Tribunal administratif N° 44202 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 27 février 2020 1re chambre Audience publique du 12 juillet 2021 Recours formé par Monsieur … et consort, …, contre une décision du bourgmestre de la Ville de Luxembourg, en matière de changement d’affectation
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 44202 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 27 février 2020 par Maître Georges Krieger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … et de Madame …, demeurant ensemble à L-…, tendant à l’annulation de la décision du 12 avril 2017 du bourgmestre de la Ville d’Esch-sur-Alzette portant refus d’un changement d’affectation en vue de l’exploitation d’un foyer de jour pour enfants dans l’immeuble sis à L-… ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Laura Geiger, en remplacement de l’huissier de justice Carlos Calvo, demeurant à Luxembourg, du 3 mars 2020 portant signification de ce recours à l’administration communale de la Ville d’Esch-sur Alzette, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions, établie à L-4138 Esch-sur Alzette, Place de l’Hôtel de Ville ;
Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 4 mars 2020 par Maître Steve Helminger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la Ville d’Esch-sur-Alzette, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réponse, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 12 juin 2020 par Maître Steve Helminger au nom de la Ville d’Esch-sur-Alzette, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réplique, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 24 juillet 2020 par Maître Georges Krieger au nom de Monsieur … et de Madame …, préqualifiés ;
Vu le mémoire en duplique, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 23 septembre 2020 par Steve Helminger au nom de la Ville d’Esch-sur-Alzette, préqualifiée ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport à l’audience publique du 31 mars 2021 et vu les remarques écrites de Maître Sébastien Couvreur, en remplacement de Maître Georges Krieger, et celles de Maître Ben Hubert, en rempalcement de Maître Steve Helminger, du 30 mars 2021, produites, conformément à la circulaire du président du tribunal administratif du 22 mai 2020, avant l’audience.
En date du 5 février 2017, Monsieur … et Madame …, ci-après désignés par « les consorts …-… », firent introduire auprès du bourgmestre de la commune de la Ville d’Esch-sur-
Alzette, ci-après désigné par « le bourgmestre », une demande en obtention d’une autorisation pour la transformation d’une maison unifamiliale sise à L-…, en foyer de jour pour enfants.
Par décision du 12 avril 2017, le bourgmestre refusa l’autorisation ainsi sollicitée, ladite décision étant formulée comme suit « Par la présente j’ai l’honneur d’accuser bonne réception de votre demande concernant la réaffectation d’une maison unifamiliale en crèche sise … à Esch-sur-Alzette.
Cependant je ne peux pas donner une suite favorable à votre demande du fait que votre projet ne remplit pas les conditions de l’article 4 du règlement sur les secteurs urbanisés qui stipule :
« Bandes d’habitation Les immeubles situés dans des bandes destinées à l’habitation servent de préférence à l’habitat.
2/3 de la surface de l’immeuble sont réservés à cet effet. Toutefois un niveau peut être utilisé à des fins commerciales ou artisanales. » Ainsi j’ai le regret de ne pas pouvoir vous accorder une autorisation de réaffectation en crèche. ».
Par une requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 27 février 2020, inscrite sous le numéro 44202 du rôle, les consorts …-… ont fait introduire un recours tendant à l’annulation de ladite décision de refus.
Etant donné que la loi ne prévoit aucun recours de pleine juridiction en la présente matière, le tribunal est compétent pour connaître du recours en annulation dirigé contre la décision déférée.
Ledit recours en annulation ayant, par ailleurs, été introduit dans les formes et délai de la loi, il est recevable A l’appui de leur recours et en fait, les demandeurs exposent qu’ils seraient les gérants de la société à responsabilité limitée …, ci-après désignée par « la société … », et qu’ils exploiteraient plusieurs crèches dont notamment celles sises à …, … et …, …. Ils seraient également les propriétaires de la parcelle n°…, sise … à L-…, laquelle serait établie au sein du secteur urbanisé II du plan d’aménagement général de la Ville d’Esch-sur-Alzette, ci-après désigné par « le PAG ».
Ils expliquent qu’ils auraient introduit une demande de changement d’affectation de l’immeuble sis à … pour le compte de la société … afin d’y établir un foyer de jour pour enfants, demande qui aurait été motivée par la proximité des crèches sises à …, … et …, … et par le manque d’offre de foyers de jour pour enfant dans le quartier.
En droit, les demandeurs font tout d’abord valoir que la parcelle n°… relèverait du secteur urbanisé II conformément à l’article 2.1. de la partie écrite du PAG et concluent partant à une violation de cette disposition par le refus litigieux.
