Tribunal administratif N° 43912 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 18 décembre 2019 3e chambre Audience publique de vacation du 1er septembre 2021 Recours formé par Monsieur … et Madame …, …, contre une décision du conseil communal de la commune de Steinsel, et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 43912 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 18 décembre 2019 par Maître Serge MARX, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … et de son épouse, Madame …, demeurant ensemble à L-…, tendant à l’annulation de la délibération du conseil communal de la commune de Steinsel du 26 avril 2019 portant adoption du projet d’aménagement général, parties graphique et écrite, ainsi que de la décision du ministre de l’Intérieur du 23 août 2019 portant approbation de la délibération du conseil communal de la commune de Steinsel du 26 avril 2019 et ayant déclaré recevable, mais non fondée leur réclamation ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Christine KOVELTER, en remplacement de l’huissier de justice Frank SCHAAL, demeurant à Luxembourg, du 23 décembre 2019, portant signification de ce recours à l’administration communale de Steinsel, établie à L-7317 Steinsel, 9, rue Paul Eyschen, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 27 décembre 2019 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la commune de Steinsel ;
Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 5 février 2020 par la société anonyme ELVINGER HOSS PRUSSEN SA, établie et ayant son siège social à L-1340 Luxembourg, 2, place Winston Churchill, immatriculée au registre de commerce et des sociétés à Luxembourg, sous le numéro B 209469, inscrite sur la liste V du tableau de l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, représentée aux fins des présentes par Maître Nathalie PRUM-CARRE, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 18 mars 2020 par la société anonyme ELVINGER HOSS PRUSSEN SA au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 18 mars 2020 par Maître Steve HELMINGER, au nom de la commune de Steinsel ;
1 Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 20 avril 2020 par Maître Serge MARX au nom de Monsieur … et de Madame … ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 13 mai 2020 par Maître Steve HELMINGER au nom de la commune de Steinsel ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 17 juin 2020 par la société anonyme ELVINGER HOSS PRUSSEN SA au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu les pièces versées en cause ainsi que les décisions attaquées ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Serge MARX, Maître Steve HELMINGER et Maître Nathalie PRUM-CARRE en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 10 mars 2021.
Lors de sa séance publique du 21 septembre 2018, le conseil communal de Steinsel, ci-après dénommé le « conseil communal », fut saisi par le collège des bourgmestre et échevins de la même commune, ci-après dénommé le « collège échevinal », en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par la « loi du 19 juillet 2004 », d’un projet d’aménagement général pour la commune de Steinsel qu’il mit sur orbite en conséquence à travers un vote positif, de sorte que le collège échevinal put procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 19 juillet 2004.
Suite à une erreur procédurale liée à une publication incomplète sur le site internet de la commune de Steinsel de l’ensemble des pièces du projet d’aménagement général telles que mentionnées à l’article 19 de la loi du 19 juillet 2004, la procédure d’adoption du projet d’aménagement général entamée par la prédite délibération du conseil communal du 21 septembre 2018 fut arrêtée et une nouvelle procédure d’adoption fut entamée par délibération du conseil communal du 16 novembre 2018.
Par courrier daté au 23 novembre 2018, Monsieur … et son épouse, Madame …, ci-
après désignés par « les époux …-… », propriétaires de deux parcelles inscrites au cadastre de la commune de Steinsel, section B de Steinsel, sous les numéros … et …, soumirent au collège échevinal leurs objections à l’encontre dudit projet d’aménagement général.
Lors de sa séance publique du 26 avril 2019, le conseil communal décida :
« […] avec 7 voix pour contre 4 abstentions d’approuver le projet d’aménagement général de la commune de Steinsel, mis en procédure par délibération du conseil communal du 16 novembre 2018, tel que modifié conformément à l’article 14 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 […] ».
En ce qui concerne la réclamation des époux …-…, le conseil communal décida de suivre la prise de position du collège échevinal adoptée lors de la séance du 19 avril 2019 et formulée comme suit :
2 « […] Vu la réclamation n°1 de Mme … et de M. … ayant comme objet :
Les réclamants s’opposent à la superposition d’une zone d’aménagement différée (ZAD) sur l’ensemble des terrains sis à l’arrière des Montée Willy Goergen, Rue du Bois et Rue Belle-Vue, classé en zone HAB-1 NQ dont font partie les parcelles inscrites au cadastre de la commune de Steinsel, section B de Steinsel sous les numéros … et …, appartenant aux époux …-….
Entendu les réclamants, assistés par Me Marx, par le collège des bourgmestre et échevins en date du 04.03.2019 :
L’avocat des réclamants, Me Marx, conteste la superposition d’une ZAD sur la zone d’habitation HAB-1 NQ. D’après lui il n’y a pas de raison pour freiner l’urbanisation de cette zone. Il conteste également que dans la SUP on parle de zone à risque de glissement pour ces terrains.
Le collège des bourgmestre et échevins justifie la superposition d’une ZAD sur l’ensemble de la zone par le fait que seulement un accès à partir de la Montée Willy Goergen serait possible mais aucune lacune n’est actuellement possible en raison des constructions existantes formuant un enclos incontournable à la zone. Il faut attendre la création ultérieure d’une entrée dans la zone destinée à être urbanisée. A ce moment seulement il pourra être envisagé de lever la ZAD moyennant la procédure de modification du PAG.
Au vu de la déclivité et de la pente de la zone il est techniquement impossible d’aménager un accès à n’importe quel autre endroit. Par ailleurs l’étude sur les incidences environnementales soulèvent des risques éventuels de glissement de terrains.
Dans cette optique le collège des bourgmestre et échevins propose de maintenir la ZAD et de rejeter ainsi la réclamation introduite par les époux …-… ».
Par courrier du 30 avril 2019, le collège échevinal informa les époux …-… du rejet de leurs objections par le conseil communal, courrier libellé comme suit :
« […] Dans le cadre de la refonte du Plan d’Aménagement Général (PAG) de la Commune de Steinsel et en vertu de l’article 13 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, vous aviez remis par écrit au collège des bourgmestre et échevins, des observations et objections dans le délai vous imparti, c’est-à-dire le 10 décembre 2018.
A la suite de vos réclamations, le collège des bourgmestre et échevins vous a convoqué pour présenter vos observations en vue de l’aplanissement des différends. A cette fin, vous vous êtes présentés en date du 04 mars 2019 à 9.00 heures.
Vos réclamations ainsi que les propositions y afférentes du collège des bourgmestre et échevins ont été soumises pour décision au conseil communal dans sa séance du 26 avril 2019.
Le conseil communal, sur conclusions du collège des bourgmestre et échevins dont copie de la délibération y afférente en annexe, a délibéré sur vos réclamations.
3Au vu des motifs exposés dans la délibération du conseil échevinal, le conseil communal a décidé unanimement de ne pas prendre en compte vos observations et objections.
Il a donc rejeté vos réclamations.
Il vous est loisible de réclamer contre le vote du conseil communal auprès du Ministre de l’Intérieur dans les quinze jours de la notification de la présente, sous peine de forclusion.
[…] ».
Par courrier du 15 mai 2019, les époux …-… introduisirent auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après désigné par « le ministre », une réclamation à l’encontre de la susdite délibération du conseil communal du 26 avril 2019.
Par décision du 23 août 2019, le ministre approuva la délibération du conseil communal du 26 avril 2019 portant adoption du plan d’aménagement général, ci-après désigné le « PAG », et déclara la réclamation introduite par les époux …-… recevable, mais non fondée.
Ladite décision ministérielle est libellée comme suit :
« […] Par la présente, j’ai l’honneur de vous informer que j’approuve la délibération du conseil communal du 26 avril 2019 portant adoption du projet de la refonte du plan d’aménagement général (dénommé ci-après « PAG ») de la commune Steinsel, présenté par les autorités communales.
