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§ BANFIELD c. ROYAUME-UNI

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Type d'affaire : Décision
Type de recours : Partiellement irrecevable

Numérotation :

Numéro d'arrêt : 6223/04
Identifiant URN:LEX : urn:lex;coe;cour.europeenne.droits.homme;arret;2005-10-18;6223.04 ?

Analyses :

(Art. 11-1) LIBERTE D'ASSOCIATION, (Art. 6) PROCEDURE PENALE, (Art. 6-1) DELAI RAISONNABLE


Parties :

Demandeurs : BANFIELD
Défendeurs : ROYAUME-UNI

Texte :

[TRADUCTION]
EN FAIT
Le requérant, M. Paul Banfield, est un ressortissant britannique né en 1967. Il est actuellement détenu à la prison de Wakefield. Le gouvernement défendeur est représenté par son agent, M. J. Grainger, du ministère des Affaires étrangères et du Commonwealth.
A.  Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Entré dans la police de Londres en 1985, le requérant fut muté dans le Cambridgeshire en 1989. Il fut promu au grade de sergent en 1998.
Le 21 juin 2000, il fut condamné à dix-huit ans d’emprisonnement au total pour avoir commis des agressions sexuelles – dont des viols – à l’encontre de plusieurs femmes. Il était de service lorsqu’il commit trois des délits qui lui valurent sa condamnation, s’attaquant à de jeunes femmes d’une vingtaine d’années qui avaient été conduites au commissariat du Cambridgeshire pour des infractions mineures et dont il avait alors la charge en qualité d’officier de garde. Il agressa sexuellement deux d’entre elles et en viola une autre. Il perpétra les deux autres délits dont il fut reconnu coupable (effraction en vue de la commission d’un viol et viol) sur la personne d’une femme qu’il avait rencontrée lors d’une patrouille à Cambridge et qui lui avait indiqué ses nom et adresse après lui avoir signalé qu’elle avait été victime d’un cambriolage quelque temps auparavant. Muni de ces informations, il pénétra par effraction chez elle, en pleine nuit, et la viola.
Le juge à qui l’affaire fut confiée qualifia les agressions que le requérant avait commises dans l’exercice de ses fonctions « d’abus d’autorité et de manquement extrêmement grave aux devoirs de sa charge ».
Le 27 juin 2000, le chef des services de police (Chief Constable) révoqua l’intéressé. A la date de sa révocation, celui-ci comptait quatorze ans et quarante jours de service ouvrant droit à pension.
Le 27 septembre 2001, à la demande du comité de contrôle de la police (Police Authority) compétent, le ministre de l’Intérieur (Home Secretary) émit un avis de déchéance des droits à pension de l’intéressé sur le fondement de l’article K5 du règlement de 1987 relatif aux pensions de retraite du personnel de la police (Police Pensions Regulations 1987 – « le règlement »). L’acte en question était accompagné d’une lettre ainsi libellée :
« Pour se prononcer sur la question de savoir si les délits dont M. Banfield a été reconnu coupable étaient ou non de nature à jeter un grave discrédit sur le service public, le ministre a tenu compte des circonstances ayant entouré la commission des infractions en question et la condamnation de l’intéressé, de la peine prononcée à l’encontre de celui-ci et de l’écho médiatique donné à cette affaire.
Le ministre estime que la condamnation prononcée contre M. Banfield des chefs de viol, d’agression sexuelle et d’effraction est très lourde de conséquences car elle implique que l’intéressé a abusé de l’autorité particulière que ses fonctions lui conféraient, surtout en ce qui concerne les trois agressions commises alors qu’il était de garde. Les observations du juge illustrent bien la gravité des délits pour lesquels M. Banfield a été condamné.
Le ministre considère lui aussi que l’intéressé a manqué aux devoirs qui incombent aux officiers de police, notamment parce que celui-ci a commis des délits en abusant manifestement, à des fins personnelles, de l’autorité particulière dont il jouissait en cette qualité.
Le ministre estime que les agissements et la condamnation de M. Banfield – qui a été policier pendant quatorze ans – ainsi que la publicité dont ces événements ont fait l’objet sont de nature à jeter un grave discrédit sur un service public. Au vu de ces éléments, le ministre autorise l’autorité compétente à déchoir M. Banfield de ses droits à pension. (...) »
Le 28 février 2002, le requérant comparut devant la commission des plaintes et des visites des lieux de détention provisoire (Complaints and Custody Visitors Committee) du comité de contrôle de la police du Cambridgeshire, à qui il exposa ses arguments en faveur du maintien de ses droits à pension, avec l’assistance d’un solicitor. A l’issue de cette audience, l’intéressé se vit notifier une décision de déchéance de 75 % de ses droits à pension (dont le reliquat, soit 25 %, correspondait aux cotisations qu’il avait versées).
S’appuyant sur l’article H5 du règlement, le requérant fit appel de cette décision devant la Crown Court. L’affaire fut initialement audiencée au 18 octobre 2002. Toutefois, l’intéressé ayant sollicité un contrôle juridictionnel de la décision par laquelle la commission des services juridiques (Legal Services Commission) avait refusé de lui accorder l’aide judiciaire civile qu’il avait demandée pour les besoins de la procédure d’appel, l’audience fut ajournée en attendant qu’il fût statué sur ce point. Le requérant fut débouté le 6 mars 2003, au motif notamment que son recours n’avait aucune chance de prospérer.
