| ORGANISATION NATIONALE DES SYNDICATS D'INFIRMIERS LIBERAUX (O.N.S.I.L.) contre la FRANCE

TROISIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête n° 39971/98  présentée par Organisation nationale des Syndicats d'Infirmiers Libéraux (O.N.S.I.L.)  contre la France
La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant le 29 août 2000 en une chambre composée de
M. W. Fuhrmann, président,   M. J.-P. Costa,   M. P. Kūris,   Mme F. Tulkens,   M. K. Jungwiert,   Sir Nicolas Bratza,   M. K. Traja, juges,  et de Mme S. Dollé, greffière de section,
Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 10 décembre 1997 et enregistrée le 20 février 1998,
Vu l’article 5 § 2 du Protocole n° 11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante est une organisation syndicale, dont le siège est à Toulouse, qui a pour objet la défense des intérêts des infirmiers libéraux. Elle est représentée devant la Cour par Maître Christian Bettinger, avocat au barreau de Paris.
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Depuis l’intervention de la loi du 3 juillet 1971, les rapports entre les membres des professions de santé - et notamment les infirmiers - et les organismes de sécurité sociale sont régis par des conventions conclues entre les organisations syndicales représentatives de ces professions et lesdits organismes. L’entrée en vigueur de ces conventions est subordonnée à leur approbation par le ministre compétent.
Après deux annulations par le Conseil d’État des arrêtés approuvant la convention nationale applicables aux infirmiers (arrêts des 17 décembre 1993 et 29 décembre 1995), une troisième convention a été conclue le 5 mars 1996 et approuvée par arrêté interministériel le 10 avril 1996.
Dès la signature de cette convention, l’organisation requérante, ainsi que plusieurs autres organisations syndicales, manifestèrent leur opposition à ce nouveau texte et firent connaître leur intention de former un recours contentieux, lorsque l’arrêté d’approbation serait publié au journal officiel.
Le 28 mai 1996, le Parlement français adopta la loi n° 96-452, portant diverses mesures d’ordre sanitaire, social et statutaire. Aux termes de l’article 59 de cette loi : « Sont validés (...) l’arrêté du 10 avril 1996 portant approbation de la convention nationale des infirmiers conclue le 5 mars 1996. »
Le 21 juin 1996, l’organisation requérante saisit le Conseil d’État d’un recours tendant, d’une part, à l’annulation pour excès de pouvoir de l’arrêté du 10 avril 1996 et, d’autre part, à la condamnation de l’État à lui verser une somme de 45 000 FRF au titre des frais exposés. Dans son mémoire ampliatif du 9 octobre 1996, l’organisation requérante soutint en particulier que l’article 59 de la loi n° 96-452 était contraire aux stipulations des articles 6 § 1 et 13 de la Convention.
Le 13 juin 1997, le Conseil d’État rejeta le recours de l’organisation requérante au motif « qu’il résulte de ces dispositions [de la loi n° 96-452] qui sont entrées en vigueur antérieurement à l’introduction de la requête, que la légalité de l’arrêté dont l’annulation est demandée n’est en principe pas susceptible d’être contestée devant le juge de l’excès de pouvoir ». Quant aux moyens soulevés relatifs à l’incompatibilité de la loi en question avec les dispositions de la Convention, le Conseil d’État considéra que la contestation de la légalité de l’acte réglementaire attaqué n’entrait pas dans le champ d’application des articles invoqués.
GRIEFS
1. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, l’organisation requérante se plaint que l’État est intervenu d’une manière décisive pour orienter en sa faveur l’issue d’une instance à laquelle il était partie. En particulier, elle affirme que, par l’adoption de la loi n° 96-452, le législateur imposa une solution au juge, en excluant tout examen de l’acte contesté par les juridictions compétentes.