La procédure d’adoption du projet d’aménagement général s’est déroulée conformément aux exigences des articles 10 et suivants de la loi précitée du 19 juillet 2004.
La Commission d’aménagement a donné son avis sur les réclamations introduites auprès du ministre de l’Intérieur en date du 9 juillet 2019.
Le conseil communal a donné son avis sur les réclamations introduites auprès du ministre de l’Intérieur en date du 11 juillet 2019.
Conformément à l’article 18 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, j’ai fait droit à certaines objections et observations formulées par les réclamants à l’encontre du projet d’aménagement général.
Les modifications ainsi apportées à la partie graphique sont illustrées dans la présente décision et en font partie intégrante. Les autorités communales sont tenues de me faire parvenir les schémas directeurs concernés, ainsi que les plans et documents modifiés suite aux réclamation déclarées fondées par la présente décision, pour signature.
Il est statué sur les réclamations émanant de […] Maître Serge MARX au nom et pour le compte de Madame … et de Monsieur … […] Ad réclamation … et … […] 4Les réclamants s’opposent au classement en « zone d’aménagement différé [ZAD] » des parcelles cadastrales nos … et …, sises à Steinsel.
D’abord, il y a lieu de noter la situation excentrique des fonds litigieux par rapport au noyau de Steinsel.
Il a été de la volonté des autorités communales de constituer sur ces fonds une réserve foncière destinée à l’habitat, sans pour autant les urbaniser de suite, ceci principalement pour des raisons de sécurité, étant donné qu’un risque manifeste de glissement du terrain y est établi.
Qui plus est, l’urbanisation des fonds en question s’avère être difficile pour des raisons techniques, notamment en matière d’accès.
Au vu de ces considérations, la réclamation est non fondée. […] ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 18 décembre 2019, Monsieur … et son épouse, Madame … ont fait introduire un recours tendant à l’annulation de la délibération du conseil communal du 26 avril 2019 portant approbation du projet d’aménagement général, ainsi que de la décision du ministre de l’Intérieur du 23 août 2019 approuvant la prédite délibération du conseil communal du 26 avril 2019 portant approbation du projet d’aménagement général de la commune Steinsel et rejet de leur réclamation.
1. Quant à la compétence et à la recevabilité Les décisions sur les projets d’aménagement, lesquelles ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire. La décision d’approbation du ministre, intervenue après réclamation de particuliers, comme c’est le cas en l’espèce, participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé1, étant entendu que le caractère réglementaire ainsi retenu s’étend également au volet de la décision litigieuse ayant statué sur la réclamation introduite par les demandeurs, intervenue dans le processus général de l’élaboration de l’acte approuvé.
Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, désignée ci-après par « la loi du 7 novembre 1996 », seul un recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à caractère réglementaire. Le tribunal est partant compétent de statuer sur le recours en annulation lui soumis par les demandeurs, recours, qui est encore à déclarer recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
2. Quant au fond 1 Cour adm., 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Actes réglementaires, n° 51 et les autres références y citées.
5A l’appui de leur recours et après avoir rappelé les faits et rétroactes à la base des décisions attaquées, les époux …-… expliquent tout d’abord que suivant l’ancien PAG abrogé de la commune de Steinsel, leurs parcelles nos … et …, d’une contenance respectivement de 14a 41ca et 14a 08ca, et faisant partie du site dénommé « an de Bierggaarden » auraient été classées en « secteur soumis à un plan d’aménagement particulier », tandis que le nouveau PAG de la commune aurait classé le site « an de Bierggaarden » en zone de base d’habitation [HAB-1], superposée d’une zone soumise à un plan d’aménagement particulier nouveau quartier [PAP NQ] et d’une zone d’aménagement différé [ZAD]. Ils indiquent encore qu’en date du 17 avril 2019 et suite à la réunion d’aplanissement des différends prévue par l’article 13 de la loi du 19 juillet 2004 qui s’est déroulée le 4 mars 2019, ils auraient soumis au collège échevinal une étude de faisabilité démontrant qu’un accès au site serait parfaitement aménageable.
En droit, les époux …-… se prévalent en premier lieu d’un défaut de motivation dans le chef du ministre en ce que sa décision se bornerait à reprendre de façon vague et générale les prétextes avancés par la commune pour justifier le classement critiqué en [ZAD], à savoir un prétendu risque de glissement de terrain et un prétendu manque d’accès, tout en ignorant l’expertise unilatérale dressée à leurs frais et démontrant que le site « an de Bierggaarden » pourrait être parfaitement relié aux infrastructures existantes. Ils indiquent à cet égard que l’article 18 de la loi du 19 juillet 2004 exigerait expressément du ministre qu’il « statue » sur les réclamations, de sorte qu’il devrait se forger sa propre opinion et prendre position de façon circonstanciée par rapport aux arguments qui lui sont soumis par les réclamants, ce qui ne serait toutefois pas le cas en l’espèce, les demandeurs se basant à cet égard sur un arrêt de la Cour administrative du 9 octobre 2014, inscrit sous le numéro 33257Ca du rôle. Ainsi, la circonstance de ne pas avoir examiné en détail leur réclamation et en y prenant position que de façon vague et générale équivaudrait à une absence de motivation, de sorte que la décision ministérielle devrait encourir l’annulation de ce fait. Les demandeurs ajoutent encore dans ce contexte qu’au vu du déclassement de leurs parcelles en véritable « zone verte » et face à une mesure « tellement attentatoire » au droit de propriété, ils auraient pu s’attendre à une analyse détaillée de leur réclamation de la part du ministre.
Les demandeurs critiquent ensuite que seule la copie de la délibération du collège échevinal du 19 avril 2019, selon laquelle « le collège des bourgmestre et échevins propose de maintenir la ZAD et de rejeter ainsi la réclamation introduite par les époux …-… », aurait été jointe au courrier de notification de la délibération du conseil communal du 26 avril 2019, leur adressé le 30 avril 2019. En soulignant que l’approbation du projet de PAG relèverait de la compétence exclusive du conseil communal, les demandeurs estiment en effet qu’une copie de la délibération afférente du conseil communal du 26 avril 2019 aurait dû être jointe au courrier en question afin de leur permettre de vérifier la légalité de cette délibération et ils concluent à une violation des formes destinées à protéger les intérêts privés.
Les époux …-… font encore valoir que la loi du 19 juillet 2004 ne prévoirait pas que le collège échevinal donne un avis au conseil communal ou oriente celui-ci dans une certaine direction, et qu’il appartiendrait au seul conseil communal de prendre la décision d’approbation du projet de PAG sans se faire influencer par une opinion du collège échevinal.
A cet égard, les demandeurs soulignent que la réunion d’aplanissement des différends du 4 mars 2019 se serait déroulée dans un climat « particulièrement houleux » et « pénible » dans la mesure où le collège échevinal aurait eu une opinion préétablie et n’aurait pas permis qu’une discussion constructive s’installe, ce qui se reflèterait dans son « avis » joint au courrier de notification du 30 avril 2019. Ainsi, le conseil communal aurait été mis dans 6l’impossibilité de délibérer en connaissance de cause et de façon objective et il y aurait eu « glissement » de la prise de décision du conseil communal vers le collège échevinal, de sorte que la délibération du conseil communal du 26 avril 2019 serait viciée pour incompétence.
