Tribunal administratif N° 43839 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 25 novembre 2019 3e chambre Audience publique de vacation du 1er septembre 2021 Recours formé par la société anonyme … SA, Steinsel, contre une décision du conseil communal de la commune de Steinsel, et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 43839 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 25 novembre 2019 par Maître Georges KRIEGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société anonyme … SA, établie et ayant son siège social à L-…, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, représentée par son ou ses gérants actuellement en fonctions, tendant à l’annulation de la délibération du conseil communal de la commune de Steinsel du 26 avril 2019 portant adoption du projet d’aménagement général, parties graphique et écrite, ainsi que de la décision du ministre de l’Intérieur du 23 août 2019 portant approbation de la délibération du conseil communal de la commune de Steinsel du 26 avril 2019 et ayant déclaré recevable, et partiellement fondée sa réclamation ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Laura GEIGER, en remplacement de l’huissier de justice Carlos CALVO, demeurant à Luxembourg, du 2 décembre 2019, portant signification de ce recours à l’administration communale de Steinsel, établie à L-7317 Steinsel, 9, rue Paul Eyschen, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 3 décembre 2019 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la commune de Steinsel ;
Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 12 décembre 2019 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH SA, établie et ayant son siège social à L-2082 Luxembourg, 41A, avenue J.F. Kennedy, immatriculée au registre de commerce et des sociétés à Luxembourg, sous le numéro B186371, inscrite sur la liste V du tableau de l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, représentée aux fins des présentes par Maître Christian POINT, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 25 février 2020 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH SA au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 2 mars 2020 1par Maître Steve HELMINGER, au nom de la commune de Steinsel ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 30 mars 2020 par Maître Georges KRIEGER au nom de la société anonyme … SA ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 28 avril 2020 par Maître Steve HELMINGER au nom de la commune de Steinsel ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 14 septembre 2020 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH SA au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu les pièces versées en cause ainsi que les décisions attaquées ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Sébastien COUVREUR, en remplacement de Maître Georges KRIEGER, Maître Steve HELMINGER et Maître Gilles DAUPHIN, en remplacement de Maître Christian POINT, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 2 juin 2021.
Lors de sa séance publique du 21 septembre 2018, le conseil communal de Steinsel, ci-après dénommé le « conseil communal », fut saisi par le collège des bourgmestre et échevins de la même commune, ci-après dénommé le « collège échevinal », en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par la « loi du 19 juillet 2004 », d’un projet d’aménagement général pour la commune de Steinsel qu’il mit sur orbite en conséquence à travers un vote positif, de sorte que le collège échevinal put procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 19 juillet 2004.
Suite à une erreur procédurale liée à une publication incomplète sur le site internet de la commune de Steinsel de l’ensemble des pièces du projet d’aménagement général telles que mentionnées à l’article 19 de la loi du 19 juillet 2004, la procédure d’adoption du projet d’aménagement général entamée par la prédite délibération du conseil communal du 21 septembre 2018 fut arrêtée et une nouvelle procédure d’adoption fut entamée par délibération du conseil communal du 16 novembre 2018.
Par courrier de son mandataire daté au 10 décembre 2018, la société anonyme … SA, ci-après désignée la « société … », propriétaire de trois parcelles inscrites au cadastre de la commune de Steinsel, section B de Steinsel, sous les numéros …, … et …, soumit au collège échevinal ses objections à l’encontre dudit projet d’aménagement général.
Lors de sa séance publique du 26 avril 2019, le conseil communal décida :
« […] avec 7 voix pour contre 4 abstentions d’approuver le projet d’aménagement général de la commune de Steinsel, mis en procédure par délibération du conseil communal du 16 novembre 2018, tel que modifié conformément à l’article 14 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 […] ».
2En ce qui concerne les objections de la société …, le conseil communal décida de suivre la prise de position du collège échevinal adoptée lors de la séance du 19 avril 2019 et formulée comme suit :
« […] Vu la réclamation n°17 de la société … S.A. par l’intermédiaire de l’étude G.
Krieger ayant comme objet :
Les réclamants se heurtent au reclassement de la zone d’activités en zone d’habitation HAB-1 NQ avec superposition d’une zone d’aménagement différé (ZAD) qui frappe leurs terrains, sis aux abords de la Rue des Prés et inscrits au cadastre de la commune de Steinsel, section B de Steinsel sous les numéros …, … et …, en zone HAB-1 NQ superposée d’une ZAD.
Ils critiquent que le développement de la zone est mis en relation directe avec la réalisation du concept de renaturation de l’Alzette ce qui équivaudrait à une servitude pesante pour les propriétaires des terrains concernés.
Vu l’audition de M. … de … SA, assisté par Me Ferrandino de l’étude G. Krieger, par le collège des bourgmestre et échevins du 05.03.2019 :
M. … réitère son opposition quant au classement des terrains en zone d’habitation HAB-1 NQ, superposée d’une ZAD. Cette mesure reporte le développement du terrain plus en arrière engendrant des pertes pécuniaires pour le propriétaire. Le développement, étant fonction de la renaturation de l’Alzette, est freiné par cette servitude. La viabilisation ultérieure demanderait une cession supérieure à 25% du terrain.
Il souhaiterait que ses immeubles puissent rester classés en zone d’activités.
Le collège explique que le développement de la zone est à considérer dans son ensemble ce qui implique la réalisation de la renaturation de l’Alzette dont fait partie l’afflux du ruisseau dit « Wäichbaach ». Les aménagements étant nécessaires dans leur ensemble pour compenser les volumes de rétention des eaux perdues en cas d’une urbanisation.
En ce qui concerne le maintien de cette partie de la zone d’activités en plein centre de la localité de Steinsel, le collège insiste que la zone d’habitation adjacente soit ménagée d’une zone d’activités étant donné que l’actuelle zone d’activités de la commune de Steinsel est située au Sud et en-dehors de la zone d’habitation de Steinsel.
Le réclamant persiste dans sa position.
Au vu de la situation des terrains en question, entourés de zones d’habitation, le collège des bourgmestre et échevins propose au conseil communal de maintenir le classement en zone d’habitation HAB-1 NQ avec le schéma directeur y afférent garantissant le développement coordonné de l’ensemble de la zone.
Au vu de l’obligation de compenser les volumes de rétention des eaux de crue de l’Alzette, le collège des bourgmestre et échevins propose au conseil communal de ne pas donner une suite favorable aux revendications des réclamants et de maintenir le classement en zone « nouveau quartier NQ » ainsi que la superposition d’une ZAD sur l’ensemble des terrains. […] ».
Par courrier du 30 avril 2019, le collège échevinal informa la société … du rejet de ses objections par le conseil communal, courrier libellé comme suit :
3« […] Dans le cadre de la refonte du Plan d’Aménagement Général (PAG) de la Commune de Steinsel et en vertu de l’article 13 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, vous aviez remis par écrit au collège des bourgmestre et échevins, des observations et objections dans le délai vous imparti, c’est-à-dire le 10 décembre 2018.
A la suite de vos réclamations, le collège des bourgmestre et échevins vous a convoqué pour présenter vos observations en vue de l’aplanissement des différends. A cette fin, vous vous êtes présentés en date du 05 mars 2019 à 10.30 heures.
Vos réclamations ainsi que les propositions y afférentes du collège des bourgmestre et échevins ont été soumises pour décision au conseil communal dans sa séance du 26 avril 2019.
Le conseil communal, sur conclusions du collège des bourgmestre et échevins dont copie de la délibération y afférente en annexe, a délibéré sur vos réclamations.
Au vu des motifs exposés dans la délibération du conseil échevinal, le conseil communal a décidé unanimement de ne pas prendre en compte vos observations et objections.
Il a donc rejeté vos réclamations.
Il vous est loisible de réclamer contre le vote du conseil communal auprès du Ministre de l’Intérieur dans les quinze jours de la notification de la présente, sous peine de forclusion.
[…] ».
Par courrier du 15 mai 2019, la société … introduisit auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après désigné par « le ministre », une réclamation à l’encontre de la susdite délibération du conseil communal du 26 avril 2019.
