Tribunal administratif N° 43837 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 25 novembre 2019 3e chambre Audience publique de vacation du 1er septembre 2021 Recours formé par Madame … et consorts, …, contre une décision du conseil communal de la commune de Steinsel, et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 43837 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 25 novembre 2019 par Maître Georges KRIEGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, demeurant à L-…, ainsi qu’au nom de Monsieur … et de son épouse, Madame …, demeurant ensemble à L-
…, tendant à l’annulation de la délibération du conseil communal de la commune de Steinsel du 26 avril 2019 portant adoption du projet d’aménagement général, parties graphique et écrite, ainsi que de la décision du ministre de l’Intérieur du 23 août 2019 portant approbation de la délibération du conseil communal de la commune de Steinsel du 26 avril 2019 et ayant déclaré recevable, mais non fondée leur réclamation ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Laura GEIGER, en remplacement de l’huissier de justice Carlos CALVO, demeurant à Luxembourg, du 7 décembre 2019, portant signification de ce recours à l’administration communale de Steinsel, établie à L-7317 Steinsel, 9, rue Paul Eyschen, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 3 décembre 2019 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la commune de Steinsel ;
Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 12 décembre 2019 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH SA, établie et ayant son siège social à L-2082 Luxembourg, 41A, avenue J.F. Kennedy, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg, sous le numéro B 186 371, inscrite sur la liste V du tableau de l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, représentée aux fins des présentes par Maître Christian POINT, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 25 février 2020 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH SA au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 2 mars 2020 par Maître Steve HELMINGER, au nom de la commune de Steinsel ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 30 mars 2020 par Maître Georges KRIEGER au nom et pour le compte de Madame … et de … et de son épouse, Madame …, préqualifiés ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 28 avril 2020 par Maître Steve HELMINGER au nom de la commune de Steinsel ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 14 septembre 2020 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH SA au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu les pièces versées en cause ainsi que les décisions attaquées ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Sébastien COUVREUR, en remplacement de Maître Georges KRIEGER, Maître Steve HELMINGER et Maître Gilles DAUPHIN, en remplacement de Maître Christian POINT, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 2 juin 2021.
Lors de sa séance publique du 21 septembre 2018, le conseil communal de Steinsel, ci-après dénommé le « conseil communal », fut saisi par le collège des bourgmestre et échevins de la même commune, ci-après dénommé le « collège échevinal », en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par la « loi du 19 juillet 2004 », d’un projet d’aménagement général pour la commune de Steinsel qu’il mit sur orbite en conséquence à travers un vote positif, de sorte que le collège échevinal put procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 19 juillet 2004.
Le 17 octobre 2018, Madame … et Monsieur …, ainsi que son épouse, Madame …, ci-
après désignés par « les consorts … », propriétaires de deux parcelles sises à Müllendorf, au lieu-dit « An der Wollefskaul », inscrites respectivement au cadastre de la commune de Steinsel, section A de Müllendorf, sous les numéros … et …, soumirent leurs objections à l’encontre dudit projet d’aménagement général au collège échevinal.
Suite à une erreur procédurale liée à une publication incomplète sur le site internet de la commune de Steinsel de l’ensemble des pièces du projet d’aménagement général telles que mentionnées à l’article 19 de la loi du 19 juillet 2004, la procédure d’adoption du projet d’aménagement général entamée par la prédite délibération du conseil communal du 21 septembre 2018 fut arrêtée et une nouvelle procédure d’adoption fut entamée par délibération du conseil communal du 16 novembre 2018.
Par courrier du 16 novembre 2018, le collège échevinal informa les consorts … de la prise de décision du conseil communal du même jour, tout en précisant que leurs objections, introduites le 17 octobre 2018, seraient prises en compte dans le cadre de la procédure d’adoption du plan d’aménagement général, ci-après « PAG », telle que nouvellement entamée par la décision du conseil communal du 16 novembre 2018.
Lors de sa séance publique du 26 avril 2019, le conseil communal décida :
« […] avec 7 voix contre 4 abstentions d’approuver le projet d’aménagement général de la commune de Steinsel, mis en procédure par délibération du conseil communal du 16 novembre 2018, tel que modifié conformément à l’article 14 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 […] ».
En ce qui concerne les objections des consorts …, le conseil communal décida de suivre la prise de position du collège échevinal adoptée lors de la séance du 19 avril 2019 et formulée comme suit :
« […] Vu la réclamation n°8 de Mme … et de M. et Mme … ayant comme objet :
Les réclamants, contestent l’intégration d’une portion de la parcelle inscrite au cadastre de la commune de Steinsel, section A de Müllendorf sous le numéro … et de la parcelle inscrite au cadastre de la commune de Steinsel, section A de Müllendorf sous le numéro … dans la zone de jardins (JAR).
Vu l’audition des réclamants par le collège des bourgmestre et échevins en date du 04.03.2019 à laquelle Madame … s’est fait représenter par M. …, porteur d’une procuration dûment établie par la réclamante et M. … :
Les réclamants revendiquent l’extension de la zone d’habitation pour voir compris les parcelles concernées dans la zone HAB-1.
Ils se réfèrent à cet égard à une esquisse non officielle leur délivrée au cours de l’élaboration du projet d’aménagement général, pièce sans valeur juridique, montrant comment l’implantation de constructions aurait pu être prévue.
A rappeler que l’un des principes guidant la refonte du PAG étant de renoncer à toute extension du périmètre d’agglomération, le collège des bourgmestre et échevins a déclaré ne pas faire droit aux observations et demandes présentées.
Les réclamants ont maintenu leur réclamation.
Le collège des bourgmestre et échevins propose au conseil communal de reclasser les deux parcelles de terrain en question en zone verte ».
Par courrier du 30 avril 2019, le collège échevinal informa les consorts … du rejet de leurs objections par le conseil communal, courrier libellé comme suit :
« […] Dans le cadre de la refonte du Plan d’Aménagement Général (PAG) de la Commune de Steinsel et en vertu de l’article 13 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, vous aviez remis par écrit au collège des bourgmestre et échevins, des observations et objections dans le délai vous imparti, c’est-à-dire le 19 décembre 2018.
A la suite de vos réclamations, le collège des bourgmestre et échevins vous a convoqué pour présenter vos observations en vue de l’aplanissement des différends. A cette fin, vous vous êtes présentés en date du 05 mars 2019 à 8.30 heures.
Vos réclamations ainsi que les propositions y afférentes du collège des bourgmestre et échevins ont été soumises pour décision au conseil communal dans sa séance du 26 avril 2019.
3 Le conseil communal, sur conclusions du collège des bourgmestre et échevins dont copie de la délibération y afférente en annexe, a délibéré sur vos réclamations.
Au vu des motifs exposés dans la délibération du conseil échevinal, le conseil communal a décidé avec 7 voix contre 4 voix de ne pas prendre en compte vos observations et objections.
Il a donc rejeté vos réclamations.
Il vous est loisible de réclamer contre le vote du conseil communal auprès du Ministre de l’Intérieur dans les quinze jours de la notification de la présente, sous peine de forclusion.
[…] ».
Par courrier recommandé de leur mandataire du 16 mai 2019, les consorts … introduisirent auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après désigné par « le ministre », une réclamation à l’encontre de la susdite délibération du conseil communal du 26 avril 2019.
Par décision du 23 août 2019, le ministre approuva la délibération du conseil communal du 26 avril 2019 portant adoption du plan d’aménagement général et déclara la réclamation introduite par les consorts … recevable, mais non fondée.
Ladite décision ministérielle est libellée comme suit :
« […] Par la présente, j’ai l’honneur de vous informer que j’approuve la délibération du conseil communal du 26 avril 2019 portant adoption du projet de la refonte du plan d’aménagement général (dénommé ci-après « PAG ») de la commune Steinsel, présenté par les autorités communales.
La procédure d’adoption du projet d’aménagement général s’est déroulée conformément aux exigences des articles 10 et suivants de la loi précitée du 19 juillet 2004.
La Commission d’aménagement a donné son avis sur les réclamations introduites auprès du ministre de l’Intérieur en date du 9 juillet 2019.
