| MOULLET c. FRANCE

TROISIÈME SECTION
DÉCISION FINALE
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 27521/04  présentée par Jean MOULLET  contre la France
La Cour européenne des Droits de l'Homme (troisième section), siégeant le 13 septembre 2007 en une chambre composée de :
MM. B.M. Zupančič, président,    C. Bîrsan,    J.-P. Costa,   Mme E. Fura-Sandström,   M. E. Myjer,   Mmes I. Ziemele,    I. Berro-Lefèvre, juges,  et de M. S. Quesada, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 22 juillet 2004,
Vu la décision partielle du 4 avril 2006,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, M. Jean Moullet, est un ressortissant français, né en 1940 et résidant à Marseille. Il est représenté devant la Cour par Me Boumaza, avocat au barreau de Marseille. Le gouvernement français (« le Gouvernement ») est représenté par son agente, Mme E. Belliard, directrice des affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères[*.[*
A.  Les circonstances de l'espèce
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
1. La genèse de l'affaire
Le 15 novembre 1982, l'ancien directeur régional de la Société Marseillaise d'Assainissement dénonça au parquet de Marseille des malversations commises à l'occasion de marchés conclus en 1978 entre la ville de Marseille et diverses entreprises privées d'enlèvement des déchets urbains ; il alléguait que pour se faire attribuer des marchés, les entrepreneurs avaient dû verser des commissions à un conseiller municipal chargé du service de nettoiement ainsi qu'à son suppléant en contrepartie de quoi les entreprises obtenaient des prix très avantageux. Le 24 juin 1983, une information judiciaire fut ouverte pour corruption active et passive, escroquerie et complicité d'escroquerie au préjudice de la ville de Marseille, laquelle se constitua partie civile. Les poursuites qui s'ensuivirent visaient la participation en 1978 de onze personnes – des entrepreneurs et des fonctionnaires municipaux, dont le requérant – à des manœuvres frauduleuses dans le cadre des marchés de ramassage des ordures ménagères de la ville de Marseille. En ce qui concerne le requérant, il lui était reproché, en tant que directeur du service du TAM (Transports, Ateliers, Magasins) de la ville – service très proche du service du nettoiement en cause – de s'être trouvé mêlé aux agissements dénoncés et d'avoir indûment perçu 10 000 francs (soit environ 1 524 euros) le 20 mars 1978 et 22 800 francs (soit environ 3 475 euros) le 6 avril 1978, constituant des commissions pour avoir facilité l'attribution des marchés relatifs à l'enlèvement des ordures ménagères à certaines entreprises.
Par un arrêté du 3 août 1984 dont l'effet fut prolongé par un second arrêté du 4 décembre 1984, le requérant, à titre de sanction, fut suspendu de ses fonctions en raison des poursuites pénales engagées contre lui des chefs de corruption passive et complicité d'escroquerie.
Par un arrêt du 5 novembre 1987 de la chambre d'accusation de la cour d'appel de Dijon, le requérant bénéficia d'un non-lieu au motif que les faits reprochés étaient couverts par la prescription pénale de trois ans. Après avoir rappelé la genèse et le contexte de l'affaire, la chambre releva qu'une perquisition effectuée en avril 1984 au domicile d'un des entrepreneurs avait permis de découvrir des écrits issus d'une comptabilité occulte faisant notamment apparaître les initiales du requérant J.M., ainsi que des cassettes d'enregistrement de conversations téléphoniques tenues entre différents protagoniste de l'affaire – dont le plaignant – en mai 1978, desquelles il ressortait que ce dernier était « mêlé de très près aux opérations menées », et qu'il avait touché diverses sommes d'argent. En ce qui le concerne, la juridiction d'instruction s'exprima comme suit :
« Attendu que Moullet a reconnu que c'était bien sa voix qui avait été enregistrée par I. ; que néanmoins, il conteste les faits qui lui sont reprochés, soutenant, d'une part, qu'il n'avait aucun rôle à jouer dans les marchés en cause et, d'autre part, qu'à supposer que S. ait prévu de le payer, il n'avait en tout cas rien touché ;
Attendu que grâce aux cassettes, on comprend pourquoi, début 1978, Moullet s'est trouvé mêlé de très près aux opérations montées par [les principaux protagonistes de l'affaire] S., T. et I. ; qu'en effet, le Service du T.A.M. qu'il dirige est très proche du Service du Nettoiement, le premier fournissant au second les véhicules qu'il utilise ; que dès lors, il était naturel que S. recherchât l'appui de Moullet ;
Attendu qu'en outre, S. s'intéressait aussi aux marchés passés par la ville de Marseille pour s'équiper en véhicule de nettoiement et que, dans ce domaine, le rôle de Moullet était prépondérant, le choix des matériels se faisant au vu du rapport technique du Service du Nettoiement et de celui du T.A.M. ;
Attendu que les cassettes ont révélé, comme d'ailleurs la comptabilité occulte d'I., que Moullet a touché 10 000 francs le 20 mars 1978 et 22 800 francs le 6 avril 1978 ;
Que, n'étant pas établi que d'autres versements aient eu lieu après cette dernière date, la prescription est acquise au bénéfice de Moullet ; »
Quatre inculpés formèrent un pourvoi en cassation. Par un arrêt du 26 juillet 1989, la chambre criminelle de la Cour de cassation cassa et annula partiellement l'arrêt du 5 novembre 1987 en ses seules dispositions renvoyant les quatre demandeurs devant le tribunal correctionnel pour escroquerie et complicité d'escroquerie, toutes autres relatives au délit de corruption active et passive étant maintenues, et renvoya la cause et les parties devant la chambre d'accusation de la cour d'appel de Lyon. Celle-ci, par un arrêt du 2 juillet 1991, dit n'y avoir lieu d'informer à l'encontre de certains prévenus des chefs d'escroquerie et de complicité d'escroquerie, et renvoya les autres devant le tribunal correctionnel de Marseille. Par un jugement du 30 juin 1992, le tribunal relaxa des fins de la poursuite un des prévenus ; il estima pour les autres que les délits reprochés de corruption active et passive étaient caractérisés, et qu'ils étaient amnistiés en application d'une loi d'amnistie du 20 juillet 1988.