Par décision du 23 août 2019, le ministre approuva la délibération du conseil communal du 26 avril 2019 portant adoption du plan d’aménagement général, ci-après désigné le « PAG », et déclara la réclamation introduite par la société … recevable, et partiellement fondée.
Ladite décision ministérielle est libellée comme suit :
« […] Par la présente, j’ai l’honneur de vous informer que j’approuve la délibération du conseil communal du 26 avril 2019 portant adoption du projet de la refonte du plan d’aménagement général (dénommé ci-après « PAG ») de la commune Steinsel, présenté par les autorités communales.
La procédure d’adoption du projet d’aménagement général s’est déroulée conformément aux exigences des articles 10 et suivants de la loi précitée du 19 juillet 2004.
La Commission d’aménagement a donné son avis sur les réclamations introduites auprès du ministre de l’Intérieur en date du 9 juillet 2019.
4Le conseil communal a donné son avis sur les réclamations introduites auprès du ministre de l’Intérieur en date du 11 juillet 2019.
Conformément à l’article 18 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, j’ai fait droit à certaines objections et observations formulées par les réclamants à l’encontre du projet d’aménagement général.
Les modifications ainsi apportées à la partie graphique sont illustrées dans la présente décision et en font partie intégrante. Les autorités communales sont tenues de me faire parvenir les schémas directeurs concernés, ainsi que les plans et documents modifiés suite aux réclamation déclarées fondées par la présente décision, pour signature.
Il est statué sur les réclamations émanant de […] Maître Georges KRIEGER au nom et pour le compte de […] la société … S.A. […] Ad réclamations […] société … S.A. […] Les réclamants s’opposent au classement en « zone d’habitation 1 [HAB-1] » soumis à un « plan d’aménagement particulier "nouveau quartier" [PAP NQ] » et superposée d’une « zone d’aménagement différé [ZAD] » des parcelles cadastrales nos …, … et …, […] et requièrent leur reclassement en « zone d’activités économiques communale type 1 [ECO c1] » soumis à un « plan d’aménagement particulier "quartier existant" [PAP QE] ».
La réclamation est en effet partiellement fondée.
D’abord, il faut préciser que le classement en « zone d’habitation 1 [HAB-1] » soumis à un « plan d’aménagement particulier "nouveau quartier" [PAP NQ] est à maintenir, alors que le développement à terme d’un quartier résidentiel en ces lieux ensemble avec le développement urbain des lieux-dits « An de Quäärten » et « An de Spëtzen » répond parfaitement à l’article 2 de la loi précitée du 19 juillet 2004, qui préconise notamment une utilisation rationnelle du sol, ainsi qu’un développement harmonieux des structures urbaines et rurales et le développement d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités.
Par contre, il s’avère être utile de lever d’ores et déjà le statut de « zone d’aménagement différé [ZAD] » pour l’ensemble des fonds couverts par le schéma directeur [ZAD-SD S09]. En effet, les terrains litigieux ne se situant que ponctuellement en zone inondable, rien ne s’oppose à attribuer aux propriétaires concernés la faculté de procéder dès lors à un développement urbain sur leurs fonds.
La partie graphique est donc remaniée comme suit […] ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 25 novembre 2019, la société … a fait introduire un recours tendant à l’annulation de la délibération du conseil communal du 26 avril 2019 portant approbation du projet d’aménagement général, ainsi que de la décision du ministre de l’Intérieur du 23 août 2019 approuvant la prédite délibération du conseil communal du 26 avril 2019 portant approbation du projet d’aménagement général de la commune Steinsel et rejet de sa réclamation.
1. Quant à la compétence et à la recevabilité 5 Les décisions sur les projets d’aménagement, lesquelles ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire. La décision d’approbation du ministre, intervenue après réclamation de particuliers, comme c’est le cas en l’espèce, participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé1, étant entendu que le caractère réglementaire ainsi retenu s’étend également au volet de la décision litigieuse ayant statué sur la réclamation introduite par les demandeurs, intervenue dans le processus général de l’élaboration de l’acte approuvé.
Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, désignée ci-après par « la loi du 7 novembre 1996 », seul un recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à caractère réglementaire. Le tribunal est partant compétent de statuer sur le recours en annulation lui soumis par les demandeurs, recours, qui est encore à déclarer recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
2. Quant au fond A l’appui de son recours, et après avoir rappelé les faits et rétroactes à la base des décisions déférées, la société … explique tout d’abord que suivant l’ancien PAG abrogé de la commune de Steinsel, ses parcelles inscrites au cadastre de commune de Steinsel, section B de Steinsel, sous les nos …, … et … auraient été classées en « zones d’activité », tandis que le nouveau PAG de la commune aurait classé ses parcelles en zone de base d’habitation [HAB-
1], superposée d’une zone soumise à un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » [PAP NQ], d’une zone de servitude urbanisation coulée-verte [CV-1] et d’une zone d’aménagement différé [ZAD], cette dernière aurait cependant été supprimée par le ministre.
En droit, et en se basant sur l’article 15 de la loi du 19 juillet 2004, la société … donne en premier lieu à considérer qu’elle aurait dû se voir notifier la décision du conseil communal du 26 avril 2019 par lettre recommandée avec avis de réception. Or, et malgré les prescriptions de ladite disposition légale, elle ne se serait jamais vue transmettre la décision en question, de sorte qu’elle aurait été dans l’impossibilité d’en vérifier la légalité. Il lui aurait en outre été impossible de vérifier si le conseil communal a effectivement été informé de ses objections, ainsi que de connaître les motifs ayant conduit au rejet de celles-ci.
Dans son mémoire en réplique, la société demanderesse fait encore valoir que si, par courrier du 30 avril 2019, elle se serait effectivement vue transmettre la prise de position du collège échevinal en ce qui concerne ses objections introduites contre le projet d’aménagement général, elle ne se serait toutefois pas vue notifier la décision du conseil communal du 26 avril 2019 portant rejet de ces mêmes objections et adoption définitive du PAG, la société demanderesse ajoutant qu’elle aurait retrouvé cette même décision sur internet lors de ses recherches effectuées dans le cadre de l’introduction du présent recours.
Elle n’aurait dès lors pas été en possession de ladite décision du conseil communal au moment où elle a introduit sa réclamation auprès du ministre, de sorte que ses droits « à pouvoir réclamer en connaissance de cause » auraient été violés.
1 Cour adm., 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Actes réglementaires, n° 51 et les autres références y citées.
6 Elle ajoute que le libellé de la décision du conseil communal du 26 avril 2019 laisserait encore entrevoir une inversion illégale des compétences entre le conseil communal et le collège échevinal. Ainsi, et si en principe il appartiendrait au conseil communal de statuer sur les objections introduites contre le projet d’aménagement général, tel n’aurait toutefois pas été le cas en l’espèce alors qu’il ressortirait de ladite délibération de celui-ci que le collège échevinal aurait statué sur les objections introduites contre le projet d’aménagement général, en intégrant certaines dans ledit projet d’aménagement général et en rejetant d’autres, et lui aurait par la suite soumis ce résultat pour simple approbation.
La société demanderesse en conclut que les décisions litigieuses seraient affectées d’un vice de légalité externe et devraient, en conséquence, encourir l’annulation.
Dans un deuxième temps, la société demanderesse reproche un défaut de motivation objective et rationnelle aux décisions litigieuses en ce qui concerne le classement de ses parcelles en zone [PAP NQ]. Un tel classement ne se justifierait pas, étant donné que les parcelles litigieuses seraient entièrement viabilisées. Aussi, la motivation suivant laquelle ses parcelles seraient entourées de zones d’habitation ne saurait valoir, étant donné qu’une telle motivation, en sus de ne pas justifier le classement en [PAP NQ], ne justifierait pas non plus le classement en zone d’habitation, étant donné que sous l’ancien PAG lesdites parcelles auraient été classées en zone d’activité adjacente à la zone d’habitation. L’obligation de compenser les volumes de rétention des eaux de crue de l’Alzette mise en avant par la commune consisterait en une justification stéréotypée et ne saurait pas non plus motiver le classement opéré.