Le conseil communal a donné son avis sur les réclamations introduites auprès du ministre de l’Intérieur en date du 11 juillet 2019.
Conformément à l’article 18 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, j’ai fait droit à certaines objections et observations formulées par les réclamants à l’encontre du projet d’aménagement général.
Les modifications ainsi apportées à la partie graphique sont illustrées dans la présente décision et en font partie intégrante. Les autorités communales sont tenues de me faire parvenir les schémas directeurs concernés, ainsi que les plans et documents modifiés suite aux réclamation déclarées fondées par la présente décision, pour signature.
Il est statué sur les réclamations émanant de […] Maître Georges Krieger au nom et pour le compte de Madame … et de Monsieur et Madame …, […] Ad réclamation … et … […] Les réclamants s’opposent au classement en « zone de verdure [VERD] » d’une partie de la parcelle cadastrale n°…, sise à Müllendorf, et sollicitent son reclassement en « zone d’habitation [HAB-1] ».
La réclamation est pourtant non fondée, alors que la délimitation de la « zone d’habitation [HAB-1] » s’avère cohérente en les lieux litigieux et que sa profondeur permet largement l’aménagement d’un jardin à l’arrière des constructions existantes. […] ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 25 novembre 2019, inscrite sous le numéro 43837 du rôle, Madame …, ainsi que Monsieur et Madame … ont fait introduire un recours tendant à l’annulation de la délibération du conseil communal du 26 avril 2019 portant adoption du projet d’aménagement général, ainsi que de la décision du ministre du 23 août 2019 approuvant la prédite délibération du conseil communal du 26 avril 2019 et rejet de leur réclamation.
1. Quant à la compétence et à la recevabilité Les décisions sur les projets d’aménagement, lesquelles ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire. La décision d’approbation du ministre, intervenue après réclamation de particuliers, comme c’est le cas en l’espèce, participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé1, étant entendu que le caractère réglementaire ainsi retenu s’étend également au volet de la décision litigieuse ayant statué sur la réclamation introduite par les demandeurs, intervenue dans le processus général de l’élaboration de l’acte approuvé.
Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, désignée ci-après par « la loi du 7 novembre 1996 », seul un recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à caractère réglementaire. Le tribunal est partant compétent de statuer sur le recours en annulation lui soumis par le demandeur, lequel est encore recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
2. Quant au fond A l’appui de leur recours, les demandeurs rappellent d’abord les faits et rétroactes à la base du présent litige, en insistant plus particulièrement sur le fait que sous l’ancien PAG leurs parcelles auraient été classées en zone de verdure située à l’intérieur du périmètre d’agglomération.
En droit, et en se basant sur l’article 15 de la loi du 19 juillet 2004, les demandeurs donnent en premier lieu à considérer qu’ils auraient dû se voir notifier la décision du conseil communal du 26 avril 2019 par lettre recommandée avec avis de réception. Or, et malgré les prescriptions de ladite disposition légale, ils ne se seraient jamais vus transmettre la décision en question, de sorte qu’ils ne connaîtraient même pas avec exactitude le classement de leurs terrains, les demandeurs précisant à cet égard que dans le projet d’aménagement général tel 1 Cour adm., 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Actes réglementaires, n° 51 et les autres références y citées.que mis sur orbite, lesdits terrains auraient été classés en zone de jardin familiaux, ci-après désignée zone [JAR], et que suite à leurs objections, le collège échevinal aurait proposé de les reclasser en zone verte, alors que le conseil communal les aurait, par la suite, informés du rejet de leurs objections.
Les demandeurs estiment dès lors que « la décision querellée » ne serait nullement motivée.
Ils contestent ensuite la motivation avancée par le collège échevinal en arguant qu’il existerait un « avant-projet » qui aurait proposé le reclassement de leurs parcelles en zone d’habitation, de sorte qu’ils n’auraient pas pu légitiment s’attendre à un tel changement d’attitude de la part de la commune, les demandeurs invoquant à cet égard une violation du principe de l’estoppel.
Les demandeurs ajoutent que le principe mis en avant par la commune de ne pas étendre le périmètre d’agglomération reflèterait le seul souhait du collège échevinal et ne ressortirait d’aucune décision du conseil communal. Or, un tel désir du seul collège échevinal ne saurait lier le conseil communal.
Ils font encore valoir que ce désir politique ne correspondrait pas à la politique menée par le collège échevinal qui aurait ordonné une étude environnementale préparatoire, généralement désignée comme « strategische Umweltprüfung » (« SUP »), sur leurs terrains et qui leur aurait remis l’avant-projet prémentionnné.
Ils précisent, par ailleurs, que les autorités communales auraient été d’accord à classer une parcelle située à 50 mètres de leurs propres terrains en zone [JAR] et de l’intégrer ainsi dans le périmètre d’agglomération.
Dans leur mémoire en réplique, les demandeurs insistent sur le fait qu’en 2017 ils se seraient vus remettre un « avant-projet » qui aurait prévu l’inclusion de leurs parcelles dans le périmètre d’agglomération par le bureau d’urbanisme de la commune de Steinsel. Un projet de morcellement couvrant leurs parcelles aurait, par ailleurs, été établi le 5 novembre 2017 et aurait été signé par le collège échevinal, projet dans lequel il aurait été exposé que « le terrain » est situé à l’intérieur du périmètre d’agglomération.
Ils font encore valoir que si, par courrier du 30 avril 2019, ils se seraient effectivement vus transmettre la prise de position du collège échevinal en ce qui concerne leurs objections introduites contre le projet d’aménagement général, ils ne se seraient toutefois pas vus notifier la décision du conseil communal du 26 avril 2019 portant rejet de ces mêmes objections et adoption définitive du PAG, les demandeurs ajoutant qu’ils auraient retrouvé cette même décision sur internet lors de leurs recherches effectuées dans le cadre de l’introduction du présent recours. Ce serait dans ce cadre qu’ils auraient constaté que le conseil communal n’aurait statué sur aucune objection lui soumise, les demandeurs soutenant plus particulièrement qu’il ne ressortirait pas de ladite décision du conseil communal que ce dernier aurait décidé des suites à réserver à leurs propres objections.
Ils ajoutent que le libellé de la décision du conseil communal du 26 avril 2019 laisserait entrevoir une inversion illégale des compétences entre le conseil communal et le collège échevinal. Ainsi, et si en vertu de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004, il appartiendrait en principe au conseil communal de statuer sur les objections introduites contrele projet d’aménagement général, tel n’aurait toutefois pas été le cas en l’espèce alors qu’il ressortirait de la prédite décision du 26 avril 2019 que le collège échevinal aurait statué sur les objections introduites contre le projet d’aménagement général.
Ils insistent encore sur le défaut de motivation de la décision du conseil communal du 26 avril 2019 en donnant à considérer que si le conseil communal semblerait avoir suivi la proposition du collège échevinal, il ne se serait même pas « donné la peine » de le préciser ou d’en justifier les prétendus motifs.
Ils soulignent ensuite que dans le cadre de la présente procédure, la commune justifierait cette absence de prise de position par son choix politique consistant à ne pas procéder à une extension du périmètre d’agglomération et dans la préservation des zones vertes. Or, d’après la jurisprudence en la matière, les autorités communales ne sauraient se borner à avancer de telles considérations vagues et abstraites, faute de tomber dans l’arbitraire. Ils ajoutent que ce choix politique aussi général qu’abstrait ne saurait conduire à exclure du périmètre d’agglomération des terrains qui y auraient été intégrés depuis la dernière refonte du PAG en 1993.
Les demandeurs soutiennent, par ailleurs, que l’argumentaire de la commune serait contradictoire dans la mesure où, dans la décision litigieuse, le conseil communal aurait fait référence à une évaluation sommaire et complémentaire réalisée par le bureau d’études CO3 en ce qui concerne les incidences sur l’environnement du reclassement opéré, alors que dans le cadre de la présente procédure, la commune avancerait qu’une SUP aurait été nécessaire pour classer leur terrain en zone [JAR].
