| Luxembourg, Tribunal administratif, 01 septembre 2021, 43583

Tribunal administratif N° 43583 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 23 septembre 2019 4e chambre Audience publique de vacation du 1er septembre 2021 Recours formé par Monsieur …, …, contre deux actes rendus par le collège échevinal de la Ville de Luxembourg et un acte du bourgmestre de la Ville de Luxembourg en matière de contrat de travail et de reclassement

JUGEMENT

Vu la requête inscrite sous le numéro 43583 du rôle et déposée en date du 23 septembre 2019 au greffe du tribunal administratif par Maître Jean-Marie Bauler, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, ouvrier communal, demeurant à L-…, tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision du collège échevinal du 11 janvier 2019, de la « décision de Madame le Bourgmestre de la Ville de Luxembourg du 6 février 2019 », ainsi que de la décision du collège échevinal du 17 juin 2019, intervenue sur recours gracieux, lui ayant refusé l’octroi de la « prime standard téléphonique » et le statut d’employé communal D1 ;

Vu l’exploit du 30 septembre 2019 de l’huissier de justice supplément Christine Kovelter, en remplacement de l’huissier de justice Frank Schaal, les deux demeurant à Luxembourg, portant signification de la prédite requête introductive d’instance à l’administration communale de la Ville de Luxembourg, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions, établie à l’Hôtel de Ville sis à L-1648 Luxembourg, 42, place Guillaume II ;

Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif en date du 3 octobre 2019 par la société anonyme Arendt & Medernach SA, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, représentée aux fins de la présente instance par Maître Louis Berns, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour la défense des intérêts de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 19 décembre 2019 par la société anonyme Arendt & Medernach SA, préqualifiée, au nom et pour le compte de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;

Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 17 janvier 2020 par Maître Jean-Marie Bauler au nom et pour le compte de son mandant ;

Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 17 février 2020 par la société anonyme Arendt & Medernach SA, préqualifiée, au nom et pour le compte de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;

Vu les pièces versées en cause et notamment les actes critiqués ;

Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Jonathan Holler, en remplacement de Maître Jean-Marie Bauler, et Maître Annabelle De Lima, en remplacement de Maître Louis Berns, en leurs plaidoiries respectives à l’audience du 11 mai 2021.

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Par un contrat de louage de service à durée indéterminée, Monsieur … fut engagé, avec effet au 1er juillet 2006, par l’administration communale de la Ville de Luxembourg, en qualité d’ouvrier chargé de la surveillance et de l’entretien des halls sportifs, le contrat spécifiant, en son article 7, être régi par les dispositions de la loi modifiée du 24 mai 1989 sur le contrat de travail et de celles de la convention collective des ouvriers en vigueur.

Par un avenant au contrat de louage de service à durée indéterminée signé entre parties le 22 juin 2015, Monsieur … fut affecté à un poste de surveillant – équipe écoles (chemins d’écoles et navettes scolaires) au service Parking, en raison de son inaptitude définitive pour le poste de « Hallenwart ».

Par un nouvel avenant au contrat de louage de service à durée indéterminée signé entre parties le 30 juillet 2018, Monsieur … fut affecté à un poste de réceptionniste auprès du service de la circulation.

Par un courrier du 18 septembre 2018, Monsieur … demanda l’octroi de la prime de standardiste au motif qu’il serait affecté en qualité de réceptionniste téléphoniste depuis le 1er août 2018.

En date du 6 février 2019, le bourgmestre de la Ville de Luxembourg, dénommé ci-

après « le bourgmestre », prit position comme suit :

« (…) J’accuse bonne réception de votre courrier du 18 septembre 2018 dans lequel vous introduisez une demande concernant l'octroi d'une prime standard téléphonique de 10 points indiciaires.

Le poste que vous occupez actuellement au service de la circulation est effectivement défini selon le profil théorique de l'employé privé/communal dans la carrière D, groupe administratif pour lequel une prime standard téléphonique est prévue par l'article 51 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2017 concernant la rémunération des employés communaux qui dispose : « … les employés de cette carrière desservant un central de télécommunication bénéficient d'un supplément de rémunération de dix points indiciaires. ».

Toutefois, ayant été reclassé pour des raisons de santé tout en restant sous le statut de l'ouvrier avec maintien de votre ancienneté, vous avez été affecté à des tâches physiquement plus légères sans souffrir d'aucune perte pécuniaire (maintien du salaire de base + prime ouvrier 15.5 points).

Les tâches que vous effectuez à votre poste actuel consistant bien à gérer des appels du central téléphonique du service de la circulation, la prime en question ne peut néanmoins pas vous être attribuée en raison de votre statut d’ouvrier pour lequel une telle prime ou prime équivalente n'existe pas.

2 Pour cette raison, j’ai le regret de vous informer que le collège échevinal a décidé en date du 11 janvier 2019 de ne pas donner suite à votre demande d'octroi de la prime standard téléphone de 10 points indiciaires.

En application du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de 1'Etat et des communes, je tiens à vous informer qu'un recours en annulation contre la présente décision peut être introduit devant le tribunal administratif dans un délai de 3 mois à partir de cette notification, par requête signée d'un avocat à la Cour. (…) ».

Par une lettre de son litismandataire du 6 mai 2019, Monsieur … adressa le courrier suivant au bourgmestre et aux échevins de la Ville de Luxembourg :

« (…) Par la présente, j'ai l'honneur de vous écrire au nom de Monsieur …, ouvrier communal, actuellement affecté au Service de la circulation - standard téléphonique, demeurant à L-…, qui m'a chargé d'introduire un recours gracieux contre les décisions suivantes :

- La décision implicite de refus suite à la demande formulée par son mandataire par courrier du 17 janvier 2019 (annexe 1).