Ils estiment que leur projet qualifierait de structure d’accueil d’enfants, respectivement d’activité de service conformément à l’article 23 du règlement grand-ducal du 28 janvier 1999 portant exécution des articles 1er et 2 de la loi du 8 septembre 1998 réglant les relations entre l’Etat et les organismes œuvrant dans les domaines social, familial et thérapeutique pour ce qui concerne l’agrément gouvernemental à accorder aux gestionnaires de structures d’accueil sans hébergement pour enfants, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 28 janvier 1999 », entretemps abrogé, qui définirait la notion de « foyer de jour pour enfants » comme étant une « structure combinée constituée de groupes de type crèche et de groupes de type centre de loisirs pour enfants ». Dès lors, leur projet consisterait en une structure d’accueil pour enfants, respectivement en une activité de service, de sorte à être conforme à l’article 2.1. du PAG.
Dans un deuxième temps, les demandeurs font valoir que si l’article 4 du règlement sur les secteurs urbanisés, sur lequel le bourgmestre s’est basé, prévoyait certes que les immeubles situés dans des bandes destinées à l’habitation servent « de préférence » à l’habitat, il n’exclurait toutefois pas l’exercice d’autres activités.
Ils estiment que dans la mesure où il n’existerait pas de jurisprudence concernant les foyers de jour pour enfants, il conviendrait de s’appuyer sur la jurisprudence relative aux crèches, et plus particulièrement sur un jugement du tribunal administratif du 14 décembre 2009, inscrit sous le numéro 25482 du rôle, ainsi que sur un arrêt de la Cour administrative du 16 février 2012, inscrit sous le « numéro 27597 du rôle », dont les demandeurs déduisent qu’une crèche devrait a priori être considérée comme constituant un complément naturel de la fonction d’habitation.
Ainsi, en tant que structure d’accueil pour enfants au même titre qu’une crèche, un foyer de jour devrait également être considéré comme « un complément naturel des habitats sis dans un quartier résidentiel ».
Dans un troisième temps, les demandeurs font valoir que la décision litigieuse reposerait manifestement sur une erreur d’appréciation de la notion de « foyer de jour pour enfants ».
A cet égard, ils donnent à considérer qu’en vertu de la jurisprudence des juridictions administratives, il conviendrait de considérer, par analogie à ce qui aurait été retenu pour les crèches, que le « foyer de jour pour enfants » constituerait « un complément naturel des habitations sans que le bourgmestre ne soit habilité à vérifier in concreto l’opportunité de prévoir une telle activité dans une zone donnée ».
Les demandeurs reprochent finalement au bourgmestre de s’être limité à citer le règlement sur les secteurs urbanisés en vigueur sans exposer en quoi un foyer de jour pour enfants serait incompatible avec un quartier d’habitation.
Il suivrait de l’ensemble des considérations qui précèdent que l’affectation en foyer de jour de l’immeuble litigieux, relevant du secteur urbanisé II, ne s’opposerait pas à la réglementation urbanistique en vigueur.
Les demandeurs sollicitent, finalement, la condamnation de la Ville d’Esch-sur-Alzette à leur payer une indemnité de procédure de 5.000.- euros conformément à l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après désignée par « la loi du 21 juin 1999 », alors qu’il serait inéquitable de laisser à leur charge les sommes exposées par eux et non comprises dans les dépens Dans sa réponse, la Ville d’Esch-sur-Alzette conclut au rejet du recours.
Quant aux faits, elle précise que le 12 avril 2017, le bourgmestre aurait émis une décision de refus en vue de l’aménagement en foyer de jour d’un immeuble situé … à …à la suite d’une demande afférente introduite par les consorts …-…, cette décision ayant été motivée par la considération que le projet ne remplirait pas les conditions de l’article 4 du règlement sur les secteurs urbanisés.
En droit et en ce qui concerne le moyen fondé sur une violation de l’article 2.1. du PAG, la Ville d’Esch-sur-Alzette reproche tout d’abord aux demandeurs de ne pas avoir expliqué en quoi cette prétendue violation résiderait.
Elle se réfère ensuite à l’article 4 du règlement sur les secteurs urbanisés pour faire valoir que le changement d’affectation de l’intégralité de la maison concernée ne remplirait manifestement pas la condition de l’affectation de 2/3 de la surface à l’habitat.