Finalement, les demandeurs affirment ignorer les raisons pour lesquelles leurs terrains se seraient retrouvés en zone de verdure suite au second vote du conseil communal et ils concluent à l’annulation des décisions litigieuses.
Les demandeurs soulèvent ensuite l’illégalité in pejus du classement opéré en arguant que l’autorité communale ne saurait statuer en défaveur d’un administré sur base d’objections lui soumises par cette même personne.
A cet égard, ils expliquent que dans le cadre de la mise sur orbite du PAG leurs terrains auraient été classés en zone [JAR], à savoir une zone urbanisée ou destinée à être urbanisée, et que ce ne serait que suite à leurs objections que leur terrain aurait été classé en zone de verdure, ci-après désignée zone [VERD], les demandeurs en concluant que le conseil communal aurait statué à leur détriment, de sorte que les décisions sous analyse devraient encourir l’annulation.
Dans leur mémoire en réplique ils réfutent encore les affirmations de la commune que ce serait suite aux avis des ministres de l’Intérieur et de l’Environnement que le reclassement de leurs parcelles en zone [VERD] aurait été décidé, les demandeurs soutenant, à cet égard, qu’il ressortirait clairement du libellé de la délibération du collège échevinal du 19 avril 2019 que ce dernier a proposé ledit classement au conseil communal.
Ils précisent encore que si, d’après la jurisprudence en la matière, des modifications mineures pourraient être opérées après la procédure d’aplanissement des difficultés, le reclassement sous analyse ne saurait toutefois être qualifié de mineur, de sorte que les décisions sous analyse devraient également encourir l’annulation de ce chef.
En troisième lieu, les demandeurs soutiennent que la motivation à la base de la décision ministérielle sous analyse serait incomplète et erronée. Ainsi, le ministre se serait uniquement prononcé sur la parcelle portant le numéro cadastral … mais non pas sur celle portant le numéro cadastral …. En outre, il aurait omis d’indiquer en quoi la délimitation de la zone d’habitation 1, ci-après désignée zone [HAB-1], s’avérerait incohérente en les lieux litigieux et ce d’autant plus que le terrain situé vis-à-vis de ladite parcelle, terrain portant le numéro cadastral …, ferait, quant à lui, l’objet d’une autorisation de construire, les demandeurs reprochant à cet égard encore un défaut de cohérence au ministre. Ils ajoutent que le classement de leur parcelle en zone [HAB-1] éviterait un développement tentaculaire au niveau du terrain situé vis-à-vis de leur propre parcelle.
Quant à la conclusion du ministre que la profondeur de la parcelle permettrait largement l’aménagement d’un jardin à l’arrière des constructions existantes, les demandeurs soutiennent que la bande de terrains leur appartenant ne ferait pas partie des parcelles adjacentes situées en zone [HAB-1].
Dans leur mémoire en réplique, les demandeurs font encore valoir que même à supposer que la décision ministérielle litigieuse serait cohérente d’un point de vue urbanistique, il n’en resterait pas moins que la délimitation de la zone [HAB-1] ne saurait constituer une utilisation rationnelle du sol en les lieux litigieux. Ils arguent plus particulièrement que la situation juridique et factuelle du terrain n° … serait identique, sinon comparable à celle de leurs propres terrains, de sorte qu’il aurait été pertinent, dans un souci de cohérence urbanistique et afin d’éviter tout développement tentaculaire, de classer leurs parcelles également en zone constructible.
Au vu de ces considérations, les demandeurs sont d’avis qu’il y aurait lieu d’annuler la décision ministérielle litigieuse.
En dernier lieu, les demandeurs se prévalent d’une violation de l’article 13 de la loi du 19 juillet 2004 en affirmant que la procédure d’aplanissement des difficultés n’aurait pas été respectée. En se basant sur un jugement du tribunal administratif2, les demandeurs soutiennent qu’il incomberait au collège échevinal d’entreprendre des efforts concrets en vue de l’aplanissement des difficultés. Or, en l’espèce l’attitude du collège échevinal n’aurait pas menée à un aplanissement des difficultés, les demandeurs faisant valoir à cet égard que celui-
ci n’aurait pas pris en compte leurs objections, alors qu’il aurait proposé le classement de leurs parcelles en zone verte et aurait dès lors retenu qu’un classement en zone [JAR] ne serait pas justifié et a fortiori encore moins un classement en zone [HAB-1].
En se basant encore sur un arrêt de la Cour administrative3, ils font valoir que la compétence du ministre de toiser les réclamations lui soumises devrait être considérée dans la perspective de l’aplanissement des difficultés inhérent à la procédure appelée à assurer depuis 1937 la collaboration et la participation des administrés concernés. Or, en l’espèce, le ministre aurait rejeté leur réclamation sans prendre en considération leurs deux parcelles, de sorte qu’on ne saurait parler d’aplanissement des différends.
2 Trib. adm., 21 novembre 2007, n° 22633 du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu.
3 Cour adm., 6 février 2014, n° 33257C du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu. Dans leur mémoire en réplique, les demandeurs réitèrent en substance leurs développements figurant dans la requête introductive d’instance tout en insistant sur l’absence de dialogue entre parties pour aboutir à un compromis.
Au vu de l’ensemble de ces considérations, les demandeurs estiment que les décisions déférées devraient encourir l’annulation.
Tant la commune, que la partie étatique, concluent que le recours en annulation sous analyse serait à rejeter pour n’être fondé dans aucun de ses moyens.
A titre liminaire, le tribunal relève qu’il lui appartient de déterminer la suite du traitement des moyens et arguments des parties compte tenu de la logique juridique dans laquelle ils s’inscrivent, sans être lié par l’ordre dans lequel les moyens ont été présentés par les parties, l’examen des moyens tenant à la légalité externe devant précéder celui des moyens tenant à la légalité interne.
a) Quant à la légalité externe des décisions attaquées - Quant aux moyens relatifs à une violation des articles 14 et 15 de la loi du 19 juillet 2004 Il est constant en cause, tel que relevé ci-avant, que le classement des parcelles des demandeurs en zone [VERD] a été définitivement approuvé à travers le vote du conseil communal du 26 avril 2019, vote approuvé par le ministre par la décision attaquée du 23 août 2019.
Or, en ce qui concerne la décision du conseil communal du 26 avril 2019, les demandeurs concluent à une prétendue violation de l’article 15 de la loi du 19 juillet 2004 lequel prévoit que : « Dans les huit jours qui suivent le vote du conseil communal, sa décision est affichée dans la commune pendant quinze jours, de la façon usuelle, et notifiée par lettre recommandée avec avis de réception aux personnes ayant introduit une réclamation écrite », les demandeurs reprochant, en effet, aux autorités communales de ne pas leur avoir notifié le vote définitif par lettre recommandée, de sorte qu’ils ne connaîtraient pas avec exactitude le classement de leurs parcelles et n’auraient pas été en mesure de connaître les motifs ayant conduit au rejet de leurs objections.
S’il est vrai qu’à la lettre du texte de l’article 15 de la loi du 19 juillet 2004, c’est la délibération communale portant adoption du PAG et, par hypothèse, rejet des objections d’un administré, qui doit être notifiée à celui-ci, il n’en reste pas moins qu’une notification d’une information afférente doit être regardée comme suffisante, chaque fois que l’intéressé a pu valablement introduire devant le ministre ses réclamations sans qu’une atteinte effective à ses droits de la défense ne se trouve vérifiée4.
En l’espèce il est constant en cause pour ne pas être contesté et pour résulter, par ailleurs, des pièces soumises au tribunal, que les demandeurs ne se sont pas vus notifier le vote définitif du 26 avril 2019 dans son intégralité par les autorités communales. Il n’en reste toutefois pas moins que par courrier recommandé daté du 30 avril 2019, les autorités 4 Cour adm., 27 février 2020 n°43709 du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu.
communales les ont informés de l’approbation définitive du projet d’aménagement général par le conseil communal en date du 26 avril 2019, ainsi que du rejet de leurs objections et des motifs précis à la base de ce rejet, les autorités compétentes ayant précisé à cet égard que le conseil communal a suivi les conclusions du collège échevinal, conclusions qui furent annexées audit courrier. Dans le même courrier, les demandeurs ont encore été informés de la possibilité d’adresser une réclamation au ministre contre le vote communal en question et ce dans les quinze jours de la notification dudit courrier.
