Tribunal administratif N° 46213 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 9 juillet 2021 Audience publique du 23 juillet 2021 Requête en institution d’un sursis à exécution introduite par Monsieur …, …, par rapport à une circulaire de l’administration des Douanes et Accises en matière d’accises
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ORDONNANCE
Vu la requête inscrite sous le numéro 46213 du rôle et déposée le 9 juillet 2021 au greffe du tribunal administratif par Maître Marc Theisen, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, commerçant, exerçant sous l’enseigne commerciale …, établi et ayant son siège social à …, immatriculé près le RCSL sous le numéro …, tendant à voir ordonner qu’il soit sursis à l’exécution d’une circulaire INFO TAXUD 8/2019 relative à la taxation de produits à base de cannabis susceptibles d’être fumés ou vaporisés, émise par l’administration des Douanes et Accises et publiée en date du 1er décembre 2020, cette circulaire étant encore attaquée au fond par une requête en annulation introduite le même jour, portant le numéro 45403 du rôle ;
Vu les articles 11 et 18 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la circulaire attaquée ;
Maître Marc Theisen, pour le demandeur, ainsi que Monsieur le délégué du gouvernement Gilles Barbabianca entendus en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 20 juillet 2021.
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En date du 17 septembre 2019, l’administration des Douanes et Accises publia la circulaire INFO-TAXUD 8/2019 relative à la taxation de produits à base de cannabis susceptibles d’être fumés ou vaporisés.
Le chef de la division TAXUD de l’administration des Douanes et Accises émit en date du 20 février 2020 une modification de cette circulaire INFO-TAXUD 8/2019.
Par requête introduite le 7 juillet 2020 et enrôlée sous le n° 44630, Monsieur … fit introduire un recours en annulation contre la prédite circulaire INFO-TAXUD 8/2019 ainsi que contre une décision, ainsi qualifiée, du directeur de l’administration des Douanes et Accises du 26 juin 2020, intervenue suite à un recours gracieux introduit par Monsieur ….
1 Par requête séparée déposée le même jour, inscrite sous le numéro 44631 du rôle, il demanda à voir prononcer le sursis à exécution de la circulaire INFO-TAXUD 8/2019, recours qui a été rejeté par ordonnance du président du tribunal administratif du 15 juillet 2020.
Par courrier du 20 septembre 2020, le litismandataire de Monsieur … informa le tribunal que son mandant entendait se désister de son recours en annulation introduit en date du 7 juillet 2020 et le tribunal constata la déchéance du recours au sens de l’article 25 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après désignée par « la loi du 21 juin 1999 », par jugement du 5 octobre 2020.
Le chef de la division TAXUD de l’administration des Douanes et Accises émit en date du 1er décembre 2020 une nouvelle modification de la circulaire INFO-TAXUD 8/2019.
Par requête introduite le 21 décembre 2020 et enrôlée sous le numéro 45403, Monsieur … a fait introduire un recours en annulation contre « la circulaire INFO TAXUD 08/2019 datée du 1 décembre 2020 établie par l’Administration des Douanes et Accises avec toutes les conséquences en fait et en droit voir vis-à-vis de la Circulaire du 20 février 2020 ».
Par requête séparée déposée le 9 juillet 2021, inscrite sous le numéro 46213 du rôle, Monsieur … a demandé à voir prononcer le sursis à exécution de « la circulaire INFO-TAXUD 8/2019 établie par l’Administration des Douanes et Accises et publiée en date du 1 décembre 2020 visant la mise en place d’accises sur les produits à base de CBD destinés à être fumés ou vaporisés et subsidiairement si besoin en est dire que celle émis officiellement le février 2020 fait un tout avec celle daté au 20/12/2020 de sorte que si la présente est déclarée fondée les effets remontent nécessairement au 20 février 2020 ».