En ce qui concerne la légalité interne des décisions litigieuses, et à titre principal, les demandeurs font valoir que la mise en place d’une [ZAD] ne pourrait pas être justifiée par une absence d’accès et par un risque de glissement de terrain et d’éboulement, les demandeurs estimant en effet que la [ZAD] aurait été imaginée par le législateur pour permettre aux communes de constituer une réserve foncière et non pas pour rendre inconstructible des terrains en raison d’un manque d’accès, voire un risque de glissement de terrain ou d’éboulement. Ainsi, les seuls motifs légalement admissibles pour justifier un classement en [ZAD] seraient un excès de potentiel de développement non adapté à la demande ou un potentiel de développement trop important par rapport aux équipements publics existants, ce qui ne serait cependant pas le cas en l’espèce, les demandeurs se basant à cet égard sur un arrêt de la Cour administrative du 3 mai 2018, n° 40380C du rôle. En effet, et compte tenu de la pénurie chronique de logements au Luxembourg, la commune ne saurait raisonnablement faire croire qu’il existerait un excès potentiel de développement. D’autre part, les équipements publics seraient suffisants, ce qui résulterait de l’évaluation environnement stratégique, dite « SUP ». Les motifs légaux qui auraient éventuellement pu justifier un classement des parcelles litigieuses en [ZAD] seraient dès lors inexistants.
Ensuite, les demandeurs estiment que les questions de l’accès et d’éventuels glissements de terrain et d’éboulements seraient à régler dans le cadre du PAP NQ. Ils indiquent plus particulièrement que l’accès ferait partie des travaux de voirie et d’équipements publics qui, en vertu de l’article 34 de la loi du 19 juillet 2004, seraient déterminés par le PAP NQ et non pas par le PAG, les demandeurs s’appuyant encore sur un arrêt de la Cour administrative du 7 février 2019, n° 41544C du rôle, suivant lequel le législateur aurait conféré une certaine liberté de choix aux initiateurs d’un PAP et qu’un PAP NQ pourrait être relié à la voirie publique par une voie privée. Il serait de même en cas d’éventuels problèmes de glissement de terrain ou d’éboulement, dans la mesure où il appartiendrait au promoteur du PAP NQ d’entreprendre les mesures de stabilisation qui s’imposeraient le cas échéant, ce qui serait encore confirmé par la SUP qui indiquerait que « Im Vorfeld einer Bebauung ist die Durchfiihrung eines Baugrundgutachtens erfoderlich ».
Etant donné que l’éventuel risque de glissement de terrain perdurerait à l’avenir, la superposition du site « an de Bierggaarden » d’une [ZAD] aurait pour résultat de rendre inconstructible les parcelles ad vitam aeternam, ce qui ne serait ni l’objectif ni la finalité d’une [ZAD] et constituerait une atteinte intolérable au droit de propriété.
Dans leur mémoire en réplique, les demandeurs réfutent l’interprétation de la commune de l’expression « en principe », figurant à l’alinéa 2 de l’article 28 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune, ci-après désigné par le « règlement grand-ducal du 8 mars 2017 », au motif, d’un côté, que la législation en matière d’aménagement serait d’interprétation restrictive, et, de l’autre côté, que l’expression « en principe » serait détournée de son sens alors que cette expression indiquerait que des terrains classés en [ZAD] seraient vraisemblablement destinés à être urbanisés à moyen ou long terme. L’argumentation de la commune, justifiant la création d’une [ZAD] par une absence d’accès et par le risque de glissement de terrain et non pas par la constitution de réserves foncières destinées à être urbanisées à moyen et long terme, serait donc erronée en droit et à rejeter. Les demandeurs soulignent encore que le site « an de Bierggaarden » se trouverait en zone urbanisée et le voisinage construit ne serait pas 7susceptible de changer fondamentalement à l’avenir, de sorte que si la commune devrait estimer qu’il y aurait aujourd’hui absence d’accès, cette absence perdurerait pour un temps indéterminé rendant ainsi leurs parcelles éternellement inconstructibles. La [ZAD] aurait dès lors été détournée de sa fin pour rendre inconstructibles de manière définitive leurs parcelles.
Ils critiquent encore l’argumentation communale suivant laquelle elle disposerait d’un potentiel de croissance suffisant, tout en soulignant qu’un tel potentiel correspondrait en réalité à une valeur purement théorique, car il ne prendrait ni en considération les dispositions des propriétaires à développer ou à vendre ni les autres problèmes qui pourraient surgir et retarder le développement, provoquer une réduction substantielle du potentiel de développement théorique ou même constituer un obstacle au développement de ces terrains, de sorte qu’un tel potentiel théorique ne permettrait en tout état de cause pas de justifier la [ZAD] litigieuse.
A titre subsidiaire, et à supposer que la mise en place d’une [ZAD] puisse être justifiée par une absence d’accès et par un risque de glissement de terrain et d’éboulement, les demandeurs estiment que ces deux facteurs mis en avant par la commune ainsi que par le ministre seraient toutefois inexistants en l’espèce.
En effet, cette justification découlerait de la SUP, laquelle aurait illégalement pris en compte le site « an de Bierggaarden ». Les demandeurs expliquent plus particulièrement que la SUP serait un instrument destiné à fournir aux autorités communales les informations nécessaires pour connaître l’impact d’un reclassement d’une zone destinée à rester libre en zone destinée à être urbanisée, ce qui ne serait pas les cas en l’espèce, étant donné que les parcelles litigieuses auraient déjà été classées à l’intérieur du périmètre d’agglomération sous l’ancien PAG, les demandeurs s’appuyant à cet égard sur un arrêt de la Cour administrative du 3 mai 2018, n° 40403C du rôle.
Ensuite, et en ce qui concerne l’accès au site, les époux …-… font valoir qu’il existerait une multitude de possibilités d’accès, en renvoyant à cet égard à l’expertise dressée à leurs frais qui montrerait, par exemple, qu’un accès par la rue Belle-Vue serait techniquement faisable sans difficultés. Concernant le risque d’éboulement et de glissement de terrain, les demandeurs font valoir que le site en général et leurs parcelles en particulier feraient partie d’un quartier entièrement construit et viabilisé, de sorte que s’il y avait vraiment un risque d’éboulement et de glissement de terrain, ce quartier n’aurait certainement pas été urbanisé. Ils soulignent à cet égard que la SUP ne contiendrait aucune preuve scientifique indiquant un risque d’éboulement et de glissement de terrain mais n’avancerait qu’une l’hypothèse à cet égard et elle conclurait par ailleurs que « Unter Berücksichtigung der benannten Massnahmen werden keine erheblichen Umweltauswirkungen durch eine Ausweisung und Bebauung der Fläche erwartet ». En soulignant encore que le caractère accidenté d’un terrain se trouvant, comme en l’espèce, entre des fonds construits ou à construire serait insuffisant pour justifier une décision refusant de classer ce terrain en zone destinée à être urbanisée, les demandeurs estiment que la superposition de leurs parcelles d’une [ZAD] ne serait pas justifiée.
Dans leur mémoire en réplique, les époux …-… soulignent qu’il aurait résulté de la réunion d’aplanissement des différends que la mise en place de la [ZAD] serait principalement motivée par la prétendue absence de possibilité d’accès au site, tandis que l’argument d’un glissement de terrain n’aurait été qu’accessoirement évoqué et n’aurait jamais constitué un thème central dans le discours pour justifier la superposition de la [ZAD].