2. La demande de réintégration formulée par le requérant
Le 9 février 1988, le requérant sollicita sa réintégration auprès du maire de la ville. Devant le silence de ce dernier, le requérant saisit le tribunal administratif de Marseille d'une requête visant à l'annulation de la décision implicite de rejet du maire.
Par un jugement du 13 novembre 1990, le tribunal débouta le requérant qui forma alors un pourvoi devant le Conseil d'État. Par un arrêt du 3 mai 1995, celui-ci annula le jugement déféré au motif que la décision implicite du maire était entachée d'illégalité, la suspension du requérant ne pouvant être maintenue à la suite du non-lieu dont il avait bénéficié.
3. La mise à la retraite d'office du requérant à titre de sanction
Par un arrêté du 26 mars 1990, le maire de Marseille prononça, à titre de sanction disciplinaire, la mise à la retraite du requérant à compter du 1er janvier 1990, avec jouissance différée de la pension au 12 décembre 2000, en application de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
Le 25 mai 1990, le requérant saisit le tribunal administratif de Marseille d'une demande d'annulation de cet arrêté. Par jugement du 13 décembre 1993, le tribunal annula l'arrêté susvisé pour défaut de motivation.
Par un arrêté du 17 janvier 1994, le maire, se fondant sur les constatations de l'arrêt de la chambre d'accusation de la cour d'appel de Dijon du 5 novembre 1987, prononça une nouvelle fois la mise à la retraite d'office du requérant à compter du 1er février 1994. Il s'exprima comme suit :
« Considérant qu'il ressort des pièces de la procédure instruite par la Chambre d'Accusation de la cour d'Appel de Dijon dans l'affaire [S.] et tous autres ainsi que de l'arrêt du 5 novembre 1987 de ladite chambre d'Accusation, que [le requérant] a perçu indûment dans l'exercice de ses fonctions une somme de 10 000 francs le 20 mars 1978 et une autre de 22 800 francs le 6 avril 1978,
Considérant que le juge pénal a constaté la prescription de l'action publique, les faits reprochés ayant été commis en 1978,
Considérant que l'autorité territoriale dispose toujours de son pouvoir de sanction lequel n'est pas limité par une prescription quelconque, (...)
Considérant la gravité des fautes et des manquements [du requérant] à ses devoirs et obligations de probité, de loyauté, de discrétion professionnelle et de neutralité et ce d'autant plus que l'intéressé occupait alors un poste de confiance et de responsabilité. »
Le 25 juillet 1994, le requérant saisit le tribunal administratif de Marseille d'une demande d'annulation de cet arrêté.
a) Les jugements du 11 février 1999 du tribunal administratif de Marseille
Par un jugement du 11 février 1999 (no 944466), le tribunal administratif de Marseille annula l'arrêté du 17 janvier 1994 (article 1 du dispositif du jugement), pour les motifs suivants :
« Considérant, en premier lieu, qu'à l'égard de la juridiction administrative, l'autorité de la chose jugée en matière pénale ne s'attache qu'aux décisions des juridictions de jugement qui statuent sur le fond de l'action publique ; que tel n'est pas le cas des arrêts des chambres d'accusation quelles que soient les constatations sur lesquelles ils sont fondés ; que, dès lors, il appartient au juge administratif d'apprécier souverainement la matérialité des faits reprochés au requérant ;
Considérant, en second lieu, que, d'autre part, les éléments tirés des pièces de la comptabilité occultes mentionnées ci-dessus, qui ont été saisies dans les comptes d'un tiers et font seulement état de l'inscription, dénués de valeur probante ; que, d'autre part, la retranscription des conversations téléphoniques enregistrées, également invoquées par la ville de Marseille, ne permet pas d'établir avec certitude l'identité de l'un des interlocuteur prénommé Jean, alors que le requérant nie toute participation à ces conversations, et, en tout état de cause, ne révèle pas de façon irréfutable que des sommes d'argent ont été versées à M. Moullet ; qu'enfin, les seuls procès-verbaux d'interrogatoires devant la chambre d'accusation, au cours desquels l'intéressé a toujours nié les faits qui lui sont reprochés, n'établissent pas davantage, compte tenu de l'imprécision des indices recueillis, qu'il ait effectivement perçu des sommes d'argent dans l'exercice de ses fonctions ; que, dans ces conditions, eu égard aux incertitudes qui affectent les éléments de preuve figurant au dossier, la matérialité des faits imputés au requérant ne peut être regardée comme établie ; (...) ; »
En conséquence, le tribunal précisa que l'exécution du jugement impliquait nécessairement que la ville de Marseille procède à la réintégration du requérant dans ses fonctions et considéra que l'illégalité commise par la ville était constitutive d'une faute de nature à ouvrir droit à réparation : il ordonna à la ville de Marseille de réintégrer le requérant et de reconstituer sa carrière à compter du 1er février 1994, et lui accorda une indemnité de 30 000 francs (soit environ 4 500 euros) au titre du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence, puis enfin ordonna un supplément d'instruction pour évaluer l'indemnité due au titre du préjudice matériel à compter du 1er février 1994 (articles 2 à 7 du dispositif du jugement).
Par un autre jugement rendu le 11 février 1999 (no 944205/956956), le tribunal administratif de Marseille annula les refus implicites du maire de réintégrer le requérant et de reconstituer sa carrière entre le 1er octobre 1984 et le 31 janvier 1994, ordonna qu'il soit procédé à cette reconstitution de carrière (article 2 du jugement), prescrit un supplément d'instruction pour évaluer le préjudice matériel pour la période du 1er octobre 1984 au 31 décembre 1989 (article 4 du jugement) et condamna la ville à verser une somme de 30 000 francs pour le préjudice moral et le trouble dans les conditions d'existence (article 6 du jugement) ainsi qu'une somme de 1 160 000 francs pour le préjudice matériel subi pour la période du 1er janvier 1990 au 31 janvier 1994 (article 5 du jugement).