Face à la remarque des demandeurs suivant laquelle il n’existerait aucune jurisprudence en matière de foyer de jour et qu’il faudrait partant se référer aux décisions relatives aux crèches, la Ville d’Esch-sur-Alzette donne à considérer que le règlement du 28 janvier 1999, cité par les demandeurs, aurait été abrogé et que l’article 2 du règlement grand-ducal modifié du 10 novembre 2006 portant exécution des articles 1er et 2 de la loi du 8 septembre 1998 réglant les relations entre l'Etat et les organismes œuvrant dans les domaines social, familial et thérapeutique pour ce qui concerne l'agrément à accorder aux personnes physiques ou aux personnes morales entreprenant ou exerçant une activité de consultation, de formation, de conseil, de médiation, d'accueil et d'animation pour familles, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 10 novembre 2006 », regrouperait les activités de crèche et de foyer de jour dans la même catégorie d’activités, à savoir celle d’« accueil et animation ».
Elle fait ensuite valoir que les demandeurs, en argumentant que leur projet serait conforme à l’article 4 du règlement sur les secteurs urbanisés, au motif qu’un foyer de jour serait par principe autorisable dans une zone d’habitation, voire assimilable aux habitations, feraient un amalgame erroné entre ce qui est autorisable dans une zone réservée principalement à l’habitation et la définition d’une habitation en elle-même.
La Ville d’Esch-sur-Alzette estime que même à admettre qu’un foyer de jour soit compatible en tant qu’affectation avec un secteur réservé principalement à l’habitation, il n’en resterait pas moins qu’un tel foyer de jour ne serait pas à qualifier lui-même d’habitation, de sorte que le projet litigieux ne pourrait pas empiéter sur les 2/3 de l’immeuble à réserver exclusivement à l’habitation.
Elle ajoute que le jugement précité du tribunal administratif du 14 décembre 2009 ne serait pas transposable au cas d’espèce, étant donné que dans cette affaire, la question litigieuse aurait été celle de savoir si une crèche constitue un « complément naturel des habitations » au sens du règlement sur les bâtisses en cause qui aurait expressément prévu que des structures constituant le complément naturel des habitations sont admises dans la zone litigieuse, la Ville d’Esch-sur-Alzette insistant sur le fait que le jugement du 14 décembre 2009 précité ne retiendrait pas que des structures pouvant être qualifiées de complément naturel des habitations seraient à assimiler à des habitations.
Elle poursuit que l’arrêt de la Cour administrative du 16 février 2012, invoqué par les demandeurs, ne serait pas non plus transposable à la présente affaire, étant donné qu’il aurait exclusivement traité de la question de savoir si une crèche peut être considérée comme un complément naturel des habitations aux vœux de la réglementation concernée. Néanmoins, en l’espèce, la réglementation communale ne contiendrait pas une telle disposition, de sorte que l’arrêt du 16 février 2012 ne serait pas non plus être transposable à la présente affaire.
La Ville d’Esch-sur-Alzette conteste, dans ce contexte, l’affirmation des demandeurs selon laquelle les compléments naturels aux habitations seraient admissibles dans toute zone d’habitation et a fortiori celle qu’un foyer de jour serait à assimiler à une habitation du fait d’être autorisable dans toute zone d’habitation.
A cela s’ajouterait que les demandeurs n’auraient pas soutenu que le foyer de jour litigieux serait à assimiler à une activité commerciale ou artisanale, la Ville d’Esch-sur-Alzette insistant sur le fait qu’à défaut de disposition visant l’autorisabilité d’activités constituant le complément naturel des habitations, ledit foyer de jour ne serait par principe pas autorisable.
Elle précise ensuite qu’à admettre que même à défaut d’une disposition admettant des activités constituant le complément naturel des habitations, un foyer de jour soit par principe autorisable dans la zone concernée, il n’en resterait pas moins qu’un tel foyer, qui ne serait manifestement pas une habitation, ne pourrait couvrir plus que 1/3 de la surface de l’immeuble.
Néanmoins, le projet des demandeurs viserait à transformer l’intégralité de l’immeuble en foyer de jour, de sorte qu’il ne serait pas admissible dans la zone concernée qui imposerait que 2/3 d’un immeuble soient affectés à l’habitation.
Ce serait dès lors à bon droit que le bourgmestre a refusé la délivrance d’un accord de principe.