-

La décision, non communiquée, du collège échevinal du 11 janvier 2019, ainsi que la décision de Madame le Bourgmestre de la Ville de Luxembourg du 6 février 2019, refusant à Monsieur … l'octroi de la « prime standard téléphonique » et le statut d'employé communal, groupe d'indemnité D1, sinon D2 (annexe 2), suite à sa demande du, 18 septembre 2018 (annexe 3).

1) Quant à la décision implicite de refus :

En date du 17 janvier 2019, par l'intermédiaire de son mandataire, Monsieur … a sollicité la réattribution d'une prime d'un montant total de (28,36 € x 2) = 56,72 € redue dans le service parking pour les mois de juin et juillet 2018.

En effet, cette prime lui a été supprimée unilatéralement, sans motifs, ni délai, de sorte que cette façon de faire viole manifestement les prescriptions protectrices de l'article 9 de la Procédure administrative non contentieuse.

Or, il s'avère que vous n'avez jamais daigné prendre une décision par rapport à cette demande, de sorte que mon mandant doit considérer qu'une décision implicite de refus de votre part a été prise.

Dans ce contexte, il y a également lieu de prendre acte qu'à défaut de réponse explicite, l'article 6 de la PANC a également été violé, alors que mon mandant ne connait toujours pas les motifs de votre refus.

Cette décision implicite est manifestement nulle pour les raisons préexposées.

La demande du 17 janvier 2019 mettait également en exergue le fait que vous aviez fait signer, en date du 22 juin 2015, un avenant au contrat d'ouvrier communal à Monsieur … en le qualifiant de salarié (annexe 4).

3 Mon mandant s'oppose formellement et fermement à ce « reclassement » dans une relation de droit privé.

Encore une fois, la décision implicite de refus par rapport à cette demande est nulle, alors que non seulement elle viole les dispositions de la PANC, et en particulier celles de l'article 6 PANC, mais surtout elle ne repose sur aucun motif légale et/ou réglementaire.

Une telle conclusion s'impose d'autant plus au vu de l'appel de candidature du 5 juin 2018 (annexe 5) et du fait que les personnes qui occupaient ces fonctions, avant Monsieur …, et qui disposaient des mêmes diplômes, bénéficiaient du statut d'employé communal.

2) Quant à la décision du 6 février 2019 :

Mon mandant est entré au service de la Ville de Luxembourg le 1er juillet 2006.

Par une décision du 28 mai 2015, la commission mixte de reclassement a décidé le « reclassement interne » de mon mandant auprès de l'administration communale de la Ville de Luxembourg.

Par un « avenant au contrat de louage de service à durée indéterminée » du 22 juin 2015, Monsieur … a été « affecté définitivement au poste de surveillant - équipe école (chemins d'écoles et navettes scolaires) au service Parking » (annexe 4).

En date du 14 juillet 2016, la candidature de mon mandant au poste de réceptionniste auprès du service circulation, des musées et du « Bierger-Center » a été rejetée (annexe 6).

Le 5 février 2018, un appel de candidature a été émis pour le poste de réceptionniste au service de la circulation (annexe 5).

En date du 27 avril 2018, la candidature de mon mandant au poste de réceptionniste auprès du service circulation a également été rejetée (annexe 7).

En date du 1er août 2018, mon mandant a tout de même fait l'objet d'une affectation, sans décision formelle, en qualité de réceptionniste téléphonique au service de la circulation.

Par courrier recommandé du 18 septembre 2018, mon mandant a sollicité l'octroi de la prime de standardiste (annexe 3).

Par décision du collège échevinal du 11 janvier 2019, ce dernier a refusé à mon mandant l'octroi de la « prime standard téléphonique ». Cette décision n'a jamais été communiquée à Monsieur … et ce dernier en a pris connaissance dans la décision de Madame le Bourgmestre du 6 février 2019.

En effet, par une décision de Madame le Bourgmestre de la Ville de Luxembourg du 6 février 2019, ladite « prime standard téléphonique » a été refusée à mon mandant, avec mention de la décision précitée du collège échevinal (annexe 2).

En droit et quant au fond, mon mandant prend position comme suit : En premier lieu, Monsieur … est ouvrier communal.

4 Depuis mai 2018, sans préjudice quant à une date plus exacte, pour assurer le remplacement d'un agent en arrêt de maladie et, de manière définitive, depuis le 1er août 2018, mon mandant a été affecté, sans décision formelle, en qualité de réceptionniste téléphonique au service de la circulation.

Or, les vacances pour le poste de réceptionniste téléphonique ont toujours été comblées par l'embauche d'un employé communal de la carrière D1 et l'appel de candidature du 5 février 2018 prévoit expressément un classement pour ce poste au groupe d'indemnité D2 (voir annexe 5).

Force est de constater que mon mandant remplit non seulement les conditions légales des articles 47 resp. 48 du Règlement grand-ducal du 28 juillet 2017 déterminant le régime et les indemnités des employés communaux, dans la mesure où il est titulaire d'un diplôme de fin d'études secondaires techniques, mais également parce que mon mandant occupe un poste correspondant à la carrière D1 de l'employé communal.

Enfin, Monsieur … travaille au sein de l'administration communale de la Ville de Luxembourg depuis plus de 13 années.