Ils expliquent qu’après cette réunion d’aplanissement des différends, ils auraient 8immédiatement chargé un ingénieur-urbaniste pour démontrer la faisabilité technique d’un des accès possibles au site, en l’occurrence à partir de la rue Belle-Vue. Ils indiquent encore à cet égard, que sous l’ancien PAG, une possibilité d’accès à travers la Montée Willy Goergen aurait été prévue, et que la constellation des lieux n’aurait pas changée. Les demandeurs ajoutent encore que d’autres accès à travers la Montée Willy Goergen et la rue Belle-Vue seraient envisageables. Ils se basent ensuite sur l’expertise unilatérale versée en cause pour souligner que la pente du terrain serait inférieure à 15%, de sorte qu’il serait faux de prétendre que l’accès envisagé par ladite expertise ne serait pas praticable en raison des virages. Il serait également faux de prétendre que l’accès empièterait sur des jardins privatifs ou sur une zone verte ou couperait des murs de soutènement. La prétendue absence d’accès ne serait dès lors pas vérifiée en fait. Concernant le risque d’éboulement et de glissement de terrain, les demandeurs précisent que le fait qu’une étude du sol devrait être réalisée et que des travaux de terrassement devraient être effectués ne justifierait pas la mise en place de la [ZAD], alors qu’il s’agirait de questions d’exécution du PAP NQ et que par ailleurs, la SUP aurait retenu une constructibilité du site. Les demandeurs estiment dès lors que le classement opéré rendrait les parcelles inconstructibles ad vitam ad aeternam comme si elles étaient classées en zone verte tout en permettant à la commune d’esquiver plus facilement des discussions indemnitaires dans la mesure où elle pourrait se retrancher derrière l’argument théorique que les parcelles restent formellement à l’intérieur du périmètre d’agglomération.
En dernier lieu, les demandeurs se prévalent d’une atteinte au droit de propriété protégé par l’article 1er du premier protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales, ci-après désignée par « la CEDH », et par l’article 16 de la Constitution, dans la mesure où le classement litigieux porterait une atteinte disproportionnée à leur droit de propriété, en ce que le changement dans les attributs de leur propriété serait à tel point substantiel qu’il prive celle-ci d’un de ses aspects essentiels, et constituerait dès lors une expropriation, tel que reconnu par la Cour constitutionnelle, les demandeurs citant à cet égard des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme2 et un avis de la Commission de Venise du 18 mars 2019. Ils soulignent dans ce contexte que la superposition de leurs parcelles d’une [ZAD] constituerait indubitablement une violation de leur droit de propriété, alors qu’ils auraient acheté les parcelles litigieuses non pas à des fins spéculatives, mais au prix fort au moment où celles-ci étaient déjà classées en zone destinée à être urbanisée avec comme objectif de développer le site « an de Bierggaarden » ensemble avec les propriétaires des parcelles adjacentes.
Tant la commune, que la partie étatique, concluent que le recours en annulation sous analyse serait à rejeter pour n’être fondé dans aucun de ses moyens.
A titre liminaire, le tribunal relève qu’il lui appartient de déterminer la suite du traitement des moyens et arguments des parties compte tenu de la logique juridique dans laquelle ils s’inscrivent, sans être lié par l’ordre dans lequel les moyens ont été présentés par les parties, l’examen des moyens tenant à la légalité externe devant précéder celui des moyens tenant à la légalité interne.
A) Quant à la légalité externe des décisions attaquées 2 CourEDH, 23 septembre 1982, Sporrong et Lönnroth ; CourEDH, 24 juin 1993, Papamichalopouls ;
CourEDH, 25 octobre 1989, Allan Jacobsson.
9i. Quant au moyen tiré d’une violation des formes destinées à protéger les intérêts privés Il est constant en cause, tel que relevé ci-avant que le classement des parcelles des demandeurs en zone de base [HAB-1], superposée d’une zone [PAP NQ] et d’une [ZAD] a été définitivement approuvé à travers le vote du conseil communal du 26 avril 2019, vote approuvé par le ministre par la décision attaquée du 23 août 2019. Or, en ce qui concerne la décision du conseil communal du 26 avril 2019, les demandeurs critiquent ne pas avoir reçu une copie de ladite délibération.
L’article 15 de la loi du 19 juillet 2004, non-invoqué par les demandeurs, dispose que : « Dans les huit jours qui suivent le vote du conseil communal, sa décision est affichée dans la commune pendant quinze jours, de la façon usuelle, et notifiée par lettre recommandée avec avis de réception aux personnes ayant introduit une réclamation écrite.
[…]. ».
S’il est vrai qu’à la lettre du texte de l’article 15 de la loi du 19 juillet 2004, c’est la délibération communale portant adoption du PAG et, par hypothèse, rejet des objections des demandeurs, qui doit être notifiée à ceux-ci, il n’en reste pas moins qu’une notification d’une information afférente doit être regardée comme suffisante, chaque fois que l’intéressé a pu valablement introduire devant le ministre ses réclamations sans qu’une atteinte effective à ses droits de la défense ne se trouve vérifiée3.
En l’espèce il est constant en cause pour ne pas être contesté et pour résulter, par ailleurs, des pièces soumises au tribunal, que les demandeurs ne se sont pas vus notifier le vote définitif du 26 avril 2019 dans son intégralité par les autorités communales. Il n’en reste toutefois pas moins que par courrier recommandé daté du 30 avril 2019, les autorités communales les ont informés de l’approbation définitive du projet d’aménagement général par le conseil communal en date du 26 avril 2019, ainsi que du rejet de leurs objections et des motifs précis à la base de ce rejet, les autorités compétentes ayant précisé à cet égard que le conseil communal a suivi les conclusions du collège échevinal, conclusions qui furent annexées audit courrier. Dans le même courrier, les demandeurs ont encore été informés de la possibilité d’adresser une réclamation au ministre contre le vote communal en question et ce dans les quinze jours de la notification dudit courrier.
Force est dès lors de retenir que non seulement les demandeurs ont été informés en bonne et due forme du vote définitif du 26 avril 2019, mais qu’ils ont également été informés du sort de leurs objections et de la possibilité d’introduire, le cas échéant, une réclamation devant le ministre.
C’est dès lors à tort que les demandeurs concluent à une violation des formes destinées à protéger les intérêts privés, étant donné qu’ils ont été insuffisamment informés et que leurs droits de la défense ont, par ailleurs, été garantis, dans la mesure où ils ont non seulement introduit, dans le délai leur imparti, une réclamation détaillée sur 13 pages, au ministre, mais ont également valablement pu introduire le recours contentieux contre la décision en question.
Le moyen est partant à rejeter pour ne pas être fondé.
3 Cour adm., 27 février 2020 n° 43709 du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu.
10 ii. Quant au moyen tiré d’un vice de compétence Concernant le moyen des demandeurs tiré d’une « inversion » des compétences entre le conseil communal et le collège échevinal, l’article 13 de la loi du 19 juillet 2004 dispose que : « Dans le délai de trente jours de la publication du dépôt du projet dans les quatre quotidiens imprimés et publiés au Grand-Duché de Luxembourg, les observations et objections contre le projet doivent être présentées par écrit au collège des bourgmestre et échevins sous peine de forclusion. Au cas où une ou plusieurs réclamations écrites ont été présentées dans le délai, le collège des bourgmestre et échevins convoque les réclamants qui peuvent, en vue de l’aplanissement des différends, présenter leurs observations. ».
L’article 14, alinéas 1er et 3 de la loi du 19 juillet 2004 disposent que : « Le projet d’aménagement général ensemble avec toutes les pièces mentionnées à l’article 10 est soumis avec l’avis de la commission d’aménagement et, le cas échéant, avec l’avis du ministre ayant dans ses attributions l’environnement, le rapport sur les incidences environnementales, les réclamations et les propositions de modifications du collège des bourgmestre et échevins, au conseil communal. », et « [le conseil communal] peut approuver le projet dans sa forme originale ou y apporter des modifications qui soit sont proposées par la commission d’aménagement, soit répondent en tout ou en partie à l’avis émis par le ministre ayant l’Environnement dans ses attributions, soit prennent en compte en tout ou en partie des observations et objections présentées. ».