Force est dès lors de retenir que non seulement les demandeurs ont été informés en bonne et due forme du vote définitif du 26 avril 2019, mais qu’ils ont également été informés du sort de leurs objections et du classement retenu pour leurs terrains, le conseil communal ayant déclaré avoir suivi la proposition du collège échevinal à savoir de classer ceux-ci en zone [VERD], proposition qui a été annexée au courrier d’information du 30 avril 2019, et de la possibilité d’introduire, le cas échéant, une réclamation devant le ministre.
Les demandeurs sont dès lors malvenus d’affirmer qu’ils auraient été insuffisamment informés. Par ailleurs, le tribunal ne saurait déceler une quelconque violation de leurs droits de la défense dans la mesure où ils ont non seulement introduit, dans le délai leur imparti, une réclamation détaillée sur 5 pages, au ministre, mais ont également valablement pu introduire un recours contentieux contre les décisions déférées, de sorte que la notification de l’information relative à la décision du conseil communal du 26 avril 209, telle qu’opérée par le courrier prémentionné du 30 avril 2019, doit être regardée comme suffisante et que le moyen relatif à une violation de l’article 15 de la loi du 19 juillet 2004 est à rejeter.
En ce qui concerne ensuite la prétendue inversion des compétences entre le conseil communal et le collège échevinal, il convient de prime abord de rappeler qu’aux termes de l’article 13 de la loi du 19 juillet 2004 « Dans le délai de trente jours de la publication du dépôt du projet dans les quatre quotidiens imprimés et publiés au Grand-Duché de Luxembourg, les observations et objections contre le projet doivent être présentées par écrit au collège des bourgmestre et échevins sous peine de forclusion. Au cas où une ou plusieurs réclamations écrites ont été présentées dans le délai, le collège des bourgmestre et échevins convoque les réclamants qui peuvent, en vue de l’aplanissement des différends, présenter leurs observations. ».
L’article 14 de la même loi prévoit quant à lui que : « Le projet d’aménagement général ensemble avec toutes les pièces mentionnées à l’article 10 est soumis avec l’avis de la commission d’aménagement et, le cas échéant, avec l’avis du ministre ayant dans ses attributions l’environnement, le rapport sur les incidences environnementales, les réclamations et les propositions de modifications du collège des bourgmestre et échevins, au conseil communal. Au plus tard dans les trois mois à compter de l’échéance du délai prévu à l’article 11, alinéa 2, le conseil communal décide de l’approbation ou du rejet du projet d’aménagement général […] ».
Il y a ensuite lieu de relever que l’audition des opposants ne saurait être confondue avec une décision sur le sort à réserver à ces mêmes réclamations liant la commune, étant entendu que le pouvoir de décider du bien-fondé des différentes réclamations, sous l’approbation du ministre, revient au seul conseil communal, conformément aux dispositions de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004. En mettant à charge du collège échevinal l’obligation de soumettre au conseil communal « les réclamations et les propositions de modifications », en l’occurrence la mesure de l’audition des opposants en vue del’aplanissement des différends, le législateur a entendu assurer que l’organe décisionnel, en l’occurrence le conseil communal, soit informé du résultat des différentes auditions ayant eu lieu en vue de l’aplanissement des différends, ceci dans un esprit de respect du principe du contradictoire à tout niveau de la procédure d’élaboration concernée.
En revanche, les termes utilisés par le législateur impliquent également et nécessairement que le collège échevinal parvienne en son sein, par délibération, à une décision quant au sort à réserver aux réclamations qu’il entend proposer au vote du conseil communal5.
En effet, et en ce qui concerne tout d’abord l’audition des opposants proprement dite, si celle-ci autorise un comportement en partie passif de la part du collège échevinal, en ce sens que celui-ci n’est pas appelé à prendre immédiatement et concomitamment à l’audition une décision sur la position à arrêter en vue du vote par le conseil communal, elle comporte néanmoins également une part de discussion et de négociation, le collège pouvant le cas échéant être appelé à rencontrer les arguments des opposants, à discuter et négocier avec ceux-ci et éventuellement à leur soumettre des propositions de modification, le tout sur la toile de fond du but de l’audition des opposants, à savoir celui de solutionner à un niveau non contentieux, pour autant que possible, les différends existants - sans que toutefois une obligation de résultat ne pèse sur le collège échevinal. Cette recherche nécessaire d’une solution non contentieuse, si elle ne saurait imposer au collège échevinal ou à tout autre organe communal une obligation de résultat, relève cependant d’une obligation de moyens qui résulte non seulement du texte même de la loi, qui mentionne l’aplanissement des différends, mais encore du fait que le législateur ait imposé l’audition des opposants en sus de la possibilité pour ces derniers d’introduire une réclamation écrite. Une telle obligation exclut que le collège échevinal puisse se cantonner dans une attitude purement passive, consistant à se limiter à prendre acte des réclamations réitérées oralement devant lui, puisqu’une telle attitude reviendrait à vider l’audition des opposants voulue par le législateur de tout sens, le seul « enregistrement » de réclamations au cours de l’audition faisant double emploi avec l’introduction préalable obligatoire de réclamations écrites, mais impose au collège des bourgmestre et échevins des efforts concrets en vue de l’aplanissement des difficultés, pouvant, comme indiqué ci-avant, consister en des éclaircissements destinés à écarter des malentendus, des explications destinées à justifier le choix urbanistique retenu, voire en des propositions tenant compte dans une certaine mesure des objections ou critiques formulées6.
Ainsi et s’il est vrai que le collège échevinal s’est prononcé sur les objections des demandeurs, cette circonstance ne saurait toutefois amener à conclure à une quelconque inversion de compétences, alors que ce faisant, il s’est contenté de remplir la mission lui octroyée par le législateur.
Il convient ensuite de constater qu’il ressort de la délibération du conseil communal du 26 avril 2019 que celui-ci a, entre autres, tenu compte des propositions lui adressées par le collège échevinal et qu’il en a délibéré dans la mesure où certaines objections ont été considérées comme fondées, tandis que d’autres ont été rejetées.
Au vu de ces considérations il convient de retenir que tant le conseil communal que le collège échevinal ont exercé leurs compétences respectives, telles que visées aux articles 13 5 Trib. adm., 21 mars 2007, nos 21479, 21480 et 21481 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Urbanisme, n° 108 et l’autre référence y citée.
6 Trib. adm., 9 juillet 2018, n° 39668 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Urbanisme, n° 111 et l’autre référence y citée.et 14 de la loi du 19 juillet 2004, de sorte que les contestations y relatives sont à rejeter pour ne pas être fondées.
- Quant aux développements relatifs à une absence de motivation de la décision du conseil communal du 26 avril 2019 et à une motivation incomplète de la décision du ministre du 23 août 2019 En ce qui concerne les développements des demandeurs relatifs à un défaut de motivation de la décision du conseil communal du 26 avril 2019 portant adoption définitive du projet d’aménagement général et rejet de leurs objections, il convient de rappeler que si aucune disposition légale ou réglementaire spécifique n’exige l’indication formelle de la motivation gisant à la base d’un acte administratif à caractère réglementaire, il n’en demeure pas moins que ces derniers doivent reposer sur de justes motifs légaux devant avoir existé au moment où ils ont été respectivement pris, motifs dont le juge administratif est appelé à vérifier tant l’existence que la légalité. Ces motifs doivent être retraçables, à la fois par la juridiction saisie et par les administrés intéressés, afin de permettre l’exercice effectif du contrôle juridictionnel de légalité prévu par la loi7.