Elle conteste ensuite l’argumentation des demandeurs suivant laquelle la décision litigieuse reposerait sur une erreur d’appréciation de la notion de « foyer de jour pour enfants », et leur reproche, par ailleurs, de ne pas avoir précisé en quoi cette prétendue erreur manifeste d’appréciation consisterait. Elle estime que ce moyen serait en tout état de cause sans la moindre pertinence, dans la mesure où le règlement grand-ducal du 10 novembre 2006 ne ferait plus de distinction entre une crèche et un foyer de jour. A cela s’ajouterait que les demandeurs insisteraient sur le fait que le régime des foyers de jour serait à apprécier par analogie à celui des crèches, de sorte qu’ils ne sauraient à présent estimer que la référence faite aux crèches consisterait en une erreur d’appréciation.
En citant des passages de la décision du 12 avril 2017, la Ville d’Esch-sur-Alzette conclut qu’aucune erreur manifeste d’appréciation ne saurait être retenue dans le chef du bourgmestre. A cela s’ajouterait que ni une crèche, ni un foyer de jour, ne seraient des habitations, de sorte que le moyen fondé sur une erreur d’appréciation serait en tout état de cause à rejeter pour ne pas être fondé.
En ce qui concerne le reproche des demandeurs suivant lequel la motivation de la décision litigieuse se cantonnerait à la citation du règlement sur les secteurs urbanisés, sans en tirer la moindre conséquence, la Ville d’Esch-sur-Alzette fait valoir qu’elle aurait démontré à suffisance que le projet de changement d’affectation serait contraire à l’article 4 dudit règlement, de sorte que le bourgmestre ne pouvait que refuser de faire droit à la demande des demandeurs.
Elle sollicite, finalement, la condamnation des consorts …-… aux paiements respectifs d’une indemnité de procédure d’un montant de 1.500.- euros sur base de l’article 33 de la loi du 21 juin 1999, ceci plus particulièrement dans la mesure où l’attitude des consorts l’aurait contrainte à recourir aux services rémunérés d’un avocat pour défendre ses intérêts, alors que ceux-ci, plutôt que de discuter leur projet avec les responsables communaux en leur versant un dossier complet, auraient attendu près de trois ans avant d’introduire le présent recours, moment depuis lequel ils seraient au courant que le projet litigieux ne serait pas autorisable.
Dans leur mémoire en réplique, les demandeurs font valoir que l’article 2.1. du PAG établirait la destination des secteurs urbanisés, tout en insistant sur le fait que lesdits secteurs seraient notamment compatibles avec les activités de service ainsi que les établissements socio-
culturels.
Tout en rappelant que son intention consisterait à demander l’ouverture d’un service d’accueil et d’éducation en complément notamment de la société … sise dans la même rue, respectivement à solliciter le changement d’affectation dudit immeuble en foyer de jour, les demandeurs soutiennent que lesdites structures seraient régies par le règlement grand-ducal du 14 novembre 2013 concernant l’agrément à accorder aux gestionnaires de services d’éducation et d’accueil pour enfants qui n’opèrerait plus de distinctions entre les différents services d’éducation et d’accueil pour enfants.
Les demandeurs ajoutent qu’il ressortirait, en outre, des rapports d’activités du ministère des années 2018 et 2019 que les services d’éducation et d’accueil, qu’ils soient commerciaux ou conventionnés, comprendraient les crèches ainsi que les foyers de jour.
Ils reprochent au bourgmestre de leur avoir refusé le changement d’affectation de l’immeuble sis … et ce en violation de l’article 2.1. du PAG qui admettrait les activités de service, respectivement en méconnaissance de la destination des secteurs urbanisés, qui seraient notamment compatibles avec les activités de service.
En ce qui concerne la violation alléguée de l’article 4 du règlement sur les secteurs urbanisés, les demandeurs font valoir que la finalité de celui-ci consisterait à préciser l’article 2.1 du PAG, lequel admettrait notamment que les secteurs urbanisés seraient compatibles avec les activités de service.
Tout en se référant à un arrêt de la Cour administrative du 12 juillet 2016, inscrit sous le numéro 37825C du rôle, les demandeurs estiment que même si l’article 4 du règlement sur les secteurs urbanisés prévoyait que les immeubles situés dans des bandes destinées à l’habitation serviraient en priorité à l’habitation, il n’interdirait toutefois pas les activités de services. Ils insistent, dans ce contexte, sur le fait qu’en l’absence de prescription urbanistique quant au zonage à réserver aux activités de service, un immeuble pourrait être affecté à une activité de service dans son intégralité.
Les demandeurs font finalement valoir que le foyer de jour litigieux aurait dû être autorisé en tant qu’activité de service, alors que ce ne seraient que les activités commerciales ou artisanales qui seraient limitées à 1/3 dans un bâtiment d’habitation.