Il y a ensuite lieu de relever que l’audition des opposants ne saurait être confondue avec une décision sur le sort à réserver à ces mêmes réclamations liant la commune, étant entendu que le pouvoir de décider du bien-fondé des différentes réclamations, sous l’approbation du ministre, revient au seul conseil communal, conformément aux dispositions de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004. En mettant à charge du collège échevinal l’obligation de soumettre au conseil communal « les réclamations et les propositions de modifications », en l’occurrence la mesure de l’audition des opposants en vue de l’aplanissement des différends, le législateur a entendu assurer que l’organe décisionnel, en l’occurrence le conseil communal, soit informé du résultat des différentes auditions ayant eu lieu en vue de l’aplanissement des différends, ceci dans un esprit de respect du principe du contradictoire à tout niveau de la procédure d’élaboration concernée.
En revanche, les termes utilisés par le législateur impliquent également et nécessairement que le collège échevinal parvienne en son sein, par délibération, à une décision quant au sort à réserver aux réclamations qu’il entend proposer au vote du conseil communal4.
En effet, et en ce qui concerne tout d’abord l’audition des opposants proprement dite, si celle-ci autorise un comportement en partie passif de la part du collège échevinal, en ce sens que celui-ci n’est pas appelé à prendre immédiatement et concomitamment à l’audition une décision sur la position à arrêter en vue du vote par le conseil communal, elle comporte néanmoins également une part de discussion et de négociation, le collège échevinal pouvant le cas échéant être appelé à rencontrer les arguments des opposants, à discuter et négocier avec ceux-ci et éventuellement à leur soumettre des propositions de modification, le tout sur 4 Trib. adm., 21 novembre 2007, nos 22633, confirmé par Cour adm., 29 mai 2008, n° 23891C du rôle, Pas. adm.
2020, V° Urbanisme, n° 108 et l’autre référence y citée.
11la toile de fond du but de l’audition des opposants, à savoir celui de solutionner à un niveau non contentieux, pour autant que possible, les différends existants - sans que toutefois une obligation de résultat ne pèse sur le collège échevinal. Cette recherche nécessaire d’une solution non contentieuse, si elle ne saurait imposer au collège échevinal ou à tout autre organe communal une obligation de résultat, relève cependant d’une obligation de moyens qui résulte non seulement du texte même de la loi, qui mentionne l’aplanissement des différends, mais encore du fait que le législateur ait imposé l’audition des opposants en sus de la possibilité pour ces derniers d’introduire une réclamation écrite. Une telle obligation exclut que le collège échevinal puisse se cantonner dans une attitude purement passive, consistant à se limiter à prendre acte des réclamations réitérées oralement devant lui, puisqu’une telle attitude reviendrait à vider l’audition des opposants voulue par le législateur de tout sens, le seul « enregistrement » de réclamations au cours de l’audition faisant double emploi avec l’introduction préalable obligatoire de réclamations écrites, mais impose au collège des bourgmestre et échevins des efforts concrets en vue de l’aplanissement des difficultés, pouvant, comme indiqué ci-avant, consister en des éclaircissements destinés à écarter des malentendus, des explications destinées à justifier le choix urbanistique retenu, voire en des propositions tenant compte dans une certaine mesure des objections ou critiques formulées5.
Ainsi et s’il est dès lors vrai que le collège échevinal s’est prononcé sur les objections des demandeurs, cette circonstance ne saurait toutefois amener à conclure à une quelconque inversion de compétences, alors que ce faisant, il s’est contenté de remplir la mission lui octroyée par le législateur.
Il convient ensuite de constater qu’il ressort de la délibération du conseil communal du 26 avril 2019 qu’il a tenu compte des propositions lui adressées par le collège échevinal et qu’il en a délibéré dans la mesure où certaines objections ont été considérées comme fondées, tandis que d’autres ont été rejetées.
Au vu de ces considérations il convient de retenir que tant le conseil communal que le collège échevinal ont exercé leurs compétences respectives, telles que visées aux articles 13 et 14 de la loi du 19 juillet 2004, de sorte que les contestations y relatives sont à rejeter pour ne pas être fondées.
iii. Quant au défaut de motivation Concernant le moyen des demandeurs tiré d’un défaut de motivation de la décision ministérielle du 23 août 2019, l’article 18 de la loi du 19 juillet 2004 dispose dans son alinéa 1er que « Le ministre statue sur les réclamations dans les trois mois qui suivent le délai prévu à l’article 16 alinéa 1, respectivement dans les trois mois suivant la réception des avis de la commission d’aménagement et du conseil communal prévus à l’article qui précède, en même temps qu’il décide de l’approbation définitive du projet d’aménagement général, qui prend dès lors la désignation de plan d’aménagement général. ».
Il s’ensuit que le ministre est appelé, d’une part, à statuer sur les réclamations et, d’autre part, à décider de l’approbation définitive du projet d’aménagement général, dans le cadre de la décision qu’il est amené à prendre en application de l’article 18 précité.
Le tribunal précise encore qu’au-delà de l’absence d’exigence légale ou réglementaire 5 Trib. adm., 9 juillet 2018, n° 39668 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Urbanisme, n° 111 et l’autre référence y citée.
12spécifique à l’indication formelle des motifs, les actes administratifs à caractère réglementaire doivent reposer sur de justes motifs légaux devant avoir existé au moment où ils ont été respectivement pris, motifs dont le juge administratif est appelé à vérifier tant l’existence que la légalité. Ces motifs doivent être rétractables, à la fois par la juridiction saisie et par les administrés intéressés, afin de permettre l’exercice effectif du contrôle juridictionnel de légalité prévu par la loi6.
En l’espèce, il ressort du libellé de la décision ministérielle déférée, reproduite par extraits ci-dessus, que le ministre a indiqué les raisons l’ayant amené à rejeter la réclamation des époux …-…, tendant à la suppression de la zone [ZAD] sur leurs parcelles, à savoir (i) que les parcelles se trouveraient en situation excentrique par rapport au noyau de Steinsel, (ii) qu’il n’y a pas lieu d’urbaniser les parcelles de suite pour des raisons de sécurité, étant donné qu’un risque manifeste de glissement du terrain y serait établi et (iii) que l’urbanisation des fonds en question s’avèrerait être difficile pour des raisons techniques, notamment en matière d’accès. Cette motivation, qui a encore été complétée par la partie étatique dans ses mémoires, est suffisamment précise pour permettre aux demandeurs d’assurer la défense de leurs intérêts en connaissance de cause, étant précisé que la question du bien-fondé de cette motivation relève de la légalité interne de la décision litigieuse et sera abordée ci-après.
Cette constatation n’est pas énervée par l’arrêt de la Cour administrative cité par les demandeurs à l’appui de leur argumentation, suivant lequel « […] le ministre n’est pas appelé, dans une logique pure de tutelle d’approbation, à répondre à la réclamation portée devant lui simplement par l’affirmative ou la négative, mais, dans l’application particulière de la tutelle d’approbation au cadre de l’aplanissement des difficultés prévu par la loi, à résorber la réclamation portée devant lui, non pas en statuant à nouveau de manière à refaire, le cas échéant, la délibération communale sur le point critiqué, mais en tenant compte de la logique intrinsèque du plan, de la différenciation des optiques urbanistiques épousée par la commune, de la systématique des options opérées et de la cohérence surtout du système global instauré […] 7», dans la mesure où, d’un côté, le ministre n’a pas simplement répondu à la réclamation des demandeurs par l’affirmative ou la négative, et, de l’autre côté, la circonstance que le ministre a résumé sa décision ne signifie pas automatiquement qu’il n’a pas tenu compte de la logique intrinsèque du plan, de la différenciation des optiques urbanistiques épousée par la commune, de la systématique des options opérées et de la cohérence surtout du système global instauré, tel que retenu par la Cour administrative dans l’arrêt précité, étant encore précisé que la circonstance que la décision ministérielle, pour justifier le classement litigieux, va dans le même sens que celle de la commune ne saurait ipso facto laisser conclure à une motivation insuffisante de la part du ministre.