Le requérant et la commune interjetèrent appel des deux jugements du 11 février 1999 (nos requêtes 99MA00711, 99MA00727 et 99MA00728).
b) L'arrêt du 27 juin 2000 de la cour administrative d'appel de Marseille
Par un arrêt du 27 juin 2000, la cour administrative d'appel de Marseille joignit les requêtes. Elle décida que la somme de 1 160 000 francs que la ville de Marseille avait été condamnée à payer au titre de l'indemnisation du préjudice matériel pour la période du 1er janvier 1990 au 31 janvier 1994 devait être ramenée à 743 416 francs, confirma la somme allouée pour le préjudice moral pour la même période et rejeta les conclusions des parties pour le surplus.
La ville de Marseille introduisit devant le Conseil d'État un pourvoi en cassation par contre l'arrêt du 27 juin 2000. Le requérant forma un pourvoi incident contre ce même arrêt, en tant qu'il avait limité à 30 000 francs le montant de l'indemnité attribuée au titre du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence occasionnés par la sanction dont il avait été l'objet.
c) L'arrêt du Conseil d'État du 8 mars 2004
Par un arrêt du 8 mars 2004, le Conseil d'État annula l'arrêt de la cour administrative d'appel du 27 juin 2000, « en tant qu'il rejette, d'une part, les conclusions de la ville de Marseille présentées dans la requête no 99MA00727 et, d'autre part, celles présentées dans la requête no 99MA00728 et relatives à l'indemnisation [du requérant] au titre du préjudice matériel pour la période allant du 1er janvier 1990 au 31 janvier 1994, ainsi que les articles 1 à 7 du jugement no 94466 du 11 février 1999 du tribunal administratif de Marseille et les articles 5 et 7 (en tant qu'il est relatif à cet article 5) du jugement no 944205/956956 du 11 février 1999 du même tribunal ». Le Conseil d'État considéra notamment :
« En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 17 janvier 1994 :
« Considérant que le dossier soumis aux juges du fond comportait l'arrêt du 5 novembre 1987 par lequel, après avoir reconnu la matérialité des faits reprochés [au requérant], la chambre d'accusation de la cour d'appel de Dijon a, en raison de la prescription, prononcé un non-lieu ; que figuraient également au dossier le réquisitoire prononcé devant la juridiction d'instruction de Dijon à l'occasion des poursuites pénales dirigées contre [le requérant], ainsi que plusieurs des pièces recueillies dans le cadre de cette instruction ; que ce réquisitoire relate avec précision les éléments qui ont convaincu le ministère public que [le requérant] a participé, en mai 1978, avec trois complices, à des manœuvres ayant pour objet de fausser les conditions de la réattribution des marchés municipaux relatifs au ramassage des ordures ménagères et de prélever sur les entrepreneurs concernés diverses sommes destinées, au moins pour partie, à leur profit personnel ; que, parmi les pièces jointes au dossier de la cour, figurait en premier lieu, la transcription d'une conversation téléphonique tenue le 26 mai 1978, dont [le requérant] avait admis être l'un des interlocuteurs, et de laquelle ressort l'inquiétude [du requérant] que le principal auteur de ces manœuvres ne s'approprie la totalité des fonds recueillis, en second lieu la transcription d'une autre conversation téléphonique, tenue le lendemain entre deux des complices [du requérant], mentionnant que ce dernier avait récemment perçu une somme de 10 000 francs, et, en troisième lieu, une comptabilité occulte tenue par l'un des trois complices [du requérant] retraçant la répartition faite en mars et avril 1978 du versement effectué par l'un des entrepreneurs susévoqués entre les quatre personnes intéressées, désignées par leurs initiales ; que la cour n'a pu, sans dénaturer la portée de ces pièces, juger qu'elles ne constituaient pas un faisceau d'indices établissant que [le requérant] avait commis les malversations qui lui sont reprochées ; que la ville de Marseille est fondée, pour ce motif, à demander l'annulation de l'arrêt attaqué, en tant qu'il rejette les conclusions de sa requête, dirigée contre le second des jugements du 11 février 1999 ;
En ce qui concerne l'indemnisation des préjudices matériels pour la période du 13 juin 1984 au 31 janvier 1994 :
Considérant qu'il résulte de la décision du 3 mai 1995 du Conseil d'Etat, statuant au contentieux que le rejet implicite par le maire de Marseille de la demande présentée par [le requérant] le 9 février 1988 pour être rétabli dans ses fonctions à la suite du non lieu judiciaire est entachée d'illégalité, l'extinction des poursuites pénales faisant obstacle au maintien de la suspension ; qu'il suit de là que la cour administrative d'appel n'a pas commis d'erreur de droit en estimant que [le requérant] avait droit à être indemnisé pour le préjudice matériel occasionné, jusqu'au 31 décembre 1989, par le refus illégal de mettre un terme à cette suspension ;
Sur les conclusions d'appel de la ville de Marseille et les conclusions incidentes [du requérant] dirigées contre le jugement no 944466 du 11 février 1999 du tribunal administratif de Marseille :
Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que la ville de Marseille est fondée à soutenir que c'est à tort que, par jugement du 11 février 1999 attaqué le tribunal administratif de Marseille a estimé que la matérialité des faits reprochés à l'intéressé n'était pas établie ;
Considérant qu'il appartient au Conseil d'Etat, saisi de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le conseil de discipline et le conseil de discipline de recours appelés à statuer sur le cas de l'intéressé se sont fondés sur des faits exacts ;
Considérant que la motivation de la sanction litigieuse n'est entachée d'aucune insuffisance ; qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que les motifs sur lesquels est fondée cette décision ne sont pas entachés d'inexactitude matérielles ou d'erreurs de fait ;
Considérant enfin qu'eu égard à la gravité des manquements à la probité dont s'est rendu coupable l'intéressé, le maire de Marseille n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en infligeant [au requérant] la sanction de la mise à la retraite d'office ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la ville de Marseille est fondée à demander l'annulation du jugement du 11 février 1999 en tant qu'il a annulé l'arrêté du 17 janvier 1994, accordé des indemnités [au requérant], prescrit des mesures d'instruction et prononcé diverses injonctions. »
B.  Le droit et la pratique internes pertinents
Le régime disciplinaire des fonctionnaires territoriaux résulte des lois du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (dont le statut général est commun aux trois fonctions publiques – État, territoriale et hospitalière) et du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. La première de ces lois prévoit :
Article 29
« Toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale. »
Article 30
« En cas de faute grave commise par un fonctionnaire, qu'il s'agisse d'un manquement à ses obligations professionnelles ou d'une infraction de droit commun, l'auteur de cette faute peut être suspendu par l'autorité ayant pouvoir disciplinaire qui saisit, sans délai, le conseil de discipline.