En l’espèce, force est de constater que la décision sous analyse est en tout état de cause motivée à suffisance de droit. Ainsi, il ressort du libellé de la décision du conseil communal du 26 avril 2019 que les autorités communales ont souhaité, entre autres, voir (i) maintenir la qualité de vie des habitants de la commune, tout en maintenant un développement urbain coordonné et en maintenant le caractère villageois du centre de Müllendorf, (ii) garantir une mixité des fonctions, (iii) offrir des espaces libres et des aires récréatives en préservant notamment les coupures vertes entre Müllendorf et Hünsdorf, (iv) mettre en œuvre des mesures d’apaisement du trafic et développer un réseau de mobilité active et cohérent se greffant au réseau national et (v) garantir une utilisation rationnelle de l’énergie, favoriser une utilisation des énergies renouvelables et préserver le milieu naturel.
En ce qui concerne plus particulièrement le refus opposé aux objections introduites par les demandeurs, celui-ci est notamment motivé par le fait que les autorités communales ont voulu privilégier la densification du tissu urbain existant et renoncer à toute extension de la zone urbanisée, respectivement destinée à être urbanisée, étant encore relevé à cet égard que cette volonté du conseil communal de ne pas procéder à une extension de la zone constructible a été d’ores et déjà été ancrée dans la délibération du 21 septembre 2018 portant mise sur orbite du PAG, de sorte que c’est à tort que les demandeurs affirment que tel aurait été la seule volonté du collège échevinal et ne ressortirait d’aucune décision du conseil communal.
Au vu des considérations qui précèdent, et indépendamment de la question du bien-fondé de la motivation avancée par le conseil communal, le tribunal est amené à retenir que la motivation ainsi fournie est suffisante pour permettre aux parties demanderesses de défendre leurs intérêts en connaissance de cause dans le cadre du présent recours en annulation et, corrélativement, pour permettre au tribunal d’exercer son contrôle de légalité, de sorte que le moyen tiré d’une insuffisance de motivation de la décision déférée du 26 avril 2019 encourt le rejet.
7 Cour adm., 23 février 2006, n° 20173C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Actes réglementaires, n° 30 et les autres références y citées.Cette conclusion n’est pas ébranlée par l’affirmation des demandeurs selon laquelle une telle motivation, qu’ils qualifient de générale, ne permettrait pas d’exclure du périmètre d’agglomération, en les rendant ainsi non constructible, des terrains qui y auraient été intégrés depuis la dernière refonte du PAG en 1993, alors qu’outre le fait que le bien-fondé de la motivation avancée sera examiné ci-après, cette affirmation tombe en tout état de cause à faux pour reposer sur la prémisse erronée que sous l’ancien PAG, les parcelles litigieuses auraient été susceptibles d’être urbanisées en raison du seul fait qu’elles auraient été incluses dans le périmètre d’agglomération.
En effet, non seulement, la notion de périmètre d’agglomération, certes communément admise comme désigner les zones urbanisées et destinées à être urbanisées, ne se retrouve pas en tant que telle dans la législation applicable en la matière, mais, par ailleurs, les parcelles litigieuses étaient, tel que relevé ci-avant, classées en zone de verdure.
A cet égard, il convient, de se référer à la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, loi en vigueur au moment de l’adoption de l’ancien PAG, et plus particulièrement à l’article 2 de cette même loi, lequel prévoit :
« Dans les communes régies par un projet d’aménagement couvrant l’ensemble d’un territoire communal établi en exécution de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes ou par un plan d’aménagement établi en exécution de la loi du 20 mars 1974 concernant l’aménagement général du territoire et sans préjudice à d’autres dispositions légales, toute construction, incorporée au sol ou non, n’est autorisée que dans les zones affectées à l’habitation, à l’exploitation de commerces, à l’implantation d’industries, aux installations et constructions sportives et assimilées, ainsi qu’à d’autres destinations nécessitant en ordre principal des constructions immobilières sur la totalité de l’aire concernée.
Dans les parties du territoire de ces communes situées en dehors des zones définies à l’alinéa 1er, parties dénommées ́zone verte dans la présente loi, seules peuvent être érigées […] ».
Au vu du libellé de la disposition légale précitée, est considérée comme zone tombant sous le champ d’application de la loi du 11 août 1982, toute zone autre que les zones destinées à l’habitation, à l’exploitation de commerces, à l’implantation d’industries, aux installations et constructions sportives et assimilées ainsi qu’à d’autres destinations nécessitant en ordre principal des constructions immobilières sur la totalité de l’aire concernée. Dans la mesure où il n’est pas contesté en cause que la « zone de verdure » dans laquelle furent classées les parcelles litigieuses sous l’empire de l’ancien PAG de la commune de Steinsel, n’était destinée ni à l’habitation, ni au commerce, ni aux installations sportives et assimilées, ni à recevoir une autre construction immobilière, cette même zone tombait, même sous l’empire de l’ancien PAG, sous le champ d’application de la loi concernant la protection de la nature et des ressources naturelles.
Il s’ensuit que contrairement à ce que semblent suggérer les demandeurs, les parcelles litigieuses se trouvaient d’ores et déjà classées en zone tombant sous le champ d’application de la législation relative à la protection de la nature et des ressources naturelles et non jamais été destinées à être urbanisées.
Quant aux critiques des demandeurs relatives à une prétendue motivation incomplète de la décision ministérielle du 23 août 2019, critiques basées sur la seule considération que le ministre n’aurait statué que sur la parcelle portant le numéro cadastral … et non pas sur celle portant le numéro cadastral …, force est de constater, outre l’absence d’exigence légale ou réglementaire spécifique à l’indication formelle des motifs à la base d’un acte réglementaire, qu’il ressort des explications de la partie étatique au cours de la présente procédure contentieuse, que le fait que le ministre n’a pas expressément mentionné la parcelle portant le numéro cadastral … dans la décision litigieuse est dû à une simple erreur matérielle et que les conclusions y retenues s’imposent tant à la parcelle portant le numéro cadastral …, qu’à celle portant le numéro cadastral …, la partie étatique arguant à cet égard que les deux parcelles seraient directement adjacentes et se trouveraient dans une situation urbanistique identique.
Au vu de ces explications circonstanciées de la partie étatique, explications d’ailleurs non utilement remises en cause par les demandeurs, il convient de rejeter les développements de ces derniers quant à une motivation incomplète de la décision ministérielle litigieuse, les motifs ainsi avancés par le ministre étant, indépendamment de leur bien-fondé, rétractables de sorte à permettre l’exercice effectif du contrôle juridictionnel de légalité prévu par la loi.
b) Quant à la légalité interne des décisions attaquées - Quant au moyen relatif à une violation du principe d’estoppel Pour conclure à une violation du principe d’estoppel, les demandeurs font en substance valoir qu’en 2017, ils se seraient vus remettre un « avant-projet » par le bureau d’études de la commune, duquel il résulterait que leurs parcelles devaient être classées en zone d’habitation, les demandeurs en concluant qu’ils n’auraient pas légitiment pu s’attendre à un tel changement d’attitude des autorités communales qui auraient fini par classer les parcelles en question en zone [VERD].
Le tribunal relève que le principe de l’estoppel est une fin de non-recevoir fondée sur l’interdiction de se contredire au détriment d’autrui, autrement qualifié d’exception d’indignité ou principe de cohérence (« non concedit venire contra factum proprium »). Ce principe s’oppose ainsi à ce qu’une partie puisse invoquer une argumentation contraire à celle qu’elle a avancé auparavant. Ainsi, le principe de l’estoppel trouve à s’appliquer si une contradiction apparaît dans les prétentions et actions d’une partie quand celles-ci s’inscrivent dans une cause et poursuivent un objet identiques8.
Le principe de l’estoppel vise à sanctionner une partie qui, de par son comportement contradictoire a trompé la confiance légitime de l’autre partie.
Si en l’espèce, il semble effectivement, d’après le plan versé en cause par les demandeurs, que la commune ait envisagé à un moment ou un autre lors des travaux d’élaboration du projet d’aménagement général, de classer les fonds litigieux en zone urbanisée, cette circonstance à elle seule ne saurait toutefois laisser conclure à une violation du principe de l’estoppel, alors qu’il s’agit d’un simple document préparatoire sans aucune valeur juridique ledit document n’ayant, en effet, pas été repris dans le projet d’aménagement général tel que mis sur orbite par la décision du conseil communal du 21 septembre 2018.