Un juge professionnel (Recorder) de Leeds examina les 28 et 29 avril 2003 l’appel interjeté par l’intéressé. Le 4 juin 2003, il jugea que la déchéance des droits à pension du requérant ne s’analysait pas en une double peine et ne constituait en aucune autre manière une ingérence dans les droits dont celui-ci bénéficiait en vertu de la Convention. Pour se prononcer ainsi, il releva notamment que :
« Les pensions servies aux fonctionnaires de police revêtent un caractère partiellement contributif mais sont en grande partie financées par des fonds publics. Elles constituent pour la société un moyen de manifester sa reconnaissance aux policiers qui ont rendu de bons et loyaux services dans l’exercice de leurs fonctions et sont dues de plein droit aux agents qui n’ont pas démérité. Il est donc naturel de laisser aux administrés la possibilité de ne pas témoigner la même gratitude à un agent qui a commis des délits qu’à un policier responsable et honorable. Un agent dont le comportement délictueux conduit les administrés à perdre la confiance qu’ils placent dans le service public de la police ne mérite pas d’en être récompensé.
Il ne me paraît guère possible d’être confronté à des faits plus nuisibles à la confiance des administrés que ceux dont je suis saisi. Certaines des agressions perpétrées par l’intéressé ont été commises sur des femmes dont il avait la garde en qualité d’officier de permanence au commissariat. De surcroît, il a profité d’informations dont on lui avait fait part dans l’exercice de ses fonctions pour s’attaquer à des femmes hors du commissariat. Pareil comportement est de nature à compromettre très gravement la confiance des femmes dans la police locale. »
Toutefois, il voulut savoir sur quelles bases on avait calculé que les cotisations du requérant ne représentaient que 25 % de la retraite de celui-ci et sollicita un complément d’information à cet égard. Au vu des renseignements qu’il reçut, il réduisit l’étendue de la déchéance, la ramenant à 65 % de la pension du requérant.
Dans ses observations finales, il indiqua que l’intéressé avait été contraint de se défendre lui-même mais qu’il l’avait fait avec un tel talent qu’un avocat n’eût pas mieux servi ses intérêts.
Le requérant introduisit une requête aux fins de se voir autoriser à demander un contrôle juridictionnel de la décision de la Crown Court. Pareille autorisation lui fut refusée par le juge Davis le 3 octobre 2003, pour les motifs suivants :
« 2.1.  La demande d’aide juridictionnelle formulée par l’intéressé a été rejetée pour des motifs jugés non contestables par le juge Collins. S’il est vrai que le demandeur a dû se défendre personnellement, on ne saurait dire que la procédure a porté atteinte à l’égalité des armes ou manqué d’équité à un autre égard. Au contraire, tous les points que le demandeur a souhaité discuter, et pour lesquels il a eu amplement le temps de préparer sa défense, ont été débattus devant le juge de Leeds, qui lui a d’ailleurs donné partiellement gain de cause. J’observe incidemment que le juge a souligné que le demandeur avait fort bien plaidé sa cause et qu’un avocat ne l’eût pas mieux défendu.
2.2.  L’article 1 [du Protocole no 1] n’a pas été violé. La déchéance des droits à pension est justifiée au regard de l’intérêt public, un juste équilibre a été ménagé et la proportionnalité a été respectée en l’espèce. Ni le fait que le demandeur soit déjà sous le coup d’une condamnation à dix-huit ans d’emprisonnement ni les autres moyens qu’il soulève ne conduisent à conclure à l’absence de proportionnalité de la décision litigieuse. La présente affaire se distingue nettement de l’affaire Azinas c. Chypre, dans laquelle la législation applicable prévoyait le retrait automatique de droits à pension acquis et ne laissait aux autorités aucune latitude pour aménager pareille mesure. Tel n’est pas le cas en l’espèce.
2.6.  En substance, le demandeur conteste le bien-fondé de la décision du juge de Leeds. Or j’estime que celle-ci est correcte dans toutes ses dispositions. »
La décision du juge Davis fut notifiée au requérant par écrit. Cette notification comportait la mention suivante :
« Le demandeur auquel l’autorisation de solliciter le contrôle juridictionnel d’une décision a été refusée peut, personnellement ou par l’intermédiaire de son avocat, requérir la tenue d’une audience en vue du réexamen de la décision de rejet de sa demande en remplissant et en retournant le formulaire 86B dans un délai de sept jours après réception de la notification de la décision en question. »
L’intéressé n’a pas fait usage de la possibilité qui lui était ainsi offerte.
B.  Le droit interne pertinent
Les passages pertinents de l’article K5 du règlement de 1987 se lisent ainsi :