Le fonctionnaire suspendu conserve son traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement et les prestations familiales obligatoires. Sa situation doit être définitivement réglée dans le délai de quatre mois. Si, à l'expiration de ce délai, aucune décision n'a été prise par l'autorité ayant pouvoir disciplinaire, l'intéressé, sauf s'il est l'objet de poursuites pénales, est rétabli dans ses fonctions.
Le fonctionnaire qui, en raison de poursuites pénales, n'est pas rétabli dans ses fonctions peut subir une retenue qui ne peut être supérieure à la moitié de la rémunération mentionnée à l'alinéa précédent. Il continue, néanmoins, à percevoir la totalité des suppléments pour charges de famille. »
Les sanctions dont sont passibles les fonctionnaires territoriaux sont réparties en quatre groupes, selon l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984 qui dispose :
Article 89
« Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes :
Premier groupe : l'avertissement ; le blâme ; l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours ;
Deuxième groupe : l'abaissement d'échelon ; l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de quatre à quinze jours ;
Troisième groupe : la rétrogradation ; l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à six mois ;
Quatrième groupe : la mise à la retraite d'office ; la révocation.
Parmi les sanctions du premier groupe, seuls le blâme et l'exclusion temporaire de fonctions sont inscrits au dossier du fonctionnaire. Ils sont effacés automatiquement au bout de trois ans si aucune sanction n'est intervenue pendant cette période.
L'exclusion temporaire de fonctions, qui est privative de toute rémunération, peut être assortie d'un sursis total ou partiel. Celui-ci ne peut avoir pour effet, dans le cas de l'exclusion temporaire de fonctions du troisième groupe, de ramener la durée de cette exclusion à moins de trois mois. L'intervention d'une sanction disciplinaire des deuxième et troisième groupes pendant une période de cinq ans après le prononcé de l'exclusion temporaire entraîne la révocation du sursis. En revanche, si aucune sanction disciplinaire, autre que l'avertissement ou le blâme, n'a été prononcée durant cette même période à l'encontre de l'intéressé, ce dernier est dispensé définitivement de l'accomplissement de la partie de la sanction pour laquelle il a bénéficié du sursis.
Le pouvoir disciplinaire appartient à l'autorité territoriale après avis de la commission administrative paritaire siégeant en conseil de discipline. Ce pouvoir est exercé dans les conditions prévues à l'article 19 du titre Ier du statut général. L'autorité territoriale peut décider, après avis du conseil de discipline, de rendre publics la décision portant sanction et ses motifs.
Un décret fixe, pour chacune des sanctions du deuxième et du troisième groupe définies au premier alinéa du présent article, les conditions et les délais à l'expiration desquels la mention des sanctions cesse de figurer au dossier du fonctionnaire.»
Par ailleurs, l'article 13 du décret no 89-677 du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux dispose que :
« Le conseil de discipline doit se prononcer dans le délai de deux mois à compter du jour où il a été saisi par l'autorité territoriale. Ce délai n'est pas prorogé lorsqu'il est procédé à une enquête.
Le délai est ramené à un mois lorsque le fonctionnaire poursuivi a fait l'objet d'une mesure de suspension.
Lorsque les réunions du conseil sont reportées en application de l'article 8 du présent décret, le délai est prolongé d'une durée égale à celle du report.
Lorsque le fonctionnaire fait l'objet de poursuites devant un tribunal répressif, le conseil de discipline peut, à la majorité des membres présents, proposer de suspendre la procédure disciplinaire jusqu'à l'intervention de la décision du tribunal. Si, néanmoins, l'autorité territoriale décide de poursuivre la procédure, le conseil doit se prononcer dans les délais précités à compter de la notification de cette décision. »
Les sanctions disciplinaires sont soumises au contrôle de légalité. Dans le cadre du recours en excès de pouvoir, le juge administratif vérifie que la sanction retenue est légalement instituée et que les règles de forme, de compétence et de fond ont été respectées. Le contrôle de légalité de la sanction disciplinaire englobe la matérialité des faits reprochés à l'agent, leur qualification juridique et la proportionnalité de la sanction.
La responsabilité disciplinaire des fonctionnaires territoriaux est autonome au regard de la responsabilité pénale notamment quant à ses conditions de mise en œuvre et quant à son régime procédural (Conseil d'État, 14 mars 2005, Gollnish, no 278435), le juge administratif appréciant au regard des règles propres au statut de la fonction publique et des éléments de preuve dont il dispose si le comportement d'un fonctionnaire est constitutif d'un manquement à ses obligations professionnelles susceptible d'engager sa responsabilité disciplinaire. Enfin, de manière prétorienne, le Conseil d'État a posé le principe de l'autorité de la chose jugée au pénal sur l'administratif en la limitant aux constatations de faits matériels et aux déclarations de culpabilité des décisions des juridictions de jugement qui statuent sur le fond de l'action publique (Conseil d'État, 12 juillet 1929, Vesin). Il en résulte que le juge administratif n'est pas lié par les ordonnances et arrêts de non-lieu prononcés par les juridictions d'instruction (Conseil d'Etat, 5 mai 1976, Lerquemain, no 98276).
