Avis juridique important
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62001C0100
Conclusions de l'avocat général Tizzano présentées le 25 avril 2002. - Ministre de l'Intérieur contre Aitor Oteiza Olazabal. - Demande de décision préjudicielle: Conseil d'Etat - France. - Libre circulation des personnes - Restrictions - Ordre public - Mesures de police limitant à une partie du territoire national le droit de séjour d'un ressortissant d'un autre État membre. - Affaire C-100/01.
Recueil de jurisprudence 2002 page I-10981
Conclusions de l'avocat général
1. Les autorités d'un État membre peuvent-elles, pour des raisons d'ordre public, limiter le droit de séjour de travailleurs d'autres États membres à une partie du territoire national? Telle est la question que, par ordonnance du 29 décembre 2000, le Conseil d'État (France) a, en application de l'article 234 CE, posée à la Cour en se référant aux articles 6, 8 A et 48 du traité CE (devenus, après modification, les articles 12 CE, 18 CE et 39 CE), au principe de proportionnalité et à la directive
64/221/CEE du Conseil, du 25 février 1964, pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique .
Le cadre juridique
Les dispositions communautaires
2. S'agissant des dispositions communautaires pertinentes, il convient tout d'abord de rappeler le principe général consacré par l'article 6, premier alinéa, du traité, aux termes duquel, «dans le domaine d'application du présent traité, et sans préjudice des dispositions particulières qu'il prévoit, est interdite toute discrimination exercée en raison de la nationalité».
3. Le principe de la libre circulation des personnes consacré par l'article 8 A, paragraphe 1, du traité, en vertu duquel «tout citoyen de l'Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et conditions prévues par le présent traité et par les dispositions prises pour son application» a, lui aussi, une portée générale.
4. En ce qui concerne la libre circulation des travailleurs, ces principes font l'objet d'une application spécifique à l'article 48 du traité qui dispose:
«1. La libre circulation des travailleurs est assurée à l'intérieur de la Communauté.
2. Elle implique l'abolition de toute discrimination, fondée sur la nationalité, entre les travailleurs des États membres, en ce qui concerne l'emploi, la rémunération et les autres conditions de travail.
3. Elle comporte le droit, sous réserve des limitations justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique:
a) de répondre à des emplois effectivement offerts,
b) de se déplacer à cet effet librement sur le territoire des États membres,
c) de séjourner dans un des États membres afin d'y exercer un emploi conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives régissant l'emploi des travailleurs nationaux,
d) de demeurer, dans des conditions qui feront l'objet de règlements d'application établis par la Commission, sur le territoire d'un État membre, après y avoir occupé un emploi.
[...].»
5. La portée et les modalités d'application des dérogations prévues à l'article 48, paragraphe 3, du traité sont réglées par la directive 64/221, laquelle concerne notamment «les dispositions relatives à l'entrée sur le territoire, à la délivrance ou au renouvellement du titre de séjour, ou à l'éloignement du territoire, qui sont prises par les États membres pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique» (article 2, paragraphe 1). Pour ce qui nous intéresse ici,
l'article 3 de la directive dispose en particulier, d'une part, que «les mesures d'ordre public ou de sécurité publique doivent être fondées exclusivement sur le comportement personnel de l'individu qui en fait l'objet» (paragraphe 1) et, d'autre part, que «la seule existence de condamnations pénales ne peut automatiquement motiver ces mesures» (paragraphe 2). En outre, des garanties procédurales spécifiques sont prévues en faveur des ressortissants communautaires frappés de telles mesures (articles
6 à 9).
Les dispositions nationales
6. Pour ce qui est de la réglementation nationale, il convient de citer le décret n° 46-448, du 18 mars 1946, tel que modifié, en dernier lieu, par le décret n° 93-1285, du 6 décembre 1993, relatif aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France (ci-après le «décret 46-448»). L'article 2 dudit décret dispose notamment:
«Sous réserve des prescriptions de l'article 1er, les étrangers séjournent et circulent librement sur le territoire de la métropole.
Le ministre de l'Intérieur peut néanmoins désigner par arrêté certains départements dans lesquels les étrangers ne peuvent, à compter de la date de publication dudit arrêté, établir leur domicile sans avoir obtenu préalablement l'autorisation du préfet du lieu où ils désirent se rendre.
Les titres de séjour des étrangers domiciliés dans ces départements portent une mention spéciale les rendant valables pour le département envisagé.
Lorsqu'un étranger non titulaire de la carte de résident doit, en raison de son attitude ou de ses antécédents, être soumis à une surveillance spéciale, le ministre de l'Intérieur peut lui interdire de résider dans un ou plusieurs départements. Le commissaire de la République peut, dans la même hypothèse, réduire au département ou, à l'intérieur de ce dernier, à une ou plusieurs circonscriptions de son choix la validité territoriale de la carte de séjour ou titre en tenant lieu, dont l'intéressé est
muni. Mention de la décision du ministre de l'Intérieur et de la Décentralisation ou du commissaire de la République est portée sur le titre de séjour de l'intéressé.
Les étrangers visés à l'alinéa précédent ne peuvent se déplacer en dehors de la zone de validité de leur titre de séjour sans être munis d'un sauf-conduit délivré par le commissaire de police ou, à défaut de commissaire de police, par la gendarmerie du lieu de leur résidence.