« 4.  (...) [Un] comité de contrôle de la police (...) peut prononcer la déchéance totale ou partielle, définitive ou provisoire de droits à pension lorsque l’agent bénéficiaire a été condamné pour une infraction qui se rattache à l’exercice des fonctions policières et qui a été considérée par le ministre compétent comme étant gravement préjudiciable aux intérêts de l’Etat ou de nature à jeter un grave discrédit sur le service public.
5.  (...) En se prononçant sur le caractère total ou partiel, définitif ou provisoire de la déchéance de droits à pension, un comité de contrôle de la police peut réserver un traitement différent à la partie irrévocable et à la partie révocable des droits en question. Toutefois, la fraction irrévocable de ces droits ne peut faire l’objet d’une déchéance définitive et ne peut être frappée d’une déchéance provisoire que pour une période expirant avant que le bénéficiaire n’atteigne l’âge d’ouverture des droits à pension ou égale à la durée pendant laquelle celui-ci est emprisonné ou privé de liberté sur ordre de justice. »
La circulaire no 56/98 émise par le ministère de l’Intérieur comporte des instructions relatives à la déchéance des droits à pension des agents de police. Son annexe B décrit les trois phases de la procédure de déchéance. La première d’entre elles consiste, pour le comité de contrôle de la police compétent, à déterminer si l’infraction commise par un agent de police se rattache à l’exercice de ses fonctions de membre des forces de l’ordre. Dans la deuxième phase de cette procédure, le ministre de l’Intérieur doit se prononcer sur la question de savoir si l’infraction est gravement préjudiciable aux intérêts de l’Etat ou de nature à jeter un grave discrédit sur le service public. A cet égard, ladite circulaire dispose :
« Les droits à pension d’un agent constituent une partie de la rémunération qui lui est due pour les services qu’il a rendus et le fait qu’il a commis une infraction n’entraîne pas ipso facto l’émission d’un avis de déchéance. Le retrait de droits à pension est une sanction complémentaire qui ne doit pas être automatiquement ajoutée aux peines infligées par les tribunaux. Pour déterminer s’il y a lieu de délivrer un avis de déchéance, le ministre de l’Intérieur attachera davantage d’importance à l’éventualité d’un « grave discrédit sur le service public » qu’au préjudice qui découle inévitablement de la commission d’un délit par un agent en activité ou un ancien agent. Il prendra en compte :
–  l’appréciation portée par les tribunaux sur le degré de gravité de l’infraction commise (au regard de la peine prononcée et de la motivation de la condamnation) ;
–  les circonstances de l’infraction et de l’enquête ;
–  l’ancienneté de l’agent ou de l’ancien agent (sachant que le préjudice causé à la crédibilité de la police et à la confiance qu’elle inspire augmente avec l’ancienneté de l’agent) ;
–  l’étendue de la publicité et de la couverture médiatique dont l’infraction a fait l’objet ;
–  la question de savoir si l’infraction a été commise dans le cadre d’un concert frauduleux noué entre plusieurs agents, si elle a conduit son ou ses auteur(s) à apporter un soutien actif à des malfaiteurs, à détourner le cours de la justice, à abuser de ses ou de leurs pouvoirs dans le but d’en tirer un profit personnel et/ou à corrompre ou à tenter de corrompre des agents subalternes. »
Lors de la troisième phase de la procédure, le comité de contrôle de la police statue sur le point de savoir s’il y a lieu pour lui de prononcer la déchéance des droits à pension et, si tel est le cas, détermine l’étendue de cette mesure. La circulaire susmentionnée indique que, conformément à la jurisprudence pertinente, pareil retrait ne peut excéder 75 % des droits à pension, le reliquat de ceux-ci représentant la part contributive de l’agent. Elle précise en outre que « dans la mesure où la délivrance d’un avis de déchéance suppose normalement que les faits qui le motivent présentent une gravité certaine, le retrait doit en principe toucher une fraction importante (comprise entre 30 et 75 %) des droits à pension ».
Outre les éléments énumérés ci-dessus, l’existence de circonstances atténuantes, la maladie de l’agent concerné ou la manière dont il a coopéré avec la police au cours de l’enquête ou après sa condamnation sont de nature à influer sur l’étendue de la déchéance.
A cet égard, le Lord Chief Justice Bingham a déclaré en l’affaire Whitchelo v. Secretary of State for the Home Department (11 mars 1997) :
« L’article K 5 § 5 [du règlement] établit une distinction entre la fraction irrévocable et la fraction révocable des droits à pension d’un agent. La première correspond aux cotisations versées par l’agent. La seconde, financée par des fonds publics, représente la somme qui lui est normalement versée par la collectivité. Il est compréhensible que la fraction irrévocable de la pension bénéficie d’une certaine protection. S’il n’en va pas de même pour la fraction révocable, il est très grave d’en priver l’agent car celle-ci représente une partie de la rétribution qui lui est due en contrepartie de son travail. A mon avis, la déchéance de droits à pension – même révocables – ne peut être prononcée à l’encontre d’un agent ou d’un ancien agent que s’il est manifeste que les conditions requises à cet effet sont réunies. »
