Affaires jointes C-53/02 et C-217/02
Commune de Braine-le-Château et Michel Tillieut e.a.
contre
Région wallonne
(demandes de décision préjudicielle, formées par le Conseil d'État (Belgique))
«Directives 75/442/CEE et 91/156/CEE – Déchets – Plans de gestion – Sites et installations appropriés pour l'élimination des déchets – Autorisation en l'absence d'un plan de gestion comportant une carte géographique avec indication précise des lieux prévus pour les sites d'élimination»
Conclusions de l'avocat général M. J. Mischo, présentées le 25 septembre 2003
Arrêt de la Cour (sixième chambre) du 1er avril 2004
Sommaire de l'arrêt
1.
Environnement – Déchets – Directive 75/442 – Obligation pour les autorités compétentes d'établir un ou plusieurs plans de gestion des déchets – Sites et installations appropriés pour l'élimination – Obligation, aux fins de la délivrance de l'autorisation, de les faire figurer sur une carte géographique ou de déterminer des critères de localisation suffisamment précis
(Directive du Conseil 75/442, telle que modifiée par la directive 91/156, art. 7 et 9)
2.
Environnement – Déchets – Directive 75/442 – Obligation des États membres d'établir les plans de gestion des déchets dans un délai raisonnable – Portée
(Directives du Conseil 75/442, telle que modifiée par la directive 91/156, art. 7, § 1, et 91/156, art. 2, § 1, al. 1)
3.
Environnement – Déchets – Directive 75/442 – Défaut d'établissement, dans le délai prescrit, d'un ou plusieurs plans de gestion des déchets portant sur les sites ou installations appropriés pour l'élimination – Délivrance d'autorisations individuelles d'exploitation – Admissibilité
(Directive du Conseil 75/442, telle que modifiée par la directive 91/156, art. 4, 5, 7 et 9)
1.
L’article 7 de la directive 75/442, relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156, doit être interprété en ce sens que le ou les plans de gestion que les autorités compétentes des États membres sont tenues d’établir en vertu de cette disposition doivent comporter soit une carte géographique déterminant le lieu précis d’implantation des sites d’élimination des déchets, soit des critères de localisation suffisamment précis pour que l’autorité compétente chargée de délivrer
une autorisation au titre de l’article 9 de la directive soit en mesure d’établir si le site ou l’installation en cause s’inscrit dans le cadre de la gestion prévue par le plan.
(cf. point 35, disp. 1)
2.
L’article 7, paragraphe 1, de la directive 75/442, relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156, doit être interprété en ce sens que les États membres sont tenus d’élaborer les plans de gestion des déchets dans un délai raisonnable, lequel peut excéder le délai de transposition de la directive 91/156 prévu à l’article 2, paragraphe 1, premier alinéa, de celle-ci.
(cf. point 38, disp. 2)
3.
Les articles 4, 5 et 7 de la directive 75/442, relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156, lus en combinaison avec l’article 9 de la même directive, doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à ce qu’un État membre qui n’a pas adopté, dans le délai prescrit, un ou plusieurs plans de gestion des déchets portant sur les sites et installations appropriés pour l’élimination de ceux-ci délivre des autorisations individuelles d’exploitation de telles
installations.
(cf. point 46, disp. 3)
ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
1er avril 2004(1)
«Directives 75/442/CEE et 91/156/CEE – Déchets – Plans de gestion – Sites et installations appropriés pour l'élimination des déchets – Autorisation en l'absence d'un plan de gestion comportant une carte géographique avec indication précise des lieux prévus pour les sites d'élimination»
Dans les affaires jointes C-53/02 et C-217/02,
ayant pour objet des demandes adressées à la Cour, en application de l'article 234 CE, par le Conseil d'État (Belgique)et tendant à obtenir, dans les litiges pendants devant cette juridiction entre
Commune de Braine-le-Château (C-53/02),Michel Tillieut e.a. (C-217/02)
et
Région wallonne,
en présence de:BIFFA Waste Services SA (C-53/02),Philippe Feron (C-53/02),Philippe De Codt (C-53/02)etPropreté, Assainissement, Gestion de l'environnement SA (PAGE) (C-217/02),
une décision à titre préjudiciel sur l'interprétation de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (JO L 78, p. 32),
LA COUR (sixième chambre),,
composée de M. C. Gulmann, faisant fonction de président de la sixième chambre, MM. J. N. Cunha Rodrigues (rapporteur), J.-P. Puissochet, R. Schintgen et M^me F. Macken, juges,