L'étranger qui aura établi son domicile ou séjournera dans une circonscription territoriale en infraction aux dispositions du présent article sera puni des peines prévues pour les contraventions de cinquième classe.»
Faits et procédure
7. Suivant les indications de l'ordonnance de renvoi, M. Oteiza Olazabal, ressortissant espagnol originaire de San Sebastián (Espagne), est un militant de l'organisation terroriste Euskadi Ta Askatasuna (ci-après l'«ETA»). En juillet 1986, il a quitté le territoire espagnol pour se rendre en France où il a apparemment exercé une activité de travailleur salarié et où il a sollicité en vain la qualité de réfugié politique.
8. En avril 1988, M. Oteiza Olazabal a été arrêté par la police française dans le cadre d'une procédure diligentée en raison de l'enlèvement d'un industriel de Bilbao dont était soupçonnée l'ETA qui avait revendiqué l'acte criminel en question. En relation à cette affaire, le tribunal de grande instance de Paris (France) a condamné, le 8 juillet 1991, M. Oteiza Olazabal à dix-huit mois d'emprisonnement (dont huit mois avec sursis) pour association de malfaiteurs à des fins terroristes ainsi qu'à
quatre ans d'interdiction de séjour en France à titre de peine complémentaire.
9. Après sa libération, M. Oteiza Olazabal, faisant valoir sa qualité de ressortissant communautaire, a sollicité auprès des autorités françaises la délivrance d'une carte de résident, laquelle lui a été refusée. En revanche, ces mêmes autorités ont renoncé à l'application de la peine complémentaire infligée par le tribunal de grande instance de Paris et elles ont décidé de «tolérer» la présence sur le territoire français de M. Oteiza Olazabal, auquel elles ont accordé des autorisations provisoires
de séjour de courte durée (ces autorisations ont apparemment couvert une période s'étendant de septembre 1992 à août 1996).
10. En juin 1996, M. Oteiza Olazabal, qui jusqu'alors résidait dans le département des Hauts-de-Seine (région Ile-de-France) (France), a décidé de s'établir dans le département des Pyrénées atlantiques (région Aquitaine) (France), département limitrophe de la Communauté autonome espagnole du Pays basque. Selon les indications fournies par M. Oteiza Olazabal, ce dernier a trouvé, à la suite de ce déménagement, un emploi de travailleur salarié.
11. Dans l'intervalle, sur la base de rapports de police soulignant que M. Oteiza Olazabal continuait à entretenir des rapports avec l'ETA, le ministre de l'Intérieur français avait, par un arrêté du 21 mars 1996, adopté sur le fondement de l'article 2 du décret 46-448, décidé de lui interdire de résider dans trente et un départements du Sud-Ouest de la France, dont celui des Pyrénées atlantiques, ainsi que dans la région parisienne. Sur la base des mêmes rapports et en vertu de la même disposition,
le préfet des Hauts-de-Seine lui a en outre interdit, par arrêté du 25 juin 1996, de quitter ce département sans autorisation.
12. M. Oteiza Olazabal a saisi le tribunal administratif de Paris (France) d'une requête en annulation de ces arrêtés, requête à laquelle ce tribunal a fait droit par jugement en date du 7 juillet 1997. Ce jugement a été confirmé par la cour administrative d'appel de Paris (France) par un arrêt du 18 février 1999 qui a rejeté l'appel formé par le ministre de l'Intérieur. Ces juridictions administratives du premier et du second degré ont considéré en particulier que, comme l'a souligné la Cour dans
son arrêt Rutili , le droit communautaire faisait obstacle à l'adoption de mesures nationales tendant à limiter, pour des raisons d'ordre public, la circulation de ressortissants communautaires à l'intérieur du territoire d'un État membre, lorsque des mesures analogues ne peuvent pas être prononcées à l'égard des nationaux de cet État. Considérant donc que les mesures de surveillance spéciale visées à l'article 2 du décret 46-448 ne peuvent être prononcées qu'à l'encontre des étrangers, ces
juridictions ont jugé illégaux les arrêtés édictés à l'encontre de M. Oteiza Olazabal sur le fondement de la disposition en question.
13. Dans l'espoir de faire invalider la solution retenue par ces juridictions, le ministre de l'Intérieur a alors saisi le Conseil d'État, lequel, ayant des doutes sur l'interprétation des dispositions communautaires pertinentes, a sursis à statuer et a soumis à la Cour la question préjudicielle suivante:
«Les dispositions des articles 6, 8 A et 48 du traité de Rome, devenus respectivement les articles 12, 18 et 39 CE, le principe de proportionnalité applicable en droit communautaire, ainsi que les dispositions de droit dérivé prises pour assurer la mise en oeuvre du traité et en particulier la directive 64/221/CEE du 25 février 1964, s'opposent-elles à ce qu'un État membre puisse prononcer à l'égard d'un ressortissant d'un autre État membre relevant des dispositions du traité une mesure de police
administrative limitant, sous le contrôle du juge de la légalité, le séjour de ce ressortissant à une partie du territoire national lorsque des raisons d'ordre public font obstacle à son séjour sur le reste du territoire ou, dans une telle hypothèse, la seule mesure restrictive de séjour pouvant être légalement prononcée à l'encontre de ce ressortissant consiste-t-elle en une mesure d'interdiction totale du territoire prise conformément au droit national?»