GRIEF
Invoquant l'article 6 § 2 de la Convention, le requérant se plaint d'une violation de la présomption d'innocence. Il considère que l'arrêt du Conseil d'Etat du 8 mars 2004 a fait mention de sa culpabilité en se fondant sur des faits établis uniquement par une juridiction d'instruction. Il rappelle qu'il a bénéficié d'un non-lieu et que l'action publique a été déclarée éteinte par prescription. Il estime par conséquent que l'arrêt du Conseil d'Etat n'aurait du faire aucune mention de ces faits.
EN DROIT
Le requérant se plaint d'une violation de la présomption d'innocence. Il invoque l'article 6 § 2 de la Convention qui se lit comme suit :
« Toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie. »
A. Thèses des parties
1. Le Gouvernement
Le Gouvernement considère en tout premier lieu que l'article 6 § 2 est inapplicable ratione materiae à la procédure administrative en cause.
Il estime tout d'abord que celle-ci ne concernait pas une accusation en matière pénale, le requérant n'étant « accusé », au sens de cette disposition, ni devant son employeur ni devant les juridictions administratives. Rappelant que la « matière pénale » doit être définie selon les trois critères issus de l'arrêt Engel et autres c. Pays-Bas du 8 juin 1976, et que l'affaire en cause concerne une sanction disciplinaire, il s'agit donc de savoir si cette sanction est susceptible de relever de la matière pénale au sens de l'article 6 de la Convention. Or, en l'espèce, le Gouvernement estime que la mise à la retraite d'office d'un fonctionnaire ne relève pas de la matière pénale, dans la mesure où il s'agit d'une sanction à caractère disciplinaire prise sur le seul fondement de la violation par le requérant des obligations déontologiques imposées par sa fonction et dans le seul intérêt du service, et où le requérant a été atteint dans son seul statut professionnel. De telles mesures sont à distinguer de sanctions pénales qui se traduisent le plus souvent par le prononcé d'amendes et de peines privatives de liberté.
Le Gouvernement, ensuite, considère que la procédure administrative disciplinaire est sans lien direct avec la procédure pénale diligentée contre le requérant puisqu'elle a été tranchée de manière indépendante. En effet, en raison de l'autonomie du contentieux disciplinaire des agents de la fonction publique par rapport au contentieux de la responsabilité pénale, il souligne que l'autorité administrative peut déclencher des poursuites disciplinaires ou s'abstenir de le faire sans que l'existence, l'absence ou l'éventualité de poursuites pénales soient de nature à exercer une incidence sur sa liberté de décision. Il précise que la notion de faute disciplinaire est indépendante de celle de faute pénale dans leur nature, et rappelle à cet égard les termes de l'article 29 de la loi du 13 juillet 1983 reproduit ci-dessus. Par ailleurs, il soutient que l'invocation par le requérant des dispositions des articles L. 2211-2 et L. 2211-3 du code général des collectivités territoriales afin de convaincre la Cour de l'imbrication des procédures pénales et disciplinaires (voir infra) est un argument dénué de toute valeur probante, dans la mesure où lesdits articles ont été introduits par la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, postérieurement aux faits reprochés.
En l'espèce, les juridictions administratives n'ont pas cherché à établir si le requérant était l'auteur d'une infraction pénale mais seulement à déterminer s'il avait commis des manquements au devoir de probité imposé par sa charge entraînant sa responsabilité disciplinaire. De plus, le contentieux des mesures disciplinaires devant le juge administratif est un contentieux de la légalité dont l'objet est de statuer sur la conformité de la sanction prise au regard du droit interne (relativement à l'autorité compétente, à la régularité de la procédure et à l'adéquation de la sanction par rapport aux faits reprochés) ; l'objet du contrôle juridictionnel demeure de savoir si l'autorité à l'origine de la sanction n'a pas commis d'erreur d'appréciation quant à la réalité des faits critiqués. Enfin, au regard des critères dégagés dans la jurisprudence de la Cour, le Gouvernement estime que les deux procédures sont dépourvues de tout lien. Si les décisions de non-lieu rendues par les chambres d'accusation ne sont pas revêtues de l'autorité de la chose jugée (Conseil d'État, 10 juillet 1996, Lecanu, no 50705), cela tient notamment à la circonstance que si les faits peuvent être prescrits en matière pénale il n'y a pas en matière disciplinaire, sauf texte contraire, de prescription à l'encontre des faits commis par les agents publics (Conseil d'Etat, Assemblée, 27 mai 1955, Deleuze), leur comportement pouvant être apprécié sur une période plus ou moins longue. Dans la présente affaire, tel est bien le cas : les faits, s'ils étaient prescrits sur le plan pénal, étaient avérés et parfaitement incompatibles avec les obligations déontologiques pesant sur le requérant.
A titre incident, le Gouvernement se réfère à un arrêt du 11 juillet 2006 de la Cour de justice des Communautés européennes, Cresson c. Commission, dans lequel la Cour a reconnu que si elle pouvait prendre compte des constatations opérées au cours d'une procédure pénale portant sur des faits identiques à ceux examinés dans le cadre de la procédure disciplinaire, elle n'était pas liée par la qualification juridique des faits retenus dans le cadre de la procédure pénale et avait toute latitude pour rechercher si les faits reprochés étaient constitutifs d'un manquement aux obligations déontologiques inhérentes à la fonction de commissaire européen (no 432/04, §§ 118 à 122).