avocat général: M. J. Mischo,
greffier: M^me M.-F. Contet, administrateur principal,
considérant les observations écrites présentées:
–
pour la commune de Braine-le-Château, par M^e P. Levert, avocat,
–
pour M. Tillieut e.a., par M^e J. Sambon, avocat,
–
pour la Région wallonne, par M^e P. Lambert (C-53/02) et par M^es E. Orban de Xivry et J.-F. Cartuyvels (C-217/02), avocats,
–
pour BIFFA Waste Services SA, par M^e B. Deltour, avocat,
–
pour MM. Feron et De Codt, par M^e J. Sambon,
–
pour Propreté, Assainissement, Gestion de l'environnement SA (PAGE), par M^e F. Haumont, avocat,
–
pour le gouvernement néerlandais, par M. N. A. J. Bel (C-53/02) et par M^me H. G. Sevenster (C-217/02), en qualité d'agents,
–
pour le gouvernement autrichien, par M^me C. Pesendorfer, en qualité d'agent (C-53/02),
–
pour le gouvernement du Royaume-Uni, par M. K. Manji, en qualité d'agent, assisté de M. D. Wyatt, QC (C-217/02),
–
pour la Commission des Communautés européennes, par M^me C.-F. Durand et M. M. Konstantinidis, en qualité d'agents (C-53/02 et C-217/02),
ayant entendu les observations orales de la commune de Braine-le-Château, représentée par M^e L. Evrard, avocat, de M. Tillieut e.a., représentés par M^e J. Sambon, de la Région wallonne, représentée par M^es E. Orban de Xivry et F. Krenc, avocat, de MM. Feron et De Codt, représentés par M^e J. Sambon, de BIFFA Waste Services SA, représentée par M^e B. Deltour, de Propreté, Assainissement, Gestion de l'environnement SA (PAGE), représentée par M^e F. Haumont, du gouvernement français,
représenté par M. E. Puisais, en qualité d'agent, du gouvernement du Royaume-Uni, représenté par M. D. Wyatt, et de la Commission, représentée par M^me C.-F. Durand et M. M. Konstantinidis, à l'audience du 26 juin 2003,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 25 septembre 2003,
rend le présent
Arrêt
1
Par arrêts des 8 février 2002 (C-53/02) et 28 mai 2002 (C-217/02), parvenus à la Cour respectivement les 21 février et 13 juin suivants, le Conseil d’État a posé, en application de l’article 234 CE, plusieurs questions préjudicielles relatives à l’interprétation de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (JO L 78, p. 32, ci‑après la «directive»).
2
Ces questions ont été soulevées dans le cadre de deux litiges opposant, respectivement, la commune de Braine-le-Château (C-53/02) ainsi que M. Tillieut, l’association des habitants de Louvain-la-Neuve ASBL et M. Grégoire (C-217/02, ci-après «M. Tillieut e.a.») à la Région wallonne au sujet de l’autorisation d’exploiter des sites destinés à l’élimination de déchets.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
3
Il ressort de la lecture combinée de l’article 1^er, sous e), et de l’annexe II A de la directive qu’on entend, aux fins de celle-ci, par «élimination» des déchets, parmi d’autres opérations, le «[d]épôt sur ou dans le sol (par exemple mise en décharge, etc.)», le «[t]raitement en milieu terrestre», l’«[i]njection en profondeur» ou le «[l]agunage».
4
L’article 3, paragraphe 1, de la directive prévoit:
«Les États membres prennent des mesures appropriées pour promouvoir:
a)
en premier lieu, la prévention ou la réduction de la production des déchets et de leur nocivité, notamment par:
–
le développement de technologies propres et plus économes dans l’utilisation des ressources naturelles,
–
la mise au point technique et la mise sur le marché de produits conçus de telle sorte qu’ils ne contribuent pas ou qu’ils contribuent le moins possible, par leurs caractéristiques de fabrication, leur utilisation ou leur élimination, à accroître la quantité ou la nocivité des déchets et les risques de pollution,
–
la mise au point de techniques appropriées en vue de l’élimination des substances dangereuses contenues dans les déchets destinés à la valorisation,
[…]»
5
L’article 4 de la directive dispose:
«Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les déchets seront valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans que soient utilisés des procédés ou méthodes susceptibles de porter préjudice à l’environnement, et notamment:
–
sans créer de risque pour l’eau, l’air ou le sol, ni pour la faune et la flore,
–
sans provoquer d’incommodités par le bruit ou les odeurs,
–
sans porter atteinte aux paysages et aux sites présentant un intérêt particulier.
Les États membres prennent, en outre, les mesures nécessaires pour interdire l’abandon, le rejet et l’élimination incontrôlée des déchets.»