Il en résulterait que leur demande de changement d’affectation serait conforme à l’article 4 du règlement sur les secteurs urbanisés, de sorte que le bourgmestre aurait refusé celle-ci en violation de l’article 4 du règlement sur les secteurs urbanisés.
Dans son mémoire en duplique, la Ville d’Esch-sur-Alzette précise que s’il est vrai que l’article 2.1. du PAG prévoit que les secteurs urbanisés sont compatibles avec les activités de service, il n’en résulterait toutefois pas que l’intégralité de l’immeuble puisse y être affectée.
Elle soutient ensuite que les demandeurs méconnaîtraient le motif de refus de leur demande de changement d’affectation. Ainsi, la décision négative ne procéderait pas du fait que les demandeurs souhaitaient y exploiter un foyer de jour, mais du fait que la demande de changement d’affectation visait l’intégralité de l’immeuble, ce qui serait purement et simplement contraire à l’article 4 du règlement sur les secteurs urbanisés.
A cet égard, elle fait valoir que l’article 2.1. du PAG poserait une simple règle générale énonçant les affectations a priori autorisables dans ladite zone, alors que d’autres dispositions réglementaires, tel que l’article 4 du règlement sur les secteurs urbanisés, viendraient exécuter l’article 2.1. en posant des règles plus précises et restrictives et conclut que comme le projet des demandeurs ne remplirait manifestement pas les conditions de l’article 4 du règlement sur les secteurs urbanisés, le moyen tiré d’une violation de l’article 2.1. du PAG serait à rejeter.
En ce qui concerne l’argumentation des demandeurs selon laquelle les dispositions de l’article 4 du règlement sur les secteurs urbanisés seraient générales et imprécises et que les activités de services n’y seraient pas expressément interdites, la Ville d’Esch-sur-Alzette donne tout d’abord à considérer que ledit article ne contiendrait qu’un seul paragraphe et qu’il poserait en premier lieu le principe que les immeubles situés dans ladite zone servent de préférence à l’habitat. Dans sa deuxième phrase, l’article 4 préciserait que « 2/3 de la surface sont réservés à cet effet ». Ainsi, selon la Ville d’Esch-sur-Alzette, la formulation « à cet effet » ferait sans contestations possibles référence à l’affectation précisée en amont, à savoir celle de l’habitat.
Quant à l’affirmation des demandeurs que l’emploi du terme « de préférence » permettrait de retenir que d’autres activités sont admissibles dans ledit secteur, elle fait valoir que ceux-ci opéreraient une mauvaise interprétation de l’article 2.1. du PAG, qui préciserait clairement qu’au moins 2/3 des immeubles situés dans le secteur concerné devraient servir à l’habitation, réduisant par ce même biais l’intégralité des autres affectations autorisables dans ledit secteur à au maximum 1/3 de la surface du restant de l’immeuble. Ceci ne permettrait pas de conclure ipso facto que d’autres affectations, notamment des activités de services, seraient par principe interdites, mais purement et simplement que seulement 1/3 de la surface de l’immeuble pourrait y être réservée.
Les demandeurs se méprendraient encore sur le sens de la troisième phrase de l’article 4 du règlement sur les secteurs urbanisés. A cet égard, la Ville d’Esch-sur-Alzette donne à considérer que celle-ci ne préciserait pas que « ce ne sont que les activités commerciales ou artisanales qui sont limitées à 1/3 dans un bâtiment d’habitation », mais disposerait en réalité que « toutefois un niveau peut être utilisé à des fins commerciales ou artisanales ».
Elle insiste, à cet égard, sur le fait que si la deuxième phrase de l’article 4 du règlement sur les secteurs urbanisés serait relative à la surface, la troisième limiterait l’affectation à des fins commerciales ou artisanales à un seul niveau, de sorte que si la troisième phrase ne mentionnait certes pas les activités de services, la surface pouvant y être affectée resterait toutefois limitée en application de la deuxième phrase de l’article 4 du règlement sur les secteurs urbanisés.
En guise de conclusion, elle estime que si une activité de services pouvait être exercée sur plusieurs niveaux, elle ne pourrait toutefois pas occuper plus d’un tiers de la surface de l’immeuble, de sorte que le changement d’affectation de l’intégralité de l’immeuble litigieux serait contraire à l’article 4 du règlement sur les secteurs urbanisés.
Il existerait dès lors, en l’espèce, une prescription réglementaire limitant la liberté urbanistique, de sorte que le principe selon lequel « ce qui n’est pas interdit est libre » n’aurait, contrairement aux développements des demandeurs, pas vocation à s’appliquer.