Une telle proposition de classement qui n’a jamais connu aucune suite pour n’avoir été 8 Trib. adm., 17 juin 2015, n° 34338, Pas. adm. 2020, V° Procédure contentieuse, n° 473.accordée ni par le collège échevinal ni par le conseil communal ne saurait laisser conclure à un quelconque comportement contradictoire des autorités communales, étant encore précisé à cet égard que même après la mise sur orbite du projet d’aménagement général, le conseil communal a toujours la possibilité de procéder, sous certaines conditions, à des modifications dudit projet d’aménagement général, le législateur ayant en effet, à travers l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004, pris soin de lui laisser toute latitude, lors de son vote définitif, d’être en mesure d’adopter le projet d’aménagement général sous une forme susceptible de tenir compte notamment de toutes les recommandations lui adressées et de pouvoir veiller ainsi au mieux au respect des objectifs énoncés à l’article 2 de la même loi.
Cette volonté expresse du législateur de laisser une certaine flexibilité au conseil communal lors de son vote définitif exclut nécessairement à un stade antérieur à la mise sur orbite du projet d’aménagement général, l’application du principe de l’estoppel, alors que la possibilité pour les autorités communales d’adopter par la suite une position contraire à celle qu’elles ont avancé lors du vote provisoire, voire même avant ce vote provisoire est expressément prévue par la loi.
Quant à l’affirmation non autrement développée que le collège échevinal aurait ordonné une SUP sur les fonds litigieux, celle-ci est à rejeter pour manquer de pertinence, alors que même si tel devait être le cas, il est constant en cause que les terrains des demandeurs n’ont jamais fait l’objet d’une SUP.
De même, il y a lieu de rejeter l’affirmation des demandeurs selon laquelle une autre parcelle située à 50 mètres de leurs propres parcelles aurait été classée en zone [JAR], alors que même si tel devait être le cas, cette circonstance ne saurait amener à la conclusion que les parcelles des demandeurs allaient ipso facto suivre le même sort.
Les demandeurs ne sauraient dès lors arguer qu’ils auraient pu légitiment s’attendre au classement de leur terrain en zone urbanisée ou destinée à être urbanisée.
Cette conclusion n’est pas énervée par l’attestation du bourgmestre annexée à un extrait d’acte notarié, alors que le bourgmestre y précise certes que la parcelle portant le numéro cadastral …, anciennement …, se situe à l’intérieur du périmètre d’agglomération, il y explique également qu’elle se situe en zone de verdure, et partant en zone non constructible.
Quant au plan de morcellement tel que versé en cause par les demandeurs, celui-ci précise expressément que « [l]a nouvelle parcelle figurant comme "place" sur ce plan ne peut être considérée comme "place à bâtir" qu’après obtention de toutes les autorisations prévues par la loi », ledit plan ne laissant dès lors également pas conclure ipso facto à la constructibilité des fonds y visés.
Au vu des considérations qui précèdent, le moyen relatif à une violation du principe de l’estoppel laisse également d’être fondé.
- Quant au moyen relatif au classement in pejus Les demandeurs concluent en l’espèce à l’illégalité du classement litigieux en arguant en substance que les autorités communales ne sauraient statuer en défaveur d’un réclamant sur base des objections de ce dernier. Tel aurait, d’après les demandeurs, toutefois été le cas en l’espèce, dans la mesure où leurs parcelles, classées en zone verte sous l’empire del’ancien PAG, auraient été classées en zone [JAR] lors de la mise sur orbite du projet d’aménagement général pour avoir ensuite été classées en zone [VERD] lors du vote définitif du conseil communal et ce sur base de leurs seules objections.
A cet égard, il convient de prime abord de rappeler tel que souligné ci-avant que l’article 14 de la loi 19 juillet 2004 dispose en son alinéa 3 que : « [Le conseil communal] peut approuver le projet dans sa forme originale ou y apporter des modifications qui soit sont proposées par la commission d’aménagement, soit répondent en tout ou en partie à l’avis émis par le ministre ayant l’Environnement dans ses attributions, soit prennent en compte en tout ou en partie des observations et objections présentées. ».
Il résulte de la disposition légale précitée que si le conseil communal peut adopter le projet d’aménagement général dans sa forme originale, il peut également y apporter des modifications. Ces modifications sont en principe issues de propositions pouvant émaner de manière formelle de trois sources, à savoir qu’elles peuvent émaner des propositions de la commission d’aménagement, sinon répondre en tout ou en partie à l’avis émis par le ministre ayant l’environnement dans ses attributions et finalement résulter de la prise en compte de toute ou partie des objections présentées par le public intéressé.
En l’espèce, les parties sont en désaccord sur la question de savoir si le classement finalement opéré est intervenu suite aux objections introduites par les demandeurs devant le collège échevinal, ou s’il résulte des avis respectifs de la commission d’aménagement et du ministre de l’Environnement.
A cet égard, force est de constater que si le collège échevinal, dans sa séance du 19 avril 2019 a certes proposé au conseil communal de reclasser les fonds des demandeurs en zone [VERD], il résulte toutefois du dossier administratif, ainsi que des développements circonstanciés des parties défenderesses que ledit classement s’est imposé suite aux observations formulées par le ministre de l’Environnement et la commission d’aménagement dans le cadre de la procédure d’adoption du PAG.
En effet, il résulte tant de l’avis du ministre de l’Environnement du 9 janvier 2019, intervenu sur base de l’article 7.2 de la loi modifiée relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement que de l’avis de la commission d’aménagement du 29 janvier 2019 rendu sur base de l’article 11 de la loi du 19 juillet 2004, avis sur lesquels le conseil communal s’est expressément référé dans sa décision litigieuse du 26 avril 2019, que ces derniers ont relevé que diverses zones destinées à être urbanisées, dont « les zones de jardins familiaux (JAR) à l’arrière des maisons d’habitation n°2-10 du côté Ouest de la rue An de Bongerten », dont font partie les parcelles des demandeurs, n’ont pas été évaluées dans le cadre de l’étude environnementale stratégique9. Il convient encore de noter que dans leurs avis respectifs, tant la commission d’aménagement que le ministre de l’Environnement ont retenu qu’il importe que le rapport environnemental soit complété par une « évaluation au moins sommaire » de ces classements en zone destinée à être urbanisée et ce dans un souci de « sécurité juridique », étant précisé à cet égard que d’après le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d'aménagement général d’une commune les zones [JAR] figurent parmi les zones constructibles et non pas parmi les zones vertes.
9 Page 6 de l’avis de la commission d’aménagement du 29 janvier 2019 et page 3 de l’avis du ministre de l’Environnement du 9 janvier 2019.
Quant aux développements des demandeurs selon lesquels l’argumentaire de la commune serait contradictoire dans la mesure où le conseil communal, dans sa décision du 26 avril 2019, aurait retenu que d’après une évaluation sommaire et complémentaire réalisée par le bureau d’études CO3 le reclassement des diverses parcelles antérieurement classées en zone verte en zone [JAR] respectivement en zone [REC] n’entraînerait pas d’incidences notables prévisibles sur l’environnement, tandis que dans le cadre de son mémoire en réponse, la commune aurait conclu à la nécessité d’une SUP en cas de reclassement des parcelles litigieuses en zone [JAR], ceux-ci sont à rejeter dans la mesure où la conclusion dudit bureau d’études en ce qui concerne le reclassement de certaines parcelles en zone urbanisée ou destinée à être urbanisée n’est pas de nature à remettre en cause la nécessité d’une SUP sur les parcelles des demandeurs, tel qu’explicitement mis en exergue par la commission d’aménagement et par le ministre de l’Environnement dans leurs avis prémentionnés respectifs des 9 et 29 janvier 2019. En effet, il ressort des explications circonstanciées et non contestées des parties défenderesses que cette étude n’a pas englobé les parcelles litigieuses, de sorte qu’aucune conclusion n’en saurait être tirée pour ces mêmes parcelles.