6
L’article 5 de la directive énonce:
«1. Les États membres prennent les mesures appropriées, en coopération avec d’autres États membres lorsque cela s’avère nécessaire ou opportun, en vue de l’établissement d’un réseau intégré et adéquat d’installations d’élimination, en tenant compte des meilleures technologies disponibles qui n’entraînent pas de coûts excessifs. Ce réseau doit permettre à la Communauté dans son ensemble d’assurer elle-même l’élimination de ses déchets et aux États membres de tendre individuellement vers
ce but, en tenant compte des conditions géographiques ou du besoin d’installations spécialisées pour certains types de déchets.
2. Le réseau visé au paragraphe 1 doit permettre, en outre, l’élimination des déchets dans l’une des installations appropriées les plus proches, grâce à l’utilisation des méthodes et technologies les plus appropriées pour garantir un niveau élevé de protection de l’environnement et de la santé publique.»
7
L’article 7 de la directive est libellé comme suit:
«1. Pour réaliser les objectifs visés aux articles 3, 4 et 5, les autorités compétentes visées à l’article 6 sont tenues d’établir dès que possible un ou plusieurs plans de gestion des déchets. Ces plans portent notamment sur:
–
les types, les quantités et les origines des déchets à valoriser ou à éliminer,
–
les prescriptions techniques générales,
–
toutes les dispositions spéciales concernant des déchets particuliers,
–
les sites et installations appropriés pour l’élimination.
Ces plans peuvent, par exemple, inclure:
–
les personnes physiques ou morales habilitées à gérer les déchets,
–
l’estimation des coûts des opérations de valorisation et d’élimination,
–
les mesures appropriées pour encourager la rationalisation de la collecte, du tri et du traitement des déchets.
2. Les États membres collaborent, le cas échéant, avec les autres États membres et la Commission, à l’établissement de ces plans. Ils les communiquent à la Commission.
3. Les États membres peuvent prendre les mesures nécessaires pour empêcher des mouvements de déchets qui ne sont pas conformes à leurs plans de gestion. Ils informent la Commission et les États membres de ces mesures.»
8
Aux termes de l’article 9 de la directive:
«1. Aux fins de l’application des articles 4, 5 et 7, tout établissement ou toute entreprise qui effectue les opérations visées à l’annexe II A doit obtenir une autorisation de l’autorité compétente visée à l’article 6.
Cette autorisation porte notamment sur:
–
les types et les quantités de déchets,
–
les prescriptions techniques,
–
les précautions à prendre en matière de sécurité,
–
le site d’élimination,
–
la méthode de traitement.
2. Les autorisations peuvent être accordées pour une durée déterminée, être renouvelables, être assorties de conditions et d’obligations, ou, notamment si la méthode d’élimination envisagée n’est pas acceptable du point de vue de la protection de l’environnement, être refusées.»
9
Conformément à l’article 2, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 91/156, les États membres devaient, d’une part, mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à cette directive au plus tard le 1^er avril 1993 et, d’autre part, en informer immédiatement la Commission.
10
La directive 1999/31/CE du Conseil, du 26 avril 1999, concernant la mise en décharge des déchets (JO L 182, p. 1), qui est entrée en vigueur le 16 juillet 1999 et dont les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour s’y conformer devaient être adoptées par les États membres au plus tard deux ans après cette dernière date, précise à son article 8, sous b):
«Les États membres prennent des mesures pour que:
[...]
b)
le projet de décharge soit conforme au plan ou aux plans pertinents de gestion des déchets visés à l’article 7 de la directive 75/442/CEE».
La réglementation nationale
11
Selon l’article 24 du décret du 27 juin 1996 relatif aux déchets (Moniteur belge du 2 août 1996, ci-après le «décret»):
«1. Le Gouvernement établit conformément aux articles 11 à 16 du décret du 21 avril 1994 relatif à la planification en matière d’environnement dans le cadre du développement durable un plan relatif à la gestion des déchets. Ce plan constitue un programme sectoriel au sens de ce décret. Il peut comprendre une planification par type de déchets ou par secteur d’activités.
Le plan comporte notamment:
1° une description des types, quantités et origines des déchets, des modalités de gestion des déchets produits et transférés annuellement, des installations en cours d’exploitation et des sites occupés;
2° un inventaire des mesures réglementaires et générales en vigueur, ayant un impact sur la gestion des déchets;
3° une description de l’évolution probable dans le secteur et des objectifs à atteindre en matière de gestion des déchets;
4° les projets et actions à développer en matière de prévention, valorisation et élimination, les modalités techniques de gestion préconisées et les personnes physiques ou morales habilitées à gérer les déchets.
Le plan est accompagné de données relatives à ses implications budgétaires pour les pouvoirs publics, à ses effets prévisibles sur l’économie en général à court, moyen et long terme, et à ses conséquences prévisibles sur l’environnement.