GRIEFS
Le requérant invoque l’article 1 du Protocole no 1, l’article 4 du Protocole no 7 et l’article 8 de la Convention, pris isolément et combinés avec l’article 14 de la Convention. Se fondant sur l’article 6 de la Convention, il se plaint en outre des procédures dont il a fait l’objet.
EN DROIT
1.  L’intéressé allègue que les dispositions internes relatives à la déchéance des droits à pension ont porté atteinte à l’article 1 du Protocole no 1, lequel est ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
Le Gouvernement soutient que, faute d’avoir sollicité la tenue d’une audience pour le réexamen de la décision rendue le 3 octobre 2003 par le juge Davis, le requérant n’a pas épuisé les voies de recours internes.
Par ailleurs, il estime que la requête est manifestement mal fondée, pour plusieurs raisons. Il affirme que la déchéance dont l’intéressé se plaint ne porte pas atteinte au droit de celui-ci au respect de ses biens puisqu’il ne bénéficie de droits à pension que dans les conditions fixées par les normes pertinentes et que la mesure litigieuse a ramené la somme à laquelle il pouvait prétendre à ce titre au montant de ses cotisations, montant qui lui sera versé.
Subsidiairement, il plaide que la déchéance litigieuse s’analyse en une mesure légitime réglementant l’usage des biens conformément à l’intérêt général. A cet égard, il fait valoir que le droit à pension du requérant n’a pas été anéanti mais seulement réduit de 65 %, fraction correspondant à la part du financement public dans la retraite de l’intéressé, dont celui-ci a été privé. Il considère que le droit dont un agent peut se prévaloir sur la partie de la pension financée par la collectivité est plus précaire que celui dont il bénéficie sur la fraction contributive et plus susceptible d’être remis en cause pour des raisons d’intérêt général. Il souligne que le règlement poursuit deux objectifs principaux. Le premier consiste à créer un droit à pension au profit de chaque employé, le second à garantir que le comité de contrôle de la police utilise les deniers publics pour « récompenser » les agents de leurs bons et loyaux services. Il affirme qu’il ressort clairement des dispositions combinées de l’article K5 du règlement et de la circulaire du ministère de l’Intérieur que, lorsqu’un agent est reconnu coupable d’une infraction pénale, il incombe aux autorités compétentes de se prononcer sur le point de savoir s’il est dans l’« intérêt public » qu’une pension financée par les contribuables lui soit versée.
En tout état de cause, le Gouvernement estime qu’un juste équilibre a été ménagé entre l’intérêt général et les intérêts particuliers du requérant. Il soutient que, les prestations de retraite ayant pour but de récompenser les fonctionnaires de l’accomplissement des devoirs de leur charge, ceux qui ont commis des infractions pénales contraires à la loyauté qu’exige l’exercice de leurs fonctions ne peuvent légitimement prétendre qu’il a été indûment, arbitrairement ou injustement fait échec aux espoirs qu’ils nourrissaient à cet égard. Il ajoute qu’il est important pour les autorités d’éviter le discrédit auquel le service public se verrait exposé si un agent de police ou un autre fonctionnaire reconnu coupable d’infractions pénales majeures (qui sont en elles-mêmes de nature à nuire gravement à la confiance dans le service public) devait en être « récompensé » par le versement de sommes – pouvant être importantes – prélevées sur des fonds publics.
Il observe que la déchéance des droits n’a frappé que la partie de la pension du requérant financée par la collectivité. Il souligne par ailleurs que cette mesure ne découlait pas ipso facto de la condamnation et de la révocation de l’intéressé mais qu’elle a au contraire été prise à la lumière de l’ensemble des circonstances de la cause, dans le cadre d’une procédure où sont intervenus d’abord le comité de contrôle de la police et le ministère de l’Intérieur, puis la Crown Court. Il précise à cet égard que ces autorités ont tenu compte de la gravité particulière des délits commis par le requérant et du fait qu’ils étaient de nature à jeter un grave discrédit sur le service public de la police. En outre, il affirme que la procédure critiquée offrait au requérant un recours lui permettant de contester la décision des organes de la police devant un tribunal indépendant et impartial qui avait le pouvoir de la reconsidérer dans tous ses éléments. Il soutient par ailleurs que la question de savoir si l’intéressé a eu à supporter une « charge spéciale et exorbitante » ne se pose pas dans la présente affaire car celle-ci n’a pas trait à la dénonciation, par un individu, des conséquences particulièrement sévères qu’une norme générale aurait à son égard, mais à un litige portant sur une décision individuelle de déchéance partielle de droits à pension qui résultait directement des agissements criminels de celui contre lequel elle a été prise. A cet égard, il s’oppose à la thèse selon laquelle le fait que le requérant a aussi été condamné à une peine de dix-huit ans d’emprisonnement est pertinent en ce qui concerne le point de savoir si celui-ci a eu à supporter une « charge spéciale et exorbitante », observant que cette condamnation n’avait pas pour but de rétablir la confiance des administrés dans la police mais de punir l’intéressé pour les délits qu’il avait commis. Il insiste sur le fait que la peine en question n’avait pas pour objectif de rétablir la confiance du public dans la police ou de la maintenir en empêchant l’intéressé de percevoir de généreuses allocations de retraite financées par des deniers publics.