14. Au cours de la procédure devant la Cour, des observations écrites ont été présentées par M. Oteiza Olazabal, par les gouvernements français, espagnol et italien ainsi que par la Commission. Les mêmes parties, à l'exception du gouvernement italien, ont également pris part à l'audience qui s'est tenue le 15 janvier 2002 et à laquelle est également intervenu le gouvernement belge.
Analyse juridique
Introduction
15. Par la question préjudicielle posée à la Cour, le Conseil d'État désire, en substance, savoir si les règles et principes communautaires qu'il mentionne autorisent les États membres à limiter, pour des raisons d'ordre public, la circulation des ressortissants d'autres États membres à une partie de leur territoire ou si, au contraire, la seule mesure autorisée par le droit communautaire en vue de la sauvegarde de l'ordre public consiste à l'expulsion desdits ressortissants de l'ensemble du
territoire national. Avant d'aborder l'examen de cette question, et afin d'en préciser la portée, il nous semble opportun d'apporter deux brefs éclaircissements, l'un concernant les dispositions communautaires pertinentes en l'espèce, et l'autre au sujet des questions que la Cour est amenée à se poser, à la lumière de l'arrêt Rutili précité, afin de fournir une réponse utile à la juridiction de renvoi.
i) Les dispositions communautaires pertinentes en l'espèce
16. Comme on l'a vu, la question posée par le Conseil d'État se réfère à la fois aux articles 6 et 8 A du traité, lesquels consacrent en termes généraux les principes de non-discrimination et de la libre circulation, et à l'article 48 du traité, lequel fait application desdits principes en ce qui concerne plus particulièrement la libre circulation des travailleurs. Il convient donc de déterminer avant toute chose lesquelles de ces dispositions sont applicables en l'espèce.
17. Nous observons à cet égard qu'il ressort du dossier national et des observations écrites présentées à la Cour que M. Oteiza Olazabal, se prévalant des droits garantis par l'article 48 du traité en ce qui concerne la libre circulation des travailleurs, a exercé, dès son entrée en France, une activité de travailleur salarié dans cet État membre. Par conséquent, si tel est le cas, il y a lieu, comme le font également observer le gouvernement français et la Commission, de prendre en considération en
l'espèce cette disposition spécifique (lex specialis) plutôt que les principes généraux sanctionnés par les articles 6 et 8 A du traité (lex generalis).
18. Il résulte en effet d'une jurisprudence constante que «l'article 6 du traité, qui consacre le principe général de non-discrimination en raison de la nationalité, n'a vocation à s'appliquer de façon autonome que dans des situations régies par le droit communautaire pour lesquelles le traité ne prévoit pas de règle spécifique de non-discrimination». Etant donné donc que, «dans le domaine de la libre circulation des travailleurs, le principe de non-discrimination a été mis en oeuvre et concrétisé
par les articles 48 à 51 du traité, ainsi que par les actes des institutions communautaires adoptés sur la base de ces articles», la Cour a précisé que si un cas «relève de ces articles du traité et des règlements communautaires pris sur leur fondement, il n'est pas nécessaire de se prononcer sur l'interprétation de l'article 6 du traité» . De même, il convient de constater qu'il n'est pas nécessaire de se référer au principe général consacré par l'article 8 A du traité dans les cas où la libre
circulation est spécifiquement garantie par l'article 48 du même traité. Dans une décision importante concernant le droit d'établissement, que nous citons ici par analogie, la Cour a en effet précisé que «l'article 8 A du traité, qui énonce de manière générale le droit, pour tout citoyen de l'Union, de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, trouve une expression spécifique dans l'article 52 du traité», justement pour en déduire que, «dans la mesure où l'espèce au
principal relève de cette dernière disposition, il n'est pas nécessaire de se prononcer sur l'interprétation de l'article 8 A» .
19. Il découle des considérations qui précèdent qu'il n'est pas nécessaire d'examiner la présente question préjudicielle au regard des articles 6 et 8 A du traité vu que l'espèce au principal relève du champ d'application de l'article 48 du traité.
ii) Les questions que la Cour est amenée à se poser, à la lumière de l'arrêt Rutili précité, afin de fournir une réponse utile à la juridiction de renvoi
20. La question posée par le Conseil d'État en ce qui concerne l'étendue territoriale des mesures dérogatoires autorisées par l'article 48, paragraphe 3, du traité évoque manifestement, même si elle ne s'y réfère pas explicitement, l'arrêt Rutili, précité, qui concernait une interdiction de séjour partielle (c'est-à-dire limitée à une partie du territoire national) imposée à un travailleur italien par les autorités françaises. Du reste, c'est précisément autour de cet arrêt que, comme il a été dit,
les débats devant les juridictions nationales se sont orientés, de même que ledit arrêt a constitué le point focal des observations de l'ensemble des parties à la présente procédure, lesquelles ont longuement débattu de l'opportunité de revenir sur ce précédent.