Le tribunal relève de prime abord que saisi d’un recours en annulation, il lui appartient de vérifier si les motifs sont de nature à justifier légalement la décision attaquée et il contrôle si celle-ci n’est pas entachée de nullité pour incompétence, excès ou détournement de pouvoir, ou pour violation de la loi ou des formes destinées à protéger des intérêts privés.
Il appartient au tribunal de vérifier en premier lieu la légalité extrinsèque de l’acte lui déféré avant de se livrer, par le biais de l’examen de la légalité des motifs, au contrôle de la légalité intrinsèque dudit acte1.
En ce qui concerne tout d’abord le reproche des demandeurs que la motivation de la décision de refus du 12 avril 2017 se limiterait à la citation du règlement sur les secteurs urbanisés de la Ville d’Esch-sur-Alzette sans exposer en quoi un foyer de jour pour enfants serait incompatible avec un quartier d’habitation et à supposer que cette contestation vise un défaut de motivation suffisante de la décision litigieuse d’un point de vue formel, force est de relever que l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 », - certes non invoqué par les demandeurs - dispose que : « Toute décision administrative doit baser sur des motifs légaux. La décision doit formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et des circonstances de fait à sa base, lorsqu’elle: - refuse de faire droit à la demande de l’intéressé; […] ».
Cette disposition consacre dès lors le principe que, d’une manière générale, toute décision administrative doit reposer sur des motifs légaux, et que certaines catégories de décisions, dont notamment celles refusant de faire droit à une demande de l’intéressé, doivent formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui leur sert de fondement et des circonstances de fait à leur base.
Il convient cependant d’ajouter que la sanction de l’obligation de motiver une décision administrative consiste dans la suspension des délais de recours et que celle-ci reste a priori valable, l’administration pouvant produire ou compléter les motifs postérieurement et même pour la première fois au cours de la phase contentieuse2.
Il convient également de souligner que l’article 6 précité n’impose pas une motivation exhaustive et précise, étant donné que seule une motivation « sommaire » est expressément exigée.
1 Cour adm. 25 février 2014, n° 33593C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Recours en annulation, n° 19 et les autres références y citées.
2 Cour adm., 20 octobre 2009, n° 25738C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 90.
En l’espèce, les demandeurs critiquent le bourgmestre pour s’être limité, dans sa décision du 12 avril 2017, à les renvoyer au règlement sur les secteurs urbanisés, sans en tirer la moindre conséquence.
Or, le tribunal est amené à retenir que les motifs gisant à la base de la décision portant refus de délivrer une autorisation pour « la réaffectation d’une maison unifamiliale en crèche sise … à Esch-sur-Alzette » ressortent à suffisance de droit de la décision initiale du 12 avril 2017. Il résulte, en effet, du libellé ci-avant relaté de la décision de refus que le bourgmestre justifie son refus de délivrer une autorisation pour le projet de réaffectation de la maison litigeuse en crèche par le fait que celui-ci ne répondrait pas aux critères définis par l’article 4 du règlement.
Cette motivation a, par ailleurs, encore été complétée par les explications fournies par la Ville d’Esch-sur-Alzette en cours d’instance, les demandeurs n’ayant dès lors pas pu se méprendre sur les raisons à la base de la décision de refus litigieuse.
Au vu de ces considérations, le moyen basé sur une motivation insuffisante d’un point de vue formel est à rejeter pour ne pas être fondé. Pour le surplus, leur contestation quant à la motivation de la décision attaquée s’analyse davantage en une contestation de la légalité des motifs de refus, examen qui sera fait ci-après.
Quant à la légalité interne de la décision déférée, il y a tout d’abord lieu de constater qu’il est constant en cause pour résulter des explications concordantes des parties ainsi que de la partie graphique du PAG que l’immeuble litigieux est situé au sein du secteur urbanisé II.
L’article 2.1 de la partie écrite du PAG, applicable au moment de la prise de la décision litigieuse définit les secteurs urbanisés comme suit :
« Ces secteurs sont soumis aux dispositions du règlement général sur les bâtisses et, le cas échéant, aux règlements particuliers et plans particuliers d’aménagement y afférents en vigueur ou à édicter ultérieurement.
Ces règlements et plans particuliers s’appliquent à un îlot bien défini à l’intérieur de ces secteurs et précisent, en fonction du caractère actuel, l’affectation future de ces flots [sic] par des plans de conservation, de réhabilitation ou de rénovation urbaine.