Le requérant soutient que la règle de l’épuisement des voies de recours internes ne l’obligeait pas à solliciter la tenue d’une audience pour le réexamen de la décision de rejet de la requête qu’il avait formée en vue de se voir autoriser à demander un contrôle juridictionnel. A cet égard, il dit avoir téléphoné à un avocat qui lui a indiqué qu’une procédure orale était vouée à l’échec et que ses frais de voyage, de séjour, d’extraction et d’escorte seraient en tout état de cause restés à sa charge car les recours en contestation de déchéance de droits à pension étaient considérés comme relevant de la matière civile.
Sur le fond, il affirme que le Gouvernement commet un abus de langage en qualifiant de « récompense » une pension légalement due. Il arguë que les retraites de la fonction publique s’apparentent davantage à des plans d’épargne dont les titulaires se servent lorsqu’ils atteignent un âge où ils ne sont plus capables de se procurer un revenu régulier. Il soutient que, en appliquant les dispositions relatives à la déchéance des droits à pension, les autorités se sont comportées comme une banque qui aurait annulé les intérêts produits par le compte d’épargne d’un client parce que le compte courant de celui-ci se serait trouvé à découvert. Il plaide que les prestations de retraite sont dues en leur entier (part patronale et part salariale incluses) et de plein droit aux agents et qu’elles bénéficient dans leur intégralité de la protection accordée par l’article 1 du Protocole no 1.
Il estime que la mesure dont il a fait l’objet relève manifestement de la privation de propriété plutôt que de la réglementation de l’usage des biens puisque la commission des plaintes et des visites des lieux de détention provisoire l’a dépossédé de ses droits acquis en se les appropriant. Il affirme en outre qu’une mesure de privation de propriété prise aussi longtemps avant que les droits sur lesquels elle porte ne deviennent exigibles – vingt-sept ans en l’espèce – est manifestement dépourvue de fondement. Il conteste la thèse selon laquelle l’ajout d’une sanction à une peine prononcée par les juridictions répressives répond à un quelconque intérêt public, surtout dans le cas où cette sanction a un caractère rétroactif en ce qu’elle porte sur une période – celle au cours de laquelle les cotisations de retraite ont été versées – où l’agent a correctement rempli ses fonctions.
Il s’oppose à l’argument du Gouvernement selon lequel il savait que la commission d’une infraction grave l’exposerait au risque d’une réduction de ses prestations de retraite. A cet égard, il affirme que les dispositions relatives à la déchéance des droits à pension ne sont pas appliquées de manière uniforme et cite les cas d’agents qui ont bénéficié d’une retraite pleine bien qu’ils eussent été condamnés pour des délits sexuels.
Quant à la question de savoir si un juste équilibre a été ménagé entre les intérêts individuels et l’intérêt général, il fait valoir qu’il ne sera pas en mesure d’épargner pour ses vieux jours pendant sa détention, laquelle durera au moins douze ans, et qu’il est donc promis à une pauvreté absolue qui le rendra dépendant des aides sociales.
Il avance par ailleurs que les considérations relatives à l’opinion actuelle des médias ou à la manière dont ils réagiront dans vingt-cinq ans n’ont aucune pertinence quant au point de savoir si la déchéance de ses droits à pension se justifie au regard de la Convention.
En ce qui concerne la règle de l’épuisement des voies de recours internes, la Cour rappelle avoir déclaré, en l’affaire Azinas c. Chypre ([GC], no 56679/00, § 38, CEDH 2004-III), que :
« Dans le cadre du dispositif de protection des droits de l’homme, la règle de l’épuisement des voies de recours internes doit s’appliquer avec une certaine souplesse et sans formalisme excessif, mais elle n’exige pas seulement la saisine des juridictions nationales compétentes et l’exercice de recours destinés à combattre une décision litigieuse déjà rendue qui viole prétendument un droit garanti par la Convention : elle oblige aussi, en principe, à soulever devant ces mêmes juridictions, au moins en substance et dans les formes et délais prescrits par le droit interne, les griefs que l’on entend formuler par la suite au niveau international (voir, parmi beaucoup d’autres, Fressoz et Roire c. France [GC], no 29183/95, § 37, CEDH 1999-I).