2. Le Gouvernement établit, suivant la procédure prévue aux articles 25 et 26, un plan des centres d’enfouissement technique qui comporte les sites susceptibles d’être affectés à l’implantation et à l’exploitation des centres d’enfouissement technique, à l’exception des centres d’enfouissement réservés à l’usage exclusif du producteur de déchets.
Aucun centre d’enfouissement technique autre que destiné à l’usage exclusif du producteur de déchets ne peut être autorisé en dehors de ceux prévus par le plan visé au présent paragraphe.»
12
En exécution de l’article 24, paragraphes 1 et 2, du décret, le gouvernement wallon a arrêté, d’une part, le 15 janvier 1998, le plan wallon des déchets «Horizon 2010» (Moniteur belge du 21 avril 1998, p. 11806, ci-après le «plan ‘horizon 2010’») et, d’autre part, le 1^er avril 1999, le plan des centres d’enfouissement technique (Moniteur belge du 13 juillet 1999, p. 26747, ci-après le «CET»), qui est entré en vigueur le 13 juillet 1999. L’un et l’autre plans ont été communiqués à la
Commission dans le cadre de la transposition de l’article 7 de la directive.
13
L’article 70, premier alinéa, du décret dispose:
«Aussi longtemps que le plan des centres d’enfouissement technique visé à l’article 24, § 2, n’est pas entré en vigueur, les demandes d’autorisation au sens de l’article 11 d’implanter et d’exploiter des centres d’enfouissement technique et les demandes de permis de bâtir au sens de l’article 41, § 1^er, du Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine ayant été déclarées recevables avant l’adoption du présent décret par le Parlement peuvent donner lieu à
autorisation dans les zones industrielle, agricole, d’extraction, telles que ces zones sont définies aux articles 172, 176 et 182 du même Code.»
Les litiges au principal et les questions préjudicielles
Affaire C-53/02
14
Par décision du 21 mai 1999, le gouvernement wallon a accordé à la société BIFFA Waste Services SA (ci-après «BIFFA») un permis d’extension et d’exploitation d’un centre d’enfouissement technique de déchets situé à Braine‑le‑Château (Belgique). Ce permis concernait notamment l’extension du site d’élimination des déchets de Cour-au-Bois Nord au site avoisinant de Cour‑au‑Bois Sud.
15
La commune de Braine-le-Château (ci-après «Braine-le-Château»), soutenue par MM. Feron et De Codt, a introduit devant le Conseil d’État un recours en annulation du permis délivré le 21 mai 1999. À l’appui de sa requête, elle invoque, entre autres, une violation des articles 4, 5, 7 et 9 de la directive. Elle estime que, nonobstant l’article 7 de celle-ci et l’article 24, paragraphe 2, du décret, aucun plan de gestion des déchets n’avait été adopté par le gouvernement wallon à la date de
délivrance dudit permis. En effet, d’une part, le plan «horizon 2010» ne constituerait pas un tel plan et, d’autre part, le CET n’était pas en vigueur à la date susmentionnée. Braine-le-Château ajoute que le site de Cour‑au‑Bois Sud n’est pas inclus dans le CET et il s’ensuit que ledit permis a été délivré pour un site non répertorié dans une planification des sites d’élimination des déchets.
16
Le gouvernement wallon fait valoir que le plan «horizon 2010» contient une planification au sens de l’article 7, paragraphe 1, de la directive et que ledit site y est inclus. BIFFA, partie intervenante au principal, soutient qu’il n’est nullement établi que l’article 7 de la directive implique nécessairement une planification des décharges telle qu’elle est effectuée dans le CET de la Région wallonne.
17
En réplique, Braine-le-Château relève notamment que le plan «horizon 2010» constitue un document général d’orientation politique qui ne répond pas aux exigences de l’article 7 de la directive et que ce plan reprend la liste des centres d’enfouissement technique existants, à l’exclusion des sites d’exploitation potentiels, de sorte que le site de Cour-au-Bois Nord y figure, alors que celui de Cour-au-Bois Sud n’y est pas repris. Il en serait de même en ce qui concerne le CET, seul le site de
Cour-au-Bois Nord figurant dans la liste des centres autorisés, alors que celui de Cour-au-Bois Sud ne serait pas mentionné dans la liste des sites nouveaux sélectionnés par le plan. L’article 70 du décret ne pourrait en aucune manière constituer la planification prévue par la directive, dans la mesure où une telle disposition ne constituerait pas une détermination des «sites appropriés», conformément à l’article 7, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive, une telle détermination
supposant une confrontation du site proposé avec les autres exigences de cette directive, à savoir notamment la protection de la santé de l’homme et de l’environnement.