21. Il y a, dès lors, lieu de rappeler qu'en réponse à une question posée par le tribunal administratif de Paris relativement aux restrictions à la libre circulation des travailleurs «justifiées» par des exigences d'ordre public, la Cour a, dans l'arrêt mentionné au point précédent, précisé en particulier, d'une part, que «le droit de trouver accès au territoire des États membres ainsi que le droit d'y séjourner et de se déplacer librement est défini par le Traité par référence au territoire global
de ces États et non par référence à ses subdivisions internes» et, d'autre part, que «la réserve formulée à l'article 48, paragraphe 3, en ce qui concerne la sauvegarde de l'ordre public a la même portée que les droits à l'exercice desquels elle permet d'apporter des restrictions». Sur la base de ces considérations, la Cour a donc conclu que «des interdictions de séjour ne peuvent être prononcées, en vertu de la réserve insérée à cet effet à l'article 48, paragraphe 3, que pour l'ensemble du
territoire national» .
22. C'est précisément à cette conclusion que se réfère le Conseil d'État lorsqu'il demande, en substance, à la Cour de reconsidérer sa position quant à la possibilité d'imposer, pour des raisons d'ordre public, des interdictions de séjour partielles aux travailleurs d'autres États membres.
23. Nous reviendrons sur cette question plus avant. Nous souhaitons toutefois souligner, à ce stade, que, sitôt après avoir précisé, dans les termes énoncés ci-dessus, la portée de la dérogation prévue à l'article 48, paragraphe 3, du traité, la Cour a poursuivi en indiquant: «en ce qui concerne [...] les interdictions de séjour partielles, limitées à certaines circonscriptions du territoire, les personnes protégées par le droit communautaire doivent, en vertu de l'article 7 du Traité et dans le
domaine d'application de cette disposition, être traitées sur un pied d'égalité avec les ressortissants de l'État membre concerné» , si bien que «des mesures restrictives du droit de séjour limitées à une partie du territoire national ne peuvent être prononcées, par un État membre, à l'égard de ressortissants d'autres États membres relevant des dispositions du Traité que dans les cas et conditions dans lesquels de telles mesures peuvent être appliquées aux nationaux de l'État en cause» .
24. Bien qu'il n'ait pas été évoqué dans la question posée par le Conseil d'État, lequel semble vouloir ignorer les possibles implications discriminatoires des mesures dérogatoires permises par l'article 48, paragraphe 3, du traité, nous estimons cependant que ce passage revêt une importance particulière pour le règlement du litige au principal. En effet, c'est justement sur ce passage de l'arrêt Rutili, précité, que, comme il a été dit, se sont fondées les décisions rendues par les juridictions
administratives du premier et du second degré, lesquelles ont déclaré illégales les mesures restrictives prises à l'encontre de M. Oteiza Olazabal précisément au motif que les mesures de surveillance spéciale prévues par le décret 46-448 ne peuvent pas être également prononcées à l'égard des ressortissants français. Il conviendra dès lors de tenir compte de cet élément lors de l'examen de la question soumise à la Cour et d'analyser la question préjudicielle à la lumière du cadre factuel et juridique
du litige au principal en vue de fournir une réponse utile au juge de renvoi.
25. Partant, nous examinerons tout d'abord, dans les prochaines pages, si, en vertu de l'article 48, paragraphe 3, du traité, les États membres sont en droit de limiter, pour des raisons d'ordre public, le séjour de ressortissants d'autres États membres à une partie du territoire national. Si cela s'avère être le cas, il sera alors nécessaire d'examiner si de telles mesures restrictives ne peuvent être prononcées, comme le précise l'arrêt Rutili, précité, «que dans les cas et conditions dans
lesquels de telles mesures peuvent être appliquées aux nationaux de l'État en cause». Il s'agit, en substance, d'apprécier si l'interdiction générale des discriminations arbitraires s'applique également aux mesures dérogatoires visées à l'article 48, paragraphe 3, du traité, qu'elles portent sur l'ensemble du territoire ou seulement sur une partie de celui-ci. Il convient, en d'autres termes, de déterminer si la condition énoncée, en ce qui concerne la libre circulation des marchandises et des
capitaux, à la deuxième phrase de l'article 36 du traité (devenu, après modification, article 30 CE) et au paragraphe 3 de l'article 73 D du traité (devenu article 58 CE), selon laquelle les restrictions à la libre circulation justifiées par des motifs liés à la protection de l'intérêt public «ne doivent [pas] constituer un moyen de discrimination arbitraire», s'applique également dans le domaine de la libre circulation des travailleurs.
Sur l'admissibilité des interdictions de séjour partielles justifiées par des raisons d'ordre public
26. Cela précisé, et pour en venir au fond des problèmes soulevés, il y a lieu, avant toute chose, d'établir si, en vertu de l'article 48, paragraphe 3, du traité, des dispositions de la directive 64/221 et du principe de proportionnalité, les États membres sont en droit d'imposer, pour des raisons d'ordre public, des interdictions de séjour partielles (c'est-à-dire limitées à une partie du territoire national) aux ressortissants d'autres États membres qui se sont prévalus de la libre circulation
des travailleurs. Précisons à cet égard que la Cour n'est pas amenée à apprécier si les raisons d'ordre public particulières invoquées en l'espèce par les autorités françaises peuvent justifier l'interdiction de séjour partielle imposée à M. Oteiza Olazabal mais qu'elle est uniquement appelée à établir si, en règle générale, de telles interdictions peuvent être légalement prononcées au titre de l'article 48, paragraphe 3, du traité ou si, au contraire, la seule dérogation au principe de la libre
circulation des travailleurs autorisée par cette disposition pour des raisons d'ordre public consiste à l'expulsion des travailleurs d'autres États membres de l'ensemble du territoire national.