La finalité de la règle relative à l’épuisement des voies de recours internes est de permettre aux autorités nationales (notamment les autorités judiciaires) d’examiner le grief concernant la violation d’un droit protégé par la Convention et, le cas échéant, de redresser cette violation avant que la Cour n’en soit saisie (Kudła c. Pologne [GC], no 30210/96, § 152, CEDH 2000-XI). Dès lors qu’il existe au niveau national un recours permettant aux juridictions internes d’examiner, au moins en substance, l’argument relatif à la violation d’un droit protégé par la Convention, c’est ce recours qui doit être exercé. Si le grief présenté devant la Cour (par exemple une atteinte injustifiée au droit de propriété) n’a pas été soumis – explicitement ou en substance – aux juridictions nationales au moment où il aurait pu leur être exposé dans l’exercice d’un recours qui s’offrait au requérant, l’ordre juridique national a été privé de la possibilité d’examiner la question tirée de la Convention que la règle de l’épuisement des voies de recours internes est censée lui donner (...) »
Pour la Cour, l’introduction d’une demande de contrôle juridictionnel de la décision rendue par le Recorder le 4 juin 2003 constituait manifestement un recours approprié en l’espèce. La requête formulée par le requérant à cet effet fut rejetée le 3 octobre 2003 par un juge de la High Court, à l’issue d’une procédure écrite. Si le rejet de sa demande de contrôle juridictionnel interdisait à l’intéressé de saisir la Cour d’appel ou une autre juridiction supérieure, il lui était loisible de demander le réexamen de la décision litigieuse en audience publique, ce qui lui aurait permis d’exposer lui-même sa cause devant un magistrat et de plaider, par exemple, que les règles pertinentes devaient être reconsidérées à la lumière de la loi sur les droits de l’homme (Human Rights Act) entrée en vigueur en 2000.
La Cour estime que, pour satisfaire à leur obligation d’utiliser les moyens procéduraux propres à empêcher une violation de la Convention, il incombe en principe aux requérants qui se sont vu refuser l’autorisation de solliciter le contrôle juridictionnel d’une décision de demander le réexamen du refus qui leur a été opposé. L’intéressé soutient que pareille démarche était vouée à l’échec et que, en tout état de cause, son incarcération à Wakefield lui interdisait de l’entreprendre, pour des raisons d’ordre pratique et financier.
La Cour considère qu’il n’y a pas lieu d’examiner la question de savoir si le requérant a épuisé les voies de recours internes car la requête est manifestement mal fondée, pour les raisons exposées ci-après.
Elle relève que, tout en reconnaissant que l’intéressé est titulaire d’un droit à pension (mais non d’un droit à une pension d’un montant déterminé) qui s’analyse en un « bien » aux fins de l’article 1 du Protocole no 1, le Gouvernement allègue qu’il n’y a pas eu d’atteinte au droit du requérant au respect de ce « bien » car le montant des prestations dont l’intéressé bénéficiera le moment venu doit être calculé selon les règles applicables en la matière.
La Cour ne saurait souscrire à cette thèse. Elle estime que, sur ce point, les circonstances de l’espèce présentent des similitudes avec celles de l’affaire Azinas, dans laquelle l’une de ses chambres, qui avait eu à connaître d’une situation où un fonctionnaire chypriote avait été déchu de plein droit du bénéfice des prestations prévues par le régime de retraite non contributif de la fonction publique chypriote au motif qu’il avait été révoqué de ses fonctions consécutivement à une condamnation pénale (Azinas c. Chypre, no 56679/00, § 43, 20 juin 2002), avait conclu à l’existence d’une atteinte au droit à pension de l’intéressé. Bien que la Grande Chambre ait rendu un arrêt (précité) dans l’affaire rapportée, l’arrêt de la chambre demeure une source de référence. Une sanction disciplinaire ayant pour effet de priver un individu de la totalité d’une pension de retraite de la fonction publique (comme en l’affaire Azinas) ou d’une partie de celle-ci (65 % en l’espèce) s’analyse nécessairement en une « ingérence » dans le droit de cette personne au respect de ses biens. Dès lors, la question se pose de savoir de quelle manière il convient d’analyser pareille ingérence au regard de l’article 1 du Protocole no 1.
A l’instar de la chambre ayant statué en l’affaire Azinas (voir le paragraphe 43 de cet arrêt), la Cour considère que la réduction du montant des prestations de retraite du requérant ne constitue pas une expropriation ni une mesure de réglementation de l’usage des biens, et que cette mesure doit donc être examinée sous l’angle de la première phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1. Aussi convient-il de déterminer si un juste équilibre a été ménagé entre les exigences relatives à l’intérêt général de la société et les impératifs liés à la protection des droits fondamentaux de l’individu.
