| France, Cour administrative d'appel de MARSEILLE, 4ème chambre, 23 avril 2024, 22MA00456

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Marseille, à titre principal, de condamner l'Etat à lui verser la somme de 1 090 382,21 euros en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi du fait de la violation de la directive 2005/36/CE du 7 septembre 2005, assortie des intérêts au taux légal à compter du jugement à intervenir, à titre subsidiaire, de transmettre à la Cour de justice de l'Union européenne une question préjudicielle en cas de doute quant au caractère illégal du refus du préfet et à l'obligation de l'indemniser ou quant à l'étendue de cette indemnisation et enfin, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 600 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1907113 du 20 décembre 2021, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 6 février 2022 et les 2 et 3 mai 2023, M. B..., représenté par Me Woll, demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 20 décembre 2021 ;

2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 1 090 382,21 euros en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi du fait de la violation de la directive 2005/36/CE du 7 septembre 2005, assortie des intérêts au taux légal à compter de l'arrêt à intervenir ;

3°) à titre subsidiaire, de poser une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne, en cas de doute sur la légalité du refus du préfet de faire droit à sa demande d'accès partiel à la profession de guide de haute montagne, sur l'obligation de l'indemniser de ce refus ou sur l'étendue de cette obligation ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 14 398,90 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le refus du préfet de l'Isère de faire droit à sa demande d'accès partiel à la profession de guide de haute montagne au sens de de l'article 4 septies de la directive 2005/36/CE, constitue une violation suffisamment caractérisée de ces dispositions, et donc, une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat à son égard, dès lors que le diplôme autrichien qu'il a obtenu comprend une formation d'alpinisme, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal ;

- cette faute lui a causé un préjudice financier lié aux dépenses exposées pour l'obtention du diplôme autrichien, à évaluer à la somme de 14 902,09 euros, un préjudice financier lié aux pertes de gains pendant sa préparation du diplôme et des gains qu'il aurait pu percevoir, pendant trente-trois années de carrière, s'il avait pu exercer la profession de guide de haute-montagne sur le fondement de ce diplôme autrichien, à évaluer à la somme de 1 075 480 euros, ainsi qu'un préjudice moral à évaluer à 20 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 24 mars 2023, la ministre des sports et des jeux olympiques et paralympiques conclut au rejet de la requête, en faisant valoir que les moyens d'appel ne sont pas fondés et que le lien de causalité n'est pas rapporté.

Par une ordonnance du 9 mars 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 30 mars 2023, à 12 heures, puis par deux ordonnances du 24 mars et du 2 mai 2023, a été reportée en dernier lieu au 10 mai 2023, à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 ;

- la directive 2013/55/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2013 ;

- le code du sport ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Revert,

- et les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M. B..., moniteur de ski hors-piste et titulaire du diplôme français de brevet d'État d'éducateur sportif 1er degré option " ski alpin ", a obtenu, le 22 octobre 2016, le diplôme autrichien de guide de ski dénommé " Schiführer ". Le 10 décembre 2016, il a déposé en préfecture de l'Isère une demande tendant à " l'extension des prérogatives " attachées à son diplôme français pour exercer en France la profession de " Schiführer ". Par une décision du 7 février 2017, le préfet de l'Isère a refusé de faire droit à cette demande, et a confirmé son refus le 27 avril 2017, en rejetant le recours gracieux de l'intéressé. Par une lettre du 25 février 2019, reçue le 28 février, M. B... a demandé à la ministre des solidarités et de la santé de lui verser la somme de 1 109 050 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de ces décisions de refus. Par un jugement du 20 décembre 2021, dont M. B... relève appel, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant, à titre principal, à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 1 090 382,21 euros en réparation de ces mêmes préjudices et subsidiairement, au renvoi préjudiciel à la Cour de justice de l'Union européenne de la question de la conformité des refus du préfet de l'Isère avec l'article 4 septies de la directive 2005/36/CE du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué en tant qu'il a rejeté les conclusions indemnitaires de M. B... :