2. Invoquant la même disposition, l’organisation requérante se plaint en outre que la loi n° 96-452 a eu pour effet de permettre à l’État français d’échapper à ses obligations en matière d’exécution de la chose jugée. En particulier, elle soutient que l’adoption de la loi contestée a permis à l’autorité administrative de ne tenir aucun compte des deux annulations déjà prononcées par le Conseil d’État à l’encontre des arrêtés approuvant les deux premières conventions nationales des infirmiers.
3. Invoquant l’article 13 de la Convention, l’organisation requérante se plaint enfin que la loi n° 96-452 la priva de tout recours effectif devant une instance nationale pour contester l’adoption de la nouvelle convention nationale des infirmiers.
EN DROIT
1. L’organisation requérante se plaint de ce que l’État est intervenu d’une manière décisive pour orienter en sa faveur l’issue d’une instance à laquelle il était partie, et de ce que l’adoption de l’article 59 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 a imposé la solution du litige aux juges, excluant tout examen de l’acte contesté par la juridiction compétente. L’organisation requérante invoque l’article 6 § 1 de la Convention, dont les parties pertinentes sont ainsi libellées :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
Le gouvernement défendeur affirme à titre principal que le présent litige est étranger au champ d’application de l’article 6 § 1 de la Convention, car la convention et l’arrêté sur lesquels a porté la validation législative litigieuse sont des actes administratifs dont la vocation essentielle est de contribuer à l’organisation du service public de la sécurité sociale. En effet, les conventions conclues ont pour objet de définir les rapports entre les organismes de sécurité sociale et les infirmiers. Ces rapports eux-mêmes sont fortement marqués de l’empreinte du service public et ne peuvent être regardés comme faisant naître des droits essentiellement civils. Le Gouvernement admet que la convention dont il s’agit n’est pas dépourvu de répercussions patrimoniales, mais considère que cet aspect ne peut masquer la prédominance des considérations d’intérêt général. Quant à l’arrêté d’approbation d’une telle convention, le Gouvernement note qu’il constitue une prérogative de l’administration qui lui est dévolue dans le cadre de sa mission de garante du bon fonctionnement du service public.
A titre subsidiaire, le Gouvernement affirme que la validation législative pratiquée en l’espèce n’a pas faussé l’égalité des armes entre les parties, puisqu’à la date à laquelle est intervenue la validation législative, il n’existait aucun procès en cours relatif à l’arrêté d’approbation de la convention. Dès lors, la validation n’a pas été réalisée dans le but d’influer sur le dénouement judiciaire du litige. La présente affaire serait donc différente de l’affaire Raffineries grecques Stran et Stratis Andreadis c. Grèce (voir l’arrêt du 9 décembre 1994, série A n° 301-B).
En tout état de cause, même si l’on considère la validation législative comme une ingérence du législateur dans une instance juridictionnelle future, cette ingérence devrait être considérée, selon le Gouvernement, comme compatible avec l’article 6 § 1 de la Convention. Tout d’abord, elle poursuivait un double but légitime : il s’agissait, en premier lieu, d’éviter que ne se crée une situation d’insécurité juridique préjudiciable aux assurés, aux infirmiers et au bon fonctionnement du système de la sécurité sociale dans son ensemble ; en second lieu, il convenait d’empêcher qu’une éventuelle annulation de la convention ne mette à néant les efforts déployés par les pouvoirs publics en matière de maîtrise des dépenses de santé, car la convention est un instrument privilégié de la mise en œuvre de la politique de contrôle des équilibres financiers. Le Gouvernement souligne en outre que le caractère légitime du but poursuivi était susceptible d’être contrôlé par le Conseil constitutionnel et par le Conseil d’État. Enfin, il soutient qu’il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre le but visé et les moyens employés par le législateur, puisque l’État a entendu régler de manière uniforme la situation des personnels infirmiers et non faire échec à l’aboutissement d’un ou plusieurs recours contentieux en particulier.