27. Comme nous l'avons indiqué, la Cour a déjà répondu à cette question dans l'arrêt Rutili, précité, en déclarant que «des interdictions de séjour ne peuvent être prononcées, en vertu de la réserve insérée à cet effet à l'article 48, paragraphe 3, que pour l'ensemble du territoire national» et non pour «ses subdivisions internes» . Il semble donc que, dans cet arrêt, la Cour a estimé que les États membres ne peuvent, en règle générale, déroger au principe de la libre circulation des travailleurs en
prononçant des interdictions de séjour limitées à une partie du territoire national. En revanche, toutes les parties qui sont intervenues dans la présente procédure se sont déclarées d'un avis opposé, considérant que de telles mesures dérogatoires étaient en principe admissibles, avant de se diviser, comme nous le verrons sous peu, quant à leurs conditions d'application.
28. À l'appui de leur thèse, elles font valoir, pour l'essentiel, que, si les États membres sont autorisés, pour des raisons d'ordre public, à prononcer à l'égard de travailleurs d'un autre État membre une mesure aussi rigoureuse que l'expulsion de l'ensemble du territoire national, des mesures moins restrictives de la libre circulation, telles que précisément les interdictions de séjour partielles, doivent nécessairement être admises. Une telle solution serait du reste conforme au principe de
proportionnalité dans la mesure où elle permettrait aux autorités nationales de moduler les mesures restrictives éventuellement adoptées en fonction des besoins réels liés à la sauvegarde de l'ordre public. Elles soulignent, par ailleurs, que les constatations de l'arrêt Rutili, précité, concernant la portée de la réserve formulée à l'article 48, paragraphe 3, du traité ne se retrouvent ni dans le traité ni dans les dispositions de droit dérivé. La Commission souligne, en particulier, que s'il est
vrai qu'en vertu de l'article 6 de la directive 68/360/CEE du Conseil, du 15 octobre 1968, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l'intérieur de la Communauté , la carte de séjour délivrée aux travailleurs des autres États membres doit être valable pour l'ensemble du territoire national, il n'en reste pas moins que l'article 10 de ladite directive permet de déroger, pour des raisons d'ordre public, à l'ensemble
des dispositions de celle-ci, donc y compris celle visée à son article 6.
29. Ces observations nous semblent convaincantes. Il ne fait aucun doute que «le droit de trouver accès au territoire des États membres ainsi que le droit d'y séjourner et de se déplacer librement est défini par le Traité [et notamment par son article 48] par référence au territoire global de ces États» , ce que vient confirmer du reste - s'il en était encore besoin - l'article 6 de la directive 68/360. Toutefois, nous ne comprenons pas pourquoi les dérogations permises par l'article 48, paragraphe
3, du traité doivent nécessairement avoir la même portée que les droits auxquels elles se rapportent et pourquoi il faudrait, dès lors, exclure la possibilité de ne limiter ceux-ci qu'en partie. Nous observons qu'au contraire, en consacrant les droits découlant de la libre circulation des travailleurs, la disposition en question est formulée sous réserve de toutes les «limitations justifiées par des raisons d'ordre public» sans exiger de quelque manière que ce soit que ces limitations couvrent tous
les droits mentionnés, ni qu'elles aient la même portée que ceux-ci. Il apparaît dès lors raisonnable, en l'absence d'une indication expresse en sens contraire, de considérer que si les États membres peuvent aller jusqu'à interdire, pour des raisons d'ordre public, l'entrée et le séjour sur leur territoire à des travailleurs d'autres États membres et de les priver ainsi radicalement de la possibilité de se prévaloir de la libre circulation, ils sont alors en droit de prendre des mesures moins
contraignantes à leur encontre telles que les interdictions de séjour limitées à une partie du territoire national .
30. Outre le fait qu'elle est plus fidèle au texte des dispositions en cause et qu'elle est également plus rationnelle, une telle solution puise un fondement spécifique dans les principes et dans la jurisprudence. La possibilité de moduler les mesures restrictives éventuellement adoptées en fonction des besoins réels liés à la sauvegarde de l'ordre public semble, en fait, correspondre pleinement au principe de proportionnalité auquel les États membres sont tenus, en vertu d'une jurisprudence
constante, de se conformer lorsqu'ils dérogent aux libertés fondamentales garanties par le traité . Ce n'est, en effet, que de cette manière que les restrictions peuvent être réellement proportionnées par rapport aux besoins réels liés à la sauvegarde de l'ordre public sans aller au-delà de ce qui est strictement nécessaire à cet effet .