18
Dans ces conditions, le Conseil d’État a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)
L’obligation faite aux États membres, par l’article 7 de la directive 75/442/CEE du 15 juillet 1975 relative aux déchets, modifiée par la directive 91/156/CEE du 18 mars 1991, de réaliser un ou plusieurs plans de gestion des déchets portant notamment sur ‘les sites et installations appropriés pour l’élimination’, signifie-t-elle que les États destinataires de la directive sont tenus de porter sur une carte géographique les lieux précis où se situeront les sites d’élimination des
déchets ou de déterminer des critères de localisation suffisamment précis pour que l’autorité compétente chargée de délivrer une autorisation aux termes de l’article 9 de la directive soit en mesure d’établir si le site ou l’installation s’inscrit dans le cadre de la gestion prévue par le plan?
2)
Les articles 4, 5 et 7 de la directive 75/442/CEE du 15 juillet 1975 relative aux déchets, modifiée par la directive 91/156/CEE du 18 mars [1991], combinés ou non avec l’article 9 de la même directive, s’opposent‑t‑ils à ce qu’un État membre, qui n’a pas adopté, dans le délai prescrit, un ou plusieurs plans de gestion des déchets portant sur ‘les sites et installations appropriés pour l’élimination’, délivre des autorisations individuelles d’exploitation d’installations
d’élimination de déchets, comme des décharges?»
Affaire C-217/02
19
Par arrêté ministériel du 16 décembre 1998, Propreté, Assainissement, Gestion de l’environnement SA (ci-après «PAGE») a été autorisée à poursuivre l’exploitation d’un centre d’enfouissement technique (décharge) à Mont‑Saint-Guibert (Belgique), au lieu-dit «Les trois burettes». Cet arrêté fixe les conditions de «postgestion» et institue un comité d’accompagnement et un comité scientifique dudit centre.
20
M. Tillieut e.a. et l’association l’Épine blanche ASBL ont introduit devant le Conseil d’État un recours en annulation de l’arrêté ministériel du 16 décembre 1998. Les causes étant connexes, les deux affaires ont été jointes au principal. Toutefois, ladite association s’est ultérieurement désistée de son recours.
21
M. Tillieut e.a. soutiennent, notamment, que l’autorisation accordée par ledit arrêté a été délivrée pour un site non répertorié dans une planification des sites d’élimination des déchets, contrairement, d’une part, aux articles 7, paragraphe 1, ainsi que 9, de la directive et, d’autre part, à l’article 24, paragraphe 2, du décret. Ils font valoir, en substance, que ledit article 7 requiert une planification spatiale des sites d’élimination, que le délai de transposition est dépassé, que le
plan «horizon 2010» ne constitue pas la planification spatiale exigée par la directive et que le CET n’existait qu’à l’état de projet à la date à laquelle l’arrêté en cause a été adopté. Ils ajoutent que l’article 70 du décret ne répond pas à l’exigence de planification prévue par la directive, qui suppose, pour être mise en œuvre, une détermination des «sites appropriés» et la confrontation du site proposé avec les autres exigences de la directive, à savoir la protection de la santé de
l’homme et de l’environnement.
22
La Région wallonne fait notamment valoir que les articles 7 et 9 de la directive sont dépourvus d’effet direct. En outre, les plans de gestion des déchets n’auraient pas d’effet contraignant et la directive laisserait aux États membres le soin de décider si le plan doit identifier les sites choisis ou s’il peut se limiter à établir les critères définissant le caractère approprié de ces sites. Elle relève également que le plan «horizon 2010» comporte diverses dispositions en rapport avec une
planification spatiale auxquelles répond le site faisant l’objet de l’arrêté ministériel du 16 décembre 1998. La Région wallonne se réfère également au projet de CET, établi provisoirement par arrêté du 30 avril 1998, qui prend en considération la décharge de Mont‑Saint‑Guibert. Enfin, elle estime que, en désignant les zones des plans de secteur susceptibles d’accueillir à titre transitoire des centres d’enfouissement technique, l’article 70 du décret constitue une transposition adéquate de
l’article 7 de la directive.
23
PAGE, partie intervenante au principal, estime que l’article 7 de la directive n’implique pas une planification spatiale des installations de gestion des déchets. Cette disposition viserait en réalité une planification d’ordre technique et non pas géographique. La directive ne préciserait pas la portée juridique des plans de gestion des déchets et PAGE en conclut, d’une part, que ces plans n’ont pas nécessairement une portée réglementaire et, d’autre part, que la délivrance d’une
autorisation ne doit pas nécessairement être subordonnée au respect d’une quelconque planification spatiale. Elle soutient également que le décret satisfait à l’exigence de planification spatiale énoncée à l’article 7 de la directive et qu’il en est de même en ce qui concerne le plan «horizon 2010». Enfin, PAGE souligne tant l’absence de délai pour la transposition dudit l’article 7 que la circonstance que le royaume de Belgique n’a pas été mis en cause par la Commission dans le cadre d’une
procédure en manquement au titre du traité CE.