L’organisation requérante souligne, en premier lieu, que les infirmiers ne participent en aucune manière au service public de la sécurité sociale. Seuls les infirmiers des hôpitaux publics participent au service public de la santé - et non de la sécurité sociale -, tandis que les infirmiers libéraux qu’elle représente exercent une activité purement privée dans le cadre d’un statut autonome, et sont exclusivement rémunérés par les actes de soins qu’ils accomplissent auprès d’une clientèle privée. Les conventions conclues entre les professionnels de la santé et les caisses de sécurité sociale ont seulement pour vocation d’encadrer les conditions dans lesquelles l’activité des premiers peut s’exercer, en prenant en considération le fait que les prestations médicales ou infirmières réalisées sont remboursées par les organismes de sécurité sociale. En plus, l’approbation ministérielle n’est en réalité qu’une modalité d’opposabilité et d’entrée en vigueur de ces stipulations à l’ensemble de la profession d’infirmier, dès lors que toutes les organisations syndicales ne sont pas signataires de la convention. Elle permet en outre la mise en œuvre des voies de recours, non seulement contre l’approbation en elle-même mais également contre le contenu même de la convention. L’arrêté d’approbation ne fait donc pas de la convention un acte réglementaire, laquelle demeure inévitablement un contrat.
L’organisation requérante souligne en outre que les principales questions abordées dans les conventions ont un impact direct sur les droits civils et patrimoniaux des professions de santé, notamment puisque l’enjeu général du mécanisme conventionnel est en réalité la maîtrise des toutes les dépenses de santé pour permettre de contenir la croissance des dépenses des organismes de sécurité sociale. La voie généralement choisie a été celle de faire peser sur les professions de santé des limites quantitatives à l’exercice de leur activité, sous peine de sanctions financières. L’atteinte portée à la situation patrimoniale de toutes les professions de santé, et en l’espèce des infirmiers, est donc substantielle puisque le dispositif mis en place aboutit soit à une limitation des revenus perçus auprès de la clientèle privée, soit à une sanction financière. L’organisation requérante conclut que la maîtrise des dépenses constituant l’économie générale du système, on ne peut raisonnablement prétendre que les atteintes à la situation patrimoniale ne seraient que résiduelles ; au contraire, elles sont fondamentales et de principe.
Sur le fond, l’organisation requérante affirme qu’en validant l’arrêté ministériel, le législateur imposa la régularité de cet arrêt et permit à l’État de ne pas se trouver en face d’une nouvelle annulation de la convention des infirmiers. Elle souligne à cet égard que la loi critiquée est intervenue à un moment où l’organisation requérante avait publiquement fait savoir qu’elle intenterait un recours en annulation. Par conséquent, l’organisation requérante prétend que, dès lors que la décision de porter une contestation devant les juridictions compétentes apparaît comme clairement établie et irrévocable, l’intervention du législateur qui impose au juge le sens de la future décision qu’il aura à rendre doit être condamnée comme constituant une violation du droit à un procès équitable. Toute autre conception aboutirait à instituer une « course de vitesse » entre les pouvoirs publics et les intéressés, de manière à écarter les recours enregistrés après la promulgation de la loi.
La Cour note que, eu égard aux conséquences patrimoniales des mesures en cause, le litige pourrait être considéré comme portant sur une contestation sur des droits et obligations à caractère civil. Il entrerait ainsi dans le champs d’application de l’article 6 § 1 de la Convention. Toutefois, elle n’estime pas nécessaire de trancher la question d’applicabilité de l’article 6 § 1 de la Convention, la requête pouvant être rejetée pour les motifs suivants.
La Cour a déjà jugé que le principe de la prééminence du droit et la notion de procès équitable consacrés par l’article 6 s’opposaient à l’ingérence du pouvoir législatif dans l’administration de la justice dans le but d’influer sur le dénouement judiciaire du litige. Dans des affaires soulevant des problèmes similaires, elle a relevé que l’intervention du législateur avait eu lieu à un moment où une instance judiciaire à laquelle l’État était partie se trouvait pendante. Elle a donc conclu que l’État avait porté atteinte aux droits des requérants garantis par l’article 6, en intervenant d’une manière décisive pour orienter en sa faveur l’issue imminente de l’instance à laquelle il était partie (voir notamment les arrêts Raffineries grecques Stran et Stratis Andreadis c. Grèce du 9 décembre 1994, série A n° 301-B ; Papageorgiou c. Grèce du 22 octobre 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-VΙ).