En ce qui concerne le cadre juridique applicable :

2. Aux termes de l'article L. 212-1 du code du sport, dans sa rédaction applicable au litige : " I.- Seuls peuvent, contre rémunération, enseigner, animer ou encadrer une activité physique ou sportive ou entraîner ses pratiquants, à titre d'occupation principale ou secondaire, de façon habituelle, saisonnière ou occasionnelle, sous réserve des dispositions du quatrième alinéa du présent article et de l'article L. 212-2 du présent code, les titulaires d'un diplôme, titre à finalité professionnelle ou certificat de qualification : 1° Garantissant la compétence de son titulaire en matière de sécurité des pratiquants et des tiers dans l'activité considérée ; 2° Et enregistré au répertoire national des certifications professionnelles dans les conditions prévues au II de l'article L. 335-6 du code de l'éducation. (...) II.- Le diplôme mentionné au I peut être un diplôme étranger admis en équivalence. ". Aux termes de l'article L. 212-2 du même code : " Lorsque l'activité mentionnée au premier alinéa de l'article L. 212-1 s'exerce dans un environnement spécifique impliquant le respect de mesures de sécurité particulières, seule la détention d'un diplôme permet son exercice. Ce diplôme, inscrit sur la liste mentionnée au III de l'article L. 212-1, est délivré par l'autorité administrative dans le cadre d'une formation coordonnée par les services du ministre chargé des sports et assurée par des établissements des activités mentionnées au premier alinéa et précise, pour cette catégorie d'activités, les conditions et modalités particulières de la validation des acquis de l'expérience. ". La liste de ces activités est fixée à l'article R. 212-7 de ce code, et comprend notamment le ski, l'alpinisme et " leurs activités assimilées ". En vertu des articles D. 212-67 et D. 212-68 de ce code, le brevet d'Etat d'alpinisme est l'un des diplômes prévus à l'article L. 212-2, et se décline en un " diplôme d'Etat d'alpinisme - guide de haute montagne " et un " diplôme d'Etat d'alpinisme - accompagnateur en moyenne montagne ". L'article 1er de l'arrêté du 16 juin 2014 relatif à la formation spécifique du diplôme d'Etat d'alpinisme-guide de haute montagne précise enfin que : " Le diplôme d'Etat d'alpinisme-guide de haute montagne confère à son titulaire les prérogatives d'exercice suivantes : a) Conduite et accompagnement de personnes dans des excursions ou des ascensions de montagne en rocher, neige, glace et terrain mixte ; b) Conduite et accompagnement de personnes dans des excursions de ski de randonnée, ski alpinisme et en ski hors-piste ; c) Enseignement des techniques d'alpinisme, d'escalade et de ski de randonnée, ski alpinisme et ski hors-piste ; d) Entraînement aux pratiques de compétition dans les disciplines mentionnées au a, au b et au c ".

3. Par ailleurs, le paragraphe 1 de l'article 4 septies ajouté à la directive 2005/36/CE du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles par la directive 2013/55/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2013 dispose que : " L'autorité compétente de l'État membre d'accueil accorde un accès partiel au cas par cas à une activité professionnelle sur son territoire, uniquement lorsque toutes les conditions suivantes sont remplies : / a) le professionnel est pleinement qualifié pour exercer dans l'État membre d'origine l'activité professionnelle pour laquelle un accès partiel est sollicité dans l'État membre d'accueil ; / b) les différences entre l'activité professionnelle légalement exercée dans l'État membre d'origine et la profession réglementée dans l'État membre d'accueil sont si importantes que l'application de mesures de compensation reviendrait à imposer au demandeur de suivre le programme complet d'enseignement et de formation requis dans l'État membre d'accueil pour avoir pleinement accès à la profession réglementée dans l'État membre d'accueil ; / c) l'activité professionnelle peut objectivement être séparée d'autres activités relevant de la profession réglementée dans l'État membre d'accueil. / Aux fins du point c), l'autorité compétente de l'État membre d'accueil tient compte du fait que l'activité professionnelle peut ou ne peut pas être exercée de manière autonome dans l'État membre d'origine ". Le paragraphe 2 de cet article 4 précise que : " L'accès partiel peut être refusé si ce refus est justifié par des raisons impérieuses d'intérêt général, s'il est propre à garantir la réalisation de l'objectif poursuivi et s'il ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif ". Enfin le considérant 7 de la directive 2005/36/CE du 7 septembre 2005 ajoute que : " Toutefois, en cas de raisons impérieuses d'intérêt général, définies comme telles par la Cour de justice de l'Union européenne dans sa jurisprudence relative aux articles 49 et 56 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, susceptible de continuer à évoluer, un État membre devrait être en mesure de refuser l'accès partiel. Cela peut être le cas, en particulier, pour les professions de santé, si elles ont des implications en matière de santé publique ou de sécurité des patients. ".

