Tribunal administratif N° 42803 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 7 mai 2019 1re chambre Audience publique du 29 septembre 2021 Recours formé par la commune de …, … contre une décision du directeur de l’administration des Contributions directes et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de finances communales
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 42803 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 7 mai 2019 par la société anonyme Schiltz & Schiltz SA, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg et ayant son siège social à L-1610 Luxembourg, 24-26 avenue de la Gare, immatriculée au registre de commerce et des sociétés sous le numéro B 220251, représentée par Maître Anne Ferry, assistée de Maître Charles Hurt, les deux avocats à la Cour, inscrits au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de …, établie en sa maison communale sise à L-…, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions, tendant à la réformation, sinon à l’annulation (i) d’une décision référencée sous le n° … du 6 février 2019 du directeur de l'administration des Contributions directes prise sur base des articles 7, paragraphe (2) et 9 de la loi modifiée du 1er mars 1952 modifiant certaines dispositions relatives aux impôts directs et (ii) d’un courrier du ministre de l'Intérieur et ses annexes du 15 février 2019, intitulé « Fonds de dotation globale des communes (FDGC) - participation directe au produit de l'Impôt commercial communal (ICC) et contribution au Fonds de l'emploi - Décompte 2018 et participation définitive au corps grand-ducal d’incendie et de sauvetage 2018 » ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 3 octobre 2019 ;
Vu le mémoire en réplique déposé par la société anonyme Schiltz & Schiltz SA, préqualifiée, au greffe du tribunal administratif le 30 octobre 2019 au nom de la commune de …, préqualifiée ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 29 novembre 2019 ;
Vu l’avis du tribunal du 12 janvier 2021, ayant autorisé des mémoires additionnels ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les actes critiqués ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Charles Hurt, en remplacement de Maître Anne Ferry, et Monsieur le délégué du gouvernement Sandro Laruccia en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 12 mai 2021 ;
1 Vu l’avis du tribunal administratif du 7 juin 2021 ayant prononcé la rupture du délibéré ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport à l’audience publique du 16 juin 2021 et vu les remarques écrites de Maître Charles Hurt des 14 et 15 juin 2021 et celles de Monsieur le délégué du gouvernement Eric Pralong du 15 juin 2021, produites, conformément à la circulaire du président du tribunal administratif du 22 mai 2020, avant l’audience.
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En date du 6 février 2019, le directeur de l’administration des Contributions directes, ci-après désigné par « le directeur », émit à l’égard de la commune de …, ci-après désignée par « la commune », la décision référenciée sous le n° … concernant la participation directe au produit de l’impôt commercial communal généré en 2018 par la commune de … et l’affectation au Fonds de dotation global des communes, ci-après désigné par « le FDGC », ladite décision étant libellée comme suit :
« (…) Vu les articles 7(2) et 9 de la loi modifiée du 1er mars 1952 modifiant certaines dispositions relatives aux impôts directs ;
Vu les rentrées fiscales de l'impôt commercial communal du pays s'élevant en 2018 à -
… € ;
Vu les rentrées fiscales de l'impôt commercial communal s'élevant en 2018 à -… € au profit de votre commune ;
Vu la population totale du pays en 2018 calculée par l'Institut national de la statistique et des études économiques du Grand-Duché de Luxembourg s'élevant à 602.005 habitants et la population de votre commune en 2018 calculée par l'Institut national de la statistique et des études économiques du Grand-Duché de Luxembourg s'élevant à 9.528 habitants ;
Considérant le montant de -… € correspondant à 35% du produit en impôt commercial communal généré sur le territoire de votre commune en 2018 ;
Considérant le montant de … € correspondant à 35% de la moyenne nationale par habitant des recettes en impôt commercial communal multipliée avec la population de votre commune.
Par ces motifs, La participation directe de votre commune au produit en impôt commercial communal généré en 2018 sur le territoire de votre commune s'élève à -… € ;
Le montant de -… € est affecté au Fonds de dotation globale des communes. (…) ».