24
Dans ces conditions, le Conseil d’État a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)
L’obligation faite aux États membres, par l’article 7 de la directive 75/442/CEE du 15 juillet 1975 relative aux déchets, modifiée par la directive 91/156/CEE du 18 mars 1991, de réaliser un ou plusieurs plans de gestion des déchets portant notamment sur ‘les sites et installations appropriés pour l’élimination’, signifie-t-elle que les États destinataires de la directive sont tenus de porter sur une carte géographique les lieux précis où se situeront les sites d’élimination des
déchets ou de déterminer des critères de localisation suffisamment précis pour que l’autorité compétente chargée de délivrer une autorisation aux termes de l’article 9 de la directive soit en mesure d’établir si le site ou l’installation s’inscrit dans le cadre de la gestion prévue par le plan?
2)
L’article 7 de la directive 75/442/CEE du 15 juillet 1975 relative aux déchets, modifiée par la directive 91/156/CEE du 18 mars 1991, combiné ou non avec l’article 9 de la même directive ou avec toute autre disposition de la même directive, s’oppose-t-il à ce qu’un État membre, qui n’a pas adopté, dans le délai prescrit, un ou plusieurs plans de gestion des déchets portant sur ‘les sites et installations appropriés pour l’élimination’, délivre des autorisations individuelles
d’exploitation d’installations d’élimination de déchets, comme des décharges?
3)
L’article 7.1. de la directive 75/442/CEE du 15 juillet 1975, modifiée par la directive 91/156/CEE du 18 mars 1991, signifie-t-il que le ou les plans portant notamment sur ‘les sites et installations appropriés pour l’élimination’ doivent être établis au plus tard le 1^er avril 1993 ou signifie-t-il qu’ils doivent être établis dans un délai raisonnable, lequel peut excéder le délai de transposition de la directive en droit interne?»
25
Par ordonnance du président de la Cour du 7 janvier 2003, les deux affaires ont été jointes aux fins de la procédure orale et de l’arrêt.
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question (affaires C‑53/02 et C‑217/02)
26
Par cette question, la juridiction de renvoi demande en substance si l’article 7 de la directive doit être interprété en ce sens que le ou les plans de gestion que les autorités compétentes des États membres sont tenues d’établir en vertu de cette disposition doivent comporter une carte géographique déterminant le lieu précis d’implantation des sites d’élimination des déchets ou si ladite disposition oblige seulement ces autorités à définir des critères de localisation suffisamment précis
pour que l’autorité compétente chargée de délivrer une autorisation au titre de l’article 9 de la directive soit en mesure d’établir si le site ou l’installation en cause s’inscrit dans le cadre de la gestion prévue par le plan.
27
Conformément à l’article 7, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive, les autorités compétentes des États membres sont tenues d’établir dès que possible un ou plusieurs plans de gestion des déchets pour réaliser les objectifs visés aux articles 3, 4 et 5 de cette directive. Selon ce même paragraphe, ces plans portent notamment sur les types, les quantités et les origines des déchets à valoriser ou à éliminer, les prescriptions techniques générales, toutes les dispositions spéciales
concernant des déchets particuliers ainsi que les sites et installations appropriés pour l’élimination.
28
S’il résulte du libellé même de cette disposition que les plans de gestion doivent porter sur les «sites et installations appropriés pour l’élimination» des déchets, l’on ne saurait déduire pour autant de ce libellé, en l’absence de toute précision sur les modalités de désignation de ces sites, que lesdits plans doivent nécessairement contenir la localisation précise des lieux d’élimination des déchets.
29
En outre, l’article 9, paragraphe 1, de la directive dispose que l’autorisation individuelle délivrée aux établissements ou aux entreprises qui effectuent des opérations d’élimination visées à l’annexe II A de la directive porte, notamment, sur le «site d’élimination». Cette disposition n’exclut pas que la localisation précise d’un tel site puisse intervenir seulement au stade de la délivrance de l’autorisation individuelle.
30
En tout état de cause, les plans de gestion ne sauraient, dans tous les cas, déterminer à eux seuls la localisation précise des sites d’élimination des déchets, dans la mesure où la décision finale relative à une telle localisation dépend, le cas échéant, des règles applicables en matière d’aménagement du territoire et, notamment, des processus de consultation et de prise de décision mis en œuvre conformément aux directives 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l’évaluation des
incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO L 175, p. 40), telle que modifiée par la directive 97/11/CE du Conseil, du 3 mars 1997 (JO L 73, p. 5), ou 96/61/CE du Conseil, du 24 septembre 1996, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (JO L 257, p. 26).