Les secteurs urbanisés sont destinés aux habitations ainsi qu’aux activités de commerce, de service et d’artisanat. Ils peuvent également comprendre des établissements socio-culturels et des équipements de service public.
L’affectation future de ces secteurs devra prévoir des surfaces réservées à des plantations nouvelles et devra prendre en considération la protection d’espaces de verdure existants. Ces opérations seront à prévoir dans l’intérêt de l’amélioration de l’environnement naturel de ces secteurs, secteurs qui actuellement présentent un net déficit en zones de verdure.
Dans ces secteurs sont interdits les établissements et les constructions qui de par leur nature, leur importance, leur aspect, leurs émissions nocives seraient incompatibles avec la sécurité, la salubrité, la commodité et la tranquillité d’un quartier d’habitation.
Seuls peuvent recevoir des constructions les fonds ayant un accès direct à la voirie et étant raccordés aux réseaux de distribution d’eau et aux réseaux de canalisation des eaux usées et des eaux de pluie. ».
Par ailleurs, le règlement sur les secteurs urbanisés, qui fixe plus spécifiquement les règles d’urbanisme applicables aux secteurs urbanisés I et II - étant relevé qu’il n’est pas contesté que l’immeuble litigieux est situé dans une bande d’habitation au sens de cette disposition - dispose dans son article 4, intitulé « Bandes d’habitation » :
« Les immeubles situés dans des bandes destinées à l’habitation servent de préférence à l’habitat. 2/3 de la surface de l’immeuble sont réservés à cet effet. Toutefois un niveau peut être utilisé à des fins commerciales ou artisanales ».
Il convient de relever que les dispositions précitées sont complémentaires, l’article 2.1.
de la partie écrite du PAG traçant le cadre général plus particulièrement des affectations possibles dans le secteur concerné et l’article 4 du règlement sur les zones urbanisées complétant la partie écrite du PAG en énonçant les conditions spécifiques ayant trait plus particulièrement aux secteurs urbanisés.
Force est de constater que la Ville d’Esch-sur-Alzette ne remet, suivant le dernier état de ses conclusions, pas en question la compatibilité en tant que telle de l’exploitation d’un foyer de jour pour enfants avec le secteur urbanisé II dans lequel est situé l’immeuble litigieux, mais elle estime que dans la mesure où les demandeurs envisageraient un changement d’affectation de l’intégralité de la maison d’habitation sise à L-… en un tel foyer de jour, le projet litigieux ne respecterait pas la condition de réserver 2/3 de la surface de l’immeuble à l’habitat, conformément au prescrit de l’article 4 du règlement sur les secteurs urbanisés.
Les demandeurs soutiennent, quant à eux, en substance, d’une part, qu’un foyer de jour devrait être considéré comme « un complément naturel des habitats sis dans un quartier résidentiel », de sorte que l’affectation projetée serait conforme aux prescriptions de l’article 4 du règlement sur les secteurs urbanisés et, d’autre part, que ni l’article 4 dudit règlement ni aucune autre disposition urbanistique ne prévoirait une proportion des immeubles à réserver aux activés de service, telle que l’exploitation d’un foyer de jour, de sorte qu’un immeuble pourrait y être affectée dans son intégralité.
Il y a tout d’abord lieu de relever que l’article 2.1. du PAG ne fait que retenir les affectations possibles dans les secteurs urbanisés de la Ville d’Esch-sur-Alzette, à savoir l’habitation, d’une part, et les activités de commerce, de service, d’artisanat, de service public et socio-culturelles, d’autre part, tandis que l’article 4 du règlement sur les secteurs urbanisés prévoit notamment que les immeubles situés dans des bandes destinées à l’habitation servent de préférence à l’habitat et que 2/3 de la surface des immeubles situés dans des « bandes d’habitation » doivent être réservés à l’habitation.
Ainsi le tribunal est amené à conclure que dans la mesure où les demandeurs envisagent de transformer l’intégralité de la maison litigieuse en foyer de jour pour enfants, partant une activité qui n’est pas celle de pure habitation, alors que l’article 4 du règlement sur les secteurs urbanisés prévoit que 2/3 de la surface des immeubles situés dans des bandes destinées à l’habitation doivent être réservés à l’habitation, c’est à bon droit que le bourgmestre a refusé de faire droit à la demande afférente introduite en date du 5 février 2017, cette conclusion s’imposant indépendamment du débat mené par les parties quant à la question de savoir si le régime applicable à l’activité de foyer de jour est le même que celui applicable à l’activité de crèche, les deux activités ne constituant pas une habitation.