Dans son mémoire en réplique, la société demanderesse met encore en exergue que contrairement au plan d’aménagement particulier « quartier existant » [PAP QE], les dispositions urbanistiques du [PAP NQ] seraient fixées par la commune, une cession gratuite de terrain serait à opérer au profit de la commune, et que l’autorité communale pourrait imposer la réalisation et le financement des infrastructures publiques aux propriétaires, la société demanderesse estime qu’il existerait un défaut de motivation objective et rationnelle de classer ses terrains en [PAP NQ], puisque le classement en [PAP QE] aurait pu amener aux mêmes garanties, sans ces désagréments qui seraient disproportionnés et injustifiés pour elle-même. Par ailleurs, le classement en [PAP QE] des parcelles litigieuses n’empêcherait aucunement une urbanisation cohérente. Aussi, la volonté de l’administration de prévoir des mesures globales pour la rétention des eaux ne saurait pas non plus servir de motivation, étant donné que la commune ne saurait modifier son PAG pour des motivations relatives à une compétence qui n’entrerait pas dans sa sphère de compétence, en l’espèce l’eau. Une telle motivation serait en outre purement stéréotypée et disproportionnée.
La société demanderesse conclut dès lors à l’annulation des décisions litigieuses pour défaut de motivation.
En troisième lieu, et en ce qui concerne la légalité interne des décisions litigieuses, la société … critique le classement opéré par les autorités communales et ministérielle, à savoir le classement de ses parcelles en zone de base [HAB-1] superposée d’une zone [PAP NQ] pour requérir leur reclassement en zone d’activités économiques communale type 1 [ECO-c1] superposée d’une zone soumise à un [PAP QE].
7Concernant plus particulièrement le classement en zone [PAP NQ], elle souligne que suivant les articles 23 et 34 de la loi du 19 juillet 2004, les aménagements d’espaces collectifs à réaliser sur les parcelles visées par le [PAP NQ] devraient être des travaux nécessaires à la viabilité dudit [PAP NQ] et être sollicités dans l’intérêt dudit [PAP NQ]. Or, il ressortirait du schéma directeur qu’une cession supérieure aux 25% prévus par la loi devrait être effectuée dans le cadre de la renaturation de l’Alzette, de sorte que les terrains à céder ne seraient pas sollicités dans l’intérêt du [PAP NQ] pour ne pas se limiter aux travaux de voirie et d’équipements publics nécessaires à la viabilité du [PAP NQ], et ceci en violation de l’article 34 de la loi du 19 juillet 2004.
La société demanderesse, en soutenant que la cession au domaine public communal serait exorbitante et impliquerait que seulement quelques propriétaires devront financer un projet de parc public, à savoir la renaturation de l’Alzette, qui dépasserait largement le cadre du lotissement projeté et se ferait au bénéfice de tous les citoyens de la commune, conclut encore à une violation intolérable de l’égalité des citoyens devant les charges publiques.
La société demanderesse s’empare encore, dans ce contexte, d’une violation de l’article 10bis de la Constitution, en ce que plusieurs terrains, se trouvant dans la même situation que ses propres terrains, n’auraient pas été reclassés en zone [HAB-1] soumis à un [PAP NQ], mais auraient été classés en zone [ECO c-1]. La société demanderesse affirme encore que l’omission d’indiquer sur les plans les bâtiments existants sur sa propriété laisserait conclure que les terrains ne seraient pas construits.
Finalement, la société … estime que le classement en zone [HAB-1] soumis à un [PAP NQ] ne répondrait pas aux objectifs visés aux articles 2 et 6 de la loi du 19 juillet 2004 en ce qu’il serait contraire à l’intérêt général. Il serait ainsi particulièrement difficile de comprendre pourquoi une zone [HAB-1] destinée essentiellement à accueillir des logements unifamiliaux viendrait s’implanter sur une « ancienne » zone d’activité économique, et juste à côté d’une zone maintenue comme telle, en ce qu’une telle zone d’habitation se concevrait mal à côté d’une zone d’activité économique et ne se marierait pas harmonieusement. Une telle « mixité boiteuse et choquante » ne se justifierait pas pour des raisons d’intérêt général.
Le classement en zone [PAP NQ] ne se justifierait pas non plus étant donné que les parcelles litigieuses seraient entièrement viabilisées et que la zone d’activité aurait été, dans le passé, adjacente à la zone d’habitation, ce qui n’aurait posé aucun problème sous l’ancien PAG. Concernant la zone inondable mise en avant par la commune, la société demanderesse souligne qu’uniquement une petite partie de ses parcelles seraient concernées par une zone HQ extrême, et qu’en tout état de cause, des terrains situés en zone inondable pourraient être urbanisés, de sorte que le classement en zone [PAP NQ] ne serait pas justifié. Elle subirait ainsi une charge publique exorbitante, pour les besoins de « toute la localité ».
Elle estime encore que classement des parcelles litigieuses en [PAP QE] n’empêcherait pas une urbanisation cohérente et conteste également que les parcelles avoisinantes arbitraient essentiellement des habitations.
Dans son mémoire en réplique, la société … ajoute, après avoir cité les articles 7, paragraphe (2) et 29, paragraphe (2) de la loi du 19 juillet 2004 ainsi que les des travaux préparatoires à la loi modificative du 28 juillet 2011, que le schéma directeur serait un acte ayant des effets de droit et serait de ce fait à considérer comme hiérarchiquement supérieur aux PAP, alors que ces derniers seraient astreints au respect des prescriptions contenues dans les schémas directeurs sauf dans trois cas, à savoir si l’adaptation ou la modification du 8schéma directeur s’avèrerait indispensable pour réaliser le PAP, ou si une telle modification améliorerait soit la qualité urbanistique du PAP, soit la qualité d’intégration paysagère du PAP. Elle se base ensuite sur des décisions2 des juridictions administratives pour souligner qu’un schéma directeur pourrait être querellé à travers un recours à l’encontre du PAG, de sorte qu’il pourrait faire l’objet d’un contrôle juridictionnel dans le présent recours.
A cet égard, la société … souligne que le schéma directeur SD 09 « Ennert dem Millewee » en question, de même que les schéma directeurs SD 10, SD 11, et SD 15 prévoiraient une coulée verte à aménager dans le cadre du [PAP NQ] le long du cours d’eau devant être un espace vert récréatif de régénération pour l’air frais, et structurer le projet dans son ensemble et s’inscrire dans le projet global de coulée verte qui accompagne le projet de renaturation de l’Alzette. Elle souligne encore que les parcelles litigieuses feraient partie d’un « pôle d’emploi – artisanat, service, commerce et industrie » et que l’espace vert récréatif et milieu naturel viendrait couper de manière non cohérente ledit pôle d’emploi, de sorte qu’un classement en zone d’habitation ne serait pas pertinent et irait à l’encontre du développement et de la consolidation de la structure commerciale. Ledit schéma directeur préciserait encore qu’une cession supérieure aux 25 % prévus par la loi devrait être effectuée dans le cadre de la renaturation de l’Alzette, cession qui, d’après la demanderesse, ne serait effectuée ni dans l’intérêt du [PAP NQ] ni dans son propre intérêt, mais dans l’intérêt de la renaturation de l’Alzette, ce qui serait contraire à l’article 34 de la loi du 19 juillet 2004. La société demanderesse estime ainsi que la seule justification du classement des terrains litigieux en zone soumise à [PAP NQ] serait de forcer une participation à des cessions exorbitantes de terrains et à la réalisation d’infrastructures publiques nécessaires pour la localité toute entière, ce qui constituerait une expropriation déguisée, sans aucune indemnité. Elle ajoute, dans ce contexte, que les articles 63 et 65 de la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau, prévoiraient la prise en charge de travaux de renaturation par l’Etat, respectivement par le Fonds pour la gestion de l’eau.