Elle n’est pas non plus énervée par l’argumentation des demandeurs, suivant laquelle l’expertise unilatérale dressée par eux n’aurait pas été prise en considération, étant donné que cette étude a été transmise à la commune qu’en date du 17 avril 2019, c’est-à-dire quatre mois après la fin du délai de l’enquête publique, de sorte qu’aucune critique ne saurait être adressé au ministre pour ne pas avoir explicitement pris position quant à cette expertise.
6 Cour adm., 23 février 2006, n° 20173C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Actes réglementaires, n° 31 et les autres références y citées.
7 Cour adm., 9 octobre 2014, n° 33257Ca du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu.
13La décision ministérielle du 23 août 2019 comporte dès lors une indication suffisante de la motivation à sa base, de sorte que le moyen d’annulation tiré d’une absence de motivation, voire d’une insuffisance de motivation, est à rejeter pour ne pas être fondé.
B) Quant à la légalité interne des décisions attaquées Le tribunal rappelle tout d’abord que saisi d’un recours en annulation, la mission de juge de la légalité exclut le contrôle des considérations d’opportunité et notamment d’ordre politique, à la base de l’acte administratif attaqué et inclut la vérification, d’après les pièces et éléments du dossier administratif, de ce que les faits et considérations sur lesquels s’est fondée l’administration sont matériellement établis à l’exclusion de tout doute. Dans cette démarche de vérification des faits et des motifs à la base de l’acte déféré, le tribunal est encore amené à analyser si la mesure prise est proportionnelle par rapport aux faits dont l’existence est vérifiée, le tribunal étant ainsi appelé à opérer une balance valable et équilibrée des éléments en cause et à vérifier plus particulièrement si l’acte posé est proportionné à son but8.
Il échet ensuite de rappeler qu’aux termes de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 « Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par:
(a) une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux;
(b) un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris les réseaux de communication et d’approvisionnement compte tenu des spécificités respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l’aménagement général du territoire;
(c) une utilisation rationnelle de l’énergie, des économies d’énergie et une utilisation des énergies renouvelables;
(d) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités;
(e) le respect du patrimoine culturel et un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage lors de la poursuite des objectifs définis ci-
dessus;
(f) la garantie de la sécurité, la salubrité et l’hygiène publiques. ».
L’article 6 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit, quant à lui, que « Le plan d’aménagement général a pour objectif la répartition et l’implantation judicieuse des activités humaines dans les diverses zones qu’il arrête aux fins de garantir le développement durable de la commune sur base des objectifs définis par l’article 2 de la loi. ».
Il s’ensuit que les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, doivent être mues par des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et d’ordre politique tirées de l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné, tendant les unes et les autres à une 8 Cour adm., 12 janvier 2021, n° 44684C du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu.
14finalité d’intérêt général et dans ce contexte, lesdites autorités doivent veiller tant à la conservation de l’esthétique urbaine qu’au développement rationnel des agglomérations.
Il échet encore de noter que la modification d’un PAG est, dans son essence même, prise dans l’intérêt général, cette caractéristique étant présumée jusqu’à preuve du contraire9.
Il convient ensuite de rappeler que la mutabilité des plans d’aménagement général relève de leur essence même, consistant à répondre à des contraintes variables à travers le temps concernant à la fois les aspects urbanistiques de l’aménagement des agglomérations et le volet politique de la vie en commun sur le territoire donné10. Il s’ensuit qu’en se fondant sur des considérations d’ordre urbanistique correspondant à une finalité d’intérêt général, les autorités communales peuvent procéder à des modifications de leur règlementation urbanistique, pourvu toutefois que la décision soit proportionnelle à son objectif et qu’elle soit dépourvue d’une erreur d’appréciation, analyse qui sera effectuée ci-après.
Il est constant en cause pour ne pas être contesté que sous l’ancien PAG, les parcelles litigieuses étaient classées en « secteur soumis à plan d’aménagement particulier ». Le PAG sous analyse classe, quant à lui, lesdites parcelles en zone de base [HAB-1], superposée d’une zone [PAP NQ] et d’une [ZAD]. Les demandeurs critiquent exclusivement la superposition de leurs parcelles d’une [ZAD].
i. Quant à l’absence de motifs pouvant justifier la mise en place d’une [ZAD] En ce qui concerne le moyen ayant trait à une absence de motifs pouvant justifier la mise en place d’une [ZAD], l’article 28 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 dispose que : « Les zones d’aménagement différé constituent des zones superposées, frappées d’une interdiction temporaire de construction et d’aménagement. Seules peuvent y être autorisés des dépendances et aménagements de faible envergure ainsi que des équipements publics et collectifs relatifs à la télécommunication, l’approvisionnement en eau potable et en énergie et à l’évacuation des eaux résiduaires et pluviales.
Elles constituent en principe des réserves foncières destinées à être urbanisées à moyen ou long terme.
La décision de lever le statut de la zone d’aménagement différé fait l’objet d’une procédure de modification du plan d’aménagement général. ».
Il résulte plus particulièrement de l’alinéa 2, précité, de l’article 28 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 que les [ZAD] constituent en principe des réserves foncières destinées à être urbanisées à moyen ou long terme.
En l’espèce, la commune motivé la [ZAD] sur les parcelles des demandeurs par un problème d’accès en raison de la pente du site « an de Bierggaarden » et en raison des risques éventuels de glissement de terrain et d’éboulement, le motif de maîtriser l’évolution démographique, n’ayant, tel que précisé par la commune dans son mémoire en réponse, été que subsidiairement invoqué. Le ministre quant à lui a refusé de faire droit à la réclamation 9 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Recours en annulation, n° 10 et les autres références y citées.
10 Trib. adm., 7 mars 2001, n° 12233 du rôle, confirmé par Cour adm., 20 décembre 2001, n° 13291C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Urbanisme, n° 192 et les autres références y citées.
15des demandeurs principalement pour des raisons de sécurité, en arguant qu’un risque manifeste de glissement du terrain y est établi et que l’urbanisation des fonds en question s’avère être difficile pour des raisons techniques, notamment en matière d’accès, tout en soulignant encore la situation excentrique des fonds par rapport au noyau de Steinsel.
Il se dégage à cet égard des pièces soumises à l’appréciation du tribunal, et plus particulièrement de l’étude préparatoire menée par la commune en ce qui concerne son concept de développement que cette dernière dispose d’un potentiel de développement important à l’intérieur des limites actuelles de l’agglomération11 et que les objectifs étaient notamment de « Définir un phasage de développement, en tenant compte des caractéristiques naturelles du site ; (zone inondable, glissement de terrains, éboulement,…)12 ». L’étude préparatoire renseigne notamment que : « Steinsel dispose d’un potentiel de développement assez important dans les […] PAP NQ 13» et que dans le but de créer des logements, la prémisse de la commune est le phasage de développement en distinguant des zones soumises à PAP NQ et supplémentairement par une [ZAD], ce phasage étant conditionné par les impératifs liés aux phénomènes naturels, telles que zones inondables, zones de glissement de terrain et zones d’éboulement14, où des études scientifiques pour constater la qualité des sols et les éventuelles mesures à prendre doivent être réalisées avant toute planification de projets urbanistiques15. Plus précisément, il en résulte que la commune dispose 36 zones soumises à un PAP NQ16 et que sur ces 36 zones, 1417, dont le site « an de Bierggaarden » où sont localisées les parcelles demandeurs, ont été superposées d’une [ZAD] en raison notamment desdits phénomènes naturels, le site litigieux ayant été classé en [ZAD] pour risque d’éboulement ou de glissement de terrain et problème d’accessibilité18.