31. La thèse que nous défendons semble également trouver confirmation dans divers précédents dans lesquels la Cour a jugé que des mesures nationales restrictives de l'exercice des libertés fondamentales appliquées à une partie du territoire de l'État membre concerné pouvaient être justifiées par des besoins importants liés à la protection de l'intérêt public. Ainsi, par exemple, dans l'arrêt Albore, invoqué par le gouvernement français, la Cour a jugé que, bien que le fait de soumettre à une
autorisation administrative spéciale l'acquisition par des ressortissants étrangers de biens immobiliers «situés dans les provinces jouxtant les frontières terrestres» constitue une restriction à la libre circulation des capitaux en principe contraire à l'article 73 B du traité (devenu article 56 CE), une telle restriction pourrait néanmoins être admise «s'il était démontré, pour chaque zone à laquelle la restriction s'applique, qu'un traitement non discriminatoire des ressortissants de tous les
États membres ferait supporter aux intérêts militaires de l'État membre concerné des risques réels, concrets et graves, et auxquels il ne pourrait pas être porté remède par des procédures moins contraignantes» . Un autre exemple dans le même sens est fourni par l'arrêt Bluhme, dans lequel la Cour a dit pour droit qu'une restriction à la libre circulation des marchandises résultant de l'interdiction de détenir sur une île donnée (l'île danoise de Læsø) des abeilles n'appartenant pas à une espèce
locale peut être justifiée, en vertu de l'article 36 du traité, par des raisons liées à la protection de la santé et à la vie des animaux . En outre, et de façon plus générale, la Cour a implicitement admis la possibilité de ne déroger qu'«en partie» aux libertés fondamentales garanties par le traité chaque fois qu'elle a considéré comme justifiées, à un titre ou à un autre, les mesures restrictives prises par des autorités locales et applicables uniquement dans la sphère de compétence territoriale
desdites autorités .
32. Les considérations exposées ci-dessus nous invitent donc à réévaluer l'affirmation contenue au point 48 de l'arrêt Rutili, précité, selon laquelle «des interdictions de séjour ne peuvent être prononcées, en vertu de la réserve insérée à cet effet à l'article 48, paragraphe 3, que pour l'ensemble du territoire national». Un éclaircissement à cet égard nous paraît, du reste, d'autant plus indispensable que cette affirmation catégorique est considérablement limitée, voire implicitement démentie,
par un passage ultérieur, susmentionné, du même arrêt dans lequel la Cour affirme, sans toutefois se référer à l'article 48, que «des mesures restrictives du droit de séjour limitées à une partie du territoire national [par exemple, les interdictions de séjour partielles] ne peuvent être prononcées, par un État membre, à l'égard de ressortissants d'autres États membres relevant des dispositions du Traité que dans les cas et conditions dans lesquels de telles mesures peuvent être appliquées aux
nationaux de l'État en cause» .
33. À la lumière de l'ensemble des considérations qui précèdent, nous estimons par conséquent qu'il y a lieu de conclure sur ce point que l'article 48, paragraphe 3, du traité, les dispositions de la directive 64/221 et le principe de proportionnalité doivent être interprétés en ce sens que l'interdiction totale du territoire national ne constitue pas la seule mesure restrictive de la libre circulation des travailleurs susceptible d'être prononcée, pour des raisons d'ordre public, par les États
membres à l'égard des ressortissants d'autres États membres, dans la mesure où il est également possible de leur imposer des interdictions de séjour partielles.
Sur la possibilité d'imposer des interdictions de séjour partielles sur la base d'une réglementation qui ne permet l'adoption de telles mesures restrictives qu'à l'encontre des étrangers
34. Étant acquis qu'en vertu de la dérogation prévue à l'article 48, paragraphe 3, du traité des interdictions de séjour partielles peuvent être, en principe, imposées aux travailleurs d'autres États membres, il nous reste encore à établir si de telles mesures restrictives ne peuvent être adoptées, pour reprendre la formule utilisée par l'arrêt Rutili, précité, «que dans les cas et conditions dans lesquels de telles mesures peuvent être appliquées aux nationaux de l'État en cause» ou si, au
contraire, elles peuvent également être prononcées lorsque des interdictions analogues ne sont pas prévues à l'encontre des nationaux.
Arguments des parties
35. Eu égard à cette question, M. Oteiza Olazabal soutient que la Cour ne devrait pas s'écarter de la solution retenue dans l'arrêt Rutili, précité, et que, partant, elle devrait prononcer l'inadmissibilité des interdictions de séjour partielles imposées aux travailleurs d'autres États membres sur la base d'une réglementation applicable aux seuls étrangers, telle que précisément le décret 46-448. Il souligne, en particulier, que, dans la mesure où l'adoption d'une mesure analogue à l'égard des
ressortissants français n'est pas prévue, l'application de telles interdictions comporterait une discrimination sur le fondement de la nationalité clairement contraire au droit communautaire.