La société … maintient ensuite son moyen ayant trait à une violation intolérable de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, tout comme celui tiré d’une violation de l’article 10bis de la Constitution.
Concernant finalement le bien-fondé du classement opéré, la société demanderesse, après avoir rappelé que la Cour administrative aurait abandonné le critère de l’erreur manifeste d’appréciation et du contrôle marginal de proportionnalité, souligne d’un côté, que la zone [PAP NQ], guidée par le schéma directeur, ferait l’objet d’un détournement de pouvoir en ce qui concerne la renaturation de l’Alzette. De l’autre côté, elle estime qu’il serait manifeste que la zone [HAB-1] serait inadaptée aux lieux, en ce que l’implantation d’une zone d’habitation à côté d’une zone économique formerait non seulement un paysage disgracieux, sans aucune transition, mais constituerait un cadre de vie malsain pour les habitants de ladite zone d’habitation.
Tant la commune, que la partie étatique, concluent que le recours en annulation sous analyse serait à rejeter pour n’être fondé dans aucun de ses moyens.
A titre liminaire, le tribunal relève qu’il lui appartient de déterminer la suite du traitement des moyens et arguments des parties compte tenu de la logique juridique dans laquelle ils s’inscrivent, sans être lié par l’ordre dans lequel les moyens ont été présentés par 2 Cour adm., 20 juin 2019, n° 42280C du rôle, trib. adm., 30 juillet 2014, n° 33181 du rôle.
9les parties, l’examen des moyens tenant à la légalité externe devant précéder celui des moyens tenant à la légalité interne.
A) Quant à la légalité externe des décisions attaquées i. Quant au moyen tiré d’une violation de l’article 15 de la loi du 19 juillet 2004 En ce qui concerne la décision du conseil communal du 26 avril 2019, la société demanderesse critique ne pas avoir reçu une copie de ladite délibération et conclut au non-respect de ses droits de la défense en raison d’une prétendue violation de l’article 15 de la loi du 19 juillet 2004 lequel prévoit que : « Dans les huit jours qui suivent le vote du conseil communal, sa décision est affichée dans la commune pendant quinze jours, de la façon usuelle, et notifiée par lettre recommandée avec avis de réception aux personnes ayant introduit une réclamation écrite », la société demanderesse reprochant en effet aux autorités communales de ne pas lui avoir notifié le vote définitif par lettre recommandée, de sorte qu’elle aurait été dans l’impossibilité de vérifier la légalité de cette même décision, de vérifier si le conseil communal a effectivement été informé de ses objections et de connaitre les motifs ayant conduit au rejet de celles-ci.
S’il est vrai qu’à la lettre du texte de l’article 15 de la loi du 19 juillet 2004, c’est la délibération communale portant adoption du PAG et, par hypothèse, rejet des objections du demandeur, qui doit être notifiée à celui-ci, il n’en reste pas moins qu’une notification d’une information afférente doit être regardée comme suffisante, chaque fois que l’intéressé a pu valablement introduire devant le ministre ses réclamations sans qu’une atteinte effective à ses droits de la défense ne se trouve vérifiée3.
En l’espèce il est constant en cause pour ne pas être contesté et pour résulter, par ailleurs, des pièces versées au tribunal, que la société demanderesse ne s’est pas vue notifier le vote définitif du 26 avril 2019 dans son intégralité par les autorités communales. Il n’en reste toutefois pas moins que par courrier recommandé daté du 30 avril 2019, les autorités communales l’ont informée de l’approbation définitive du projet d’aménagement général par le conseil communal en date du 26 avril 2019, ainsi que du rejet de ses objections et des motifs précis à la base de ce rejet, les autorités compétentes ayant précisé à cet égard que le conseil communal a suivi les conclusions du collège échevinal, conclusions qui furent annexées audit courrier. Dans le même courrier, la société demanderesse a encore été informée de la possibilité d’adresser une réclamation au ministre contre le vote communal en question et ce dans les quinze jours de la notification dudit courrier.
Force est dès lors de retenir que non seulement la société demanderesse a été informée en bonne et due forme du vote définitif du 26 avril 2019, mais qu’elle a également été informée du sort de ses objections et de la possibilité d’introduire, le cas échéant, une réclamation devant le ministre.
La société … est dès lors malvenue d’affirmer qu’elle aurait été insuffisamment informée et que ses droits de la défense n’auraient pas été garantis et ce d’autant plus qu’elle a non seulement introduit, dans le délai lui imparti, une réclamation détaillée sur 9 pages, au ministre, mais a également valablement pu introduire le recours contentieux contre la 3 Cour adm., 27 février 2020 n° 43709 du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu.
10décision en question, de sorte que le moyen relatif à une violation de ses droits de la défense du fait d’un prétendu non-respect de l’article 15 de la loi du 19 juillet 2004 est à rejeter.
En ce qui concerne l’inversion des compétences entre le conseil communal et le collège échevinal tel que soulevée par la société demanderesse dans le cadre de son mémoire en réplique, il convient de prime abord de rappeler qu’aux termes de l’article 13 de la loi du 19 juillet 2004 « Dans le délai de trente jours de la publication du dépôt du projet dans les quatre quotidiens imprimés et publiés au Grand-Duché de Luxembourg, les observations et objections contre le projet doivent être présentées par écrit au collège des bourgmestre et échevins sous peine de forclusion. Au cas où une ou plusieurs réclamations écrites ont été présentées dans le délai, le collège des bourgmestre et échevins convoque les réclamants qui peuvent, en vue de l’aplanissement des différends, présenter leurs observations. ».
L’article 14 de la même loi prévoit quant à lui que : « Le projet d’aménagement général ensemble avec toutes les pièces mentionnées à l’article 10 est soumis avec l’avis de la commission d’aménagement et, le cas échéant, avec l’avis du ministre ayant dans ses attributions l’environnement, le rapport sur les incidences environnementales, les réclamations et les propositions de modifications du collège des bourgmestre et échevins, au conseil communal. Au plus tard dans les trois mois à compter de l’échéance du délai prévu à l’article 11, alinéa 2, le conseil communal décide de l’approbation ou du rejet du projet d’aménagement général […] ».
Il y a ensuite lieu de relever que l’audition des opposants ne saurait être confondue avec une décision sur le sort à réserver à ces mêmes réclamations liant la commune, étant entendu que le pouvoir de décider du bien-fondé des différentes réclamations, sous l’approbation du ministre, revient au seul conseil communal, conformément aux dispositions de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004. En mettant à charge du collège échevinal l’obligation de soumettre au conseil communal « les réclamations et les propositions de modifications », en l’occurrence la mesure de l’audition des opposants en vue de l’aplanissement des différends, le législateur a entendu assurer que l’organe décisionnel, en l’occurrence le conseil communal, soit informé du résultat des différentes auditions ayant eu lieu en vue de l’aplanissement des différends, ceci dans un esprit de respect du principe du contradictoire à tout niveau de la procédure d’élaboration concernée.
En revanche, les termes utilisés par le législateur impliquent également et nécessairement que le collège échevinal parvienne en son sein, par délibération, à une décision quant au sort à réserver aux réclamations qu’il entend proposer au vote du conseil communal4.
En effet, et en ce qui concerne tout d’abord l’audition des opposants proprement dite, si celle-ci autorise un comportement en partie passif de la part du collège échevinal, en ce sens que celui-ci n’est pas appelé à prendre immédiatement et concomitamment à l’audition une décision sur la position à arrêter en vue du vote par le conseil communal, elle comporte néanmoins également une part de discussion et de négociation, le collège pouvant le cas échéant être appelé à rencontrer les arguments des opposants, à discuter et négocier avec ceux-ci et éventuellement à leur soumettre des propositions de modification, le tout sur la toile de fond du but de l’audition des opposants, à savoir celui de solutionner à un niveau non 4 Trib. adm., 21 mars 2007, nos 21479, 21480 et 21481 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Urbanisme, n° 108 et l’autre référence y citée.