Cette conclusion n’est pas invalidée par la référence, faite par les demandeurs, à un jugement du tribunal administratif du 14 décembre 2009, inscrit sous le numéro 25482 du rôle, qui ne peut être transposé en l’espèce dans la mesure où, dans cette affaire, le tribunal avait à se prononcer sur la question de savoir si une crèche constitue « un complément naturel des habitations » tel qu’explicitement défini par les dispositions du règlement sur les bâtisses de la commune concernée, alors qu’en l’espèce, une telle activité « de complément naturel des habitations » n’est pas expressément prévue par la réglementation communale de la Ville d’Esch-sur-Alzette, celle-ci envisageant, à côté des activités de service, de commerce, d’artisanat, de service public et socio-culturelles, uniquement celle d’habitation et non pas des activités qui seraient le complément naturel de l’habitation. Il en va de même de la référence faite à l’arrêt de la Cour administrative du 16 février 2012, inscrit sous le numéro 29462C du rôle. Dans cette affaire, la Cour administrative avait à trancher la question de savoir si l’activité de crèche est à considérer comme une activité naturellement complémentaire à l’habitat au sens du PAG en cause qui pareillement a expressément prévu que « Les zones d’habitation sont constituées par les parties du territoire de la ville destinées à l’habitat ainsi qu’aux activités qui en sont le complément naturel. », ce qui n’est pas le cas en l’espèce, les dispositions urbanistiques pertinentes envisageant uniquement l’habitation pure, à côté des activités de commerce, de service, d’artisanat, de service public et socio-culturelles.
S’agissant de l’argumentation des demandeurs selon laquelle le secteur urbanisé II serait destiné conformément à l’article 2.1. du PAG, entre autres, aux activités de service, tel que l’exploitation d’un foyer de jour pour enfants, et qu’à défaut pour l’article 4 du règlement sur les secteurs urbanisés de limiter la proportion à réserver aux activés de services, l’immeuble litigieux pourrait être affecté dans son intégralité à l’exploitation d’un tel foyer, le tribunal relève tout d’abord que suivant leur dernier état de conclusions, les parties à l’instance s’accordent pour dire que l’activité de foyer de jour pour enfants est à considérer comme une activité de service au sens de l’article 2.1. du PAG. Or, si effectivement, la deuxième phrase de l’article 4 du règlement sur les secteurs urbanisés ne mentionne pas explicitement les activités de service, il n’en reste pas moins que la première phrase dudit article dispose que 2/3 de la surface de l’immeuble sont réservés à l’habitation, de sorte que le projet litigieux, à savoir la transformation de l’intégralité de la maison d’habitation en foyer de jour pour enfants, est, en tout état de cause, contraire aux prescriptions de l’article 4 du règlement sur les secteurs urbanisés.
C’est dès lors à bon droit, sans violer la loi, ainsi que sur base d’une appréciation correcte des faits de l’espèce que le bourgmestre a refusé d’autoriser les demandeurs de procéder au changement d’affectation sollicité.
Au vu des considérations qui précèdent, le recours sous analyse est rejeté pour n’être fondé en aucun de ses moyens.
Compte tenu de l’issue du litige, la demande en paiement d’une indemnité de procédure de 5.000.- euros formulée par les demandeurs sur base de l’article 33 de la loi du 21 juin 1999 est à rejeter.
Nonobstant l’issue du litige, il y a également lieu de rejeter comme non justifiée la demande de la Ville d’Esch-sur-Alzette de condamner les consorts …-… au paiement d’une indemnité de procédure d’un montant de respectivement 1.500.- euros sur base de l’article 33 de la loi du 21 juin 1999, alors que les conditions d’application dudit article et notamment l’établissement du caractère d’iniquité résultant du fait de laisser les frais non répétibles à charge de la partie défenderesse n’ont pas été rapportées à suffisance comme étant remplies en l’espèce.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le dit non justifié, partant en déboute ;
rejette les demandes en paiement d’une indemnité de procédure telles que formulées par les demandeurs et la Ville d’Esch-sur-Alzette ;
condamne les demandeurs au paiement des frais et dépens.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 12 juillet 2021 par :
Annick Braun, vice-président, Alexandra Castegnaro, vice-président, Carine Reinesch, juge, en présence du greffier Luana Poiani.
s. Luana Poiani.
s. Annick Braun Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 12 juillet 2021 Le greffier du tribunal administratif 12