En second lieu, à supposer l'article 6 § 2 applicable, le Gouvernement estime le grief tiré de cette disposition manifestement mal fondé. Citant les arrêts Sekanina c. Autriche du 25 août 1993, Capeau c. Belgique du 13 janvier 2005 et Leutscher c. Pays-Bas du 26 mars 1996, le Gouvernement estime que l'expression de soupçons sur l'innocence d'un accusé se conçoit tant que la clôture des poursuites pénales n'emporte pas décision sur le bien-fondé de l'accusation. Or, en l'espèce la clôture des poursuites n'est intervenue qu'en raison de la prescription de l'action publique qui emporte l'extinction des poursuites pénales. L'expression de soupçons sur la culpabilité du requérant était donc admissible dans cette affaire, et les juges judiciaires ont pu démontrer la réalité des faits reprochés au requérant sans pour autant pouvoir les poursuivre. Toutefois, le Conseil d'Etat n'a porté aucune appréciation sur la culpabilité du requérant, pas plus qu'il n'a émis le moindre soupçon sur celle-ci, dans la mesure où il s'est borné à examiner au regard du droit de la fonction publique si le requérant pouvait être considéré comme responsable d'une faute dans le cadre du service de nature à entraîner une sanction disciplinaire. Cet examen l'a conduit à constater la matérialité des faits ayant conduit à l'adoption de la sanction disciplinaire pour ensuite qualifier la faute imputable au requérant de « gravité des manquements à la probité ».
A titre subsidiaire, le Gouvernement considère que le requérant a été reconnu responsable d'une faute de nature disciplinaire dans le strict respect des droits de la défense et du principe du contradictoire. Etant donné la liberté d'appréciation des éléments de preuve dont dispose le juge administratif concernant l'établissement de la faute du requérant, celui-ci a bénéficié d'un double degré de juridiction et a pu discuter contradictoirement devant les juridictions administratives les éléments à charge figurant au dossier de la procédure.
2. Le requérant
Le requérant considère quant à lui, à titre principal, que l'article 6 § 2 de la Convention s'applique en l'espèce.
Citant la jurisprudence de la Cour rendue en la matière (notamment les arrêts Engel et autres c. Pays-Bas, 21 février 1984, Ozturk c. Allemagne, 23mars 1994, Welch c. Royaume-Uni, 22 février 1996, Bendenoun c. France, 24 février 1994, Malige c. France, 23 septembre 1998), il estime tout d'abord qu'il a fait l'objet d'une « accusation en matière pénale » dans le cadre de la procédure administrative litigieuse. Il relève, d'une part, que « l'infraction professionnelle » qui lui est reprochée est un comportement réprimé par le droit pénal de l'État français et que tant l'autorité territoriale que le Conseil d'Etat ont statué au vu des éléments du dossier pénal et eu égard à la qualification pénale des faits. Il souligne, d'autre part, que la sanction prononcée, dont l'objet était d'interdire l'exercice d'un quelconque emploi dans la fonction publique, était d'une particulière gravité puisque la mise à retraite d'office constitue la sanction la plus grave pour un fonctionnaire territorial.
Le requérant estime ensuite qu'il existe un lien indéfectible entre la procédure pénale et la procédure disciplinaire ainsi qu'une imbrication entre elles, de sorte que l'article 6 § 2 trouve à s'appliquer. Se fondant sur l'affaire Sekenina c. Autriche, il soutient que plusieurs critères sont à prendre en considération pour déterminer si un requérant peut invoquer l'article 6 § 2 : l'antériorité de la décision pénale, la législation et la pratique des juridictions et les supports probatoires servant à la prise de décision. Or, en l'espèce, le requérant relève, d'une part, que l'arrêt du 5 novembre 1987 de la chambre d'accusation de la cour d'appel de Dijon est largement antérieur à l'arrêté du 17 janvier 1994 prononçant la mise à retraite d'office. D'autre part, concernant la législation et la pratique en matière de sanctions disciplinaires en France, il fait valoir que, au regard de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 et de l'article 13 du décret du 18 septembre 1989 (ci-dessus reproduit), il apparaît bien qu'il peut exister un lien entre faute disciplinaire et faute pénale. Le requérant fait valoir sur ce point que si ce lien n'est pas automatique, il n'en demeure pas moins que ce caractère d'automaticité n'est pas exigé par la jurisprudence de la Cour et qu'en l'espèce il y a bien eu poursuite disciplinaire sur le fondement d'une infraction pénale, puisqu'il a été suspendu de ses fonctions en application de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 et qu'il n'a pas été rétabli dans ses fonctions au terme du délai de quatre mois alors même que cette possibilité n'est ouverte qu'en cas de poursuites pénales. Malgré la différenciation de terminologie, faute pénale et faute disciplinaire ont un champ commun. En outre, le requérant fait observer que, conformément aux articles L. 2211-2 et L. 2211-3 du code général des collectivités territoriales, les autorités communales sont immédiatement informées lorsqu'un fonctionnaire commet une infraction afin de prendre les mesures qui s'imposent à leur encontre. Enfin, s'agissant des éléments de preuve pris en compte par l'autorité territoriale, le requérant constate que ce sont ceux-là même qui sont issus de la procédure pénale. A cet égard, la ville de Marseille, qui était partie civile devant la juridiction pénale, a ainsi pu tirer de cette qualité la possibilité d'obtenir les pièces du dossier pénal pour pouvoir les utiliser dans le cadre de la procédure disciplinaire. Dès lors, la sanction disciplinaire est le corollaire de la procédure pénale diligentée à son encontre puisqu'elle se fonde expressément sur les éléments de preuve recueillis dans le cadre de la procédure pénale. Au surplus, l'utilisation des éléments de preuve est erronée dans la mesure où le requérant a toujours contesté les faits et n'a jamais reconnu sa voix sur les enregistrements des conversations téléphoniques saisies.