Or, à la différence des affaires citées ci-dessus, l’intervention du législateur dans la présente affaire eut lieu avant l’introduction du recours devant le Conseil d’État, et plus précisément vingt-quatre jours avant celle-ci. Si le litige était probable, il n’était pas encore né. Son issue n’était d’ailleurs pas certaine. De toute façon, au lieu de valider l’arrêté ministériel, le législateur aurait pu approuver la convention ab initio : aucun recours n’aurait alors été ouvert à la requérante contre cette loi.
Au vu de ce qui précède, la Cour ne saurait admettre que l’adoption de la loi n° 96-452 avait pour but de devancer le litige et de rendre inéluctable sa future issue devant le Conseil d’État. La jurisprudence des organes de la Convention n’a jamais admis que la rupture de l’égalité des armes pût résulter de mesures « anticipant » en quelque sorte sur un procès non encore né, et ce serait aller trop loin qu’étendre cette théorie par une espèce d’analogie.
Il s’ensuit que ce grief doit être rejeté comme manifestement mal fondé, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
2. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, l’organisation requérante se plaint en outre que la loi n° 96-452 a eu pour effet de permettre à l’État français d’échapper à ses obligations en matière d’exécution de la chose jugée. En particulier, elle soutient que l’adoption de la loi contestée a permis à l’autorité administrative de ne tenir aucun compte des deux annulations déjà prononcées par le Conseil d’État à l’encontre des arrêtés approuvant les deux premières conventions nationales des infirmiers.
La Cour note que ce grief se confond en partie avec le précédent, mais il en est partiellement distinct, ce qui oblige donc à y répondre.
La Cour rappelle qu’en principe, le pouvoir législatif n’est pas empêché de réglementer en matière civile, par de nouvelles dispositions à portée rétroactive, des droits découlant de lois en vigueur (voir, entre autres, l’arrêt Zielinski et Pradal et Gonzalez et autres du 28 octobre 1999, Recueil des arrêts et décisions 1999-VII, § 57). Autrement dit, en matière civile, l’article 6 ne garantit pas l’intangibilité de la chose jugée (voir Preda et Dardari c. Italie (déc.), nos 28160/95 et 28382/95, 23.2.1999).
Au surplus, l’organisation requérante, si elle allègue que la troisième convention nationale des infirmiers comportait des stipulations similaires à celles des deux précédentes, elle ne soutient pas qu’elle aurait été identique ; ce serait donc spéculer sur la décision à rendre par le Conseil d’État que d’affirmer que celui-ci aurait annulé l’arrêté du 10 avril 1996 si celui-ci n’avait pas été validé par la loi du 28 mai 1996.
Il s’ensuit donc que ce grief doit être rejeté comme manifestement mal fondé, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
3. L’organisation requérante se plaint enfin que la loi n° 96-452 la priva de tout recours effectif devant une instance nationale pour contester l’adoption de la nouvelle convention nationale des infirmiers. Elle invoque l’article 13 de la Convention, ainsi libellé :
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »
La Cour rappelle que l’article 13 a été interprété comme n’exigeant un recours en droit interne que s’agissant de griefs pouvant passer pour « défendables » selon la Convention (voir, entre autres, l’arrêt Boyle et Rice du 21 juin 1988, série A n° 131, p. 23, § 52).
Compte tenu de ses conclusions précitées pour les griefs tirés de l’article 6 de la Convention, la Cour estime que l’organisation requérante n’a aucun grief défendable.
Il s’ensuit que ce grief doit être également rejeté comme manifestement mal fondé, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à la majorité,
DÉCLARE LA REQUÊTE IRRECEVABLE.
S. Dollé W. Fuhrmann   Greffière Président
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