Cour de cassation de Belgique
Arret
NDEG C.15.0164.F
FONDS DU LOGEMENT DE LA REGION DE BRUXELLES-CAPITALE, societe cooperativeà responsabilite limitee, dont le siege social est etabli à Ixelles, ruede l'Ete, 73,
demanderesse en cassation,
representee par Maitre Paul Alain Foriers, avocat à la Cour de cassation,dont le cabinet est etabli à Bruxelles, avenue Louise, 149, ou il estfait election de domicile,
contre
1. ARCHITECTURE DESIGN ENVIRONNEMENT, SOCIETE INTERPROFESSIONNELLED'ARCHITECTURE MARC STRYCKMAN, societe privee à responsabilite limitee,dont le siege social est etabli à Ixelles, avenue du Haut-Pont, 18,
2. DEMOCO, societe anonyme dont le siege social est etabli à Hasselt,Herkenrodesingel, 4B,
defenderesses en cassation,
en presence de :
1. CFE BATIMENT BRABANT WALLONIE, societe anonyme dont le siege social estetabli à Watermael-Boitsfort, chaussee de La Hulpe, 166,
2. R2-D2 ARCHITECTURE, societe anonyme dont le siege social est etabli àForest, rue Berthelot, 130,
3. BUREAU D'ETUDE MATRICHE, societe privee à responsabilite limitee, dontle siege social est etabli à Braine-le-Chateau, Grand'Place, 5,
4. CONCEPT CONTROL, societe anonyme, dont le siege social est etabli àBerchem-Sainte-Agathe, rue de Grand-Bigard, 302,
parties appelees en declaration d'arret commun.
I. La procedure devant la Cour
Le pourvoi en cassation est dirige contre l'arret rendu le 17 mars 2015par le Conseil d'Etat, section du contentieux administratif.
Le 18 janvier 2016, l'avocat general Thierry Werquin a depose desconclusions au greffe.
Le conseiller Michel Lemal a fait rapport et l'avocat general ThierryWerquin a ete entendu en ses conclusions.
II. Le moyen de cassation
La demanderesse presente un moyen libelle dans les termes suivants :
Dispositions legales violees
* articles 144, 145, 149 et 160 de la Constitution ;
* articles 7, 14, 17, 28 et 33 des lois coordonnees du 12 janvier 1973sur le Conseil d'Etat ;
* articles 14, 15 et 24 de la loi du 17 juin 2013 relative à lamotivation, à l'information et aux voies de recours en matiere demarches publics et de certains marches de travaux, de fournitures etde services ;
* article 2 du Code des societes, promulgue par la loi du 7 mai 1999 ;
* articles 111 à 119 de l'ordonnance du 17 juillet 2003 portant le Codebruxellois du logement, tel que remplacee par l'ordonnance du 11juillet 2013 ;
Decision et motifs critiques
L'arret rejette le declinatoire de competence souleve par la[demanderesse] pour l'ensemble de ses motifs tenus pour etre iciexpressement reproduits et specialement pour les motifs suivants :
« V.2. Decision du Conseil d'Etat
La jurisprudence dont se prevaut la [demanderesse] pour soutenir que laqualite d'autorite administrative ne peut lui etre reconnue ressortnotamment d'un arret prononce par la Cour de cassation le 13 juin 2013,aux termes duquel `meme si elle a ete creee par une autoriteadministrative et est soumise au controle des pouvoirs publics, unepersonne morale de droit prive n'acquiert le caractere d'une autoriteadministrative que dans la mesure ou elle peut prendre des decisionsobligatoires à l'egard des tiers'.
Conformement à cet enseignement, le fait que la [demanderesse] puisse, ounon, prendre des decisions obligatoires à l'egard des tiers ne doit etrepris en consideration que si elle apparait comme etant une personne moralede droit prive, ce qui - en toute hypothese - ne pourrait resulter de laseule circonstance qu'elle est constituee sous la forme d'une societecooperative à responsabilite limitee.