Sur le bien-fondé du grief, le requérant estime que la présomption d'innocence, telle que garantie par l'article 6 § 2 de la Convention, a été violée. En premier lieu, il considère que tant l'autorité territoriale que le Conseil d'Etat se sont prononcés sur des éléments de preuve dont ils ont jugé la valeur probante « irréfragable », et sur le fondement de l'arrêt de la cour d'appel de Dijon du 5 novembre 1987 qui constitue pour eux une présomption de fait de culpabilité. En l'état d'une procédure pénale close à l'époque où le Conseil d'Etat a statué, il ne disposait d'aucun moyen factuel ou juridique pour remettre en cause l'énonciation erronée. Il est donc patent que cette dernière juridiction s'est basée sur des extraits accusatoires issus d'un réquisitoire d'instruction du procureur général de Dijon dans une procédure pénale, par ailleurs annulée par la Cour de cassation. En second lieu, le requérant conteste l'appréciation de la matérialité des faits par le Conseil d'Etat, estimant que ce dernier a développé une version nouvelle en fait et sur le fondement d'une instruction annulée par la suite. Il relève que la cour suprême ne mentionne pas les noms des complices, entrepreneurs et corrupteurs dont il fait état dans sa décision, ni comment ces faits auraient été accomplis dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, pas plus qu'il ne précise autrement que par le mot générique « manœuvres » les actes qui lui sont reprochés. Il note également que le Conseil d'Etat ne prend aucunement en compte les éléments fournis par la défense, et ne mentionne pas le jugement définitif du tribunal correctionnel de juin 1992. Le requérant considère ainsi que les manquements dénoncés n'ont pu être qualifiés de manière certaine, ce qui explique que la juridiction suprême a fait appel à la technique du faisceau d'indices pour tenter d'asseoir sa culpabilité. Il expose enfin, à titre d'exemple, que le constat du Conseil d'Etat dans son arrêt du 8 mars 2004 selon lequel il ressort « d'une transcription d'une conversation téléphonique tenue le 26 mai 1978 (...) l'inquiétude de M. Moullet que le principal acteur de ces manœuvres ne s'approprie la totalité des fonds recueillis » est purement et simplement erroné, le juge interne s'appropriant le contenu d'une partie de conversation téléphonique enregistrée entre deux des interlocuteurs renvoyés devant le tribunal correctionnel pour l'attribuer au requérant.
B. Appréciation de la Cour
1. Les principes généraux issus de la jurisprudence
La Cour réaffirme d'abord l'autonomie de la notion « d'accusation en matière pénale » figurant à l'article 6 § 1. D'après sa jurisprudence constante, il lui faut appliquer trois critères, que l'on appelle parfois les « critères Engel », pour déterminer si une personne est accusée d'une infraction pénale au sens de l'article 6 : la qualification de la procédure en droit national, sa nature substantielle et le type et la gravité de la sanction encourue par la personne concernée (voir Ezeh et Connors c. Royaume-Uni ([GC], nos 39665/98 et 40086/98, CEDH 2003-X, § 82).
La Cour rappelle ensuite que la présomption d'innocence se trouve méconnue si une décision judiciaire concernant un prévenu reflète le sentiment qu'il est coupable, alors que sa culpabilité n'a pas été préalablement légalement établie. Il suffit, même en l'absence de constat formel, d'une motivation donnant à penser que le juge considère l'intéressé comme coupable. Si le principe de la présomption d'innocence consacré par le paragraphe 2 de l'article 6 figure parmi les éléments du procès pénal équitable exigé par le paragraphe 1 de la même disposition, il ne se limite pas à une simple garantie procédurale en matière pénale. Sa portée est plus étendue et exige qu'aucun représentant de l'Etat ou d'une autorité publique ne déclare qu'une personne est coupable d'une infraction avant que sa culpabilité ait été établie par un « tribunal » (voir en particulier les arrêts Allenet de Ribemont, 10 février 1995, §§ 35-36, Daktaras c. Lituanie, no 42095/98, §§ 41-42, CEDH 2000-X, Lavents c. Lettonie, no 58442/00, § 126, 28 novembre 2002, et Butkevicius c. Lituanie, no 48297/99, §§ 50-52, CEDH 2002-II).
De plus, le champ d'application de l'article 6 § 2 ne se limite pas aux procédures pénales qui sont pendantes, mais peut s'étendre aux décisions de justice prises après l'arrêt des poursuites (voir, notamment, les arrêts Minelli c. Suisse du 25 mars 1983, série A no 62, et Lutz, Englert et Nölkenbockhoff c. Allemagne du 25 août 1987, série A no 123) ou après un acquittement (arrêts Sekanina c. Autriche, du 25 août 1993, Lamanna c. Autriche, no 28923/95, du 10 juillet 2001, Leutscher c. Pays-Bas, arrêt du 26 mars 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-II, p. 436, § 29, et Del Latte c. Pays-Bas, no 44760/98, § 30, 9 novembre 2004), dans la mesure où les questions soulevées dans ces affaires constituaient un corollaire et un complément des procédures pénales concernées dans lesquelles le requérant avait la qualité « d'accusé ».
Dès lors, la tâche de la Cour consiste tout d'abord à rechercher si la procédure administrative en responsabilité disciplinaire dont il s'agit en l'espèce a donné lieu à une « accusation en matière pénale » à l'encontre du requérant, au sens de l'article 6 § 1 de la Convention. Dans la négative, elle recherchera ensuite si elle était néanmoins liée à la procédure pénale, qui s'est soldée par un non-lieu, d'une manière propre à la faire tomber dans le champ d'application de l'article 6 § 2.
2. Application des principes sus énoncés au cas d'espèce
a) Sur l'existence d'une accusation en matière pénale
Pour ce qui est du premier des critères énumérés ci-dessus aux fins de déterminer si le requérant a fait l'objet d'une « accusation en matière pénale », à savoir la qualification de la procédure en droit national, la Cour relève que les textes appliqués dans le cadre de la procédure administrative litigieuse ressortissent tous du régime disciplinaire de la fonction publique territoriale. Si les faits reprochés au requérant dans le cadre de cette procédure pouvaient revêtir à la fois une qualification pénale et disciplinaire, les poursuites disciplinaires étaient fondées, quant à elles, sur le fait que le requérant, à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, avait manqué « à ses devoirs et obligations de probité, de loyauté, de discrétion professionnelle et de neutralité », selon les termes de l'arrêté du 17 janvier 1994 du maire de Marseille.