Monsieur … fait exposer d’abord qu’il se serait désisté de son recours introduit en date du 7 juillet 2020 pour des raisons d’opportunité, alors qu’il aurait été d’avis que cette procédure pourrait bloquer la procédure législative en vue d’une libéralisation du cannabis. En raison de l’importance des taxes, le marché des produits CBD serait confronté à une menace de l’augmentation du marché noir, respectivement à une menace de disparition du marché. Dans la mesure où on assisterait à une baisse régulière des chiffres d’affaires avec une menace de faillites au vu « d’une règlementation pour le moins douteuse », il se serait vu contraint de déposer un nouveau recours au fond dont l’audience des plaidoiries serait actuellement fixée au 7 mars 2022, date à laquelle … serait probablement déjà déclarée en faillite.
Monsieur … soutient ensuite que la circulaire publiée en date du 1er décembre 2020 aurait une autonomie propre et remplacerait celle du 20 février 2020, de sorte à ne pas pouvoir être considérée comme une simple circulaire modificative. Ainsi, il s’agirait d’un nouvel acte administratif à caractère réglementaire définissant le principe et le quantum des accises sur les produits CBD en méconnaissance du principe de légalité de l’impôt.
Le demandeur estime que son recours au fond aurait de sérieuses chances de succès de voir annuler la circulaire INFO-TAXUD 8/2019.
A ce titre, il relève d’abord que la circulaire litigieuse envisagerait à elle seule et sans aucune assise légale, l’introduction d’une taxation sur les produits CBD destinés à être fumés ou vaporisés, de sorte que sous couvert d’une simple circulaire, l’administration des Douanes et Accises aurait adopté un véritable règlement, édictant de nouvelles règles impératives avec l’intention de les imposer aux administrés.
2 Si cette circulaire se référait certes à différentes lois, dont notamment celle du 13 juin 2017 transposant la directive 2014/40/UE du Parlement européen et du Conseil du 3 avril 2014 relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac et des produits connexes dans l’arsenal législatif luxembourgeois, ainsi que le règlement ministériel du 25 juillet 1997 portant publication de la loi belge du 3 avril 1997 relative au régime fiscal des tabacs manufacturés, dont l’objet serait la lutte antitabac, il n’existerait toutefois aucun texte de loi spécifique visant à introduire des accises spécifiques sur les produits CBD.
Or, en procédant par voie de simple circulaire, là où la nécessité de procéder par voie législative, telle que prévue par la loi, dont notamment par la Constitution en son article 99 qui fixe le principe de légalité de l’impôt, l’administration des Douanes et Accises aurait contourné les règles prescrites affectant de fait les droits des administrés, de sorte que la circulaire serait illégale et que les accises sur les produits CBD n’auraient pas de base légale suffisante.
Si le demandeur admet certes que la prédite loi de 2017 prévoit que « les produits destinés à être fumés s’ils ne contiennent pas de tabac » sont également soumis à cette législation et subissent les mêmes contraintes juridiques prévues dans le cadre de la lutte anti-
tabac, il estime toutefois qu’une telle base légale serait insuffisante, dans la mesure où la prédite loi ne définirait pas ces produits, mais se limiterait à un renvoi très général, vague et extensif à des produits à base de végétaux dont la destination est d’être fumée, même s’ils ne contiennent pas de tabac, mais pouvant être consommé au moyen d’un processus de combustion, alors pourtant qu’on ne trouverait aucune définition dans une loi de ce que l’on entend par « produit», ni de motifs insuffisants ni de précisions dans un règlement grand-ducal mais une seule référence dans une circulaire administrative, de sorte que l’introduction d’une taxe par équivalence ne serait pas motivée, le demandeur estimant que l’Etat devrait démontrer que ces produits dérivés du cannabis sont aussi nocifs que le tabac.
Monsieur … fait encore soutenir que l’exécution de la circulaire INFO-TAXUD 8/2019 l’exposerait à un risque de préjudice grave et définitif, dans la mesure où son commerce aurait subi des chutes de chiffre d’affaires de 30% et que les pertes deviendraient de plus en plus importantes. Son préjudice découlant de l’application de la circulaire serait substantiel et « les montants en jeu s[eraient] importants ; le marché s’effondre alors que les prix des produits ont cru de manière significative ». Il donne encore à considérer que dans la mesure où un prononcé dans l’affaire au fond ne serait à attendre qu’au printemps 2022, une faillite ne serait plus à éviter. Les tableaux et chiffres soumis démontreraient à suffisance que la situation avant l’introduction des taxes aurait été « saine avec de belles expectatives », mais que depuis l’introduction des taxes, l’impact sur le marché serait tel que … risquerait tôt ou tard la faillite.
