Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Le préfet de la Corse du Sud a déféré devant le tribunal administratif de Bastia, comme prévenue d'une contravention de grande voirie, Mme C... B... et demandé au tribunal de constater que les faits établis par le procès-verbal du 20 août 2021 constituent la contravention prévue et réprimée par l'article L. 2132-3 du code général de la propriété des personnes publiques et de condamner, par suite, Mme B... au paiement d'une amende, d'ordonner la remise en état des lieux, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard et de l'autoriser à procéder d'office, aux frais de la contrevenante, à la remise en état des lieux.
Par un jugement avant-dire-droit du 13 décembre 2021, le président du tribunal administratif de Bastia a ordonné la réalisation d'une expertise afin de déterminer la limite du rivage de la mer, telle que définie au 1° de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques, et de dire si le chalet et la terrasse construits sur la parcelle anciennement cadastrée section B n° 702 et occupés par Mme B..., sur la plage de Porto sur le territoire de la commune d'Ota, se situent sur des lais ou relais de la mer.
Par une ordonnance du 15 décembre 2021, M. A... a été désigné en qualité d'expert.
M. A... a remis son rapport au greffe du tribunal administratif de Bastia le 21 juin 2022.
Par un jugement n° 2101073 du 23 janvier 2023, la magistrate désignée par le président du tribunal administratif de Bastia a condamné Mme B... au paiement d'une amende de 1 500 euros, ordonné à l'intéressée de remettre en état les lieux dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, autorisé l'administration à procéder d'office aux travaux aux frais de la contrevenante et mis à la charge de Mme B... les frais et honoraires de l'expert taxés et liquidés à la somme de 4 764 euros.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés les 2 février 2023, 28 décembre 2023 et 8 janvier 2024, Mme C... B..., représentée par Me Redon, demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bastia ;
2°) de la relaxer des fins de la poursuite de contravention de grande voirie ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le paiement de la somme de 3 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le tribunal aurait dû surseoir à statuer et poser une question préjudicielle au juge judiciaire du fait de l'existence d'une question sérieuse sur la propriété du terrain dès lors que la commune d'Ota en est, ainsi que cela figure au cadastre, propriétaire ;
- le jugement est entaché d'irrégularité dès lors, d'une part, qu'il n'a pas visé certains des mémoires produits, d'autre part, qu'il a omis de statuer sur plusieurs des moyens qu'elle soulevait et enfin, qu'il a insuffisamment explicité les motifs pour lesquels il a écarté la conclusion du rapport remis par l'expert judiciaire ;
- le terrain est très éloigné du rivage et n'est jamais atteint, du fait de son altitude notamment, par les plus hauts flots y compris en cas de tempêtes ;
- il n'est pas établi que l'arrêté du 29 janvier 1980 portant incorporation au domaine public maritime des lais et relais aurait été régulièrement publié et qu'il aurait été précédé d'une enquête publique ainsi que d'une délimitation côté terre. En outre, le dossier préalable à l'incorporation ne comporte pas de notice exposant la consistance des lais et relais et la consistance domaniale antérieure ;
- l'arrêté d'incorporation au domaine public maritime présente un caractère déclaratif et peut, par suite, être contesté ;
- la végétation présente sur le terrain, laquelle est halophobe, exclut la qualification de lais et relais ;
- l'Etat porte atteinte à ses biens tels que protégés par l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le principe d'égalité a été méconnu.
Par un mémoire en défense enregistré le 29 décembre 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête de Mme B....
Il fait valoir que les moyens de la requête sont infondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et le premier protocole additionnel à cette convention ;
- le code général de la propriété des personnes publiques ;
- le code pénal ;
- le code de procédure pénale ;
- le décret n° 2003-172 du 25 février 2003 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Vincent,
- et les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Un procès-verbal de contravention de grande voirie a été dressé le 20 août 2021 à l'encontre de Mme C... B... à raison de la présence sur le domaine public maritime, sans autorisation d'occupation, d'un local en bois sur une dalle en béton d'une superficie de 65 m² et d'une terrasse en béton d'une superficie de 15 m² sis sur la parcelle cadastrée section B n° 1180 (anciennement B n° 702). Le préfet de la Corse-du-Sud a déféré au tribunal, comme prévenue d'une contravention de grande voirie, Mme B.... Par jugement avant-dire droit du 13 décembre 2021, le tribunal a ordonné une expertise aux fins d'apprécier si les installations en litige sont implantées dans les limites du domaine public maritime et, notamment, si elles se situent dans les lais et relais de la mer. L'expert désigné, M. A..., a déposé son rapport au greffe du tribunal le 21 juin 2022. Par un jugement du 23 janvier 2023, le tribunal a jugé que les poursuites étaient bien fondées, condamné Mme B... à une amende de 1 500 euros, ordonné à celle-ci de remettre les lieux en état dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement sous astreinte de 500 euros par jour de retard, autorisé l'Etat à y procéder d'office aux frais de la contrevenante et mis à la charge de cette dernière le paiement des frais d'expertise. Mme B... interjette appel de ce jugement.
