Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme E... C... a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la décision implicite du 15 février 2018 par laquelle la commune d'Antibes a rejeté sa demande indemnitaire préalable et de condamner cette commune à lui verser la somme de 6 000 000 euros en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi en raison des fautes de la commune.
Par un jugement n° 1801737 du 28 septembre 2022, le tribunal administratif de Nice a condamné la commune d'Antibes à verser la somme de 7 500 euros à Mme C... ainsi que la somme de 7 500 euros à la succession de M. C... et mis à la charge de la commune d'Antibes la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 23 novembre 2022, et des mémoires enregistrés les 17 mars et le 21 septembre 2023, Mme E... C..., Mme D... C... et M. F... C..., représentés par Me Boubaker, demandent à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nice du 28 septembre 2022
2°) de condamner la commune d'Antibes à leur verser la somme de 6 000 000 euros dont 300 000 euros au titre du préjudice moral, en réparation du préjudice qu'ils ont subi ;
3°) de mettre à la charge de la commune d'Antibes la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- la commune d'Antibes a commis une faute en empêchant la vente de leur terrain à un promoteur avec lequel une promesse de vente avait été conclue alors qu'elle a entretenu pendant des années, durant lesquelles sa politique d'aménagement du quartier des Combes n'a cessé de varier, l'espérance légitime que cette vente puisse être conclue ; la caducité des promesses de vente conclues successivement avec les sociétés Promogim et Georges V Nexity résulte de cette faute ;
- la commune a également commis une faute en s'engageant à racheter les terrains au prix fixé par France Domaine et en les contraignant par ses manœuvres à vendre au prix proposé par l'Etablissement public foncier régional de Provence-Alpes-Côte d'Azur (EPFR PACA) ;
- la commune a aussi commis une faute en ne les informant pas des possibilités d'urbanisation sur la partie haute de leur terrain avant qu'ils la vendent le 28 février 2005 ;
- ils ont cédé les installations horticoles dont ils disposaient par le biais d'un bail emphytéotique en raison de l'espérance entretenue par la commune de la vente de la partie basse de leur propriété ;
- ils se sont résignés à vendre à la commune une bande de terrain de 600 m² en contrepartie d'un euro symbolique en raison de l'espérance entretenue par la commune qu'un permis de construire allait être délivré au promoteur avec lequel ils avaient conclu une promesse de vente ; les travaux d'élargissement du chemin des Combes ont dégradé leurs conditions de vie et contribué à leur préjudice moral, ainsi que la circonstance d'avoir dû vivre dans un club de tennis désaffecté.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 27 janvier, 22 mars et 19 décembre 2023, la commune d'Antibes, représentée par la SCP de Angelis-Semidei-Vuillquez -habart-Melki-Bardon-de Angelis, conclut au rejet de la requête, par la voie de l'appel incident, à l'annulation du jugement du tribunal administratif de Nice du 28 septembre 2022 en ce qu'il l'a condamnée à verser la somme de 15 000 euros en réparation du préjudice moral subi par Mme C... et les ayants droits de M. C..., et à la mise à la charge de Mme C... de la somme de 15 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- la requête est irrecevable, faute de liaison du contentieux, en ce qu'elle tend à la réparation du préjudice résultant des fautes qu'elle aurait commises en n'informant pas les époux C... qu'un permis de construire pouvait être accordé sur la partie haute de leur terrain, en réalisant les travaux d'élargissement du chemin des Combes et en ne fournissant pas les informations leur permettant de prévoir les conséquences de leurs décisions ;
- Mme C... ne justifie pas de sa qualité de mandataire de la SCI Rosaplants des Combes, ni de celle d'héritière de son époux ;
- la créance résultant du préjudice financier allégué, consistant en la différence entre la proposition de prix de la société Georges V et le prix d'acquisition par l'EPFR PACA, est prescrite en application de la loi du 31 décembre 1968 sur la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics ;
- aucun des moyens de la requête n'est fondé.