En ce qui concerne la responsabilité pour faute de l'Etat :

4. En premier lieu, compte tenu de sa formulation, la demande présentée le 10 décembre 2016 par M. B..., tendant à ce que lui soit accordée " l'extension des prérogatives " attachées à son diplôme d'Etat d'éducateur sportif 1er degré option " ski alpin ", pour lui permettre d'exercer en France la profession de " Schiführer ", devait être regardée par le préfet de l'Isère comme tendant, en réalité, à l'accès partiel de certaines des activités auxquelles peuvent prétendre en France les titulaires du diplôme d'Etat d'alpinisme - guide de haute montagne, en application des dispositions de l'article 4 septies de la directive 2005/36/CE du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles, dont le délai de transposition était expiré depuis le 18 janvier 2016. Seules ces dispositions, inconditionnelles et suffisamment précises, étaient applicables à l'instruction de cette demande, les dispositions du décret n° 2017-1270 du 9 août 2017 portant adaptation au droit de l'Union européenne relatif à la reconnaissance des qualifications professionnelles pour l'exercice des professions d'éducateur sportif et d'agent sportif, et destinées à assurer la transposition de cette directive, n'étant alors pas entrées en vigueur.

5. Si c'est à bon droit que pour refuser cet accès partiel à M. B..., le préfet a relevé que le diplôme autrichien obtenu le 22 octobre 2016 n'était pas reconnu en France et lui a rappelé que son diplôme français de moniteur de ski recouvre l'encadrement du ski de montagne et des activités dérivées, à l'exclusion des zones glaciaires et des zones faisant appel aux techniques de l'alpinisme, il a entaché ses décisions de refus d'une illégalité en n'examinant pas sa demande sur le fondement de l'article 4 septies de la directive 2005/36/CE du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles. Une telle illégalité est constitutive d'une faute de nature à engager à l'égard de M. B... la responsabilité de l'Etat.

6. Toutefois, en deuxième lieu, lorsqu'une personne sollicite le versement d'une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité d'une décision administrative, il appartient au juge administratif de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties, si la même décision aurait pu légalement intervenir. Dans le cas où il juge qu'une même décision aurait été prise légalement, le préjudice allégué ne peut alors être regardé comme la conséquence directe du vice qui entachait la décision administrative illégale.

7. M. B... demande, en se prévalant du diplôme autrichien de " Schiführer " obtenu le 22 octobre 2016, l'accès partiel à l'activité professionnelle d'alpinisme - guide de haute montagne en ce qu'elle correspond à l'encadrement du ski sur zone glacière, à l'encadrement du ski-alpinisme et à l'utilisation des techniques et du matériel d'alpinisme sur des terrains de rocher, de neige, de glace, ou terrain mixte, dans le cadre de courses à ski comprenant éventuellement, sur ce type de terrain, un passage dont la distance est largement inférieure à celle à parcourir en ski (montée et descente).