Formant le chapitre VI du titre III du Code bruxellois du logement, lesdispositions relatives aux missions, au financement et au controle de lapartie adverse imposent de constater les elements suivants :
- L'article 111 dudit code dispose que `Le Fonds du logement de la Regionde Bruxelles-Capitale [...] est constitue sous forme d'une societecooperative à responsabilite limitee'. Cette consecration legislative del'existence de la [demanderesse] a pour effet de l'emanciper - à tout lemoins partiellement - du regime de droit commun applicable aux societescooperatives à responsabilite limitee, ses associes ne pouvant notammentpas decider sa dissolution contre la volonte du legislateur bruxellois.
- Par ailleurs, l'article 112 du Code definit les missions qui incombentà la [demanderesse] lesquelles doivent, en vertu de l'article 113, etreexercees selon les priorites et orientations definies dans le contrat degestion que cette partie conclut avec le gouvernement de la Region deBruxelles-Capitale pour une duree de cinq ans. Le regime juridique de cecontrat de gestion est determine par les articles 113 à 115 du Code.
Un tel mode de devolution et d'encadrement de missions de service publicest etranger à ceux que les pouvoirs publics mettent en oeuvre lorsqu'ilsentendent associer à leur action des personnes privees.
- Enfin, l'article 118 soumet la [demanderesse] à une tutelle generale dugouvernement de la Region de Bruxelles-Capitale, s'etendant à l'ensembledes decisions qu'elle prend et au titre de laquelle le gouvernement et lesdeux commissaires designes à cette fin peuvent notamment la contraindreà deliberer sur toute question qui la concerne.
Un tel controle, qui affecte profondement le fonctionnement de la[demanderesse], se conc,oit certes à l'egard des organismes issus de ladecentralisation fonctionnelle, mais ne semble pas compatible avec lesmodalites de fonctionnement d'organismes de droit prive, lesquellesdoivent - sauf à denaturer ces organismes - etre gouvernees par leprincipe de la liberte d'association.
Il suit de l'ensemble de ces constatations que, nonobstant la formejuridique sous laquelle elle est constituee, la [demanderesse] ne peutetre consideree comme une personne morale de droit prive.
Investie par le legislateur d'importantes missions de service public etsoumise au controle du gouvernement de la Region de Bruxelles-Capitale, la[demanderesse] dont l'organisation et le fonctionnement sont, dans unelarge mesure, determines par des dispositions decretales, doit, enconsequence, etre qualifie d'autorite administrative, sans qu'il soitnecessaire de determiner si elle peut prendre des decisions obligatoiresà l'egard des tiers.
Il s'ensuit que le declinatoire de competence doit etre rejete ».
Griefs
1. Il ressort des articles 144 et 145 de la Constitution que, sous reservedes exceptions prevues par la loi dans le respect de la Constitution, lescontestations ayant pour objet des droits subjectifs relevent de lacompetence exclusive des cours et tribunaux.
Selon l'article 160 de la Constitution, le Conseil d'Etat statue par voied'arret en tant que juridiction administrative dans les cas determines parla loi.
2. Selon l'article 7 des lois coordonnees sur le Conseil d'Etat, lasection du contentieux administratif statue par voie d'arrets, dans lescas prevus par la presente loi et les lois particulieres.
Selon l'article 14, S: 1er, des memes lois coordonnees, si le contentieuxn'est pas attribue par la loi à une autre juridiction, la section statuepar voie d'arrets sur les recours en annulation pour violation des formessoit substantielles, soit prescrites à peine de nullite, exces oudetournement de pouvoir, formes contre les actes et reglements desdiverses autorites administratives.
Selon l'article 17, S: 1er, des memes lois coordonnees, la section ducontentieux administratif est seule competente pour ordonner par arret,les parties entendues ou dument appelees, la suspension de l'executiond'un acte ou d'un reglement susceptible d'etre annule en vertu del'article 14, S:S: 1er et 3, et pour ordonner toutes les mesuresnecessaires afin de sauvegarder les interets des parties ou des personnesqui ont interet à la solution de l'affaire.