Le délégué du gouvernement conclut au rejet du recours au motif qu’aucune des conditions légales ne serait remplie en cause.
En vertu de l’article 11 (2) de la loi du 21 juin 1999, un sursis à exécution ne peut être décrété qu’à la double condition que, d’une part, l’exécution de la décision attaquée risque de causer au demandeur un préjudice grave et définitif et que, d’autre part, les moyens invoqués à l’appui du recours dirigé contre la décision apparaissent comme sérieux. Le sursis est rejeté si l’affaire est en état d’être plaidée et décidée à brève échéance.
3 Selon l’article 18 de la même loi, le président du tribunal ou le magistrat qui le remplace peut ordonner l’effet suspensif du recours dirigé contre les actes administratifs à caractère réglementaire dans les conditions et selon la procédure de l’article 11.
L’affaire au fond a été introduite le 21 décembre 2020 et est actuellement fixée à l’audience du 7 mars 2022 pour plaidoiries, de sorte à ne pas pouvoir être plaidée à brève échéance.
En ce qui concerne les deux autres conditions, à savoir l’existence éventuelle de moyens sérieux avancés devant les juges du fond et l’existence d’un risque d’un préjudice grave et définitif, il convient de rappeler que ces deux conditions doivent être cumulativement remplies, de sorte que la défaillance de l’une de ces conditions entraîne à elle seule l’échec de la demande.
En ce qui concerne la question du caractère sérieux des moyens invoqués dans le cadre de l’affaire au fond, le délégué du gouvernement argumente de prime abord que ledit recours serait irrecevable à plusieurs égards, de sorte que les moyens avancés à la base du recours au fond par Monsieur … ne pourraient pas être qualifiés de sérieux. Ainsi :
- Il soulève dans un premier temps l’irrecevabilité ratione temporis du recours, étant donné que la circulaire INFO-TAXUD 8/2019 aurait été publiée en date du 17 septembre 2019 et que Monsieur … ne viserait que la dernière modification de la circulaire publiée en date du 1er décembre 2020 ayant apporté des précisions sur le conditionnement des produits CBD susceptibles d’être fumés ou vaporisés.
- Il conteste que la circulaire INFO-TAXUD 8/2019 serait un acte administratif à caractère réglementaire attaquable.
- Il invoque l’irrecevabilité du recours pour défaut d’intérêt à agir dans le chef de Monsieur …, alors que ce dernier resterait en défaut d’avancer un élément permettant de considérer que les établissements … seraient menacés d’un point de vue financier, respectivement que la marge bénéficiaire de l’enseigne … aurait été réduite. Le prétendu préjudice avancé par Monsieur … ne pourrait pas être imputé à la modification de la circulaire publiée en date du 1er décembre 2020, respectivement à celle publiée en date du 20 février 2020, mais s’expliquerait par un changement d’intérêt des consommateurs à l’égard des produits CBD ou par une évolution de la situation concurrentielle sur le marché des produits CBD au Luxembourg.
A l’audience publique des plaidoiries, le litismandataire de la partie demanderesse a soutenu, en admettant que la modification de la circulaire déférée publiée en date du 1er décembre 2020 viserait le seul conditionnement des produits CBD, qu’en republiant une version consolidée de la circulaire visée, la circulaire, telle que publiée en date du 1er décembre 2020, serait à considérer comme un acte réglementaire indépendant attaquable. Il a conclu à la recevabilité du recours au fond.