Un mémoire présenté pour les consorts C... a été enregistré le 11 avril 2024 et n'a pas été communiqué en application de l'article R. 611-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et libertés fondamentales ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Claudé-Mougel,
- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public,
- et les observations de Me Boubaker, représentant les consorts C..., et celles de Me Robles, représentant la commune d'Antibes.
Une note en délibéré présentée par les consorts C... a été enregistrée le 25 avril 2024 ;
Considérant ce qui suit :
1. M. B... C... et Mme E... C... étaient propriétaires depuis l'année 2012 d'un terrain d'une superficie de 17 360 m², au 1457 chemin des Combes, sur des parcelles cadastrées section DR n° 216, 96 et 97, au nord-ouest du territoire de la commune d'Antibes, auparavant propriétés d'une société civile immobilière (SCI) dénommée Rosaplants des Combes dont ils étaient tous deux les associés. Après que cette société a conclu le 24 août 2011 avec la société Georges V Côte d'Azur une promesse de vente de ce terrain pour un montant de 12 millions d'euros assortie d'une condition suspensive de dépôt d'un permis de construire qui n'a pas été levée, cette promesse devenant ainsi caduque, M. et Mme C... ont conclu une nouvelle promesse de vente avec cette même société le 28 décembre 2012, pour le même montant, laquelle est également devenu caduque pour le même motif. M. et Mme C... ont finalement vendu ce terrain à l'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d'azur (EPF PACA) par un acte de vente du 10 décembre 2014 en contrepartie d'un montant de 6,3 millions d'euros. Par une lettre du 5 décembre 2017, M. et Mme C... ont adressé une demande à la commune d'Antibes tendant à ce que celle-ci les indemnise du préjudice correspondant à la différence entre le montant de la promesse de vente conclue avec la société Georges V Côte d'Azur et celui auquel l'EPF PACA a acquis ce terrain, soit une somme de 5,7 millions d'euros, ainsi que de leur préjudice moral, pour un montant de 300 000 euros. Cette demande a été implicitement rejetée. Mme E... C... et ses enfants, Mme D... C... et M. F... C..., demandent à la Cour de réformer le jugement du tribunal administratif de Nice du 28 septembre 2022 en tant qu'il a rejeté leur demande tendant à l'indemnisation de leur préjudice financier et n'a accordé qu'une somme de 7 500 euros à Mme C... et de 7 500 euros à Mme D... C... et M. F... C... en réparation de leur préjudice moral. Par la voie de l'appel incident, la commune d'Antibes demande à la cour d'annuler ce jugement en tant qu'il l'a condamnée à verser ces sommes.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne la recevabilité de la demande indemnitaire :
2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. "
3. La décision par laquelle une personne publique rejette une réclamation tendant à la réparation des conséquences dommageables d'un fait qui lui est imputé lie le contentieux indemnitaire à l'égard du demandeur pour l'ensemble des dommages causés par ce fait générateur. Par suite, la victime est recevable à demander au juge administratif, dans les deux mois suivant la notification de la décision ayant rejeté sa réclamation, la condamnation de l'administration à l'indemniser de tout dommage ayant résulté de ce fait générateur, y compris en invoquant des chefs de préjudice qui n'étaient pas mentionnés dans sa réclamation.
4. Les consorts C... soutiennent devant la cour que la commune d'Antibes aurait commis des fautes, occasionnant un préjudice moral, en n'informant pas les époux C... qu'un permis de construire pouvait être accordé sur la partie haute de leur terrain qu'ils ont vendue le 2 février 2005, en réalisant les travaux d'élargissement du chemin des Combes et en ne fournissant pas les informations leur permettant de prévoir les conséquences de leurs décisions. Cependant, aucun de ces prétendus comportements fautifs n'était invoqué à l'appui de leur demande d'indemnisation du 5 décembre 2017. Par suite, les conclusions à fin d'indemnisation de ce préjudice en tant qu'il résulterait de ces fautes sont irrecevables pour défaut de liaison du contentieux et doivent être rejetées.