3. Selon l'article 14 de la loi du 17 juin 2013, à la demande de toutepersonne ayant ou ayant eu un interet à obtenir un marche determine etayant ete ou risquant d'etre lesee par la violation alleguee, l'instancede recours peut annuler les decisions prises par les autoritesadjudicatrices aux conditions fixees par cette disposition.
Selon l'article 15 de la meme loi, dans les memes conditions que cellesvisees à l'article 14, l'instance de recours peut, en presence d'un moyenserieux ou d'une apparente illegalite, sans que la preuve d'un risque deprejudice grave difficilement reparable doive etre apportee, le casecheant sous peine d'astreinte, suspendre l'execution des decisions viseesà l'article 14.
Selon l'article 24 de la meme loi, l'instance de recours pour lesprocedures de recours visees aux articles 14 et 15 est :
1DEG la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat lorsquel'autorite adjudicatrice est une autorite visee à l'article 14, S: 1er,des lois coordonnees sur le Conseil d'Etat ;
2DEG le juge judiciaire lorsque l'autorite adjudicatrice n'est pas uneautorite visee à l'article 14, S: 1er, des lois coordonnees sur leConseil d'Etat.
4. Des dispositions qui precedent, il resulte que la section ducontentieux administratif du Conseil d'Etat n'est competente pour ordonnerla suspension d'une decision d'attribution d'un marche public prise parune autorite adjudicatrice que pour autant que celle-ci constitue uneautorite administrative au sens de l'article 14 des lois coordonnees surle Conseil d'Etat.
Les institutions creees ou reconnues par l'autorite federale, par lescommunautes et les regions, les provinces ou les communes, qui sontchargees d'un service public et qui ne relevent pas du pouvoir judiciaireou legislatif, constituent en principe des autorites administratives, dansla mesure ou leur fonctionnement est determine et controle par l'autoriteet qu'elles peuvent prendre des decisions obligatoires à l'egard destiers.
5. Une societe cooperative à responsabilite limitee, reconnue parl'article 2, S: 2, du Code des societes comme une societe commercialedotee de la personnalite juridique et donc comme une personne morale dedroit prive, fut-elle creee ou reconnue par une autorite administrative etfut-elle soumise à un controle de la part des pouvoirs publics commecelui resultant, en l'espece, des articles 111 à 119 du Code bruxelloisdu logement, ne perd pas son caractere de droit prive dans la mesure ouelle ne peut pas prendre de decision obligatoire à l'egard des tiers. Lefait qu'une tache d'interet general lui soit confiee est, à cet egard,sans interet.
6. Dans sa note d'observations deposee devant le Conseil d'Etat, lademanderesse faisait valoir, sans etre contredite par l'arret, qu'elleavait ete constituee sous la forme d'une societe cooperative àresponsabilite limitee et que : « [elle] preexistait à la Region deBruxelles-Capitale, [elle] a ete constitue[e], cree[e], le 18 avril 1985,par l'a.s.b.l. Ligue des familles, l'a.s.b.l. Bond van grote en jongegezinnen, la s.c. Fonds du logement de la Ligue des familles nombreuses deBelgique et quatorze personnes physiques [...]. Aujourd'hui encore, laRegion de Bruxelles-Capitale n'est pas associee [de la demanderesse] ».
7. Par les motifs reproduits en tete du moyen, l'arret decide en substanceque nonobstant la forme juridique sous laquelle elle est constituee, lademanderesse ne peut etre consideree comme une personne morale de droitprive. Il considere à cet egard qu'investie par le legislateurd'importantes missions de service public et soumise au controle dugouvernement de la Region de Bruxelles-Capitale, la demanderesse, dontl'organisation et le fonctionnement sont, dans une large mesure,determines par les articles 111 à 119 du Code bruxellois du logement,doit, en consequence, etre qualifiee d'autorite administrative sans qu'ilsoit necessaire de determiner si elle peut prendre des decisionsobligatoires à l'egard des tiers.