Avant de procéder à l’analyse du moyen avancé par le délégué du gouvernement et fondé sur le défaut de caractère sérieux des moyens avancés au motif de l’irrecevabilité du recours au fond, il convient de rappeler que la compétence du président du tribunal ou du juge qui le remplace est restreinte à des mesures essentiellement provisoires et ne saurait en aucun cas porter préjudice au principal. Il doit s'abstenir de préjuger les éléments soumis à l'appréciation ultérieure du tribunal statuant au fond, ce qui implique qu'il doit s'abstenir de prendre position de manière péremptoire, non seulement par rapport aux moyens invoqués au 4 fond, mais même concernant les questions de compétence et de recevabilité du recours qui pourraient être appréciées différemment par le tribunal statuant au fond. Il doit donc se borner à apprécier – après avoir évacué des moyens mettant éventuellement en doute la régularité de sa propre saisine sans avoir une quelconque répercussion sur la régularité de la procédure au fond – les moyens tirés de l'incompétence et de l'irrégularité de la saisine du juge du fond en y répondant non pas de manière péremptoire et affirmative, mais en en appréciant le sérieux dans ce sens que si ces moyens paraissent sérieusement mettre en doute la compétence du juge du fond ou la recevabilité de la demande au fond, ce doute se répercutera sur le sérieux des moyens invoqués à l'appui du recours au fond et entraînera le rejet de la demande de sursis à exécution1.
En ce qui concerne ensuite concrètement l’argument de la parte étatique relatif au défaut de caractère sérieux des moyens avancés à l’appui du recours au fond, à savoir celui tiré du fait que la circulaire ne serait pas un acte réglementaire attaquable, la soussignée rappelle qu’aux termes de l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, « (1) Le tribunal administratif statue encore sur les recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, contre les actes administratifs à caractère réglementaire, quelle que soit l’autorité dont ils émanent.
(2) Ce recours n’est ouvert qu’aux personnes justifiant d’une lésion ou d’un intérêt personnel, direct, actuel et certain. (…) ».
A cet égard, la soussignée constate que l’argumentation principale du demandeur repose sur la prémisse que la circulaire litigieuse constituerait un acte réglementaire déférable au tribunal administratif, dans la mesure où ladite circulaire ne se bornerait pas à interpréter les textes de loi en vigueur, mais où, d’après le demandeur, elle instaurerait une taxation non prévue par la loi, alors que ni la loi du 13 juin 2017 transposant la directive 2014/40/UE du Parlement européen et du Conseil du 3 avril 2014 relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac et des produits connexes, dite « loi anti-tabac » ni le règlement ministériel du 25 juillet 1997 portant publication de la loi belge du 3 avril 1997 relative au régime fiscal des tabacs manufacturés, intervenant lui-même en application notamment de la Convention coordonnée instituant l’Union économique belgo-
luxembourgeoise, approuvée par la loi du 26 mars 1965 n’auraient introduit des droits d’accises.
Or, il appert, au terme d’une analyse sommaire, que la loi belge du 3 avril 1997 relative au régime fiscal des tabacs manufacturés, rendue applicable au Grand-Duché de Luxembourg par le règlement ministériel du 25 juillet 1997, précité, prévoit notamment la taxation par voie d’accise et de TVA des produits constitués partiellement ou exclusivement de substances autres que le tabac mais présentant les mêmes caractéristiques que les cigares, les cigarettes ou le tabac à fumer, ces produits étant alors soumis au même régime procédural, d’apposition d’un signe fiscal et de taxation que les cigares, les cigarettes ou le tabac à fumer.
1 trib. adm prés. 19 janvier 2005, n°18974 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Procédure contentieuse, n° 521 et les autres références y citées.
5 Il appert encore que la circulaire litigieuse, qui se réfère d’ailleurs explicitement au règlement ministériel du 25 juillet 1997, ne fait à première vue qu’expliquer ce régime en indiquant à titre d’exemple les produits plus spécifiquement visés, à savoir les fleurs de chanvre ou les parties de plantes susceptibles d’être fumées ou vaporisées, la résine de chanvre ainsi que les cigarettes composées exclusivement de chanvre.