En ce qui concerne les autres conclusions à fin d'indemnisation :
5. En premier lieu, les consort C... demandent l'indemnisation de leur préjudice financier résultant de la différence entre le montant de la promesse de vente conclue avec la société Georges V Côte d'Azur et celui auquel l'EPF PACA a acquis ce terrain, soit une somme de 5,7 millions d'euros, au motif des errements de la commune dans sa politique d'aménagement du quartier des Combes, qui aurait en outre sciemment empêché les promoteurs avec lesquels ils ont conclu des promesses de vente, et cette société en dernier lieu, de déposer une demande de permis de construire et de lever ainsi la condition suspensive d'obtention de cette autorisation qui assortissait ces promesses, en particulier en projetant l'instauration d'un périmètre de zone d'aménagement concerté impliquant de surseoir à statuer sur une telle demande. Toutefois, ils n'allèguent pas même que ce projet aurait revêtu un quelconque caractère illégal et partant fautif, ni qu'il en serait ainsi de l'abandon, en juillet 2012, du dispositif de projet urbain partenarial, dit " A... " envisagé antérieurement. Par ailleurs, ils n'établissent pas, ainsi qu'ils l'allèguent, que la commune se serait livrée à des manœuvres tendant à empêcher cette société de déposer une demande de permis de construire, alors qu'il résulte seulement de l'instruction que la société Promogim avec laquelle ils avaient conclu une précédente promesse de vente devenue caduque a, par une lettre du 20 mai 2010, consenti à différer de deux mois environ le dépôt d'une telle demande, et que par une lettre du 16 juillet 2012, la société Georges V Côte d'Azur a informé la SCI Rosaplants des Combes, dans le cadre de la promesse de vente conclue le 24 août 2011, qu'elle renonçait à déposer un permis de construire en raison des " contraintes d'urbanisme ", sans davantage de précisions, et sans que cela la dissuade de conclure à nouveau une promesse de vente aux mêmes conditions le 28 décembre suivant avec les époux C..., à la suite de la dissolution de la SCI. Ainsi, il ne résulte pas de l'instruction que l'absence de dépôt de permis de construire par les sociétés Promogim et Georges V Côte d'Azur qui, comme le relève le jugement attaqué, est à l'origine de la caducité des promesses de vente et du préjudice financier allégué, serait dû à un quelconque comportement fautif de la commune. Par ailleurs, il ne résulte pas davantage de l'instruction que cette dernière aurait, d'une façon ou d'une autre, contraint les époux C... à vendre leur terrain à l'EPF PACA pour un montant de 6,3 millions d'euros, ni d'ailleurs que ce montant procédait d'une sous-estimation de sa valeur. Au contraire, il ressort d'une lettre du maire de la commune d'Antibes du 11 février 2013 adressée aux époux C..., qui les informe, afin qu'ils puissent prendre la décision la plus adaptée à leur situation en ayant connaissance de l'évolution du projet pour le quartier des Combes, de l'abandon du projet de A..., du lancement d'une procédure de zone d'aménagement concerté et de la mise en place d'un partenariat avec cet établissement, qu'ils peuvent, s'ils souhaitent toujours vendre leur terrain, le céder à l'EPF PACA sans condition suspensive, ou qu'ils ont la possibilité de renouveler leur promesse de vente avec leur promoteur. Alors que les époux C... n'ont été privés à aucun moment de la libre disposition de leur bien, les requérants ne sont donc pas fondés à soutenir, en tout état de cause, que la commune d'Antibes aurait entravé de quelques manières l'espérance légitime qu'ils avaient de le vendre à la société Georges V Côte d'Azur, constitutive selon eux d'un bien au sens de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales
6. En deuxième lieu, si le maire de la commune d'Antibes a pu déclarer au cours de divers conseils municipaux, notamment le 19 avril 2013, que l'alternative proposée aux habitants du quartier des Combes consistait à faire acquérir leurs terrains " au prix des domaines " et s'il a également utilisé cette expression dans la lettre du 11 février 2013 citée au point 5, les consorts C... ne peuvent sérieusement soutenir qu'il en serait résulté un engagement de la part de la commune au nom de l'EPF PACA, acquéreur de leur terrain. D'ailleurs, par une lettre du 20 février 2014 en réponse à une lettre du conseil des époux C... du 16 décembre 2013, le conseil de la commune lui a clairement expliqué, après avoir rappelé que le maire de la commune avait invité les propriétaires du secteur des Combes à faire connaître leur intention sur une éventuelle cession amiable et que la commune avait délibéré favorablement sur la conclusion d'une convention tripartite avec cet établissement et la communauté d'agglomération de Sophia-Antipolis afin de faciliter ces démarches, que les acquisitions par l'établissement ne pourront excéder l'avis délivré par France Domaine. Ce courrier rappelait que la commune ne peut imposer à cet établissement indépendant la modification de ses propositions, et que si l'offre de l'EPF PACA ne devait pas satisfaire ses clients, il leur est loisible de ne pas y réserver une suite favorable. Cette convention était jointe à cette lettre, dont il ressort non moins clairement de l'article 3 relatif à la démarche d'acquisition que l'ensemble des acquisitions " seront réalisées à un prix qui ne pourra excéder l'avis délivré par le service des Domaines ". Les consorts C... ne sont donc pas fondés à soutenir que la commune se serait engagée de façon fautive sur le prix en contrepartie duquel l'EPF PACA allait acquérir leur terrain.
7. En troisième lieu, si les consorts C... soutiennent qu'ils ont cédé à des conditions avantageuses à la commune d'Antibes le bail emphytéotique conclu avec le département des Alpes-Maritimes pour l'exploitation de leur activité d'obtenteur de roses ainsi qu'une bande de 600 m² pour un euro symbolique en vue de l'élargissement du chemin des Combes en raison de l'assurance donnée par les services de la commune qu'ils pourraient céder leur terrain à un promoteur, il ne résulte pas de l'instruction que la commune aurait donné aux intéressés de telles assurances. En l'absence de faute de la commune, les consorts C... ne sont pas fondés à demander l'indemnisation d'un préjudice moral allégué.
8. En dernier lieu, eu égard à ce qui a été dit au point 6, en l'absence d'engagement fautif de la commune d'Antibes sur le prix auquel l'EPF PACA était susceptible d'acquérir la propriété des consorts C..., la commune est fondée à soutenir, par la voie de l'appel incident, que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice l'a condamnée à indemniser les intéressés d'un préjudice moral en lien avec une telle faute.
9. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'autre fin de non-recevoir et l'exception de prescription quadriennale opposées par la commune d'Antibes, les consorts C... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande d'indemnisation de leur préjudice financier et limité le montant de l'indemnisation de leur préjudice moral à la somme de 15 000 euros. Il en résulte aussi que la commune d'Antibes est fondée à soutenir que c'est à tort que par ce même jugement, le tribunal l'a condamnée à leur verser cette somme et à demander, sur ce point, son annulation.
Sur les frais liés au litige :
10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Antibes la somme que les consorts C... demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge des consorts C... une somme de 2 000 euros sur le fondement des mêmes dispositions.
D É C I D E
Article 1er : L'article 2 du jugement du tribunal administratif de Nice du 28 septembre 2022 est annulé.
Article 2 : La requête des consorts C... est rejetée.
Article 3 : Les consorts C... verseront ensemble la somme de 2 000 euros à la commune d'Antibes en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme E... C..., première dénommée pour l'ensemble des requérants, et à la commune d'Antibes.
Délibéré après l'audience du 18 avril 2024, où siégeaient :
- M. Portail, président,
- M. d'Izarn de Villefort, président assesseur,
- M. Claudé-Mougel, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 2 mai 2024.
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N° 22MA02872
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