Pour toutes ces raisons, il y a lieu d'accorder à Monsieur … le statut d'employé communal, catégorie d'indemnité D1, sinon catégorie d'indemnité D2, lui permettant de bénéficier du supplément de rémunération de dix points indiciaires prévu pour les standardistes conformément à l'article 51 du RGD du 28 juillet 2017 déterminant le régime et les indemnités des employés communaux.

L'article 51 du règlement grand-ducal modifié du 28 juillet 2017 déterminant le régime et les indemnités des employés communaux (ci-après le « RGD de 2017 ») énonce notamment que « Le collège des bourgmestre et échevins pourra désigner un employé classé dans l'un des sous-groupes administratifs des groupes D1, D2 ou D3 pour remplir la fonction de standardiste pour autant que les nécessités de service l'exigent.

Les standardistes bénéficient d'un supplément de rémunération de dix points indiciaires. Pour les employés occupés à tâche partielle, le supplément de rémunération est proratisé par rapport au degré d'occupation ».

La décision litigieuse du 6 février 2019 énonce notamment que « le poste que vous occupez actuellement au service de la circulation est effectivement défini selon le profil théorique de l'employé privé/communal dans la carrière D1, groupe administratif pour lequel une prime standard téléphonique est prévue par l'article 51 du règlement grand-ducal modifié du 28 juillet 2017 (…).

Les tâches que vous effectuez à votre poste actuel consistant bien à gérer des appels du central téléphonique du service circulation, la prime en question ne peut néanmoins pas vous être attribuée en raison de votre statut d'ouvrier, pour lequel une telle prime ou prime équivalente n'existe pas ».

Il s'avère que le poste de « réception téléphoniste » au sein de la commune est assuré indistinctement par des employés communaux/privés (carrière B1) et/ou des ouvriers/salariés 5 et que l'appel de candidature du 5 février 2018 prévoit expressément un classement pour ce poste au groupe d'indemnité D2 (voir annexe 5).

Ces agents communaux, indépendamment de leurs statuts, assurent exactement les mêmes tâches et exercent les mêmes fonctions.

Il n'est par ailleurs pas contesté que « le poste que vous occupez actuellement au service de la circulation est effectivement défini selon le profil théorique de l'employé privé/communal dans la carrière D1, groupe administratif pour lequel une prime standard téléphonique est prévue (…) » (annexe 2).

Ces différents agents, dont Monsieur …, sont partant comparables au sens de l'article 10bis de la Constitution.

Il y a une rupture d'égalité entre Monsieur … et les employés communaux qui, contrairement à lui, touchent une prime standard téléphonique sur le fondement de l'article 51 du RGD de 2017.

Il n'y pas de raison objective justifiant qu'un standardiste téléphonique touche une telle prime (liée à l'exécution d'une tâche et d'une fonction) et qu'un autre standardiste ne puisse pas en bénéficier.

De même, il est discriminatoire de réserver un classement D2 aux seuls agents ayant 20 ans d'ancienneté ou ayant dépassé l'âge de 45 ans, au détriment des agents ayant été déclarés incapable d'exercer leur dernier poste de travail (conf. appel de candidature 05/02/2018 - annexe 5).

Il résulte de ce qui précède que les décisions litigieuses sont à annuler pour violation du principe constitutionnel d'égalité de traitement, en tant que les ouvriers communaux et les salariés de droit privé sont exclus du bénéfice de la prime standard téléphonique, contrairement aux employés communaux exerçant les mêmes fonctions.

Il résulte de l'ensemble des développements qui précèdent que je vous saurais gré de bien vouloir accorder à Monsieur … d'une part la prime redue dans le service parking, et qui lui a été supprimée en juin 2018, d'autre part le statut d'employé communal, catégorie d'indemnité D, groupe d'indemnité D1, sous-groupe administratif, sinon le groupe d'indemnité D2 et enfin, dans tous les cas, la prime standard téléphonique prévue à l'article 51 du règlement grand-ducal précité du 28 juillet 2017.

Dans la négative, je vous saurais gré de bien vouloir me communiquer une décision motivée susceptible de faire l'objet d'un recours devant les juridictions compétentes. (…) » En date du 17 juin 2019, le collège échevinal de la Ville de Luxembourg, dénommé ci-après « le collège échevinal », prit position comme suit :

« (…) Nous accusons bonne réception de votre courrier du 6 mai 2019 dans lequel vous introduisez un recours gracieux pour les décisions suivantes :

 décision implicite de refus suite à la demande formulée par son mandataire par courrier du 17 janvier 2019 (annexe 1) 6  décision, non communiquée, du collège échevinal du 11 janvier. 2019, ainsi que la décision de Madame le Bourgmestre du 6 février, refusant à M … l'octroi de la prime standard téléphonique » et le statut d'employé communal, groupe d'indemnité D1, sinon D2 (annexe 2), suite à sa demande du 18 septembre 2018 (annexe 3) Par sa décision du 4 juin 2019, le collège échevinal a décidé d'opposer une fin de non-recevoir à votre demande de recours gracieux pour les motifs suivants :

Monsieur … est engagé depuis le 1er juillet 2006 sous le régime du salarié (ouvrier) dans la carrière du surveillant des halls sportifs (Laufbahn B — Arbeiter des Sportdienstes -

Hallenwart). Bénéficiant du statut de travailleur handicapé depuis 2014 et d'une décision de reclassement interne de la commission mixte de reclassement depuis 2015, il a été muté au stationnement réglementé en date du 3 juin 2015 en renforcement provisoire de l'équipe des passages piétons.