31
Toutefois, la thèse soutenue par PAGE lors de l’audience, selon laquelle les plans de gestion pourraient même ne pas contenir les critères de localisation des sites d’élimination, ne saurait être retenue sous peine de priver de tout effet utile l’article 7, paragraphe 1, premier alinéa, de cette directive, en tant qu’il prévoit que les plans de gestion portent notamment sur les «sites» appropriés pour l’élimination des déchets, notion qui implique une dimension géographique de tels plans.
32
En l’absence d’une carte géographique déterminant avec précision le lieu des futurs sites d’élimination des déchets, de tels critères de localisation doivent être choisis à la lumière des objectifs poursuivis par la directive et formulés de manière suffisamment précise afin de permettre, le moment venu, à l’autorité saisie d’une demande d’autorisation individuelle au titre de l’article 9 de cette directive de déterminer clairement, au regard notamment des connaissances scientifiques et
techniques les plus récentes ainsi que des procédés techniques d’élimination concrètement retenus, le site répondant le mieux à ces objectifs.
33
Parmi ces derniers figure principalement la protection de la santé publique et de l’environnement qui constitue l’essence même de la réglementation communautaire relative aux déchets (arrêt du 2 mai 2002, Commission/France, C‑292/99, Rec. p. I-4097, point 44). Relève également desdits objectifs l’établissement d’un réseau intégré et adéquat d’installations d’élimination, en tenant compte des meilleures technologies disponibles qui n’entraînent pas de coûts excessifs, un tel réseau devant en
outre permettre l’élimination des déchets dans l’une des installations appropriées les plus proches (article 5, paragraphes 1 et 2, de la directive).
34
Comme il a été relevé devant la Cour, les critères de localisation des sites d’élimination devraient dès lors porter, le cas échéant, sur les conditions géologiques et hydrogéologiques, la distance de tels sites par rapport aux habitats, l’interdiction de réaliser des installations à proximité de zones sensibles ou l’existence d’infrastructures adéquates, telles que le raccordement à des réseaux de transport.
35
Dans ces conditions, il convient de répondre à la première question que l’article 7 de la directive doit être interprété en ce sens que le ou les plans de gestion que les autorités compétentes des États membres sont tenues d’établir en vertu de cette disposition doivent comporter soit une carte géographique déterminant le lieu précis d’implantation des sites d’élimination des déchets, soit des critères de localisation suffisamment précis pour que l’autorité compétente chargée de délivrer une
autorisation au titre de l’article 9 de cette directive soit en mesure d’établir si le site ou l’installation en cause s’inscrit dans le cadre de la gestion prévue par le plan.
Sur la troisième question (affaire C-217/02)
36
Par cette question, la juridiction de renvoi demande si l’article 7, paragraphe 1, de la directive doit être interprété en ce sens que les États membres peuvent élaborer les plans de gestion des déchets sans être liés par le délai de transposition de la directive 91/156 prévu à l’article 2, paragraphe 1, premier alinéa, de celle-ci.
37
À cet égard, la Cour a jugé, au point 41 de l’arrêt Commission/France, précité, que l’expression «dès que possible» dans le libellé de l’article 7, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive est une indication selon laquelle le délai prévu à l’article 2, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 91/156 pour la transposition de celle-ci ne concerne pas l’obligation d’établissement des plans de gestion des déchets. En effet, si tel était le cas, ladite expression serait vidée de son
contenu. La Cour en a déduit que l’expression «dès que possible» doit être interprétée en ce sens qu’elle énonce, en principe, un délai raisonnable pour l’exécution par les autorités compétentes des États membres de cette obligation particulière, délai qui est autonome par rapport à celui prévu pour la transposition de la même directive.
38
Il convient dès lors de répondre à la troisième question que l’article 7, paragraphe 1, de la directive doit être interprété en ce sens que les États membres sont tenus d’élaborer les plans de gestion des déchets dans un délai raisonnable, lequel peut excéder le délai de transposition de la directive 91/156 prévu à l’article 2, paragraphe 1, premier alinéa, de celle-ci.
Sur la deuxième question (affaires C-53/02 et C-217/02)
39
Par cette question, la juridiction de renvoi demande si les articles 4, 5 et 7 de la directive, lus en combinaison avec l’article 9 de celle-ci, s’opposent à ce qu’un État membre qui n’a pas adopté, dans le délai prescrit, un ou plusieurs plans de gestion des déchets portant sur les sites et installations appropriés pour l’élimination des déchets délivre des autorisations individuelles d’exploitation de tels sites et installations.