36. En revanche, tous les gouvernements qui sont intervenus ont présenté des observations défendant la thèse contraire, à savoir que la dérogation prévue à l'article 48, paragraphe 3, permet, en tout état de cause, l'adoption de mesures du type de celle examinée. Ils avancent, en substance, que si, en vertu des droits que leur confère le traité, les travailleurs communautaires sont autorisés à exercer leurs activités dans un État membre autre que leur État d'origine, les limitations de ces droits
pour des raisons d'ordre public autorisées par l'article 48, paragraphe 3, ne peuvent s'appliquer qu'aux personnes qui se prévalent desdits droits, c'est-à-dire uniquement les travailleurs des autres États membres. À ce propos, ils invoquent en particulier l'arrêt Van Duyn , concernant le refus de l'autorisation d'entrée opposé à une ressortissante néerlandaise qui souhaitait travailler au Royaume-Uni auprès de l'«église de scientologie». La Cour a, en effet, déclaré, dans cet arrêt, qu'«un État
membre, se prévalant des restrictions justifiées par l'ordre public, peut prendre en considération, comme relevant du comportement personnel de l'intéressé, le fait que celui-ci est affilié à un groupe ou à une organisation dont les activités sont considérées par l'État membre comme constituant un danger social sans pourtant être interdites, et cela même si aucune restriction n'est imposée aux ressortissants de cet État qui souhaitent exercer une activité analogue à celle que le ressortissant d'un
autre État membre envisage d'exercer dans le cadre de ces mêmes groupes ou organisations» . Les gouvernements français et espagnol ajoutent que l'interdiction des discriminations sur le fondement de la nationalité inscrite à l'article 48, paragraphe 2, du traité ne saurait, non plus, être invoquée à l'encontre d'une telle solution vu que le paragraphe 3 du même article permet, précisément pour des raisons d'ordre public, de déroger à cette interdiction.
37. Même si elle partage avec les gouvernements qui sont intervenus l'idée que les mesures prononcées sur le fondement de l'article 48 à l'encontre de travailleurs d'autres États membres ne peuvent être considérées, par essence, comme discriminatoires, la position adoptée par la Commission est encore différente. La Commission estime, en effet, qu'il n'en résulte pas que ces mesures sont nécessairement compatibles avec le droit communautaire. Encore faut-il vérifier pour cela que les différentes
conditions requises par la jurisprudence de la Cour pour pouvoir appliquer la dérogation en question sont respectées. La Commission rappelle notamment, pour ce qui nous intéresse ici, que la Cour a, dans l'arrêt Adoui et Cornuaille, précisé que l'adoption de telles mesures ne saurait se fonder sur une appréciation de certains comportements qui aurait pour effet d'opérer «une distinction arbitraire à l'encontre de ressortissants d'autres États membres» . La Commission estime dès lors, sur la base de
cet arrêt, qui marque, selon elle, un revirement de jurisprudence par rapport à l'arrêt Van Duyn, précité, qu'un État membre n'est pas en droit d'imposer des interdictions de séjour partielles aux ressortissants d'autres États membres lorsque la réglementation nationale ne permet pas de prendre des mesures répressives ou d'autres mesures réelles et effectives destinées à combattre les comportements en cause à l'encontre de ses propres ressortissants qui se trouvent dans la même situation.
Appréciation
38. Nous croyons, pour notre part, que, pour ce qui est de cette question particulière, la Cour devrait confirmer son arrêt Rutili, précité, et réaffirmer en substance que «des mesures restrictives du droit de séjour limitées à une partie du territoire national ne peuvent être prononcées, par un État membre, à l'égard de ressortissants d'autres États membres relevant des dispositions du Traité que dans les cas et conditions dans lesquels de telles mesures peuvent être appliquées aux nationaux de
l'État en cause» .
39. Cette solution nous paraît en effet conforme à l'esprit et aux objectifs du traité dans la mesure où elle repose à juste titre sur l'idée que, tout comme les dérogations aux autres libertés fondamentales, les dérogations à la libre circulation des travailleurs autorisées par l'article 48, paragraphe 3, pour des raisons d'ordre public ne peuvent entraîner de discriminations arbitraires et que, dès lors, elles ne peuvent, en l'absence de justifications objectives, se traduire par des mesures qui
s'avèrent plus rigoureuses et plus restrictives à l'égard des ressortissants d'autres États membres que pour les nationaux. En d'autres termes, nous estimons que, pour des raisons à la fois de principe et de cohérence logique, il convient de donner à l'article 48, paragraphe 3, du traité une interprétation qui étend à cette disposition le principe expressément consacré en ce qui concerne la libre circulation des marchandises et des capitaux par les articles 36 et 73 D du traité selon lequel les
dérogations en question «ne doivent pas constituer un moyen de discrimination arbitraire».
40. Du reste, une telle interprétation ressort également de la jurisprudence communautaire. En effet, c'est précisément dans ce sens qu'il convient, selon nous, de lire l'arrêt Adoui et Cornuaille, précité, qui, comme l'a fait observer la Commission, a effectivement marqué une inversion de tendance manifeste par rapport à la jurisprudence Van Duyn, précitée.