Par la suite, un avenant à son contrat de travail a été signé d'un commun accord des parties portant affectation au poste de surveillant - équipe des écoles au service Parking en date du 22 juin 2015. Nous précisons que, contrairement à ce qui est allégué dans votre courrier du 6 mai 2019, Monsieur … n'a pas été reclassé par ce biais dans une relation de droit privé puisque ce dernier a toujours travaillé, depuis son engagement, en qualité de salarié de la Ville de Luxembourg.

Durant l'année 2018, sur présentation d'une restriction médicale limitant son travail en extérieur, votre mandant a bénéficié d'une seconde réaffectation interne vers le service de la circulation depuis le 1er août 2018 où il a été affecté à un poste de standardiste-

réceptionniste.

Concernant le poste ("P030_circ") occupé actuellement par Monsieur …, nous contestons formellement que l'attribution de ce poste emporte pour votre mandant également l'attribution du statut d'employé communal, catégorie d'indemnité D1, sinon catégorie d'indemnité D2. Il ressort clairement de l'annonce interne pour ce poste que l'appel à candidature s'adressait prioritairement aux collaborateurs déclarés inaptes pour leur poste initial et que la catégorie d'indemnité D2 ne serait applicable, qu'aux collaborateurs non-

reclassés, respectivement non-inaptes. Si votre mandant a bénéficié d'une priorité pour le poste, il était clairement stipulé dans l'annonce qu'il ne serait pas éligible pour une carrière d'employé communal.

Nous soulignons à toutes fins utiles que votre mandant a obtenu ce poste du fait de sa seule inaptitude, sachant qu'il ne remplissait pas les autres conditions sollicitées, telles que l'ancienneté (20 années de service) ou l'âge (45 ans).

La prime standard téléphonique réclamée par votre mandant est prévue par l'article 51 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2017 concernant la rémunération des employés communaux pour les agents de la carrière D1-Administratif qui dispose : « … les employés de cette carrière desservant un central de télécommunication bénéficient d'un supplément de rémunération de dix points indiciaires. ». La prime en question ne peut cependant pas lui être attribuée du fait de son statut de salarié (ancien ouvrier), statut pour lequel la convention collective applicable ne prévoit pas l'allocation d'une telle prime ou d'une prime équivalente.

Nous contestons partant toute violation alléguée du principe constitutionnel d'égalité de traitement devant la loi.

7 De plus, vous n'êtes pas sans savoir que le salaire et la carrière d'un salarié faisant l'objet d'un reclassement interne doivent être maintenus avec maintien de son ancienneté.

Nous rappelons à ce titre que votre mandant a été affecté à des tâches plus légères et n'a subi aucune perte pécuniaire (maintien du salaire de base + prime ouvrier 15.5 points).

Pour ce qui est de la prime « Schulweg überwachen » touchée par votre mandant durant son affectation à un poste de renforcement provisoire en tant que surveillant « équipe écoles », elle est strictement rattachée à l'exercice effectif de la prédite fonction. Comme l’état de santé de votre mandant ne lui a pas permis l’exercice continu de cette activité en toute saison, l’administration communal a été contrainte de lui chercher une autre activité avec des tâches mieux adaptées. La prime « Schulweg überwachen », n’est dès lors plus due à partir du moment où il n’exerçait plus cette fonction. (…) ».

Par requête déposée le 23 septembre 2019 au greffe du tribunal administratif, Monsieur … a fait introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la décision du collège échevinal du 17 juin 2019 intervenu sur recours gracieux du 6 mai 2019, ainsi que de la décision, non communiquée, du collège échevinal du 11 janvier 2019, ainsi que contre la décision de Madame le bourgmestre de la Ville de Luxembourg du 6 février 2019, lui refusant l’octroi de la prime standard téléphonique et le statut d’employé communal D1.

Dans son mémoire en réponse et à titre liminaire, l’administration communale de la Ville de Luxembourg, dénommée ci-après « la Ville de Luxembourg », conclut, tout d’abord, à l’incompétence ratione materiae du tribunal administratif pour connaître du recours, alors que le litige aurait trait à des contestations issues de la relation de travail d’un ouvrier au service d’une commune relevant de la compétence des tribunaux du travail.

Elle se réfère à cet égard à la jurisprudence des juridictions administratives qui aurait retenu qu’en application des articles 84 et 85 de la Constitution, les contestations ayant pour objet des droits civils seraient exclusivement du ressort des tribunaux de l'ordre judiciaire et que seul le contentieux administratif serait du ressort des juridictions administratives au vœu de l’article 95bis de la Constitution, l'article 2, paragraphe 1er de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif, dénommée ci-

après « la loi du 7 novembre 1996 », retenant que le tribunal administratif statuerait sur les recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, contre toutes les décisions administratives à l'égard desquelles aucun autre recours n'est admissible d'après les lois et règlements.

Or, en vertu de l'article 25, alinéa 1, du Nouveau code de procédure civile, dénommé ci-après « NCPC », le tribunal du travail serait compétent pour connaître des contestations relatives au contrat de travail s'élevant entre les employeurs, d'une part, et leurs salariés, d'autre part, de sorte qu’à défaut de disposition légale conférant la compétence concernant les ouvriers de l'Etat ou les ouvriers au service d'une commune aux juridictions administratives, à l’instar de ce qui serait le cas pour les contestations résultant du contrat d'emploi pour les employés de l'Etat et employés communaux, il y aurait lieu de faire application des dispositions de droit commun existant en la matière.