Par courrier du 15 février 2019, le ministre de l’Intérieur, ci-après désigné par « le ministre », transmit au bourgmestre de la commune de …, ci-après désigné par « le bourgmestre » « le décompte de l’année 2018 relatif aux recettes provenant du Fonds de dotation globale des communes (FDGC), la participation directe au produit de l’Impôt 2commercial communal (ICC) et le montant de la contribution de la commune de … au Fonds de l’emploi (FdE) » avec les annexes explicatives quant aux calculs, ledit courrier étant libellé comme suit :
« Par la présente, j’ai l’honneur de vous faire parvenir le décompte de l’année 2018 relatif aux recettes provenant du Fonds de dotation globales des communes (FDGC), la participation directe au produit de l’impôt commercial communal (ICC) et le montant de la contribution de la commune de … au Fonds de l’emploi (FdE), tel qu’il fut introduit par la loi modifiée du 14 décembre 2016 portant création d’un Fonds de dotation globale des communes.
Les recettes afférentes sont versées prochainement par la Trésorerie de l’Etat.
Par ailleurs, je tiens à vous informer que les tableaux, joints en annexe à la présente, vous donneront les informations indispensables à la bonne compréhension du décompte et vous permettront d’évaluer les prévisions futures.
Le décompte de l’exercice 2018 de la commune de … se présente comme suit :
FDGC … € Participation directe ICC -…€ Contribution FdE …€ Décompte …€ Etant donné que l’article 10 de la loi modifiée du 14 décembre 2016 portant création d’un Fonds de dotation globale des communes prévoit une éventuelle mesure de compensation pour les communes dont le décompte de l’année 2018 (…€) est inférieur au décompte de l’année 2015 (…€), je me permets de vous informer que la mesure en question ne s’applique pas pour votre commune.
Je vous saurais gré de bien vouloir aviser vos services de comptabiliser les montants indiqués au tableau « Comptabilisation 2018 », joint en annexe, aux articles budgétaires afférents.
Sur les tableaux en annexe, vous retrouverez également la participation définitive de votre commune au Corps grand-ducal d’incendie et de sauvetage (CGDIS) dont le solde sera déduit du versement ci-dessus.
Pour toutes informations et explications complémentaires, les agents suivants de la Direction des finances communales du ministère de l’Intérieur sont à votre entière disposition […] ».
Par requête inscrite sous le numéro 42803 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 7 mai 2019, la commune a fait introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation (i) de la décision directoriale précitée référencée sous le n° … du 6 février 2019 ainsi que (ii) de le courrier précité du ministre du 15 février 2019.
31. Quant à la recevabilité du recours 1.1 Recours principal en réformation et subsidiaire en annulation dirigé à l’encontre de la décision du directeur du 6 février 2019 L’article 7, alinéa 2 de la loi modifiée du 1er mars 1952 modifiant certaines dispositions relatives aux impôts directs, ci-après désignée par « la loi du 1er mars 1952 », dispose ce qui suit : « La répartition de l’impôt commercial communal aux communes prévue à l’article 9 est déterminée par le directeur de l’Administration des contributions directes.
Contre cette décision, un recours est ouvert au tribunal administratif, qui statuera comme juge du fond. », de sorte que le tribunal est compétent pour connaître du recours principal en réformation dirigé à l’encontre de la décision déférée du directeur du 6 février 2019.
Il n’y a dès lors pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation.
A titre liminaire, la partie gouvernementale soulève un moyen d’irrecevabilité, en ce qu’elle estime que le libellé du recours serait obscur dès lors que l’administration communale aurait introduit un recours en réformation à l’encontre de la décision déférée en l’absence de toute précision quant à la teneur de la réformation. Elle explique que, dans le cadre d’un recours en réformation, à la différence d’un recours en annulation, le juge devrait vider le fond du litige, soit en confirmant la décision incriminée, soit en substituant sa propre décision à celle de l’administration. Elle estime que ce ne serait qu’en présence d’un vice de procédure que le juge de la réformation pourrait se limiter à annuler la décision. Elle est encore d’avis que si le tribunal était amené à annuler, dans le cadre de la réformation, la décision déférée, « l’intégralité de l’échafaudage fiscal complexe de l’ICC, voire du financement des communes et du FdE » serait ébranlée, sans que le tribunal ne puisse prendre une décision se substituant à celle de l’administration des Contributions directes ni que le législateur, le directeur ou le ministre ne soient en mesure d’apprécier la réforme à engager pour se conformer à l’arrêt de la Cour constitutionnelle qui avait déclaré non conforme à l’article 107, paragraphe (1) de la Constitution les articles de lois visés, tel que le requérait l’administration communale1.
Le délégué du gouvernement poursuit que les droits de la défense de l’Etat seraient atteints, puisqu’il ne serait pas en mesure de « distiller » de la demande formulée par la commune le contenu de la décision que celle-ci souhaiterait voir prendre en lieu et place de celle attaquée, l’Etat n’étant en tout cas pas en mesure de prendre position par rapport à une décision à prendre par le tribunal pour se substituer à celle de l’administration, pareille décision n’ayant pas été suggérée dans le recours.