40
Selon l’article 9, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive c’est «[a]ux fins de l’application des articles 4, 5 et 7» que tout établissement ou toute entreprise qui effectue les opérations d’élimination visées à l’annexe II A de la directive doit obtenir une autorisation de l’autorité compétente.
41
Cette expression signifie que la mise en œuvre des plans de gestion au sens de l’article 7 de la directive est censée être réalisée par la délivrance d’autorisations individuelles conformes à ces plans. Il n’en résulte pas pour autant que le défaut d’adoption de tels plans empêche nécessairement l’autorité compétente de délivrer toute autorisation individuelle.
42
Certes, le défaut d’adoption de plans de gestion peut donner lieu à une procédure en application de l’article 226 CE à l’encontre de l’État membre concerné, visant à faire constater par la Cour un manquement aux obligations découlant de l’article 7 de la directive. La Cour a d’ailleurs jugé qu’un manquement à l’obligation d’établir des plans de gestion des déchets doit être considéré comme grave (arrêt Commission/France, précité, point 44).
43
Toutefois, la circonstance que la transposition de l’article 7 de la directive peut intervenir après l’expiration du délai prévu pour la transposition des articles 4, 5 et 9 de la même directive (voir points 37 et 38 du présent arrêt) démontre qu’une autorisation d’exploitation peut être valablement délivrée malgré le défaut d’adoption préalable d’un plan de gestion. En effet, exiger qu’une autorisation individuelle ne puisse être délivrée qu’après l’élaboration de plans de gestion conformes
aux prescriptions de l’article 7 de la directive aurait pour conséquence que la mise en œuvre des autres dispositions de celle-ci, et notamment de ses articles 4 et 5, serait indûment retardée, et ce au détriment de la réalisation des objectifs poursuivis par cette directive.
44
Un tel retard serait d’autant plus inacceptable qu’il risquerait de déboucher en particulier sur une situation où l’élimination des déchets serait gravement compromise en raison de l’insuffisance même des sites d’élimination légalement disponibles.
45
Il est vrai que l’article 8, sous b), de la directive 1999/31 prévoit qu’une autorisation de décharge ne peut être délivrée que si le projet de décharge est conforme au plan ou aux plans pertinents de gestion des déchets visés à l’article 7 de la directive. Toutefois, la directive 1999/31 n’est pas applicable aux litiges au principal, dans la mesure où tant le permis délivré le 21 mai 1999 que l’arrêté ministériel du 16 décembre 1998 sont intervenus avant l’expiration du délai de
transposition de cette dernière directive.
46
Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de répondre à la deuxième question que les articles 4, 5 et 7 de la directive, lus en combinaison avec l’article 9 de la même directive, doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à ce qu’un État membre qui n’a pas adopté, dans le délai prescrit, un ou plusieurs plans de gestion des déchets portant sur les sites et installations appropriés pour l’élimination de ceux-ci délivre des autorisations individuelles
d’exploitation de tels sites et installations.
Sur les dépens
47
Les frais exposés par les gouvernements français, néerlandais, autrichien et du Royaume-Uni, ainsi que par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement. La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (sixième chambre),
statuant sur les questions à elle soumises par le Conseil d’État, par arrêts des 8 février et 28 mai 2002, dit pour droit:
1)
L’article 7 de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991, doit être interprété en ce sens que le ou les plans de gestion que les autorités compétentes des États membres sont tenues d’établir en vertu de cette disposition doivent comporter soit une carte géographique déterminant le lieu précis d’implantation des sites d’élimination des déchets, soit des critères de
localisation suffisamment précis pour que l’autorité compétente chargée de délivrer une autorisation au titre de l’article 9 de cette directive soit en mesure d’établir si le site ou l’installation en cause s’inscrit dans le cadre de la gestion prévue par le plan.
2)
L’article 7, paragraphe 1, de la directive 75/442, telle que modifiée par la directive 91/156, doit être interprété en ce sens que les États membres sont tenus d’élaborer les plans de gestion des déchets dans un délai raisonnable, lequel peut excéder le délai de transposition de la directive 91/156 prévu à l’article 2, paragraphe 1, premier alinéa, de celle-ci.
3)
Les articles 4, 5 et 7 de la directive 75/442, telle que modifiée par la directive 91/156, lus en combinaison avec l’article 9 de la même directive, doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à ce qu’un État membre qui n’a pas adopté, dans le délai prescrit, un ou plusieurs plans de gestion des déchets portant sur les sites et installations appropriés pour l’élimination de ceux-ci délivre des autorisations individuelles d’exploitation de tels sites et
installations.
Gulmann Cunha Rodrigues Puissochet
Schintgen Macken
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 1^er avril 2004.
Le greffier Le président
R. Grass V. Skouris
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1 –
Langue de procédure: le français.