Quant aux deuxième et troisième critères, à savoir la nature de la procédure et le type et la gravité de la « sanction » – présentée par le requérant comme revêtant un caractère punitif –, la Cour estime d'abord qu'une mesure de mise à la retraite d'office, quand bien même elle constitue la sanction la plus grave dans l'échelle des sanctions disciplinaires, est une sanction caractéristique d'une infraction disciplinaire ne pouvant se confondre avec une peine. Elle rappelle ensuite que les procédures relatives aux sanctions disciplinaires ne portent pas, en principe, sur le « bien-fondé » d'une « accusation en matière pénale », de sorte que l'article 6 § 2 ne trouve pas à s'appliquer en général à ce type de litige (voir Costa c. Portugal, (déc.), no 44135/98, 9 décembre 1999, ainsi que Brown c. Royaume-Uni, no 38644/97, décision de la Commission du 24 novembre 1998, et J.L. c. France, décision de la Commission du 5 avril 1995, no 17055/90 ; voir, a contrario, Engel et autres c. Pays-Bas, arrêt du 8 juin 1976, série A no 22, et Campbell et Fell c. Royaume-Uni, arrêt du 28 juin 1984, série A no 80).
Aux yeux de la Cour, le fait qu'un acte pouvant donner lieu à une sanction disciplinaire, en vertu du droit administratif, réunit également les éléments matériels constitutifs d'une infraction pénale ne représente pas un motif suffisant pour considérer que la personne présentée comme en étant responsable devant l'autorité territoriale et le juge administratif est « accusée d'une infraction » (voir, mutatis mutandis, les affaires Y. c. Norvège, no 56568/00, §§ 41-43, CEDH 2003-II, et Ringvold c. Norvège, no 34964/97, § 38, CEDH 2003-II, qui portaient sur la dualité des fautes pénales et civiles), dans la mesure où les dispositions de l'article 6 § 2 n'ont ni pour objet ni pour effet d'interdire à l'autorité investie du pouvoir disciplinaire de sanctionner les faits reprochés à un agent public dès lors que ces faits sont régulièrement établis (voir, sur ce point la position identique de la Commission dans l'affaire Dubos c. France, no 31104/96, décision du 14 janvier 1998).
Toutefois, la Convention doit s'interpréter de façon à garantir des droits concrets et effectifs, et non théoriques et illusoires ; cela vaut aussi pour le droit consacré par l'article 6 § 2 (voir, entre autres, les arrêts Artico c. Italie, 13 mai 1980, série A no 37, pp. 15-16, § 33, et Capeau c. Belgique, no 42914/98, § 21, CEDH 2005-I ), avec comme conséquence que si la décision administrative interne devait renfermer une déclaration imputant une responsabilité pénale au requérant pour les faits reprochés dans le cadre de la procédure administrative, cela poserait une question sur le terrain de l'article 6 § 2 (voir, mutatis mutandis, Y. c. Norvège, et Ringvold, précités).
La Cour étudiera donc la question de savoir si, par les termes employés dans la motivation de sa décision, le Conseil d'Etat a créé entre la procédure pénale et la procédure administrative consécutive un lien manifeste justifiant que l'on étende à la seconde le champ d'application de l'article 6 § 2 (Y c. Norvège précité, § 43).
En l'espèce, la Cour constate que le requérant n'a pas été formellement désigné comme étant l'auteur d'une infraction pénale – en l'occurrence celle de corruption passive – par la haute juridiction administrative. En effet, il ressort du dossier que le Conseil d'Etat, dans son arrêt du 8 mars 2004, s'en est tenu à la constatation des faits matériels – certes contestés par le requérant – résultant des pièces du dossier soumis au juge administratif du fond librement et contradictoirement débattues, et s'est abstenu d'en tirer quelque qualification pénale que ce soit. A cet égard, la Cour souligne que, dans la mesure où les décisions de non-lieu rendues par les juridictions d'instruction ne sont pas revêtues de l'autorité de la chose jugée à l'égard des juridictions administratives, il appartenait au juge administratif d'apprécier souverainement en l'espèce la matérialité des faits reprochés au requérant et l'adéquation de la sanction prise par rapport aux faits, au regard du droit de la fonction publique. Enfin, la circonstance qu'il n'y ait pas en matière disciplinaire, sauf texte contraire, de prescription à l'encontre des faits commis par les agents publics ne saurait à elle seule rendre applicable l'article 6 § 2 de la Convention.
Il en résulte que le Conseil d'Etat s'est limité à apprécier l'incidence des faits reprochés sur les devoirs et obligations de probité incombant à tout agent territorial (voir Darracq c. France, décision de la Commission du 31 août 1994, no 19531/92). En d'autres termes, les autorités nationales ont su maintenir en l'espèce leur décision dans un domaine purement administratif, par conséquent étranger à la présomption d'innocence que le requérant invoque.
b) Sur l'existence d'un lien entre la procédure pénale et la procédure administrative litigieuse
Il reste néanmoins à déterminer s'il existait entre la procédure pénale et la procédure administrative des liens tels qu'il se justifierait d'étendre à cette dernière le champ d'application de l'article 6 § 2.
Or, la Cour constate que l'issue de la procédure pénale n'était pas décisive pour la procédure administrative, puisqu'en dépit du non-lieu prononcé, il était juridiquement possible de poursuivre le requérant devant les instances disciplinaires. Indépendamment de la décision rendue à l'issue de la procédure pénale, la procédure administrative en cause, parfaitement autonome tant dans ses conditions de mise en œuvre que dans son régime procédural, contrairement à ce que soutient le requérant, n'était donc pas le corollaire direct de cette dernière procédure. En cela, la présente affaire se distingue de celles citées plus haut (voir, en particulier Y. c. Norvège, précité), où la Cour a jugé que la procédure en cause était le corollaire et le complément de la procédure pénale et que l'article 6 § 2 lui était applicable.
En conclusion, la Cour estime que cette disposition ne trouve pas à s'appliquer en l'espèce.
Il s'ensuit que le grief doit donc être rejeté conformément à l'article 35 § 3 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
Déclare le restant de la requête irrecevable.
Santiago Quesada Boštjan M. Zupančič   Greffier Président
DÉCISION MOULLET c. FRANCE
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