Sur la régularité du jugement :
2. En premier lieu, Mme B... fait valoir que le tribunal administratif de Bastia ne pouvait statuer sur le litige sans avoir au préalable saisi le juge judiciaire d'une question préjudicielle quant à la propriété de la parcelle en cause, laquelle pose une difficulté sérieuse dès lors que la commune d'Ota, à laquelle elle verse au demeurant des loyers dans le cadre d'un bail emphytéotique, est mentionnée au cadastre comme en étant la propriétaire.
3. Il appartient au tribunal administratif saisi d'un procès-verbal de contravention de grande voirie et, en appel, à la cour administrative d'appel, de reconnaître les limites du domaine public maritime et de dire si les terrains sur lesquels ont été commis les faits à raison desquels le procès-verbal a été dressé se trouvent ou non compris dans ces limites. Par suite, la seule circonstance que, selon les énonciations portées au cadastre, lesquelles ne valent d'ailleurs pas titre de propriété, la commune d'Ota serait propriétaire de la parcelle litigieuse, n'était pas de nature à faire obstacle à la compétence du juge administratif, lequel, en l'absence de toute difficulté sérieuse, n'avait pas à saisir le juge judiciaire d'une question préjudicielle.
4. En second lieu, il résulte des écritures de première instance que Mme B... avait soulevé le moyen tiré de ce que la procédure diligentée à son encontre constituait une atteinte à ses biens contraire aux stipulations de l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme. Le tribunal n'a pas répondu à ce moyen qui n'était pas inopérant. Par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres causes d'irrégularité soulevées par la requérante, il y a lieu d'annuler le jugement attaqué et, dans les circonstances de l'espèce, de statuer immédiatement, par la voie de l'évocation, sur le déféré présenté devant le tribunal administratif de Bastia par le préfet de la Corse-du-Sud.
Sur le bien-fondé des poursuites :
5. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 2132-3 du code général de la propriété des personnes publiques : " Nul ne peut bâtir sur le domaine public maritime ou y réaliser quelque aménagement ou quelque ouvrage que ce soit sous peine de leur démolition, de confiscation des matériaux et d'amende ". Aux termes de l'article L. 2111-4 du même code : " Le domaine public maritime naturel de L'Etat comprend : 1° (...) le rivage de la mer. Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu'elle couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles (...) 3° Les lais et relais de la mer : a) Qui faisaient partie du domaine privé de l'Etat à la date du 1er décembre 1963, sous réserve des droits des tiers ; b) Constitués à compter du 1er décembre 1963. (...) ".
6. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques que les lais et relais de la mer font partie du domaine public maritime naturel de l'Etat et ne peuvent faire l'objet d'une propriété privée, sans que puissent y faire obstacle les actes de propriété dont sont susceptibles de se prévaloir les riverains, et que, par suite, ces derniers ne peuvent y édifier des ouvrages ou y réaliser des aménagements sans l'autorisation de l'autorité compétente de l'Etat, sous peine de poursuites pour contravention de grande voirie. Toutefois, pour les lais et relais constitués avant la promulgation de la loi du 28 novembre 1963 relative au domaine public maritime, l'article 2 de cette même loi prévoit leur incorporation au domaine public maritime, laquelle incorporation est opérée, en application du décret susvisé du 19 septembre 1972, par arrêté préfectoral.
7. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté en date du 29 janvier 1980, le préfet de la Corse-du-Sud a incorporé au domaine public maritime, sous réserve des droits des tiers, les lais et relais de la plage de Porto constitués avant 1963, tels que figurant sur un plan annexé. Il est constant que la parcelle cadastrée section B n° 1180 sur laquelle se situe le chalet de Mme B... est incluse dans la limite des lais et relais telle que figurant au plan annexé audit arrêté. Mme B..., en faisant valoir que cet arrêté n'a pas été précédé d'une enquête publique, que le dossier d'incorporation ne comportait pas de notice exposant la consistance des lais et relais ainsi que l'état domanial antérieur et qu'une délimitation côté terre n'avait pas été au préalable opérée, doit ainsi être regardée comme excipant de l'illégalité dudit arrêté. Toutefois, ce dernier n'ayant pas un caractère réglementaire, son illégalité ne peut, hors cas d'une opération complexe, être invoquée par la voie de l'exception que dans le délai de recours contentieux. Il ressort des pièces du dossier que ledit arrêté d'incorporation a été publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de la Corse-du-Sud (bulletin n° 2) en juin 1980. Par suite, le délai de recours contentieux ayant expiré à la date du premier mémoire présenté par l'intéressée, Mme B... n'est, en l'absence d'opération complexe, pas recevable à exciper de l'illégalité de cet arrêté.
8. En deuxième lieu, si Mme B... fait valoir que la présence, sur le site, de plantes telles que des chênes ou genévriers, qui ont pour caractéristique d'être halophobes, c'est-à-dire de ne pas tolérer un milieu à forte salinité, est de nature à exclure toute qualification de lais ou relais, il résulte d'une étude complète réalisée sur place par la mission patrimoine naturel et biodiversité de la direction départementale des territoires et de la mer, non sérieusement contestée par la requérante, que, d'une part, le site comporte également d'autres espèces indicatives de laisses de mer et que, d'autre part, s'il est constant que s'y trouve un genévrier, cette espèce, de type Juniperus Oxycedrus, est présente sur le littoral sableux et les dunes et peut, au cas précis, supporter, dans une certaine mesure, le sel de mer du fait d'un arrosage et de la présence à proximité d'une rivière et de sa nappe phréatique. Par ailleurs, il résulte également de l'instruction et notamment des photographies et cartes postales figurant dans le rapport d'expertise qu'avant 1963, la parcelle litigieuse présentait une nature sableuse. Il suit de là que le moyen précité doit, en tout état de cause, être écarté.
9. En troisième lieu, si la requérante fait valoir que le chalet objet de la procédure de contravention de grande voirie, n'est pas atteint par les plus hautes mers dès lors qu'il est éloigné du rivage, qu'il est implanté entre 3,70 m et 4,53 m au-dessus du niveau de la mer, qu'il n'a pas été impacté par les tempêtes Ciara de février 2020, Hortense de janvier 2021, ou Ciaran de novembre 2023 et que le terrain ne figure pas en zone submersible ou inondable de l'atlas des zones inondables et de l'atlas des zones submersibles, ce moyen, afférent au 1° de l'article L. 2111-4 précité définissant le rivage de la mer est inopérant dès lors que le terrain relève des lais et relais de la mer tels que mentionnés au 3° du même article.
10. En quatrième lieu, aux termes de l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international ".
11. Mme B... fait valoir que la procédure initiée à son encontre méconnaît le droit au respect de ses biens tel que garanti par l'article précité. Cependant, dès lors que la loi fixe, de manière continue depuis l'entrée en vigueur de l'article 2 du titre VII du Livre IV de l'ordonnance royale d'août 1681, une limite entre le domaine public maritime et les propriétés privées en se fondant sur un critère physique objectif indépendant de la volonté de la puissance publique, tiré de la seule reconnaissance, sous le contrôle du juge, de la progression naturelle des flots de la mer, un propriétaire riverain du rivage, ou tout bénéficiaire d'un droit réel conféré, notamment, par bail emphytéotique, ne dispose d'aucune espérance légitime de pouvoir conserver un droit sur les terrains qui sont incorporés au domaine public maritime par la progression du rivage de la mer. La préoccupation de s'assurer de la conformité de l'affectation du domaine public ainsi constitué à l'utilité publique ou à d'autres objectifs légitimes, tirés notamment du libre accès au rivage de la mer, de la protection de l'environnement ou de l'aménagement du territoire justifie que la puissance publique interdise à un tel propriétaire ou bénéficiaire de droit réel de conserver un droit sur une parcelle incorporée au domaine public maritime naturel par l'effet de la progression du rivage de la mer. Dans ces conditions, la requérante n'est pas fondée à soutenir que les dispositions du 1° de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques seraient incompatibles avec les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
12. En dernier lieu, si Mme B... fait valoir que d'autres établissements situés sur la plage de Porto ne sont pas inclus dans le périmètre des lais et relais tel que fixé par l'arrêté d'incorporation du 29 janvier 1980 et soutient que, par suite, le principe d'égalité a été méconnu, un tel moyen ne peut être qu'écarté dès lors, d'une part, que lesdits terrains ne sont pas placés dans la même situation que celui sur lequel est situé le chalet de la requérante et, d'autre part, que l'absence d'inclusion dans le périmètre des lais et relais de la mer par l'arrêté d'incorporation précité n'exclut pas pour autant, à elle seule, la qualification de rivage de la mer et, par suite, l'inclusion dans le domaine public maritime.