11contentieux, pour autant que possible, les différends existants - sans que toutefois une obligation de résultat ne pèse sur le collège échevinal. Cette recherche nécessaire d’une solution non contentieuse, si elle ne saurait imposer au collège échevinal ou à tout autre organe communal une obligation de résultat, relève cependant d’une obligation de moyens qui résulte non seulement du texte même de la loi, qui mentionne l’aplanissement des différends, mais encore du fait que le législateur ait imposé l’audition des opposants en sus de la possibilité pour ces derniers d’introduire une réclamation écrite. Une telle obligation exclut que le collège échevinal puisse se cantonner dans une attitude purement passive, consistant à se limiter à prendre acte des réclamations réitérées oralement devant lui, puisqu’une telle attitude reviendrait à vider l’audition des opposants voulue par le législateur de tout sens, le seul « enregistrement » de réclamations au cours de l’audition faisant double emploi avec l’introduction préalable obligatoire de réclamations écrites, mais impose au collège des bourgmestre et échevins des efforts concrets en vue de l’aplanissement des difficultés, pouvant, comme indiqué ci-avant, consister en des éclaircissements destinés à écarter des malentendus, des explications destinées à justifier le choix urbanistique retenu, voire en des propositions tenant compte dans une certaine mesure des objections ou critiques formulées5.
Ainsi, et s’il est dès lors vrai que le collège échevinal s’est prononcé sur les objections de la société demanderesse, cette circonstance ne saurait toutefois amener à conclure à une quelconque inversion de compétences, alors que ce faisant, il s’est contenté de remplir la mission lui octroyée par le législateur.
Il convient ensuite de constater qu’il ressort de la délibération du conseil communal du 26 avril 2019 qu’il a tenu compte des propositions lui adressées par le collège échevinal et qu’il en a délibéré dans la mesure où certaines objections ont été considérées comme fondées, tandis que d’autres ont été rejetées.
Au vu de ces considérations il convient de retenir que tant le conseil communal que le collège échevinal ont exercé leurs compétences respectives, telles que visées aux articles 13 et 14 de la loi du 19 juillet 2004, de sorte que les contestations y relatives sont à rejeter pour ne pas être fondées.
ii. Quant au défaut de motivation Concernant le moyen de la société demanderesse tiré d’un défaut de motivation des décisions litigieuses, le tribunal précise qu’au-delà de l’absence d’exigence légale ou réglementaire spécifique à l’indication formelle des motifs, les actes administratifs à caractère réglementaire doivent reposer sur de justes motifs légaux devant avoir existé au moment où ils ont été respectivement pris, motifs dont le juge administratif est appelé à vérifier tant l’existence que la légalité. Ces motifs doivent être rétractables, à la fois par la juridiction saisie et par les administrés intéressés, afin de permettre l’exercice effectif du contrôle juridictionnel de légalité prévu par la loi6.
En l’espèce, il ressort du libellé de la décision du conseil communal du 26 avril 2019 que les autorités communales ont motivé le classement opéré par la situation des terrains litigieux en plein centre de la localité de Steinsel entourés de zones d’habitation et de la situation de l’actuelle zone d’activités en-dehors de la zone d’habitation ainsi que par 5 Trib. adm. 9juillet 2018, n° 39668 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Urbanisme, n° 111 et l’autre référence y citée.
6 Cour adm., 23 février 2006, n° 20173C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Actes réglementaires, n° 31 et les autres références y citées.
12l’obligation de compenser les volumes de rétention des eaux de crue de l’Alzette. Le ministre, quant à lui, a mis en exergue le développement à terme d’un quartier résidentiel en ces lieux ensemble avec le développement urbain des lieux-dits « An de Quäärten » et « An de Spëtzen », le bien-fondé desdites motivations étant examiné ci-après.
Au vu des considérations qui précèdent, et indépendamment de la question du bien-fondé de la motivation avancée par le conseil communal, respectivement par le ministre, le tribunal est amené à retenir que celle-ci est suffisante pour permettre à la partie demanderesse de défendre ses intérêts en connaissance de cause dans le cadre du présent recours en annulation et, corrélativement, pour permettre au tribunal d’exercer son contrôle de légalité, de sorte que le moyen tiré d’un défaut de motivation des décisions déférées encourt le rejet.
B) Quant à la légalité interne des décisions attaquées Le tribunal rappelle tout d’abord que saisi d’un recours en annulation, la mission de juge de la légalité exclut le contrôle des considérations d’opportunité et notamment d’ordre politique, à la base de l’acte administratif attaqué et inclut la vérification, d’après les pièces et éléments du dossier administratif, de ce que les faits et considérations sur lesquels s’est fondée l’administration sont matériellement établis à l’exclusion de tout doute. Dans cette démarche de vérification des faits et des motifs à la base de l’acte déféré, le tribunal est encore amené à analyser si la mesure prise est proportionnelle par rapport aux faits dont l’existence est vérifiée, le tribunal étant ainsi appelé à opérer une balance valable et équilibrée des éléments en cause et à vérifier plus particulièrement si l’acte posé est proportionné à son but7.
Il échet ensuite de rappeler qu’aux termes de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 « Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par:
(a) une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux;
(b) un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris les réseaux de communication et d’approvisionnement compte tenu des spécificités respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l’aménagement général du territoire;
(c) une utilisation rationnelle de l’énergie, des économies d’énergie et une utilisation des énergies renouvelables;
(d) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités;
(e) le respect du patrimoine culturel et un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage lors de la poursuite des objectifs définis ci-dessus;
(f) la garantie de la sécurité, la salubrité et l’hygiène publiques. ».
7 Cour adm., 12 janvier 2021, n° 44684C du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu.
13L’article 6 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit, quant à lui, que « Le plan d’aménagement général a pour objectif la répartition et l’implantation judicieuse des activités humaines dans les diverses zones qu’il arrête aux fins de garantir le développement durable de la commune sur base des objectifs définis par l’article 2 de la loi. ».
Il s’ensuit que les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, doivent être mues par des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et d’ordre politique tirées de l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné, tendant les unes et les autres à une finalité d’intérêt général et dans ce contexte, lesdites autorités doivent veiller tant à la conservation de l’esthétique urbaine qu’au développement rationnel des agglomérations.
Il échet encore de noter que la modification d’un PAG est, dans son essence même, prise dans l’intérêt général, cette caractéristique étant présumée jusqu’à preuve du contraire8.
Il convient ensuite de rappeler que la mutabilité des plans d’aménagement général relève de leur essence même, consistant à répondre à des contraintes variables à travers le temps concernant à la fois les aspects urbanistiques de l’aménagement des agglomérations et le volet politique de la vie en commun sur le territoire donné9. Il s’ensuit qu’en se fondant sur des considérations d’ordre urbanistique correspondant à une finalité d’intérêt général, les autorités communales peuvent procéder à des modifications de leur règlementation urbanistique, pourvu toutefois que la décision soit proportionnelle à son objectif et qu’elle soit dépourvue d’une erreur d’appréciation, analyse qui sera effectuée ci-après.
Il est constant en cause pour ne pas être contesté que sous l’ancien PAG, les parcelles litigieuses étaient classées en « zones d’activité ». Le PAG sous analyse classe, quant à lui, lesdites parcelles en zone de base [HAB-1], superposée d’une zone [PAP NQ] et d’une [CV-1]. La société demanderesse critique exclusivement le classement en zone [HAB-1] superposée d’une zone [PAG NQ] pour solliciter le classement en zone de base [ECO-c1] superposée d’une zone [PAP QE].
i. Quant au classement en zone [HAB-1] L’article 2 de la partie écrite du PAG litigieux dispose que : « La zone d’habitation 1 englobe les terrains réservés à titre principal aux habitations de type maison unifamiliale […] ».
Pour justifier le classement des parcelles litigieuses en zone [HAB-1], la commune et le ministre ont avancé la situation des terrains litigieux en plein centre de la localité de Steinsel entourés de zones d’habitation et le souhait d’y développer un quartier résidentiel ensemble avec les lieux-dits « An de Quäärten » et « An de Spëtzen », tout comme l’obligation de compenser les volumes de rétention des eaux de crue de l’Alzette.