Le pouvoir de l’Etat d’engager une procédure de déchéance et de sanction disciplinaire à l’encontre du requérant parallèlement aux poursuites pénales dont celui-ci avait fait l’objet n’est pas en cause en l’espèce ; en effet, celles-ci concernaient des infractions au droit pénal tandis que la procédure critiquée tendait à la sanction de la rupture par l’intéressé de la relation de confiance qui doit caractériser les rapports entre les employés et les employeurs, spécialement dans le domaine de la police, dont les agents sont censés être les garants du respect de la loi au sein de la société. Les mesures litigieuses visaient également à apaiser les inquiétudes que le public aurait pu éprouver à l’idée que les membres des forces de l’ordre qui violent la loi ou se rendent coupables d’un comportement répréhensible puissent bénéficier d’un traitement de faveur. La Cour ne souscrit pas à la thèse du requérant selon laquelle le fait pour les autorités de répondre à cette préoccupation revenait à conférer aux médias un pouvoir de décision en matière de retraite des policiers. Elle considère qu’il s’agit là de l’une des mesures qu’elles devaient prendre pour s’assurer de la confiance du public dans le bon fonctionnement de la police.
L’intéressé a disposé de garanties procédurales étendues. La procédure de déchéance, qui ne pouvait être déclenchée qu’après le procès pénal, s’est déroulée en trois étapes, conformément à la circulaire du ministère de l’Intérieur.
La première d’entre elles avait trait à la condamnation du requérant pour une infraction se rattachant à l’exercice des fonctions policières que celui-ci assumait. Dans le procès pénal, l’intéressé avait eu la qualité de défendeur.
La deuxième phase portait sur la délivrance, par le ministre de l’Intérieur, d’un certificat attestant que la condamnation prononcée était gravement préjudiciable aux intérêts de l’Etat ou de nature à jeter un grave discrédit sur le service public. Si l’intéressé n’a pas participé à cette étape de la procédure, il aurait pu la contester à l’occasion de la demande de contrôle juridictionnel qu’il a formulée par la suite.
Lors de la troisième phase, il incombait au comité de contrôle de la police de déterminer l’étendue de la déchéance et de se prononcer sur le point de savoir si celle-ci devait avoir un caractère permanent ou temporaire. Avant que ces questions ne fussent tranchées, l’intéressé fut invité à présenter ses arguments en faveur du maintien de ses droits à pension, ce qu’il fit lors d’une audience tenue le 28 février 2002, où il fut représenté par un avocat. A l’issue de cette audience, l’autorité compétente décida de déchoir le requérant de 75 % de ses droits à pension. Exerçant le recours qui lui était ouvert, l’intéressé saisit la Crown Court. Dans le cadre du réexamen de l’affaire par cette juridiction, l’intéressé, qui se défendait sans l’assistance d’un avocat, put à nouveau exposer sa position sur la question de la déchéance des droits à pension. Il obtint partiellement gain de cause devant le Recorder, qui estima que ses cotisations de retraite représentaient 35 % de ses droits à pension et ramena à 65 % le taux de déchéance qui les frappait. A l’issue du réexamen de son affaire, le requérant exerça la voie de recours qui lui était ouverte en sollicitant l’autorisation de demander le contrôle juridictionnel de la décision du Recorder. Par la suite, il aurait pu tenter d’obtenir un examen en audience publique de cette requête et de convaincre la juridiction compétente que les décisions prises à son détriment étaient viciées, ce qu’il n’a pas fait.
En ce qui concerne la question de la proportionnalité de la mesure de déchéance des droits à pension, la Cour ne saurait souscrire à la thèse de l’intéressé selon laquelle le bénéfice des prestations de retraite était un droit acquis dont la valeur ne pouvait en aucun cas subir de réduction et ne relève aucun élément propre à étayer pareil argument dans l’arrêt de chambre rendu en l’affaire Azinas. La réglementation applicable aux pensions des fonctionnaires de police et la circulaire pertinente du ministère de l’Intérieur précisent depuis de nombreuses années que la commission par un agent d’infractions graves peut conduire à la déchéance totale ou partielle des droits à pension, ce que l’intéressé savait ou aurait dû savoir. Eu égard à la marge d’appréciation dont les Etats bénéficient pour aménager comme il convient le régime des pensions de leurs fonctionnaires, la Cour considère qu’il n’est pas en soi déraisonnable de prévoir la réduction – voire la suppression totale – des prestations de retraite lorsque la situation s’y prête. A cet égard, la circulaire du ministère de l’Intérieur indique clairement que le retrait des droits à pension est une forme de sanction, et, loin de signifier que pareille mesure constitue une double peine, le fait que ce texte subordonne l’ouverture d’une procédure de déchéance à l’existence de poursuites pénales souligne que cette mesure ne s’applique que dans les cas les plus graves.
Le caractère discrétionnaire de la décision de déchéance des droits à pension de l’intéressé revêt une importance particulière pour l’appréciation de la proportionnalité de cette mesure et constitue l’élément par lequel la cause se distingue le plus nettement de l’affaire Azinas. En effet, comme il a été souligné ci-dessus, la déchéance a été prononcée en l’espèce à l’issue d’une procédure dont chacune des phases a donné lieu à une décision expresse tandis que, dans l’affaire Azinas, elle découlait de plein droit de la loi. Les autorités internes ayant décidé de déchoir partiellement le requérant de ses droits à pension dans l’exercice de leur pouvoir d’appréciation, il incombe à la Cour de rechercher si elles en ont usé en ménageant un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général de la société et les impératifs de la sauvegarde des droits de l’individu.