A cet égard, la Ville de Luxembourg fait relever qu’il serait d’ailleurs manifeste que l'objet du présent litige porterait sur des contestations de Monsieur … issues de sa relation detravail avec elle du fait de concerner la rémunération de son travail et notamment la prime prévue à l'article 51 du règlement grand-ducal modifié du 28 juillet 2017 déterminant le régime et les indemnités des employés communaux, dénommé ci-après « le règlement grand-

ducal du 28 juillet 2017 ».

Elle cite encore un jugement du tribunal administratif du 4 décembre 2006, inscrit sous le numéro 21653 du rôle, selon lequel ce serait la qualité de l'intéressé qui déterminerait la compétence juridictionnelle et non pas l'objet du litige, pour souligner que Monsieur … aurait bien la qualité d'un ouvrier expressément soumis, de par son contrat, aux dispositions de la loi modifiée du 24 mai 1989 sur le contrat de travail, dénommée ci-après « la loi du 24 mai 1989 », et à celles de la convention collective des ouvriers en vigueur, les avenants signés entre parties par après n’ayant jamais opéré de changement en ce qui concerne le statut de Monsieur …, mais seulement en ce qui concerne les services d’affectation, l’avenant du 22 juin 2015 faisant d’ailleurs également une référence expresse aux dispositions du « code du travail » et l’avenant du 30 juillet 2018 précisant que « toutes les autres clauses du contrat de travail initial demeurent inchangées ».

Dans ce contexte, la Ville de Luxembourg fait encore souligner qu'aux termes de l’article 2, alinéa 1er du règlement grand-ducal du 28 juillet 2017, la qualité d'employé communal ne pourrait être reconnue qu'aux personnes « engagée[s] contractuellement […] sur un poste créé par le conseil communal sous le statut de « l'employé communal » », ce qui ne serait pas le cas en l’espèce, le poste de réceptionniste, occupé par Monsieur …, n'étant pas un poste référencé sous le statut « d'employé communal », Monsieur … y ayant uniquement été affecté du fait de son aptitude au travail limitée et de ses capacités professionnelles résiduelles qui ne lui auraient plus permis d’exercer son poste de surveillant des écoles au service Parking.

Finalement, la Ville de Luxembourg donne à considérer qu’en vertu de l'article 4 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2017, l'engagement d'un employé communal devrait également être effectué « par le conseil communal sous l'approbation du Ministre de l'Intérieur », ce qui n’aurait pas non plus été le cas en l’espèce.

En tout état de cause, le règlement grand-ducal du 28 juillet 2017 énoncerait expressément dans son article 1er qu’il concernerait uniquement le régime et les indemnités des employés communaux sans préjudice des dispositions de la loi modifiée du 24 décembre 1985 fixant le statut général des fonctionnaires communaux et du règlement grand-ducal du 28 juillet 2017 qui sont applicables aux employés communaux.

Dans son mémoire en réplique, Monsieur … fait rétorquer, quant au moyen tenant à l’incompétence rationae materiae du tribunal administratif, tout en s’appuyant également sur le jugement précité du tribunal administratif du 4 décembre 2006, tel qu’invoqué par la Ville de Luxembourg, qu’en l’espèce ni son contrat de travail ni la mise en œuvre des contrats collectifs des ouvriers ne seraient en cause, concédant que ces derniers seraient effectivement de la compétence des juridictions de l'ordre judiciaire.

En effet, il donne à considérer, dans ce contexte, que la répartition des compétences entre les deux ordres, administratif et judiciaire, serait essentiellement motivée, dans l'esprit du législateur, par la question de savoir si le contentieux concernant des agents publics est d'ordre contractuel ou statutaire.

Or, en l’espèce, le litige ne concernerait ni son contrat, ni le contrat collectif des ouvriers, Monsieur … faisant relever que la notion de « contestations issues de la relation de travail d'un ouvrier » serait manifestement de pure opportunité, dans la mesure où elle engloberait l'ensemble du contentieux relatif à un ouvrier qui, par définition et en tant qu'agent d'une administration, serait toujours dans une « relation de travail » avec ladite administration, lorsqu'un litige serait soulevé. Cette conception n’irait pas dans le sens de l'évolution du droit administratif qui, depuis la création des juridictions administratives, tendrait davantage à s'autonomiser en étendant ses compétences, plutôt qu'à céder des compétences au juge judiciaire.

D'autre part, selon la théorie des actes détachables, il y aurait lieu de considérer que si, en règle générale, des « contestations issues de la relation de travail d'un ouvrier au service d'une commune » pourraient relever de la compétence du juge du travail, il devrait cependant en être différemment chaque fois que les décisions prises par la commune, en tant qu’employeur, seraient de nature à conditionner de manière définitive un ou plusieurs éléments de la demande d’un requérant et que ces éléments revêtiraient de la sorte un caractère à la fois détachable et décisionnel, ce qui serait le cas en l’espèce.

Dans ce contexte, Monsieur … fait souligner que la Ville de Luxembourg aurait d’ailleurs elle-même considéré la décision comme une décision relevant de la compétence des juridictions administratives du fait de l’avoir informé « qu'un recours en annulation contre la présente décision peut être introduite devant le tribunal administratif dans un délai de 3 mois à partir de cette notification, par requête signée d'un avocat à la Cour ».

La Ville de Luxembourg fait encore dupliquer à ce sujet que Monsieur … ne motiverait pas son allégation non autrement circonstanciée selon laquelle son contrat de travail ne serait pas en cause en l'espèce.