Sur l'amende :
13. L'article 1er du décret du 25 février 2003 relatif aux peines d'amende applicables aux infractions de grande voirie commises sur le domaine public maritime en dehors des ports prévoit que " Toute infraction en matière de grande voirie commise sur le domaine public maritime en dehors des ports (...) est punie de la peine d'amende prévue par l'article 131-13 du code pénal pour les contraventions de la 5e classe (...) " Il résulte des dispositions des articles 131-12 et 131-13 du code pénal que le montant de l'amende encourue par les personnes physiques s'élève à 1 500 euros au plus pour les contraventions de la 5ème classe, montant qui peut être porté à 3 000 euros en cas de récidive lorsque le règlement le prévoit.
14. Les faits litigieux sont constitutifs de la contravention prévue et réprimée par les dispositions citées au point 13. En conséquence, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner Mme B... à une amende de 1 500 euros.
Sur l'action domaniale :
15. Lorsqu'il qualifie de contravention de grande voirie des faits d'occupation irrégulière d'une dépendance du domaine public, il appartient au juge administratif, saisi d'un procès-verbal accompagné ou non de conclusions de l'administration tendant à l'évacuation de cette dépendance, d'enjoindre au contrevenant de libérer sans délai le domaine public et, s'il l'estime nécessaire et au besoin d'office, de prononcer une astreinte en fixant lui-même, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, le point de départ de cette astreinte, sans être lié par la demande de l'administration.
16. Il ne résulte pas de l'instruction et n'est pas soutenu que les lieux auraient été remis en leur état initial. Par suite, il y a lieu d'enjoindre à Mme B... de libérer le domaine public dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt et d'assortir cette injonction d'une astreinte de 200 euros par jour de retard à défaut d'exécution dans le délai précité. En outre, l'administration pourra y procéder d'office aux frais de la contrevenante en cas d'inexécution.
Sur les frais de l'expertise :
17. Il y a lieu, en application de l'article R. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge définitive de Mme B... les frais de l'expertise liquidés et taxés à la somme de 4 764 euros par une ordonnance du 22 juin 2022 de la magistrate chargée des expertises du tribunal administratif de Bastia.
Sur les frais d'instance :
18. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, la Cour ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par Mme B... doivent, dès lors, être rejetées.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement n° 2101073 du tribunal administratif de Bastia du 23 janvier 2023 est annulé.
Article 2 : Mme B... est condamnée au paiement d'une amende de 1 500 euros.
Article 3 : Mme B... devra, sous le contrôle de l'administration, remettre les lieux en l'état dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt, sous peine d'une astreinte de 200 euros par jour de retard.
Article 4 : En cas d'inexécution par l'intéressée, l'administration est autorisée à procéder d'office, aux frais de la contrevenante, à la remise en état des lieux.
Article 5 : Les frais et honoraires de l'expertise, liquidés et taxés à la somme de 4 764 euros par ordonnance du 22 juin 2022, sont mis à la charge définitive de Mme B....
Article 6 : Les conclusions de Mme B... présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... B... et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.
Copie en sera transmise à M. A..., expert et au préfet de la Corse-du-Sud.
Délibéré après l'audience du 23 février 2024, où siégeaient :
- Mme Chenal-Peter, présidente de chambre,
- Mme Vincent, présidente assesseure,
- Mme Marchessaux, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 8 mars 2024.
N° 23MA00294 2
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