Force est ensuite de constater que contrairement aux affirmations des demandeurs, il ne se dégage pas de la lecture de l’article 28 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 précité, que la motivation à la base d’une [ZAD] devrait exclusivement consister en un excès de potentiel de développement non adapté à la demande ou un potentiel de développement trop important par rapport aux équipements publics existants, l’alinéa 2 dudit article se limitant, en effet, à indiquer que les [ZAD] constituent en principe des réserves foncières.
Ainsi, une commune, présentant un potentiel de développement important, tel que c’est le cas en l’espèce, peut valablement envisager une urbanisation en phasage, en procédant d’abord à une urbanisation des terrains se prêtant plus facilement à une viabilisation tout en gardant ceux se prêtant plus difficilement à une viabilisation en tant que réserve foncière, et ainsi motiver légalement la superposition d’une parcelle constructible par une [ZAD] en avançant à la base de cette superposition lesdites difficultés de viabilisation, à savoir, en l’espèce, le risque d’éboulement ou de glissement de terrain et un problème général d’accessibilité.
Dans ce contexte, il tombe encore à faux de prétendre que la commune aurait ainsi rendu, de manière définitive, les parcelles des demandeurs inconstructibles, étant donné que 11 Etude préparatoire, section 2, page 11.
12 Etude préparatoire, section 2, page 9.
13 Etude préparatoire, section 2, page 21.
14 Etude préparatoire, section 2, page 43.
15 Etude préparatoire, section 2, page 45.
16 Etude préparatoire, section 2, page 33.
17 Etude préparatoire, section 2, page 46.
18 Etude préparatoire, section, page 46.
16s’agissant toujours d’une réserve foncière, le blocage des terrains de la [ZAD] n’étant que temporaire et étant appelé à être levé dès que le recours à la réserve s’impose, c’est-à-dire dès que la pénurie de terrains appelés à la construction ou à l’aménagement se fait effectivement sentir au niveau de la localité, voire de la commune concernée19, ce qui est, tel qu’il résulte de l’étude préparatoire, pas encore le cas.
A cet égard, il convient encore de rejeter les critiques des demandeurs, suivant lesquelles le potentiel de croissance qualifié de suffisant par la commune correspondrait à une valeur purement théorique et ne saurait justifier une [ZAD]. En effet, un tel argument ne saurait valoir, étant donné qu’il s’opposerait ainsi à tout classement d’un terrain constructible en [ZAD] rendant ainsi l’article 28, alinéa 2 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017, suivant lequel les [ZAD] constituent en principe des réserves foncières, sans effet.
Cette constatation n’est pas énervée par l’arrêt de la Cour administrative20 cité par les demandeurs, dans la mesure où, d’un côté, dans cette affaire, le motif à la base de la [ZAD] a été exclusivement de maîtriser l’évolution démographique ce qui n’est pas le cas en l’espèce, et, de l’autre côté, que sa solution en ce qui concerne la levée de la [ZAD] reste transposable au cas d’espèce, tel que souligné ci-avant.
Elle n’est pas non plus énervée par les considérations des demandeurs, suivant lesquels les questions relatives à l’accès au site et à d’éventuels glissements de terrain et d’éboulements seraient à régler dans le cadre du PAP NQ. En effet, et s’il est certes exact que la question de la détermination précise de l’accès au site, tout comme celle des éventuelles mesures à prendre pour remédier au risque de glissements de terrain et d’éboulements, sont à effectuer au niveau de l’élaboration du PAP NQ, il n’en reste pas moins que les difficultés de viabilisation d’un site peuvent, comme retenu ci-avant, être pris en compte par la commune dans le cadre du PAG pour favoriser une urbanisation des terrains se prêtant plus facilement à une viabilisation et ainsi de motiver la superposition des zones se prêtant plus difficilement à une urbanisation par une [ZAD].
Or, les considérations de procéder à une urbanisation en phasage, en procédant d’abord à une urbanisation des terrains se prêtant plus facilement à une viabilisation tout en gardant ceux se prêtant plus difficilement à une viabilisation en tant que réserve foncière, sont conformes aux objectifs inscrits à l’article 2 précité de la loi du 19 juillet 2004 et plus particulièrement au point (a) du même article.
Le moyen afférent encourt dès lors le rejet pour ne pas être fondé.
ii. Quant à la réalité des faits à la base de la [ZAD] En ce qui concerne ensuite la question de la réalité des faits à la base de la [ZAD] mis en avant par les demandeurs, force est de rappeler que la motivation à la base du classement opéré consiste en un risque éventuel de glissement et d’éboulement de terrain et en une urbanisation difficile pour des raisons d’accès au site. Ainsi, les autorités communales et ministérielle n’ont pas motivé la [ZAD] litigieuse par une impossibilité absolue d’urbanisation du site « an de Bierggaarden », mais simplement par son urbanisation difficile. Dans cette optique, l’analyse du tribunal ne portera pas sur la question de principe 19 Cour adm., du 3 mai 2018, n° 40380C du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu.
20 Idem.
17de savoir si le site « an de Bierggaarden » se prête à une urbanisation, cette circonstance n’étant, au regard de son classement de base en zone [HAB-1], pas litigieuse, mais elle portera uniquement sur la question de savoir si oui ou non une urbanisation dudit site s’avère plus difficile pour les raisons avancées par les autorités communale et ministérielle.
En l’espèce, et concernant tout d’abord le risque de glissement et d’éboulement de terrain, il résulte des éléments soumis au tribunal et plus particulièrement de la partie graphique du PAG litigieux que les parcelles des demandeurs se situent entre la rue du Bois à l’ouest, la Montée Willy Goergen au nord et la rue Belle-Vue à l’est, en l’absence d’une voie publique connectant la rue du Bois et la rue Belle-Vue au sud des parcelles, et ceci en deuxième position, les parcelles adjacentes au nord, est et l’ouest faisant d’ores et déjà l’objet de constructions. Il résulte encore de ladite partie graphique que les parcelles litigieuses, tout comme les parcelles adjacentes au nord et au sud ont été soumises à une zone de risques naturels prévisibles d’éboulement ou de glissement de terrain. Force est ensuite de constater qu’il résulte de l’expertise effectuée par les demandeurs que le site en question et surtout les parcelles au sud, adjacentes à celles demandeurs, se caractérisent par une certaine pente, et nécessitent diverses mesures de terrassements ainsi qu’un remodelage du terrain naturel existant préalablement à l’implantation de toute construction. Il se dégage encore de l’étude préparatoire, et plus particulièrement du schéma directeur relatif au site « an de Bierggaarden », que ledit site se caractérise par une forte pente et est sujet à un risque d’éboulement ou de glissement de terrain21, ledit site présentant en effet une pente de 22% sur 100,3 mètres22, de sorte qu’une étude géotechnique préalable est à réaliser pour définir l’implantation des garages, respectivement souterrain ou hors sol23.