Elle s’oppose encore aux développements de Monsieur … selon lesquels il faudrait faire abstraction de la situation des parties et notamment de leurs relations contractuelles pour analyser la recevabilité du recours et qu’il ne lui serait pas nécessaire de définir précisément sur quel fondement il baserait sa demande.

En ce qui concerne l’allégation de Monsieur … suivant laquelle elle aurait pris seule la décision de qualifier sa relation contractuelle avec lui de « relation de travail », la Ville de Luxembourg fait rétorquer que le contrat de travail et les avenants auraient été signés d'un commun accord.

La Ville de Luxembourg fait encore souligner, dans ce contexte, que toute demande en justice serait définie par 3 éléments, à savoir les parties, l'objet et la cause. La délimitation de ces trois éléments serait fondamentale aux fins de déterminer la juridiction compétente, cette analyse commençant nécessairement par l'appréciation de la situation de fait dans laquelle le requérant se trouve, par l'examen du résultat que ce dernier entend obtenir en justice et par l'analyse du fondement juridique sur base duquel ce résultat est recherché, c'est-

à-dire la règle de droit ou la catégorie juridique qui sert de fondement à la demande ou encore le fait qui constitue ce fondement.

Il incomberait dès lors au requérant de fournir les éléments concrets sur lesquels il se base à l'appui de ses prétentions, et non, comme se limiterait à le faire Monsieur …, d'écarter la situation de fait existante entre les parties, c’est-à-dire leurs relations contractuelles, sanspour autant invoquer le moindre fondement, respectivement la moindre base légale qui pourrait néanmoins justifier sa demande.

A cet égard, la Ville de Luxembourg rappelle que le recours de Monsieur … viserait la réformation, sinon l'annulation de prétendues décisions qui lui auraient refusé l'octroi de la « prime standard téléphonique ». Or, l'octroi ou non d'une prime relèverait nécessairement des relations liant les parties, relations dont il ne saurait être fait abstraction au bon vouloir de Monsieur …, selon le juge qu’il entend saisir et en toute méconnaissance des règles procédurales applicables. Ainsi, ce serait la qualité du requérant et sa situation de fait qui détermineraient la compétence du tribunal à saisir.

Elle souligne qu’il serait manifeste que Monsieur … aurait été engagé en qualité d'ouvrier d'une commune, qualité qui serait restée constante en cause et qui ne serait d’ailleurs aucunement contestée par ce dernier, de sorte que le contentieux de la relation de travail prestée par un ouvrier de l'État ou d'une commune relèverait intégralement de l'ordre judiciaire, sans aucune distinction quant aux différentes catégories de contentieux qui pourraient opposer les parties, Monsieur … ne citant pas la moindre exception à ce principe.

La Ville de Luxembourg fait rappeler que la jurisprudence aurait depuis longtemps déterminé ce qu'il fallait entendre par « relation de travail », en définissant le contrat de travail comme étant une convention par laquelle une personne s'engage à mettre son activité à la disposition d'une autre, sous la subordination de laquelle elle se place, moyennant rémunération, de sorte que contrairement aux allégations de Monsieur …, il serait manifeste que l'objet du présent litige, à savoir un élément de sa rémunération, porterait bien sur des contestations issues de sa relation de travail.

De même, la théorie des actes détachables ne saurait pas trouver application en l’espèce, alors qu’il n’y aurait pas d’acte de nature administrative intervenant comme préalable au support nécessaire à la réalisation d'un rapport de droit privé, étant donné que les décisions litigieuses seraient intervenues dans le cadre des relations contractuelles de travail existantes entre elle et Monsieur …, relevant qu’elle n'aurait pas agi en mettant en œuvre des prérogatives de puissance publique.

A titre liminaire, il appartient au tribunal de relever, au regard du dispositif de la requête introductive d’instance par laquelle il est saisi, concluant principalement à ce Monsieur … se voit accorder le statut d’employé communal et par voie de conséquence la prime de standardiste et, subsidiairement, à se voir, en tout état de cause, accorder ladite prime, que le litige dont il est saisi concerne a priori deux demandes distinctes, à savoir, d’un côté, et à titre principal, la demande de Monsieur …, formulée pour la première fois dans son recours gracieux, de se voir changer de statut, et celle, à titre subsidiaire, de se voir accorder la prime litigieuse en tant qu’ouvrier communal telle qu’elle figurait déjà dans son courrier du 18 septembre 2018, ces deux demandes ayant été refusées par deux décisions du collège échevinal prises en date des 11 janvier et 17 juin 2019, le courrier du bourgmestre du 6 février 2019 ne constituant qu’une information, valant matérialisation, vis-à-vis de Monsieur …, de la décision du collège échevinal du 11 janvier 2019, la référence à ces différents actes se faisant ci-après par « le refus ».

Il s’ensuit que la compétence ratione materiae du tribunal administratif doit également s’analyser séparément par rapport à chacun de ses volets, et ce, dans l’ordre desubsidiarité précité, étant donné que la pertinence de la demande subsidiaire dépend de la solution retenue par rapport à la première demande.

En ce qui concerne la compétence ratione materiae des juridictions de l’ordre administratif pour connaître d’un litige, il y a tout d’abord lieu de rappeler qu’en vertu de l'article 84 de la Constitution, les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux judiciaires, tandis que l'article 95 bis, paragraphe (1) de la Constitution attribue le contentieux administratif aux juridictions administratives.

Ainsi, force est de retenir que la compétence des juridictions administratives en droit luxembourgeois est une compétence d’attribution, celles-ci ne connaissant que du contentieux administratif qui leur est attribué par la loi.