Il s’ensuit que les reproches des demandeurs quant à un prétendu reclassement in pejus, basés sur le fait que le conseil communal aurait dénaturé leurs objections en procédant à un reclassement de leurs parcelles en zone de verdure sur base de la seule proposition du collège échevinal laissent d’être fondés, le conseil communal s’étant en effet contenté de suivre les avis de la commission d’aménagement et du ministre de l’Environnement et ce conformément à l’article 14 précité de la loi du 19 juillet 2004.
- Quant au critiques relatives à la motivation à la base du classement retenu Force est de constater que les demandeurs reprochent en substance aux autorités communales une motivation vague et abstraite qui ne saurait justifier le classement retenu et ils estiment, en outre, que la motivation avancée par le ministre serait erronée en arguant qu’il ne ressortirait pas de la décision ministérielle litigieuse en quoi la délimitation de la zone [HAB-1] serait cohérente en les lieux litigieux, les demandeurs précisant encore que ce serait à tort que le ministre a retenu que la profondeur des lieux litigieux permettrait l’aménagement d’un jardin à l’arrière des constructions existantes, alors que les parcelles litigieuses ne feraient pas partie des parcelles adjacentes accueillant des constructions.
Le tribunal rappelle tout d’abord que saisi d’un recours en annulation, sa mission de juge de la légalité exclut le contrôle des considérations d’opportunité et notamment d’ordre politique, à la base de l’acte administratif attaqué et inclut la vérification, d’après les pièces et éléments du dossier administratif, de ce que les faits et considérations sur lesquels s’est fondée l’administration sont matériellement établis à l’exclusion de tout doute. Dans cette démarche de vérification des faits et des motifs à la base de l’acte déféré, le tribunal est encore amené à analyser si la mesure prise est proportionnelle par rapport aux faits dont l’existence est vérifiée, le tribunal étant ainsi appelé à opérer une balance valable et équilibrée des éléments en cause et à vérifier plus particulièrement si l’acte posé est proportionné à son but10.
10 Cour adm., 12 janvier 2021, n° 44684C du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu. Il échet ensuite de rappeler qu’aux termes de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 « Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par:
(a) une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux;
(b) un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris les réseaux de communication et d’approvisionnement compte tenu des spécificités respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l’aménagement général du territoire;
(c) une utilisation rationnelle de l’énergie, des économies d’énergie et une utilisation des énergies renouvelables;
(d) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités;
(e) le respect du patrimoine culturel et un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage lors de la poursuite des objectifs définis ci-
dessus;
(f) la garantie de la sécurité, la salubrité et l’hygiène publiques.».
L’article 6 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit, quant à lui, que « Le plan d’aménagement général a pour objectif la répartition et l’implantation judicieuse des activités humaines dans les diverses zones qu’il arrête aux fins de garantir le développement durable de la commune sur base des objectifs définis par l’article 2 de la loi. ».
Il s’ensuit que les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs PAG, doivent être mues par des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et d’ordre politique tirées de l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné, tendant les unes et les autres à une finalité d’intérêt général et dans ce contexte, lesdites autorités doivent veiller tant à la conservation de l’esthétique urbaine qu’au développement rationnel des agglomérations.
Il échet encore de noter que la modification d’un PAG est, dans son essence même, prise dans l’intérêt général, cette caractéristique étant présumée jusqu’à preuve du contraire11.
Il convient ensuite de rappeler que la mutabilité des PAG relève de leur essence même, consistant à répondre à des contraintes variables à travers le temps concernant à la fois les aspects urbanistiques de l’aménagement des agglomérations et le volet politique de la vie en commun sur le territoire donné12. Il s’ensuit qu’en se fondant sur des considérations d’ordre urbanistique correspondant à une finalité d’intérêt général, les autorités communales peuvent procéder à des modifications de leur règlementation urbanistique, pourvu toutefois que la décision soit proportionnelle à son objectif et qu’elle soit dépourvue d’erreur d’appréciation, analyse qui sera effectuée ci-après.
11 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Recours en annulation, n° 10 et les autres références y citées.
12 Trib. adm., 7 mars 2001, n° 12233 du rôle, confirmé par Cour adm., 20 décembre 2001, n° 13291C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Urbanisme, n° 192 et les autres références y citées.Il est constant en cause que tant sous l’ancien PAG, que sous le PAG sous analyse, les parcelles litigieuses se trouvent classées en zone [VERD].
A cet égard, il convient en premier lieu de noter que le conseil communal justifie le classement retenu par la volonté affichée des autorités compétentes de ne procéder à aucune extension des zones urbanisées, respectivement destinées à être urbanisées, ainsi que par la volonté de procéder avant tout progrès en cause à une densification du tissu urbain existant à l’intérieur de la localité de Müllendorf, le ministre ayant, quant à lui, encore relevé que la délimitation de la « zone d’habitation [HAB-1] » serait cohérente en les lieux litigieux et que « sa profondeur permet largement l’aménagement d’un jardin à l’arrière des constructions existantes ».
Quant à la motivation affichée des autorités communales de favoriser « une densification douce du tissu urbain existant » et de ne pas procéder à une extension du « périmètre d’agglomération » force est de constater qu’il s’agit non seulement de considérations de pure opportunité politique qui échappent à la compétence du juge administratif, étant rappelé, comme retenu ci-avant, que la mission du juge de la légalité conférée au tribunal à travers l’article 7 de la loi précitée du 7 novembre 1996 exclut le contrôle des considérations d’opportunité et notamment d’ordre politique, à la base de l’acte administratif attaqué, mais que ces considérations sont en outre conformes aux objectifs inscrits à l’article 2 précité de la loi du 19 juillet 2004 et plus particulièrement au point (a) du même article.
En ce qui concerne ensuite les considérations relatives à une cohérence urbanistique des lieux litigieux, il ressort de la partie graphique du PAG, que les parcelles litigieuses sont situées à l’extrémité nord-ouest de la localité de Müllendorf, derrière les jardins d’une rangée de maisons longeant la rue an den Bongerten pour s’épanouir, en ce qui concerne leur limite postérieure, dans les champs entourant cette même localité. Force est encore de constater que ces mêmes parcelles, d’une contenance totale de 23 ares et 79 centiares, forment une bande de terrain de 17 mètres de large et de 125 mètres de long et ne disposent que d’un seul accès, à savoir au niveau de la rue an der Wollefskaul, et ce sur les 17 mètres de largeur. Il ressort, par ailleurs, de la partie graphique du PAG que la zone [HAB-1] est, du côté ouest de la localité de Müllendorf, délimitée par les prédites parcelles d’ores et déjà construites, longeant la rue an den Bongerten, voie de desserte de l’ensemble de ces parcelles.
Au vu de la situation ainsi décrite des fonds litigieux, à savoir en extrémité nord-ouest de la localité de Müllendorf, derrière une rangée de maisons existantes, formant la limite de la zone constructible à cet endroit, il convient de retenir qu’en classant l’intégralité desdites parcelles en zone [VERD] et en marquant ainsi son intention de restreindre l’extension de la zone constructible de la localité de Müllendorf le long de la rue an den Bongerten, et en prenant soin de délimiter la zone [HAB-1] au niveau des constructions d’ores et déjà existantes, la commune a veillé à un urbanisme cohérent, harmonieux et en conformité avec les objectifs retenus à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, étant rappelé à cet égard que l’accent mis sur un développement concentrique d’une agglomération par exclusion, dans la mesure du possible, de toute excroissance d’ordre tentaculaire ou désordonnée répond à des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations de nature à tendre à confluer de manière utile avec l’organisation de la vie en commun sur leterritoire donné et est de nature à tendre à une finalité d’intérêt général13. C’est dès lors également à bon droit que le ministre a pu retenir que la délimitation de la zone [HAB-1] serait cohérente à cet endroit.
Cette conclusion n’est pas énervée par l’affirmation des demandeurs selon laquelle la parcelle portant le numéro cadastral …, située côté nord de la parcelle portant le numéro cadastral … et de l’autre côté de la rue an der Wollefskaul, qui se trouverait dans une situation comparable à leurs propres parcelles, ferait l’objet d’une autorisation de construire de sorte qu’il serait cohérent de classer leurs propres parcelles également en zone constructible et ce afin d’éviter un développement tentaculaire au niveau de la parcelle numéro ….