En ce qui concerne les difficultés d’accès au site « an de Bierggaarden », il ressort de l’étude préparatoire, et plus particulièrement du schéma directeur relatif au site « an de Bierggaarden », que l’accès à partir de la rue Belle-Vue n’est pas possible en raison de la forte pente et qu’un accès depuis la Montée Willy Goergen est à rechercher24. Il est ensuite avéré que sous l’ancien PAG, un accès vers la Montée Willy Goergen a été envisagé, les demandeurs ajoutant encore l’hypothèse d’un accès supplémentaire vers la Montée Willy Goergen et d’un accès à partir de la rue Belle-Vue, telle que faisant l’objet de l’expertise effectuée par leurs soins. Or, force est de constater que si à première vue ces trois accès seraient envisageables pour constituer un accès au site « an de Bierggaarden », force est cependant de constater que ces accès empiètent sur des parcelles d’ores et déjà construites ne faisant pas partie de la zone soumise à PAP NQ litigieuse, à savoir, les parcelles nos …, … et …, ainsi que n° … en ce qui concerne les accès à partir de la rue Willy Goergen et la parcelle n° … en ce qui concerne l’accès via la rue Belle-Vue. Il ressort ainsi des développements circonstanciés de la commune tout comme des photos soumis à l’appréciation du tribunal que l’accès prévu sous l’ancien PAG constitue aujourd’hui un accès privé pour la maison 43A de la Montée Willy Goergen et que le second accès envisagé à partir de cette même rue constitue le jardin privé de la maison n° 1 de la rue du Bois et nécessiterait, de plus, des travaux de terrassement en vue de le rendre praticable. En ce qui concerne plus particulièrement l’accès par travers la rue Belle-Vue, il résulte encore de l’expertise effectuée par les demandeurs que ledit accès, en déclivité d’environ 15% sera à effectuer en partie non seulement sur ladite parcelle construite n° 126/2195, mais également en partie sur des fonds classés en zone verte situés au sud du site « an de Bierggaarden ». A cela s’ajoute, tel que souligné par la 21 Etude préparatoire, section 3, page 1 22 Etude préparatoire, section 3, page 2.
23 Etude préparatoire, section 3, page 10.
24 Etude préparatoire, section 3, page 1.
18commune que ladite voie d’accès présente deux virages à 90° sur une distance de 100 mètres et que l’expertise en question reste muette sur la question de savoir si elle est concrètement réalisable sans difficultés.
Ainsi, et indépendamment de la question de la réalisabilité et de la mise en œuvre d’un accès au site « an de Bierggaarden » et des mesures à prendre en considération pour assurer la stabilité du sol, éléments, qui sont effectivement à prendre en considération lors de l’élaboration du PAP NQ, il résulte des éléments précités, qu’une urbanisation du site en question n’apparaît comme étant évidente, mais s’avère laborieuse en raison de difficultés techniques liées à l’accès au site et en raison de difficultés au niveau de la sécurité, liées quant à elles, à la stabilité du sol, de sorte que la réalité des faits à la base de la motivation communale et ministérielle est établi et que c’est partant à juste titre et sans commettre une erreur d’appréciation que les autorités communale et ministérielle ont superposé les parcelles litigieuses d’une [ZAD] pour constituer une réserve foncière.
iii. Quant à l’atteinte au droit de propriété Quant au moyen que le classement opéré serait contraire à l’article 16 de la Constitution, il échet de rappeler l’arrêt rendu par la Cour constitutionnelle en date du 4 octobre 201325, par lequel cette dernière, tout en consacrant le principe de la mutabilité des PAG et en soulignant que le juge administratif n’était pas autorisé à sanctionner un reclassement d’un terrain précédemment classé en zone constructible en zone non constructible, mais que les propriétaires concernés pouvaient se pourvoir, le cas échéant, devant le juge judiciaire en vue de l’allocation d’une indemnité éventuelle, a déclaré contraires à l’article 16 de la Constitution les dispositions de la loi du 19 juillet 2004 posant en principe que les servitudes résultant d’un PAG n’ouvrent droit à aucune indemnité et prévoyant des exceptions à ce principe qui ne couvrent pas toutes les hypothèses dans lesquelles la privation de la jouissance du terrain frappé par une telle servitude est hors de proportion avec l’utilité publique.
Dans le même arrêt, la Cour constitutionnelle a réaffirmé la considération qu’elle avait retenue dans son arrêt du 26 septembre 200826, selon laquelle un changement dans les attributs de la propriété, qui est à tel point substantiel qu’il prive celle-ci d’un de ses aspects essentiels, peut constituer une expropriation.
Dans ledit arrêt la Cour constitutionnelle n’a ainsi pas retenu que de manière générale toute servitude d’urbanisme constituait une expropriation, mais elle a en revanche retenu de manière nuancée que seul un changement dans les attributs de la propriété à tel point substantiel qu’il prive celle-ci d’un de ses aspects essentiels peut constituer une expropriation.
A cet égard, il convient de relever en ce qui concerne la superposition des parcelles nos … et … d’une [ZAD], que tant l’article 28 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017, cité ci-avant, que l’article 15 de la partie écrite du PAG disposent que : « Les zones d’aménagement différé constituent des zones superposées, frappées d’une interdiction temporaire de construction et d’aménagement. ».
25 Cour constitutionnelle, arrêt du 4 octobre 2013, inscrit sous le numéro 00101 du registre.
26 Cour constitutionnelle, arrêt du 26 septembre 2008, inscrit sous le numéro 00046 du registre.
19Il en ressort que la zone litigieuse ne fait que soumettre les fonds concernés à des interdictions temporaires.
Ainsi, et s’il est certes vrai que la [ZAD] en question affecte le droit de propriété des demandeurs, ce classement n’entrave cependant pas les attributs du droit de propriété d’une manière telle que la limitation opérée puisse être qualifiée d’équivalente à une expropriation, alors qu’elle n’est que temporaire et par ailleurs conforme aux objectifs inscrits à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, tel que retenu ci-avant.
En tout état de cause et au vu de la solution ainsi dégagée par la Cour constitutionnelle, le tribunal est amené à retenir que le moyen d’annulation des demandeurs tiré d’une violation de l’article 16 de la Constitution est à rejeter, étant donné qu’il n’appartient pas au juge administratif de sanctionner le reclassement éventuel d’un terrain d’une zone constructible en zone non constructible et ainsi a fortiori non plus le classement d’une parcelle constructible en une zone subordonnée à certaines conditions, pour autant, évidemment, que le classement ait été effectué dans un but d’intérêt général. En l’espèce, le tribunal vient de retenir que les classements des parcelles litigieuses se sont opérés selon des considérations urbanistiques poursuivant un but d’intérêt général, de sorte que le moyen tiré de la violation de l’article 16 de la Constitution et du 1er du premier protocole additionnel à la CEDH est à rejeter pour ne pas être fondé.
Cette constatation n’est pas énervée par les développements des demandeurs relatifs à une « inconstructibilité éternelle » de leurs parcelles et aux soupçons que la commune trouverait toutes sortes de prétextes pour refuser la levée de la [ZAD], alors que, d’un côté, la commune admet elle-même qu’elle n’a pas l’intention de faire persister la situation actuelle à l’infini et, de l’autre côté, cette manière de procéder emporte en tout état de cause une prévisibilité certaine et donne corps au terme « temporaire » qui ne saurait dès lors pas être interprété comme tendant vers l’éternel27.
En guise de conclusion et à défaut d’autres moyens, le tribunal constate que le recours en annulation est à rejeter pour n’être fondé dans aucun de ses moyens.
3. Quant à l’indemnité de procédure La demande en allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 5.000.-€ sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, telle que formulée par les demandeurs, est à rejeter au vu de l’issue du litige.
Par ces motifs, le tribunal administratif, troisième chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
27 Cour adm., 3 mai 2018, n° 40379C du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu.
20au fond, le déclare non justifié partant en déboute ;
rejette la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 5.000.-€ formulée par les demandeurs ;
condamne les demandeurs aux frais et dépens.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique de vacation du 1er septembre 2021 par :
Thessy Kuborn, vice-président, Géraldine Anelli, premier juge, Marc Frantz, juge, en présence du greffier Marc Warken.
s.Marc Warken s.Thessy Kuborn Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 1er septembre 2021 Le greffier du tribunal administratif 21