La Cour souscrit à l’opinion du Recorder, qui avait estimé dans le cadre de la procédure interne que l’on ne pouvait guère être confronté à des faits plus nuisibles à la confiance des administrés dans la police que ceux de l’espèce. Le requérant a d’abord agressé des femmes dont il avait la garde en sa qualité d’officier de permanence, puis, s’attaquant à une autre femme qui lui avait indiqué ses nom et adresse après lui avoir signalé qu’elle avait été victime d’un cambriolage, il s’est introduit par effraction chez elle et l’a violée. L’intéressé ne pouvait se voir appliquer par les autorités que la plus sévère des diverses mesures dont il était passible, qui consistait en l’occurrence à se voir priver de 65 % de ses droits à pension, soit de la totalité des prestations de retraite financées par l’Etat. En prenant cette décision, les autorités policières entendaient aussi conjurer l’indignation que le maintien de prestations de retraite financées par la collectivité aurait pu susciter dans la société.
Il se peut fort bien que le requérant ait raison de penser que la déchéance de ses droits à pension et le temps limité dont il disposera pour se constituer une épargne complémentaire à sa sortie de prison le rendront dépendant des aides sociales dans ses vieux jours. Cet élément aurait pu entrer en ligne de compte si l’autorité de police avait décidé de priver l’intéressé des droits à pension correspondant aux cotisations qu’il avait versées. Mais en ce qui concerne la part non contributive de ces droits, la Cour considère, compte tenu de l’absence d’ambiguïté des textes régissant la déchéance, qu’il convient d’accorder un poids relativement faible à cet élément dans l’appréciation d’ensemble de la proportionnalité de la mesure.
Eu égard à la gravité particulière des infractions commises par le requérant et au tort exceptionnel qu’un comportement tel que le sien était susceptible de causer à la réputation de la police, la Cour conclut que la décision des autorités de priver l’intéressé de la fraction des prestations de retraite correspondant à la contribution de l’Etat, qui a été prise avec circonspection et qui s’est entourée de garanties procédurales étendues, ne saurait passer pour avoir rompu le juste équilibre à ménager entre les droits individuels du requérant et les intérêts de son employeur et de la société.
Il s’ensuit que cette partie de la requête est manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 de la Convention et doit être rejetée conformément à l’article 35 § 4.
2.  Par ailleurs, le requérant soulève d’autres griefs tirés de diverses dispositions de la Convention.
La Cour les a examinés. Elle relève que le Royaume-Uni n’a pas ratifié le Protocole no 7 à la Convention et que, en tout état de cause, l’intéressé n’a pas fait l’objet de deux procédures pénales mais bien d’une procédure pénale qui a été suivie d’une procédure disciplinaire et de déchéance à l’issue de laquelle il a été révoqué et privé de ses droits à pension. Sur le terrain de l’article 6 et en ce qui concerne le grief tiré de l’absence d’assistance judiciaire, la Cour rappelle avoir jugé, dans l’affaire Steel et Morris c. Royaume-Uni (no 68416/01, § 61, CEDH 2005-II), que :
« La question de savoir si l’octroi d’une aide judiciaire est nécessaire pour que la procédure soit équitable doit être tranchée au regard des faits et circonstances particuliers de chaque espèce et dépend notamment de la gravité de l’enjeu pour le requérant, de la complexité́ du droit et de la procédure applicables, ainsi que de la capacité du requérant de défendre effectivement sa cause. »
A supposer que la procédure de déchéance ait porté sur des droits de caractère civil de l’intéressé, la Cour reconnaît que celle-ci revêtait pour lui une importance capitale mais considère qu’elle ne présentait aucune difficulté juridique particulière et note qu’il ressort des observations formulées par les juges ainsi que de l’issue de l’audience devant la Crown Court de Leeds que le requérant était capable de se défendre seul. Elle observe en outre que la décision par laquelle la commission des services juridiques avait refusé d’accorder l’aide judiciaire à l’intéressé a fait elle-même l’objet d’une demande de contrôle judiciaire, qui fut rejetée le 6 mars 2003.
Dans ces conditions, la Cour estime que, pour autant qu’ils soient étayés et qu’ils relèvent du champ d’application de la Convention, les autres griefs du requérant sont manifestement mal fondés au sens de l’article 35 § 3 de la Convention et doivent être rejetés conformément à l’article 35 § 4.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
DÉCISION BANFIELD c. ROYAUME-UNI
DÉCISION BANFIELD c. ROYAUME-UNI 
DÉCISION BANFIELD c. ROYAUME-UNI 

Références :

Notice Hudoc

Origine de la décision

Formation : Cour (troisième section)
Date de la décision : 18/10/2005

Fonds documentaire ?: HUDOC

HUDOC
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