8. En statuant ainsi, l'arret meconnait la notion legale d'autoriteadministrative, laquelle suppose, dans le chef des personnes moralescreees ou reconnues par les pouvoirs publics qui ne relevent pas dupouvoir judiciaire ou legislatif mais ayant adopte la forme d'une personnemorale de droit prive, l'existence d'un pouvoir de decision obligatoire àl'egard des tiers (violation de l'ensemble des dispositions legales viseesci-avant, et specialement de l'article 14, S: 1er, des lois coordonneessur le Conseil d'Etat).
9. A tout le moins, à defaut de verifier et de constater dans ses motifssi la decision attaquee de la demanderesse constituait une decisionobligatoire à l'egard des tiers, l'arret met la Cour dans l'impossibilitede controler la legalite de sa decision et n'est, partant, pasregulierement motive (violation de l'article 149 de la Constitution ainsique des articles 28 et 33 des lois coordonnees sur le Conseil d'Etat).
III. La decision de la Cour
En vertu de l'article 24 de la loi du 17 juin 2013 relative à lamotivation, à l'information et aux voies de recours en matiere de marchespublics et de certains marches de travaux, de fournitures et de services,le Conseil d'Etat est competent pour annuler ou suspendre la decisionprise par l'autorite adjudicatrice lorsque celle-ci est une autorite viseeà l'article 14, S: 1er, des lois coordonnees sur le Conseil d'Etat du 11janvier 1973.
Aux termes de l'article 14, S: 1er, des lois sur le Conseil d'Etat,coordonnees le 12 janvier 1973, le Conseil d'Etat statue par voie d'arretssur les recours en annulation pour violation des formes soitsubstantielles, soit prescrites à peine de nullite, exces ou detournementde pouvoir, formes contre les actes et reglements des diverses autoritesadministratives.
Les institutions creees ou reconnues par l'autorite federale, par lescommunautes et les regions, les provinces ou les communes, qui sontchargees d'un service public et qui ne relevent pas du pouvoir judiciaireou legislatif, constituent en principe des autorites administratives, dansla mesure ou leur fonctionnement est determine et controle par l'autoriteet ou elles peuvent prendre des decisions obligatoires à l'egard destiers.
Meme si elle a ete tenue d'adopter une forme determinee par la loi lors desa constitution et est soumise à un controle important de la part despouvoirs publics, une societe cooperative à responsabilite limitee qui nepeut pas prendre de decision obligatoire à l'egard des tiers, ne perd passon caractere de droit prive. Le fait qu'une tache d'interet general luisoit confiee est sans interet à cet egard.
L'arret considere que, « formant le chapitre VI du titre III du Codebruxellois du logement, les dispositions relatives aux missions, aufinancement et au controle de la [demanderesse] imposent de constater leselements suivants :
- l'article 111 dudit code dispose que `le Fonds du logement de la Regionde Bruxelles-Capitale [...] est constitue sous forme d'une societecooperative à responsabilite limitee'. Cette consecration legislative del'existence de la [demanderesse] a pour effet de l'emanciper - à tout lemoins partiellement - du regime de droit commun applicable aux societescooperatives à responsabilite limitee, ses associes ne pouvant notammentpas decider sa dissolution contre la volonte du legislateur bruxellois ;
- par ailleurs, l'article 112 du Code definit les missions qui incombentà la [demanderesse], lesquelles doivent, en vertu de l'article 113, etreexercees selon les priorites et orientations definies dans le contrat degestion que cette partie conclut avec le gouvernement de la Region deBruxelles-Capitale pour une duree de cinq ans. Le regime juridique de cecontrat de gestion est determine par les articles 113 à 115 du Code.