Il est donc douteux que le raisonnement du demandeur convainc en l’état les juges du fond et que ceux-ci se déclarent compétents pour connaître du litige, étant de jurisprudence constante2 qu’en principe, les circulaires émises par des autorités administratives et qui ne font qu’interpréter les textes de loi en vigueur ne constituent pas des actes réglementaires susceptibles de recours.
Quant au moyen du délégué du gouvernement relatif à l’irrecevabilité ratione temporis du recours, respectivement le moyen d’irrecevabilité pour défaut d’intérêt à agir, la soussignée rappelle d’abord qu’aux termes de l’article 16 de la loi du 21 juin 1999, « Le délai d’introduction [du recours] est de trois mois à partir de la publication de l’acte attaqué ou, à défaut de publication, de la notification ou du jour où le requérant en a eu connaissance ».
A cet égard, le litismandataire de Monsieur … a admis lors de l’audience des plaidoiries que son recours viserait la dernière modification de la circulaire publiée en date du 1er décembre 2020, mais qu’il serait conscient du fait que cette dernière modification ne concernerait que le conditionnement des produits CBD, alors que les droits d’accises sur les produits CBD auraient été introduits, selon lui, par la circulaire initiale publiée en date du 17 septembre 2019, respectivement par la modification publiée en date du 20 février 2020.
Or, à cet égard, la soussignée observe, sur base d’une analyse sommaire, que les modifications apportées à la circulaire TAXUD 8/2019 publiées en date du 1er décembre 2020, ne semblent a priori pas faire grief à Monsieur …, de sorte qu’il est probable que les juges du fond (i) ne suivent pas le raisonnement du demandeur selon lequel la circulaire, telle que publiée en date du 1er décembre 2020 aurait une autonomie propre, mais décident qu’elle ne représente qu’une version consolidée de la circulaire 8/2019, et (ii), pour autant qu’ils se déclarent compétents pour connaître du recours, le déclarent irrecevable, soit pour défaut d’intérêt à agir, dans la mesure où Monsieur … ne saurait tirer une quelconque satisfaction certaine et personnelle en cas d’annulation de la modification de la circulaire, alors que les parties s’accordent sur le fait que les droits d’accises redoutés par Monsieur … ont été relevés dans la circulaire initiale publiée en date du 17 septembre 2019, soit ratione temporis, étant donné que le recours introduit le 21 décembre 2020 contre un acte publié le 17 septembre 2019, respectivement le 20 février 2020, semble a priori être tardif.
Les moyens d’incompétence et d’irrecevabilité du recours au fond avancés par la partie étatique paraissent in globo, au vu des considérations qui précèdent, sérieusement hypothéquer la recevabilité du recours au fond. Le doute existant ainsi sur la compétence des juges du fond pour connaître du recours au fond, respectivement sa recevabilité affecte nécessairement le sérieux des moyens avancés par le demandeur étant donné que le recours au fond, au stade actuel de son instruction et sur base d’une analyse nécessairement sommaire, n’apparaît pas comme ayant des chances suffisamment sérieuses d’aboutir à l’annulation de l’acte litigieux au fond.
2 Trib. adm., 8 avril 2002, n° 13875 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Actes réglementaires, n° 3 et les autres références y citées.
6 Il s’ensuit que le demandeur est à débouter de sa demande en institution d’une mesure provisoire sans qu’il y ait lieu d’examiner davantage la question du risque d’un préjudice grave et définitif dans son chef, les conditions afférentes devant être cumulativement remplies, de sorte que la défaillance de l’une de ces conditions entraîne à elle seule l’échec de la demande.
Par ces motifs, la soussignée, premier juge du tribunal administratif, siégeant en remplacement des président et magistrats plus anciens en rang, légitiment empêchés, statuant contradictoirement et en audience publique ;
rejette la demande en obtention d’un sursis à exécution ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 23 juillet 2021 par Michèle Stoffel, premier juge du tribunal administratif, en présence du greffier en chef Xavier Drebenstedt.
s. Xavier Drebenstedt s. Michèle Stoffel Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 23 juillet 2021 Le greffier du tribunal administratif 7