Face aux contestations de la société demanderesse à l’encontre des motifs ainsi avancés par les autorités communales et ministérielle à la base du classement des parcelles nos …, … et … en zone [HAB-1], il convient encore de préciser qu’en matière d’urbanisme, une 8 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Recours en annulation, n° 10 et les autres références y citées.
9 Trib. adm., 7 mars 2001, n° 12233 du rôle, confirmé par Cour adm., 20 décembre 2001, n° 13291C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Urbanisme, n° 192 et les autres références y citées.
14commune bénéficie d’un droit d’appréciation très étendu en vertu du principe de l’autonomie communale inscrit à l’article 107 de la Constitution10, l’analyse de la légalité des décisions étant à opérer par les juridictions administratives selon les préceptes ci-avant détaillés.
Dans ce contexte, il échet également de souligner que la vision urbanistique de la commune, consistant dans la volonté de développer un quartier résidentiel de grande envergure à cet endroit incluant notamment les parcelles de la société demanderesse, relève du pouvoir discrétionnaire de la commune, s’agissant de considérations de pure opportunité politique qui échappent à la compétence du juge administratif, étant rappelé, comme retenu ci-avant, que la mission du juge de la légalité conférée au tribunal à travers l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996 exclut le contrôle des considérations d’opportunité et notamment d’ordre politique, à la base de l’acte administratif attaqué et inclut uniquement la vérification, d’après les pièces et éléments du dossier administratif, de ce que les faits et considérations sur lesquels s’est fondée l’administration sont matériellement établis à l’exclusion de tout doute.
A cet égard, il ressort des pièces versées en cause, et plus particulièrement de la partie graphique du PAG que les parcelles nos … et … de la société demanderesse longent la rue des Prés, tandis que la parcelle n° … se trouve en deuxième position par rapport à ladite rue. Ces trois parcelles sont entourées de parcelles également classées en zone [HAB-1] incluant non seulement les terrains situés aux lieux-dits « Ennert dem Millewee », dont font partie les parcelles litigieuses, et « an de Jofferewisen » directement adjacents, mais également les terrains non construits situés à l’ouest des parcelles litigieuses aux lieux-dits « An de Quäärten » et « An de Spëtzen », et ceux situé à l’est des parcelles en question aux lieux-dits « Op den Aulen ». Il ressort encore de la partie graphique du PAG que la parcelle n° … accueille une construction et que la grande majorité des parcelles longeant la rue des Prés à cet endroit sont construites, tandis que les terrains se trouvant en deuxième position par rapport à la rue des Prés aux lieux-dits « An de Quäärten » et « An de Spëtzen » constituent des terres labourables formant un îlot entouré de constructions.
Il ressort ensuite des explications circonstanciées de la commune que si, sous l’ancien PAG, les parcelles de la société demanderesse faisaient effectivement partie de la zone d’activité longeant la rue des Près de ses deux côtés, celle-ci était à l’époque de sa mise en place située à l’extrémité de Steinsel, loin des quartiers d’habitation. Il se dégage encore des orthophotos versées par la commune que cette situation a fondamentalement changé au cours des années. En effet, à partir de 2001 lesdits terrains de la société demanderesse étaient encadrés de maisons d’habitation, et que notamment les parcelles adjacentes à celles de la société demanderesse au nord, tout comme celles de l’autre côté de la rue des Prés, ayant accueilli des maisons d’habitation. Les orthophotos de 2019 montrent une densification de la zone d’habitation à cet endroit, tout comme une extension considérable de la zone d’habitation sur les terres labourables à l’ouest des parcelles litigieuses, de sorte que la zone d’activité ne se situe ainsi plus à l’extrémité de la commune, mais borde les quartiers d’habitation pour faire aujourd’hui plutôt partie du noyau de Steinsel.
Force est dès lors de constater que la commune a, par le classement opéré, entendu tenir compte de l’évolution urbanistique dans le temps et de la réalité factuelle du tissu urbain environnant, ce qui relève, tel que souligné ci-avant, du principe de la mutabilité des PAG, consistant à répondre à des contraintes variables à travers le temps.
10 Trib. adm., 30 septembre 2013, n° 30838 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Tutelle administrative, n° 35, de même que trib. adm., 9 juillet 2007, n° 22242 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Tutelle administrative, n° 37 et les autres références y citées.
15 Au regard de ces considérations, la vision urbanistique de la commune, consistant dans la volonté de développer un quartier résidentiel à cet endroit, incluant tant les parcelles litigieuses aux lieux-dits « Ennert dem Millewee », que celles situées aux lieux-dits « an de Jofferewisen », et « Op den Aulen » ainsi que les terres labourables aux les lieux-dits « An de Quäärten » et « An de Spëtzen », permet effectivement de raccorder harmonieusement la zone d’habitation à l’est de la rue des Prés avec celle à l’ouest des parcelles litigieuses, et d’arrondir à cet endroit le tissu urbain existant. En effet, le classement des parcelles litigieuses ensemble les terrains avoisinants en zone [HAB-1], classement de base également opéré pour les quartiers existants à proximité, contribue à un développement cohérent du site à ces endroits.
Dans la mesure où la vision urbanistique de la commune, telle que décrite ci-avant répond à une finalité d’intérêt général et s’inscrit dès lors dans les objectifs visés à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, et dans la mesure où il s’ensuit qu’un classement des parcelles litigieuses en zone [ECO-c1] ne permettrait pas d’atteindre ce but, aucune erreur d’appréciation ne saurait être reprochée aux autorités communale et ministérielle à cet égard, le classement opéré étant, par ailleurs, proportionnel à son but.
Cette constatation n’est pas énervée par l’allégation de la société demanderesse, suivant laquelle l’implantation d’une zone d’habitation à côté d’une zone économique constituerait un cadre de vie malsain pour les habitants de ladite zone d’habitation, étant donné, d’un côté, que la zone [ECO-c1] maintenue au sud de la localité de Steinsel étant, suivant l’article 6 de la partie écrite du PAG litigieux, « réservée aux activités industrielles légères, artisanales, de commerce de gros, de transport en autobus, ainsi qu’aux équipements de service public et/ou intérêt général », et, de l’autre côté, qu’il résulte des explications circonstanciées de la commune que la parcelle n° …, directement adjacente à la zone d’habitation envisagée, abrite notamment des bars, une agence de voyage, un concessionnaire de motocycles et une société spécialisée en climatisation, de sorte que les allégations de la société demanderesse ayant trait à un cadre de vie malsain pour les habitants sont à rejeter pour tomber à faux.
ii. Quant au classement en [PAP NQ] En ce qui concerne ensuite le classement des parcelles litigieuses en [PAP NQ], l’article 25 de la loi du 19 juillet 2004 dispose que : « Le plan d’aménagement particulier précise et exécute les dispositions réglementaires du plan d’aménagement général concernant une zone ou partie de zone.
Il revêt la forme d’un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier ». Les communes peuvent toutefois définir dans leur plan d’aménagement général des terrains ou ensembles de terrains constituant une zone urbanisée pour lesquels un plan d’aménagement particulier « quartier existant » est à élaborer.
On entend par zone urbanisée des terrains ou ensembles de terrains qui sont entièrement viabilisés conformément à l’article 23, alinéa 2, sans préjudice de la nécessité de procéder à d’éventuels travaux accessoires de voirie appliqués aux accotements et trottoirs ou impliquant une réaffectation partielle de l’espace routier. », l’article 23, alinéa 2 de la même loi précisant, en ce qui concerne les travaux de voirie et d’équipements publics nécessaires à la viabilité d’un PAG que « Ces travaux comprennent la réalisation des voies 16publiques, l’installation des réseaux de télécommunication, ainsi que des réseaux d’approvisionnement en eau potable et en énergie, des réseaux d’évacuation des eaux résiduaires et pluviales, de l’éclairage, de l’aménagement des espaces collectifs, des aires de jeux et de verdure ainsi que des plantations. ».