Il donne à considérer que l’annulation de la décision déférée ne serait pas demandée dans le cadre du recours principal en réformation, mais uniquement dans le cadre du recours subsidiaire en annulation, de sorte que le tribunal ne serait pas mis en mesure de connaître l’objet de la demande de réformation, la commune n’ayant pas autrement cerné sa demande en réformation, ni sollicité le renvoi devant le directeur.
Le délégué du gouvernement relève à titre subsidiaire que si le tribunal devait admettre que l’objet du recours en réformation viserait à annuler la décision du directeur, un telle annulation « chamboulerait totalement des pans entiers de la législation fiscale, élaborée 1 Arrêt n° 00131 du rôle du 8 décembre 2017 4par touches successives au cours des dernières décennies, et ce sur un sujet hautement sensible s'il en est ; Une telle décision aurait des conséquences incommensurables pour les communes lésées alors qu'elle modifierait radicalement la répartition des recettes provenant de l'ICC entre les diverses communes, raison pour laquelle il eût été impérieux de préciser exactement l'objet du recours en réformation ».
Par ailleurs, il donne à considérer que s’il était vrai qu’un demandeur peut invoquer des moyens d’annulation à l’appui d’un recours en réformation, il appartiendrait au juge de substituer dans ce cas une nouvelle décision conforme à l’interprétation commandée de la loi.
La partie étatique met encore en exergue le fait que, selon elle, une décision d’annulation ne pourrait intervenir qu’après avoir mis en intervention toutes les communes «indirectement mais gravement lésées par pareille décision dans la mesure où leurs intérêts [seraient] totalement opposés à ceux de la [demanderesse] », dès lors que la décision déférée leur procurerait un avantage direct par l’application de la péréquation, de sorte qu’elles auraient un intérêt évident à la solution du litige, le délégué du gouvernement relevant encore que l’impôt commercial communal serait un impôt communal et le rôle de l’Etat devrait se limiter à celui d’encaisser. Dès lors, il conviendrait d’ordonner la mise en intervention de « toutes les commune intéressées, c’est-à-dire celles qui bénéficient d’un système de péréquation depuis la loi de 1952 ».
Dans son mémoire en réplique, tout en s’appuyant sur la jurisprudence du tribunal, la commune soutient qu’il ne saurait lui être reproché d’avoir produit un libellé obscur dans le cadre de sa requête introductive d’instance, dès lors que les actes attaqués y seraient clairement visés et que la partie gouvernementale n’aurait pas été empêchée d’organiser utilement sa défense, l’Etat ayant pris position sur 29 pages dans son mémoire en réponse.
Pour le surplus, elle indique vouloir requérir, dans le cadre de la réformation, l’annulation de la décision déférée pour contrariété à l’article 107, paragraphe (1) de la Constitution, tout en renvoyant par analogie à un jugement du tribunal du 4 mai 2016, numéro 37869a du rôle, et du 4 mai 2017, numéro 39509 du rôle, pour conclure que le tribunal pourrait parfaitement procéder à la seule annulation des décisions entreprises sans devoir statuer autrement, en ordonnant par exemple un renvoi ou encore en prenant une décision en lieu et place de l’administration.
Elle déclare en outre qu’il serait de jurisprudence constante qu’un demandeur est recevable à invoquer des moyens d’annulation à l’appui d’un recours en réformation, sans qu’il n’ait à préciser autrement dans quel sens il souhaite que la décision soit réformée et le tribunal saisi d’un recours en réformation n’étant pas systématiquement tenu de réformer la décision visée mais pourrait aussi l’annuler, notamment quand il ne peut pas remédier lui-
même à la situation.
Ceci serait d'autant plus vrai dans le contexte, comme en l'espèce, de questions préjudicielles posées à la Cour constitutionnelle. Dans pareille hypothèse, la juridiction ayant posé la question préjudicielle serait tenue de se conformer à l'arrêt rendu par la Cour en ce sens qu'elle serait appelée à ne pas appliquer la loi jugée non conforme à la Constitution. En l’espèce, dans l'hypothèse où la Cour constitutionnelle devait retenir que les dispositions critiquées de la loi du 1er mars 1952, de la loi du 14 décembre 2016 portant création d'un Fonds de dotation globale des communes, ci-après la « loi du 14 décembre 2016 », et de la loi du 30 juin 1976 portant création d'un Fonds de chômage, ci-après la « loi du 30 juin 1976 », 5seraient contraires à la Constitution, le tribunal n'aurait d'autre choix que d'annuler les décisions entreprises pour manquer de base légale valable.