Le tribunal administratif étant une juridiction d’exception, sa compétence ratione materiae doit résulter d’une disposition légale spécifique sinon entrer dans les prévisions de l’article 2, paragraphe 1er de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, suivant lequel « le tribunal administratif statue sur les recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, contre toutes les décisions administratives à l’égard desquelles aucun autre recours n’est admissible d’après les lois et règlements », la décision administrative étant l’acte qui émane d'une autorité administrative légalement habilitée à prendre des décisions unilatérales obligatoires pour les administrés et qui affecte les droits et intérêts de la personne qui la conteste1.

En ce qui concerne la compétence ratione materiae du tribunal administratif pour statuer sur le refus d’octroyer à Monsieur … la qualité d’employé communal En l’espèce, il est constant pour ressortir tant du dossier administratif que de ses propres déclarations dans le cadre de sa requête introductive d’instance, que Monsieur … est un ouvrier communal pour avoir été engagé suivant un contrat de travail de droit privé, basé sur les dispositions de la loi du 24 mai 1989, dispositions actuellement reprises par le Code du Travail.

Il n’est pas non plus contesté, pour ressortir d’ailleurs des pièces soumises au tribunal, que Monsieur … n’a pas été requalifié en tant qu’employé communal au fil des avenants ayant modifié son contrat de travail initial du 21 juin 2006.

En ce qui concerne la demande de Monsieur … de se voir attribuer le statut d’employé communal, force est de retenir qu’étant donné qu’il s’agit en l’espèce de contestations sur l’existence d’un contrat d’emploi de nature à fonder, le cas échéant, la qualité d’employé communal de celui qui s’en prévaut, si les moyens à la base du recours se trouvent fondés, les contestations soumises au tribunal à travers le recours déféré rentrent dans le cadre de celles prévues à l’article 10 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2017, en vertu duquel « les contestations résultant du contrat d’emploi, de la rémunération et des sanctions et mesures disciplinaires sont de la compétence du tribunal administratif, statuant comme juge du fond. (…) »2.

1 Trib. adm. 6 octobre 2004, n° 16533 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Actes administratifs, n° 1 et les autres références y citées.

2 Par analogie : trib. adm. 23 janvier 2013, n° 29565 du rôle, disponible sous www.jurad.etat.lu Il s’ensuit que, contrairement à ce qui est soutenu, à titre subsidiaire, par la Ville de Luxembourg dans son mémoire en réponse, le tribunal administratif est compétent ratione materiae pour connaître du recours principal en réformation en ce qu’il est dirigé contre la décision de refus du statut d’employé communal.

Le recours en réformation est encore recevable pour avoir, par ailleurs, été introduit dans les formes et délai prévus par la loi.

Il s’ensuit qu’il n’y a pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation.

A l’appui de ce volet du recours, le demandeur fait plaider, en substance, que s’il serait certes un ouvrier communal s’étant vu rejeter, à deux reprises, en 2016 et 2018, ses candidatures pour un emploi vacant dans la carrière D1 de l'employé communal au poste de réceptionniste auprès du service circulation notamment, en raison de l'engagement d'une autre personne au dit poste, il aurait néanmoins, depuis mai 2018, sans préjudice quant à une date plus exacte, été affecté audit poste pour assurer le remplacement d'un agent en arrêt de maladie et, de manière définitive, sans décision formelle, depuis le 1er août 2018.

Il estime que du fait que la Ville de Luxembourg aurait « toujours comblé la vacance de ce poste (réceptionniste téléphonique) par l'embauche d'un employé communal de la carrière D1 », et que du fait qu’il remplirait non seulement les conditions légales de l'article 47 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2017, dans la mesure où il serait titulaire d'un diplôme de fin d'études secondaires techniques, et qu’il aurait travaillé au sein de la Ville de Luxembourg depuis plus de 13 années.

La Ville de Luxembourg conclut au rejet de ce volet du recours.

Pour autant que le demandeur ait voulu, à la base de sa demande de changement de statut, invoquer l’article 2 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2017, en vertu duquel « 1.

La qualité d’employé communal peut être reconnue à toute personne engagée contractuellement pour une tâche complète ou partielle et à durée déterminée ou indéterminée sur un poste créé par le conseil communal sous le statut de « l’employé communal » dans les communes, syndicats de communes et établissements publics placés sous la surveillance des communes. (…) », force est de retenir qu’au-delà du constat qu’il n’a pas été engagé comme tel, il n’est pas établi qu’il occuperait un poste créé par le conseil communal sous le statut de l’employé communal, quand bien même des employés communaux auraient également été affectés audit poste et qu’il estime remplir, par ailleurs, toutes les conditions pour pouvoir être engagé comme fonctionnaire communal, étant relevé que les fiches analytiques de la Ville de Luxembourg relatives audit poste, telles que versées par Monsieur … lui-même, spécifient d’ailleurs expressément un statut théorique « employé privé » pour le poste en question.

Il suit de ces considérations que le recours, en ce qu’il est dirigé contre la décision refusant au demandeur un statut d’employé communal, encourt le rejet sans qu’il n’y ait lieu de statuer plus en avant sur ce chef de la demande.

En ce qui concerne la compétence ratione materiae du tribunal administratif pour statuer sur le refus d’octroyer à Monsieur … la prime de standardiste en tant qu’ouvrier communal Il est rappelé, tel que relevé ci-avant, qu’il est constant que Monsieur … est un ouvrier communal pour avoir été engagé suivant un contrat de travail de droit privé, et qu’il n’a pas été requalifié en tant qu’employé communal au fil des avenants ayant modifié son contrat de travail initial du 21 juin 2006.