8. Il résulte certes de l'instruction, notamment des certificats de coutume établis le 22 décembre 2020 et le 27 avril 2023 respectivement par un avocat pénaliste autrichien et par un avocat inscrit aux barreaux de Paris et de Vienne, que contrairement à ce que soutient la ministre des sports en première instance, le diplôme autrichien de " Schiführer ", bien que délivré par le seul Land du Tyrol, est reconnu dans tous les Länder d'Autriche, et qu'il correspond au niveau le plus élevé de la formation de moniteur de ski dans ce pays. Mais, d'une part, ces mêmes documents, éclairés par la loi autrichienne du Tyrol du 23 novembre 1994 sur les écoles de ski dont se prévaut également l'appelant et qu'il produit au dossier d'instance, montrent que ce diplôme autrichien n'ouvre à son détenteur la possibilité d'encadrer ou d'accompagner les activités de ski sur zones glacières que dans le cadre de l'exploitation d'une école de ski, en dehors de l'espace skiable libre, cependant que les prérogatives conférées par le diplôme d'Etat d'alpinisme-guide de haute montagne, en vertu de l'arrêté du 16 juin 2014 relatif à la formation spécifique à ce diplôme et à l'accès desquelles il prétend, ne comportent pas une telle restriction. D'autre part, il ne résulte ni de ces certificats, ni de l'article 3 de cette loi contrairement à ce que soutient l'appelant, que le diplôme autrichien du " Schiführer " permettrait à son titulaire d'utiliser des techniques et du matériel d'alpinisme sur des terrains de rocher, de neige, de glace, ou terrain mixte, dans le cadre de courses à ski autres que d'orientation et comprenant éventuellement, sur ce type de terrain, un passage dont la distance est inférieure à celle à parcourir en ski (montée et descente). Ainsi, en l'état des discordances entre les prérogatives attachées au diplôme autrichien dont M. B... est détenteur et celles qu'il prétend exercer en France et qui correspondent aux compétences tirées du diplôme d'Etat d'alpinisme-guide de haute montagne, il ne résulte pas de l'instruction que du fait de ce diplôme autrichien, l'intéressé est pleinement qualifié pour exercer en Autriche les trois compétences de l'activité professionnelle de guide de haute montagne pour laquelle il sollicite l'accès partiel en France, conformément à la condition posée au a) du premier paragraphe de l'article 4 septies de la directive 2005/36/CE du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles. Par suite, M. B... ne remplissant pas l'une des conditions cumulatives posées par le premier paragraphe de l'article 4 septies de cette directive, il résulte de l'instruction que si le préfet de l'Isère s'était fondé sur les dispositions du a) de cet article pour se prononcer sur la demande d'accès partiel de M. B..., il aurait pris légalement une décision de refus. Les préjudices dont M. B... demande la réparation, et qui selon lui sont causés par la méconnaissance de son droit à l'accès partiel à l'activité d'alpinisme-guide de haute montagne, ne peuvent donc être regardés comme la conséquence directe de l'illégalité commise par le préfet en rejetant sa demande.

9. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande indemnitaire.

Sur les conclusions subsidiaires tendant au renvoi préjudiciel à la Cour de justice de l'Union européenne :

10. En l'absence de doute raisonnable, il n'y a pas lieu de saisir à titre préjudiciel la Cour de justice de l'Union européenne des questions soulevées par M. B..., la première tendant à ce que la Cour de justice se prononce sur l'appréciation portée par l'autorité préfectorale, au cas par cas, sur l'accès partiel de l'intéressé à la profession de guide de haute montagne, et les deux autres étant relatives à la nature et à l'étendue des droits à indemnisation dont il se prévaut.

Sur les frais liés au litige :

11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans cette instance, au titre des frais exposés par M. B... et non compris dans les dépens.

Les conclusions présentées à ce titre par l'intéressé doivent donc être rejetées.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à la ministre des sports et des jeux olympiques et paralympiques.

Copie en sera adressée au préfet de l'Isère.

Délibéré après l'audience du 9 avril 2024, où siégeaient :

- M. Marcovici, président,

- M. Revert, président assesseur,

- M. Martin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 avril 2024.

N° 22MA004562