Un tel mode de devolution et d'encadrement de missions de service publicest etranger à ceux que les pouvoirs publics mettent en oeuvre lorsqu'ilsentendent associer à leur action des personnes privees ;
- enfin, l'article 118 soumet la [demanderesse] à une tutelle generale dugouvernement de la Region de Bruxelles-Capitale, s'etendant à l'ensembledes decisions qu'elle prend et au titre de laquelle le gouvernement et lesdeux commissaires designes à cette fin peuvent notamment la contraindreà deliberer sur toute question qui la concerne.
Un tel controle, qui affecte profondement le fonctionnement de la[demanderesse], se conc,oit certes à l'egard des organismes issus de ladecentralisation fonctionnelle, mais ne semble pas compatible avec lesmodalites de fonctionnement d'organismes de droit prive, lesquellesdoivent - sauf à denaturer ces organismes - etre gouvernees par leprincipe de la liberte d'association ».
L'arret, qui, sans denier que, comme la demanderesse le faisait valoir,elle « preexistait à la Region de Bruxelles-Capitale, [qu'elle] a eteconstitue[e], [...], le 18 avril 1985, par l'association sans but lucratifLigue des familles, l'association sans but lucratif Bond van grote enjonge gezinnen, la societe cooperative Fonds du logement de la Ligue desfamilles nombreuses de Belgique et quatorze personnes physiques » etqu' « aujourd'hui encore, la Region de Bruxelles-Capitale n'est pasassociee [de la demanderesse] », deduit des enonciations precitees« que, nonobstant la forme juridique sous laquelle elle est constituee,la [demanderesse] ne peut etre consideree comme une personne morale dedroit prive » et qu' « investie par le legislateur d'importantesmissions de service public et soumise au controle du gouvernement de laRegion de Bruxelles-Capitale, la [demanderesse], dont l'organisation et lefonctionnement sont, dans une large mesure, determines par desdispositions decretales, doit, en consequence, etre qualifiee d'autoriteadministrative, sans qu'il soit necessaire de determiner si elle peutprendre des decisions obligatoires à l'egard des tiers », ne justifiepas legalement sa decision de rejeter le declinatoire de juridictionsouleve par la demanderesse.
Le moyen est fonde.
Sur la demande en declaration d'arret commun :
La demanderesse a interet à ce que le present arret soit declare communaux parties appelees à la cause devant la Cour à cette fin.
Par ces motifs,
La Cour, en chambres reunies,
Casse l'arret attaque ;
Declare le present arret commun à la societe anonyme CFE Batiment BrabantWallonie, à la societe anonyme R2-D2 Architecture, à la societe priveeà responsabilite limitee Bureau d'etude Matriche et à la societe anonymeConcept Control ;
Ordonne que le present arret sera transcrit dans les registres du Conseild'Etat et qu'il en sera fait mention en marge de l'arret casse ;
Condamne les defenderesses aux depens ;
Renvoie la cause devant le Conseil d'Etat, section du contentieuxadministratif, autrement compose, qui se conformera à la decision de laCour sur le point de droit juge par elle.
Les depens taxes à la somme de mille trois cent quarante-six euros et uncentimes envers la partie demanderesse.
Ainsi juge par la Cour de cassation, chambres reunies, à Bruxelles, ousiegeaient le premier president chevalier Jean de Codt, le president PaulMaffei, le president de section Christian Storck, le conseiller DidierBatsele, les presidents de section Beatrijs Deconinck et Alain Smetryns,les conseillers Koen Mestdagh, Geert Jocque, Mireille Delange, MichelLemal et Marie-Claire Ernotte, et prononce en audience publique du cinqfevrier deux mille seize par le premier president chevalier Jean de Codt,en presence de l'avocat general Thierry Werquin, avec l'assistance dugreffier en chef Chantal Van Der Kelen.
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| Ch. Van Der Kelen | M.-Cl. Ernotte | M. Lemal |
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| M. Delange | G. Jocque | K. Mestdagh |
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| A. Smetryns | B. Deconinck | D. Batsele |
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| Chr. Storck | P. Maffei | J. de Codt |
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5 FEVRIER 2016 C.15.0164.F/12