Il est également constant en cause que la demande de Monsieur …, à la base du présent litige, vise à se faire octroyer un supplément de rémunération de dix points indiciaires, tel qu’il est prévu pour les standardistes aux termes de l’article 51, alinéa 2 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2017, de sorte que le litige concerne manifestement une des composantes de la relation de travail, à savoir la rémunération en contrepartie des prestations effectuées.

Or, le tribunal administratif étant une juridiction d’exception et aucune disposition ne lui attribuant compétence pour statuer sur les litiges relatifs à des contrats de travail liant des ouvriers de droit privé aux communes3, il y a lieu de retenir que le tribunal administratif n’est pas compétent pour connaître des décisions litigieuses lui soumises4. Au contraire, en application de l’article 25, alinéa 1 du NCPC selon lequel « le tribunal du travail est compétent pour connaître des contestations relatives au contrat de travail, aux contrats d'apprentissage et aux régimes complémentaires de pension qui s’élèvent entre les employeurs, d’une part, et leurs salariés, d’autre part, y compris celles survenant après que l’engagement a pris fin. », c’est le tribunal du travail qui est investi d’une compétence générale en matière de contestations relatives au contrat du travail, étant relevé qu’il y a lieu d’interpréter le terme de « contestation » de manière large de façon à y englober l’ensemble du contentieux relatif au contrat du travail, même si la contestation trouve son origine dans un acte émanant d’une autorité administrative5.

Cette conclusion n’est pas énervée par la circonstance suivant laquelle la Ville de Luxembourg a indiqué, dans son courrier du 11 septembre 2018 que sa décision serait susceptible d’un recours en annulation à introduire devant le tribunal administratif, alors que le tribunal n’est pas lié par la qualification juridique donnée par les parties à un acte auquel il lui appartient de donner la qualification juridique correcte6.

Il en va de même de la théorie de l’acte détachable, invoquée par Monsieur …, en application de laquelle, par exception aux règles de compétence fixées par les articles 84 et 95 de la Constitution, la juridiction administrative reste compétente pour connaître de la régularité d’un acte de nature administrative intervenant comme préalable ou support nécessaire à la réalisation d’un rapport de droit privé.

En effet, il a été retenu que la manifestation de la volonté d’une autorité publique sur une question relevant d’un droit de nature essentiellement civile, ne comporte pas une décision de nature administrative pouvant donner lieu à l'application de la théorie de l'acte détachable7, alors qu’il est admis que le contentieux des contrats conclus par l’administration, 3 Cour adm. 14 novembre 2019, n° 43098C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Compétence, n°88.

4 Voir en ce sens : Cour adm. 17 février 2000, n° 11493C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Compétence, n° 50 et les autres références y citées.

5 Par analogie : trib. adm. 4 décembre 2006, n° 21653 du rôle, disponible sous www.jurad.etat.lu 6 Trib. adm. 26 mai 2020, n° 41893 du rôle, disponible sous www.jurad.etat.lu 7 Par analogie : Cour adm., 12 mars 1998, n° 10497C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Compétence, n° 74, et les autres références y citées.impliquant des actes unilatéraux accomplis par l’administration relatifs à la conclusion, l’exécution ou à la résiliation des contrats, relève en principe des juridictions judiciaires, non seulement dans la mesure où l’article 2, paragraphe (1) de la loi du 7 novembre 1996 vise uniquement des manifestations unilatérales de volonté, alors que les contrats, produits d’un concours plus ou moins réel de consentements, n’en font pas partie, mais encore dans la mesure où un contrat donne naissance, dans le chef des parties, à des droits subjectifs dont le juge est celui de l’ordre judiciaire8 ; tel est le cas du contentieux relatif à la formation du contrat ; il en va de même du contentieux de l’exécution ou de la résiliation des contrats, qui met en jeu des droits subjectifs et qui est du ressort exclusif des tribunaux de l’ordre judiciaire9.

Il suit de ces considérations que le tribunal doit se déclarer incompétent ratione materiae pour connaître du recours introduit en ce qu’il vise le refus de lui octroyer un supplément de rémunération pour standardiste en tant qu’ouvrier communal.

Les parties litigantes n’ayant pas établi en quoi il serait inéquitable qu'elles supportent seules les sommes exposées par elles et non comprises dans les dépens, elles sont à débouter de leurs demandes respectives en allocation d'une indemnité de procédure en application de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives.

Par ces motifs, le tribunal administratif, quatrième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;

reçoit en la forme le recours en réformation en ce qu’il est dirigé contre le refus de la demande de changement de statut de Monsieur … ;

au fond, le déclare non justifié et en déboute ;

dit qu’il n’y a pas lieu de statuer sur le recours en annulation afférent ;

se déclare incompétent pour connaître du recours dirigé contre le refus d’octroyer à Monsieur … le supplément de rémunération visé par l’article 51, alinéa 2 du règlement grand-

ducal du 28 juillet 2017 ;

rejette les demandes respectives en allocation d’une indemnité de procédure formulées de part de d’autre ;

condamne Monsieur … aux frais et dépens.

Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique de vacation du 1er septembre 2021 par :

Paul Nourissier, vice-président, Olivier Poos, premier juge, Laura Urbany, attaché de justice délégué, 8 Michel Leroy, Contentieux administratif, Bruylant, 2008, p.231.

9 Ibidem., p.234.

en présence du greffier Marc Warken.

s.Marc Warken s.Paul Nourissier Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 1er septembre 2021 Le greffier du tribunal administratif 16