Il suit des dispositions qui précèdent que les autorités communales et de tutelle doivent en principe recourir au classement en zone soumise à l’élaboration d’un [PAP NQ], sauf si les parcelles visées sont entièrement viabilisées, de sorte à ne plus nécessiter la réalisation d’infrastructures publiques, sauf, le cas échéant, des travaux accessoires, tels que l’adaptation d’accotements et de trottoirs ou une réaffectation partielle de l’espace routier11.
En l’espèce, et tel que constaté ci-avant, la vision urbanistique de la commune consiste dans la volonté de développer un quartier résidentiel de grande envergure à cet endroit incluant notamment les parcelles de la société demanderesse. Il ressort ainsi de la partie graphique du PAG litigieux que le classement en [PAP NQ] a, non seulement été opéré pour les parcelles appartenant à la société demanderesse, mais également pour les terrains avoisinants aux lieux-dits « an de Jofferewisen », les terres labourables aux lieux-dits « An de Quäärten » et « An de Spëtzen », ainsi que pour les terrains se situant de l’autre c’ôté de la rue des Prés « Op den Aulen ».
Il ressort encore de la partie graphique du PAG que les terrains ainsi soumis à un [PAP NQ] devant faire l’objet du quartier résidentiel de grande envergure projeté par la commune et dont font notamment partie les parcelles litigieuses, ne sont pas entièrement viabilisés mais nécessitent la réalisation d’infrastructures publiques majeures. En effet, uniquement certaines parcelles visées, dont notamment la parcelle construite n° … de la société demanderesse, font l’objet d’une viabilisation, tandis que la grande majorité des parcelles visées constituent des terres labourables ou non construites.
A cela s’ajoute que les considérations tendant à la renaturation de l’Alzette afin de lutter contre le risque d’inondation à ces endroits mises en avant par la commune, considérations ayant aussi trait à une finalité d’intérêt général pour s’inscrire encore dans les objectifs visés à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, sont également de nature à justifier la superposition, entre autres des parcelles litigieuses, d’un [PAP NQ], notamment pour garantir le caractère constructible de tous les terrains concernés et permettre ainsi une mise en œuvre d’un projet cohérent englobant l’ensemble du site.
Dans ce contexte, il convient de rejeter les allégations de la société demanderesse, suivant laquelle ses parcelles ne seraient uniquement pour une petite partie touchées par des crues extrêmes, alors qu’il se dégage des explications circonstanciées de la commune ainsi que des cartes versées en cause par ses soins que la situation sur laquelle se base la société demanderesse n’est plus d’actualité, dans la mesure où ses parcelles, tout comme les terrains de l’ensemble du site visé par le projet d’envergure de la commune, font l’objet d’un risque particulier d’inondation non seulement en cas de crues extrêmes mais également pour les crues d’une moyenne probabilité. Il est dans ce contexte encore faux de prétendre que des considérations environnementales, telles que le risque d’inondation, ne seraient pas à prendre en considération par les communes pour ne pas relever de leur sphère de compétence, étant donné qu’il ressort de l’article 2, point (f), précité, de la loi du 19 juillet 2004 que la garantie 11 Trib. adm., 17 juin 2020, n° 42134 du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu.
17de la sécurité, la salubrité et l’hygiène publiques tombent dans les mission des communes dans l’établissement de leur PAG.
Cette constatation n’est par énervée par les allégations de la société demanderesse, suivant lesquelles un [PAP QE] aboutirait au même résultat qu’un [PAP NQ] dans la mesure où la parcelle n° … serait d’ores et déjà viabilisée, étant donné, et tel que retenu ci-avant, la vision urbanistique de la commune ne consiste pas d’envisager les parcelles litigieuses de manière isolée, mais dans le développement d’un quartier résidentiel d’une envergure importante à cet endroit de la commune de Steinsel, qui impose une urbanisation cohérente et harmonieuse de l’ensemble des terrains inclus tout en prenant en considération le projet de renaturation de l’Alzette, de sorte que la superposition des parcelles litigieuses d’un [PAP NQ] se justifie pleinement.
Elle n’est pas non plus énervée par allégations de la société demanderesse, suivant lesquelles ses parcelles feraient partie d’un « pôle d’emploi – artisanat, service, commerce et industrie », étant donné que, d’un côté, cette circonstance ne ressort pas des éléments soumis à l’appréciation du tribunal, et, de l’autre côté, la société demanderesse reste en défaut de développer cette argumentation, étant précisé qu’il n’appartient pas au tribunal de suppléer à la carence des demandeurs en prenant position par rapport à un moyen simplement suggéré, sans être soutenu effectivement et de rechercher lui-même les moyens juridiques qui auraient pu se trouver à la base de ses conclusions.
En ce qui concerne ensuite la violation alléguée de l’article 34 de la loi du 19 juillet 2004, article intitulé « Cession des fonds réservés à la voirie et aux équipements publics nécessaires à la viabilité du plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » et du plan d’aménagement particulier « quartier existant » », alors que le schéma directeur prévoirait la réalisation d’une coulée verte à aménager le long du cours d’eau et une cession supérieure aux 25 % prévus par la loi, coulée verte qui ne serait pas nécessaire à la viabilité ni dans l’intérêt dudit [PAP NQ], tel que le prévoirait toutefois l’article 23 de la loi du 19 juillet 2004, mais dans l’intérêt de la renaturation de l’Alzette et qui entraînerait une charge publique exorbitante pour la demanderesse, force est de constater et tel que son intitulé l’indique, que l’article 34 de la loi du 19 juillet 2004 a trait à la seule mise en œuvre des PAP, de sorte que la question relative à une éventuelle cession gratuite de terrains pour l’aménagement d’une coulée verte n’a pas vocation à se poser au stade de l’élaboration du PAG, mais bien au niveau de l’exécution du futur du [PAP NQ]. Il s’ensuit que le moyen relatif à une violation de l’article 34 de la loi du 19 juillet 2004 est à rejeter pour être dénué de pertinence dans le cadre du présent recours dirigé contre le seul PAG.
Cette conclusion n’est pas énervée par les développements de la société demanderesse relatifs au prétendu caractère contraignant du schéma directeur, lequel prévoirait l’aménagement de cette coulée verte sur une partie de ses parcelles.
En effet, il convient de rappeler que l’article 7, paragraphe (2), alinéa 4 de la loi du 19 juillet 2004 dispose que : « […] Le projet d’aménagement général est élaboré sur base d’une étude préparatoire qui se compose : […] c) de schémas directeurs couvrant l’ensemble des zones soumises à l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » tels que définis à l’article 25. […] Un règlement grand-ducal précise le contenu de l’étude préparatoire. ».
18La loi du 19 juillet 2004 prévoit, dès lors, le schéma directeur sous la forme de document d’accompagnement du PAG, plus particulièrement en tant qu’instrument de planification en vue de l’élaboration du [PAP NQ]. Ainsi, son article 29, paragraphe (2), dispose que « […] le plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » est orienté par le schéma directeur […] ».
Quant à la nature juridique d’un schéma directeur, le tribunal relève qu’aux termes des travaux parlementaires relatifs à la loi du 28 juillet 2011 modifiant celle du 19 juillet 2004, il s’agit d’un « […] instrument de planification d’une hiérarchie supérieure, sans effet juridique direct, qui oriente non seulement l’élaboration des plans d’aménagement particulier „nouveau quartier“ mais qui permet également déjà au niveau de l’élaboration du projet d’aménagement général de définir des zones et leurs délimitations en connaissance de cause. »12.
Il convient dès lors de retenir que le schéma directeur constitue une composante de l’étude préparatoire sur base de laquelle un projet d’aménagement général est élaboré.
L’étude préparatoire, tel que son nom l’indique, doit forcément précéder l’adoption d’un nouveau ou la modification d’un PAG. Le schéma directeur, faisant partie de l’étude préparatoire, constitue donc un élément préalable à l’élaboration ou la modification d’un PAG et est partant à considérer comme instrument d’orientation du développement urbain, dépourvu d’effet juridique direct13.