41. Il s'agissait en l'espèce d'établir si les autorités belges pouvaient, en vertu des dérogations prévues aux articles 48 et 56 du traité, refuser une autorisation de séjour à deux ressortissantes françaises qui exerçaient en Belgique une activité (la prostitution) jugée contraire à l'ordre public mais nullement sanctionnée ou réprimée en ce qui concerne les ressortissants belges. En examinant cette question, la Cour a fait tout d'abord observer que les réserves relatives à l'ordre public
permettent aux États membres de prendre, à l'égard des ressortissants d'autres États membres, «des mesures qu'ils ne sauraient appliquer à leurs propres ressortissants, en ce sens qu'ils n'ont pas le pouvoir d'éloigner ces derniers du territoire national ou de leur en interdire l'accès». Pour ce motif, elle a déclaré que «cette différence de traitement, qui porte sur la nature des mesures susceptibles d'être prises, doit donc être admise». Toutefois, la Cour a précisé, sitôt après, que «l'autorité
compétente pour prendre ces mesures ne saurait fonder l'exercice de ses pouvoirs sur des appréciations de certains comportements qui auraient pour effet d'opérer une distinction arbitraire à l'encontre de ressortissants d'autres États membres» . La Cour a poursuivi en indiquant que, pour parer de telles conséquences, «un comportement ne saurait être considéré comme ayant un degré suffisant de gravité pour justifier des restrictions à l'admission ou au séjour, sur le territoire d'un État membre, d'un
ressortissant d'un autre État membre dans le cas où le premier État ne prend pas, à l'égard du même comportement, quand il est le fait de ses propres ressortissants, des mesures répressives ou d'autres mesures réelles et effectives destinées à combattre ce comportement» . Sur cette base, elle a, par conséquent, conclu qu'«un État membre ne saurait, en vertu de la réserve relative à l'ordre public inscrite aux articles 48 et 56 du Traité, éloigner de son territoire un ressortissant d'un autre État
membre ou lui refuser l'accès du territoire en raison d'un comportement qui, dans le chef des ressortissants du premier État membre, ne donne pas lieu à des mesures répressives ou à d'autres mesures réelles et effectives destinées à combattre ce comportement» .
42. Il résulte, dès lors, de cet arrêt, lequel a été ensuite confirmé à plusieurs reprises , que les États membres, lorsqu'ils dérogent au principe de la libre circulation des travailleurs pour des raisons d'ordre public, ne peuvent créer aucune «discrimination» ou autre «distinction» arbitraire (c'est-à-dire non justifiée) au détriment des ressortissants d'autres États membres, tant en ce qui concerne les comportements sanctionnés que pour ce qui est des mesures applicables. Dans cette affaire, la
Cour a, comme on l'a vu, considéré en particulier que le fait de ne réprimer certains comportements que s'ils sont le fait de ressortissants d'autres États membres était contraire à ce principe. Si, en revanche, elle n'a pas étendu son raisonnement à la «différence de traitement qui porte sur la nature des mesures susceptibles d'être prises», cela est uniquement dû au fait que le cas d'espèce concernait un refus d'une autorisation de séjour, à savoir une mesure qui, suivant un principe de droit
international, ne peut être prise à l'égard des nationaux. Il est donc possible d'en déduire, a contrario, que les États membres violent le droit communautaire, en créant des discriminations ou des distinctions arbitraires, lorsqu'en l'absence de justifications objectives, ils réservent un traitement différent et plus rigoureux aux ressortissants d'autres États membres, également quant à «la nature des mesures susceptibles d'être prises».
43. Si l'on applique cette jurisprudence au présent cas d'espèce, et donc à la question des restrictions à la libre circulation des travailleurs qui résultent des interdictions de séjour partielles, on en déduit que:
- d'une part, au sens de l'article 48, paragraphe 3, du traité, les autorités nationales d'un État membre ne peuvent imposer des interdictions de séjour partielles à des ressortissants d'autres États membres qu'en raison de comportements contraires à l'ordre public qui donnent également lieu, dans les mêmes cas et conditions, à des mesures répressives ou à d'autres mesures réelles et effectives destinées à combattre ces comportements lorsqu'ils sont le fait de leurs propres ressortissants;
- d'autre part, en l'absence de justifications objectives, les autorités nationales d'un État membre ne peuvent imposer des interdictions de séjour partielles à des ressortissants d'autres États membres lorsque, dans les mêmes cas et conditions, de telles interdictions ne peuvent pas être prononcées à l'égard de leurs propres ressortissants.
44. On peut donc en conclure que, sauf justifications objectives, les États membres ne sont en droit d'imposer, pour des raisons d'ordre public, des interdictions de séjour partielles aux ressortissants d'autres États membres qui se sont prévalus de la libre circulation des travailleurs que dans les cas et conditions dans lesquels de telles mesures peuvent être appliquées à leurs propres ressortissants.
Conclusion
À la lumière des considérations qui précèdent, nous proposons par conséquent à la Cour de répondre au Conseil d'État de la manière suivante:
«l'article 48, paragraphe 3, du traité CE (devenu, après modification, article 39, paragraphe 3, CE), les dispositions de la directive 64/221/CEE du Conseil, du 25 février 1964, pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique, et le principe de proportionnalité doivent être interprétés en ce sens que l'interdiction totale du territoire national ne constitue pas la
seule mesure restrictive de la libre circulation des travailleurs susceptible d'être prononcée, pour des raisons d'ordre public, par les États membres à l'égard des ressortissants d'autres États membres dans la mesure où il est également possible de leur imposer des interdictions de séjour limitées à une partie du territoire national. Toutefois, sauf justifications objectives, les États membres ne sont en droit d'imposer, toujours pour les mêmes raisons d'ordre public, des interdictions de séjour
partielles aux ressortissants d'autres États membres qui se sont prévalus de la libre circulation des travailleurs que dans les cas et conditions dans lesquels de telles mesures peuvent être appliquées à leurs propres ressortissants».
