelle a relevé que bien que différent par rapport aux mesures ordinaires d'expropriation, l'exercice du droit de préemption par l'Etat en cette matière constitue néanmoins un acte ablatif de la propriété, où le profil autoritaire prévaut sur celui contractuel. A cet égard, le requérant souligne que ce qui compte c'est la substance d'une mesure de privation de propriété et non pas son étiquette. Le requérant conclut qu'en l'espèce l'intérêt public était inexistant et que l'équilibre entre intérêt public et droit des individus a été faussé dans son cas, en l'absence d'une indemnisation prompte, adéquate et effective, tenant compte de sa qualité de non- national. La Commission considère que l'exception soulevée par le Gouvernement défendeur quant à la qualité de victime, au sens de l'article 25 (art. 25) de la Convention, dans le chef du requérant, est étroitement liée eu fond de l'affaire et ne saurait dès lors être tranchée séparément ou à titre préliminaire. La Commission estime d'ailleurs que la requête soulève des questions de fait et de droit complexes, y compris quant à l'applicabilité de l'article 1 du Protocole n° 1 (P1-1) à la Convention à la situation dénoncée par le requérant, qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès lors, la requête ne saurait être déclarée manifestement mal fondée en application de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. La Commission constate, par ailleurs, que la requête ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité. Par ces motifs la Commission, à la majorité, DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés. M. de SALVIA S. TRECHSEL Secrétaire Président de la Commission de la Commission