Ainsi, un schéma directeur n’est pas une fin en soi, en ce qu’il ne s’agit que d’un instrument de planification, ayant pour objet, notamment, de déterminer les orientations servant à définir et à délimiter les zones du projet d’aménagement général et à élaborer les [PAP NQ].
Il s’ensuit, qu’une erreur affectant un tel schéma ne saurait justifier l’annulation du PAG que si elle a eu pour conséquence concrète des choix urbanistiques contraires à l’intérêt général.
Or, en l’espèce, le tribunal vient de retenir que les choix urbanistiques des autorités communales en ce qui concerne le site en question sont conformes à l’intérêt général, étant souligné à cet égard que le schéma directeur est lui-même motivé par des considérations d’intérêt général, les auteurs ayant en effet précisé qu’il pose le cadre pour :
« » Développer des terrains de taille importante situés au sud de la localité de Steinsel, adjacents au tissu bâti existant, ouverts sur le paysage naturel et à proximité des transports collectifs. […] » Développer un projet d’habitation qui propose des types d’habitation moins consommateurs de terrain, une implantation optimale et une grande qualité des espaces libres.
» Réaffecter un site sous utilisé (S09) » Un site de grande envergure ayant une position centre pour la commune, et proche des commodités (transports, commerces, services et équipements).
» Consolider le tissu bâti.
» Renforcer l’offre en habitat dans la commune.
12 Projet de loi n° 6023, exposé des motifs, p. 4.
13 Projet de loi n° 6023, exposé des motifs p.4 et commentaire des articles, ad article 6, p. 24 19» Proposer une densité d’habitation en phase avec la localisation du site (desserte routière, transport en commun, capacité des infrastructures techniques, …).
» Proposer une mixité de typologie de logements.
» Développer des habitations à coût modérés sur une partie du projet.
» Garantir les interfaces avec le tissu bâti existant.
» Créer des jonctions fonctionnelles entre les divers quartiers.
» Aménager des espaces libres de qualité et qui favorisent une vie de quartier ; parce, aire de jeux, espace-rue, placette (…).
» Favoriser l’utilisation active et passive des énergies renouvelables. […] » Proposer une desserte interne en phase avec la fonction et les caractéristiques du nouveau projet.
» Connecter le nouveau quartier aux quartiers existants.
» Créer des liaisons pour la mobilité douce intra- et inter quartier, vers les réseaux de transport public, vers les équipements publics et services de proximité et vers les zones récréatives. […] » Garantir le maillage écologique avec les espaces ouverts […] » Développer un concept urbanistique qui tient compte des risques naturels prévisibles (zone inondable) par des aménagements spécifiques. ».
S’il est vrai que ledit schéma directeur prévoit encore l’aménagement d’une coulée verte le traversant, coulée pour lesquelles les parties sont en désaccord sur la question de savoir si elles servent au [PAP NQ] à élaborer, il convient de rappeler que les orientations du schéma directeur ne revêtent en tout état de cause pas un caractère ni absolu, ni figé. C’est ainsi que la loi a prévu la possibilité de modification et d’adaptation du schéma directeur par le [PAP NQ]. C’est encore l’article 29, paragraphe (2), de la loi du 19 juillet 2004 qui prévoit que : « « […] le schéma directeur peut être adapté ou modifié par le plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » à condition qu’une telle modification ou adaptation s’avère indispensable pour réaliser le plan d’aménagement particulier « nouveau quartier », respectivement pour améliorer la qualité urbanistique, ainsi que la qualité d’intégration paysagère. […] ».
Dès lors, en principe, le schéma directeur s’impose au plan d’aménagement [PAP NQ] qui est appelé à suivre les orientations par lui données. Par exception, le [PAP NQ] peut adapter ou modifier le schéma directeur dans la mesure où les conditions de la loi se trouvent vérifiées. Ces conditions se déclinent par le caractère indispensable en vue de la réalisation du [PAP NQ], voire par l’amélioration de la qualité urbanistique ainsi que de la qualité d’intégration paysagère dudit PAP.
Ainsi, et s’il devait s’avérer que l’aménagement de cette coulée verte serait contraire à l’article 34 de la loi du 19 juillet 2004 et que sa mise en place constituerait une charge publique exorbitante pour la société demanderesse, questions qui ne sauraient être débattues à ce stade de la procédure pour être prématurées, une modification du schéma directeur sur ce point s’imposerait, alors qu’elle serait indispensable à la réalisation du [PAP NQ], lequel ne saurait être contraire à la loi.
Au vu de ces considérations, le moyen relatif à une violation de l’article 34 de la loi du 19 juillet 2004 laisse également d’être fondé.
iii. Quant à l’article 10bis de la Constitution 20Finalement, et en ce qui concerne la violation alléguée de l’article 10bis de la Constitution, il convient de rappeler que le principe constitutionnel de l’égalité devant la loi, tel qu’inscrit à l’article 10bis de la Constitution, suivant lequel tous les Luxembourgeois sont égaux devant la loi, applicable à tout individu touché par la loi luxembourgeoise si les droits de la personnalité, et par extension les droits extrapatrimoniaux sont concernés, ne s’entend pas dans un sens absolu, mais requiert que tous ceux qui se trouvent dans la même situation de fait et de droit soient traités de la même façon. Le principe d’égalité de traitement est compris comme interdisant le traitement de manière différente de situations similaires, à moins que la différenciation soit objectivement justifiée14.
En l’espèce, la société demanderesse entendent comparer la situation de ses parcelles à celles classées en zone [ECO c-1] au sud de la commune de Steinsel, et plus particulièrement à la parcelle n° 633/3713. Or, il ressort tant de la partie graphique du PAG que des explications de la commune que les parcelles dont fait état la société demanderesse ne se trouvent pas dans la même situation que les parcelles litigieuses.
S’il y a, en effet, lieu de constater qu’une partie de la zone d’activité, dont faisaient initialement partie les parcelles litigieuses, a été maintenue et classée en zone [ECO c-1], dont notamment la parcelle la plus proche à celles de la société demanderesse et portant le numéro cadastral 633/3713, il n’en reste pas moins que la situation desdites parcelles maintenues en zone d’activité n’est pas comparable à celles de la société demanderesse. En effet, et tel que constaté ci-avant dans le cadre de l’analyse du bien-fondé du classement des parcelles litigieuses en zone [HAB-1], celles-ci sont, suite à l’évolution urbanistique des dernières décennies, entourées de maisons d’habitations sur trois côtés pour faire aujourd’hui partie du noyau de Steinsel et ceci contrairement à la parcelle n° … et à celles se situant plus au sud, lesquelles ne sont pas encore frappées de cette évolution urbanistique pour ne pas être directement entourées de maisons d’habitation.
Dans la mesure où la situation des parcelles litigieuses n’est pas similaire à celles des parcelles classées en zone [ECO c-1], l’invocation de l’article constitutionnel en question manque de caractère pertinent à la base. Une mise en œuvre utile du principe contenu à l’article 10bis de la Constitution ne peut dès lors s’envisager.
Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le recours en annulation sous analyse pour n’être fondé en aucun de ses moyens.
3. Quant à l’indemnité de procédure La demande en allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 5.000.-€ sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, telle que formulée par la société demanderesse, est à rejeter au vu de l’issue du litige.
Par ces motifs, le tribunal administratif, troisième chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
14 Trib. adm. 12 janvier 1999, n° 10800 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Lois et règlements, n° 8 et les autres références y citées.
21 au fond, le déclare non justifié partant en déboute ;
rejette la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 5.000.-€ formulée par la société demanderesse ;
condamne la société demanderesse aux frais et dépens.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique de vacation du 1er septembre 2021 par :
Thessy Kuborn, vice-président, Géraldine Anelli, premier juge, Marc Frantz, juge, en présence du greffier Marc Warken.
s.Marc Warken s.Thessy Kuborn Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 1er septembre 2021 Le greffier du tribunal administratif 22