En effet, et tel que relevé à juste titre par les défenderesses, force est de constater que si la parcelle dont se prévalent les demandeurs est certes classée en zone constructible, elle avait d’ores et déjà été classée en tant que telle sous l’égide de l’ancien PAG. Or, une telle différence au niveau du classement antérieur est à elle seule la raison décisive contredisant toute comparabilité14, étant encore rappelé à cet égard que les autorités communales ont fait le choix politique d’éviter toute extension de la zone constructible.
Par ailleurs, il y a lieu de constater que ladite parcelle permet de par sa situation, ainsi que de par son classement dans le PAG15, une urbanisation cohérente à cet endroit et ce à travers l’élaboration préalable d’un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier », ensemble avec la parcelle avoisinante, étant plus particulièrement précisé à cet égard, que ce site entièrement desservi par la rue an der Wollefskaul, présente, contrairement aux parcelles des demandeurs, une largeur conséquente rendant sa viabilisation intégrale plus aisée que celle des parcelles litigieuses.
Cette conclusion n’est également pas énervée par l’arrêt de la Cour administrative16 dont se prévalent les demandeurs, alors que cet arrêt a trait à des fonds dont la situation n’est pas comparable à celle des fonds sous analyse. En effet, dans l’arrêt en question la Cour administrative a validé « la démarche précise d’inclure dans le périmètre d’agglomération non plus seulement une bande de terrains le long de la route nationale, mais d’urbaniser l’entièreté des terrains situés entre ladite route nationale et la rue parallèle », situation non comparable à celle sous analyse alors que les parcelles litigieuse ne sont pas situées entre deux rues parallèles, mais bien derrière une rangé de maison existantes et longeant pour une des deux parcelles la seule rue an der Wollefskaul.
Au vu de ces considérations les critiques relatives au classement opéré laissent d’être fondées.
- Quant au moyen relatif à une violation de l’article 13 de la loi du 19 juillet 2004 et des principes de bonne administration et de sécurité juridique 13 Trib. adm., 4 décembre 2002, n° 14923 du rôle, confirmé par Cour adm., 1er juillet 2003, n°15879C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Urbanisme, n° 153et les autres références y citées.
14 Cour adm., 31 janvier 2019, n° 41735C du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu.
15 Parcelle classée, ensemble avec la parcelle adjacente, en zone d’soumise à l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier nouveau quartier et superposée d’une zone de servitude « urbanisation – intégration paysagère ».
16 Cour adm., 10 avril 2008, n° 23265C du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu. Finalement, les demandeurs font valoir que ni la procédure de collaboration et de participation ni la perspective de l’aplanissement des difficultés n’auraient été respectées, en soutenant en substance que le collège échevinal n’aurait pas adopté une attitude pouvant mener à un aplanissement des différends, les demandeurs lui reprochant une attitude purement passive, et que le ministre aurait rejeté leur réclamation sans prendre en compte leurs deux parcelles.
A cet égard, il convient en premier lieu de souligner que l’article 13 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit dans son alinéa 3 que « […] Au cas où une ou plusieurs réclamations écrites ont été présentées dans le délai, le collège des bourgmestre et échevins convoque les réclamants qui peuvent, en vue de l’aplanissement des différends, présenter leurs observations. ».
Il ressort des travaux parlementaires ayant précédé la loi du 28 juillet 2011 que ce libellé « permet de respecter le droit de réclamation des citoyens en ce que tous ceux qui ont présenté une réclamation dans le délai prévu sont convoqués. En même temps, il tient compte de l’objectif de la simplification administrative en remplaçant « doit entendre » par le mot « convoqué », puisque tous les réclamants sont convoqués, mais uniquement ceux qui donnent suite à cette convocation sont entendus. Le terme « différends » est jugé plus correct que le terme « difficultés » : il ne s’agit en général pas de résoudre des difficultés, mais de présenter des réclamations, des vues divergentes au sujet du projet d’aménagement général. »17.
Il s’ensuit que la réunion d’aplanissement des différends prévue à l’article 13 n’impose pas au collège échevinal une obligation de résultat, mais une obligation de moyens, étant donné que le but de ladite réunion n’est pas d’atteindre à tout prix une solution acceptable tant pour le réclamant que pour le collège échevinal, mais que le réclamant puisse de son côté présenter son point de vue par rapport au projet d’aménagement général et les incidences dudit projet sur sa propriété et que le collège échevinal présente au réclamant des éclaircissements afin d’écarter des malentendus, des explications destinées à justifier le choix urbanistique retenu, voire des propositions tenant compte dans une certaine mesure des objections ou critiques formulées18.
En l’espèce, il ressort du dossier administratif que les demandeurs ont été convoqués à la réunion d’aplanissement des difficultés qui a eu lieu en date du 19 avril 2019. Il en ressort encore que lors de ladite réunion, les demandeurs ont revendiqué l’extension de la zone constructible et plus particulièrement le classement de leurs parcelles en zone [HAB-1], revendications dont le collège échevinal a pris note et sur lesquelles il a pris position en expliquant le choix urbanistique de ne pas intégrer les parcelles litigieuse en zone urbanistique par le fait que l’un des principes ayant guidé la refonte du PAG était de renoncer « à toute extension du périmètre d’agglomération ». Si le collège échevinal n’a dès lors pas accueilli la réclamation des demandeurs, il n’a toutefois pas adopté une attitude purement passive, alors qu’il a non seulement pris note des objections lui soumises, mais a également fourni les explications nécessaires à ces derniers justifiant le classement retenu. En outre, le tribunal ne saurait suivre l’affirmation des demandeurs selon laquelle le collège échevinal aurait adopté une attitude qui ne saurait conduire à un aplanissement des différents alors que 17 Doc.parl. n° 6023/7, p. 10 18 Voir dans ce sens : trib. adm., 21 novembre 2007, n° 22633 du rôle, confirmé sur ce point par Cour adm., 29 mai 2008, n° 23891C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Urbanisme, n° 111 et l’autre référence y citée.s’il n’a, effectivement pas suivi les demandeurs dans leurs prétentions, cette position s’explique non pas par une attitude récalcitrante envers ses derniers, mais par le choix politique opéré dans le cadre de la refonte du PAG consistant à ne pas procéder à une extension de la zone urbanisée ou destinée à être urbanisée, étant rappelé à cet égard, comme souligné ci-avant, que le collège échevinal n’est soumis à aucune obligation de résultat.
Les contestations des demandeurs quant au bon déroulement de la réunion d’aplanissement des difficultés laissent partant d’être fondées.
Quant à l’affirmation des demandeurs que le ministre aurait rejeté leur réclamation sans prendre en compte leurs deux parcelles, celle-ci est, au vu des développements ci-avant, ayant retenu que l’omission par le ministre de mentionner les deux parcelles est dû à une simple erreur matérielle, également à rejeter.
Il s’ensuit que les développements relatifs à une prétendue violation de l’article 13 de la loi du 19 juillet 2004, de la bonne administration et de la sécurité juridique laissent d’être fondés.
Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le recours en annulation sous analyse pour n’être fondé en aucun de ses moyens.
3. Quant à la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure formulée par les demandeurs Les demandeurs sollicitent la condamnation de la partie étatique, ainsi que de la commune, solidairement, sinon in solidum, sinon chacun pour le tout, à lui payer une indemnité de procédure de 3.000,- euros sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 10 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, demande qui est à rejeter compte tenu de l’issue du litige.
Par ces motifs, le tribunal administratif, troisième chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié partant en déboute ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure telle que formulée par les demandeurs ;
condamne les demandeurs aux frais et dépens.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique de vacation du 1er septembre 2021 par :
Thessy Kuborn, vice-président, Géraldine Anelli, premier juge, Marc Frantz, juge, en présence du greffier Marc Warken.
s.Marc Warken s.Thessy Kuborn Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 1er septembre 2021 Le greffier du tribunal administratif 23