Même si pareille décision « chamboulait » une partie de la législation fiscale, il ne reviendrait pas au tribunal de corriger les dispositions législatives jugées contraires à la Constitution ni, sur base de ces mêmes dispositions, de prendre une nouvelle décision en lieu et place de l'administration faute de base légale, mais il reviendrait alors au seul législateur de tirer les conséquences s'imposant.
Partant, le moyen tiré d'une nullité respectivement d'une irrecevabilité du recours pour cause de libellé obscur serait encore à écarter de ce fait.
S’agissant de la demande de mise en intervention des « communes intéressées », la commune fait valoir que la loi serait par nature d’application générale et que suivre la thèse de l’Etat signifierait qu’à chaque fois qu’une question constitutionnelle est soulevée, il conviendrait de mettre en intervention l’ensemble des citoyens.
Dans son mémoire en duplique, la partie gouvernementale reprend en substance ses contestations antérieures quant au moyen tiré du libellé obscur de la requête introductive d’instance, tout en reprochant à la commune de demander pour la première fois dans le mémoire réplique de voir annuler les décisions entreprises dans le cadre du recours en réformation.
Quant à sa demande de voir mettre en intervention toutes les communes ayant un intérêt au présent litige, l’Etat reproche à la demanderesse de tenter à faire croire que le recours porterait exclusivement sur une question de constitutionnalité, alors qu’il ne serait dirigé que contre deux décisions ou « informations » des autorités administratives portées devant le tribunal administratif et non pas devant la Cour constitutionnelle.
Le délégué du gouvernement poursuit que si les décisions attaquées étaient annulées, le jugement impacterait nécessairement les finances de toutes les communes, alors que, pour arriver à cette conclusion, le tribunal devrait estimer que les critères de répartition du produit de l'impôt commercial communal (ICC), qui profiterait par le système de la péréquation également aux communes « moins bien loties », seraient non conformes à la Charte européenne de l’autonomie locale du 15 octobre 1985, approuvée par la loi du 18 mars 1987, ci-après désignée par « la Charte ».
La question de constitutionnalité ne figurerait que dans l'argumentation du recours et il appartiendrait au tribunal de se prononcer s'il estimait le recours en réformation sinon en annulation recevable et fondé. Il appartiendrait, suivant le délégué du gouvernement, également au tribunal et à lui seul de décider s'il juge nécessaire de saisir la Cour constitutionnelle. Il estime toutefois que l'intérêt des communes tierces serait lésé par la suppression du FDGC, de sorte que leur mise en intervention devrait être ordonnée.
Le tribunal retient que si, dans une matière où un recours en réformation est prévu, le demandeur peut limiter son recours en demandant au juge administratif de ne pas épuiser son pouvoir de réformation, mais de restreindre son contrôle aux seules questions de légalité d’une décision litigieuse et de l’annuler, encore faut-il que cette demande soit présentée en bonne et due forme et que l’intérêt à agir du demandeur reste vérifié par rapport à cette 6demande2.
Le tribunal relève de prime abord que l’intérêt à agir de la commune n’est pas contesté en la cause et qu’il est manifeste, dans la mesure où sa situation financière est directement affectée par la décision directoriale.
Le tribunal constate encore que, suivant le dernier état de ses conclusions, la commune entend principalement voir annuler, dans le cadre du recours en réformation, la décision déférée, tout en affirmant à titre tout à fait subsidiaire, à propos de ses critiques quant aux « redressements » effectués à son encontre, que si la décision n’était pas purement et simplement annulée, elle demanderait la réformation suivant les calculs exposés dans la requête introductive d’instance.
Contrairement à ce qui est affirmé par la partie étatique dans sa duplique, il ne s’agit là pas d’une extension de l’objet du recours à travers la réplique, non admissible, mais d’une clarification de l’objet du recours, la commune s’étant d’ailleurs limitée dans la requête introductive d’instance à invoquer des moyens d’annulation, fondés sur la contrariété à la Constitution des dispositions légales sur lesquelles la décision du directeur repose et n’ayant justement pas formulé de demande en réformation autre que l’annulation pure et simple.
Dans ces conditions, le tribunal est amené à retenir que la commune a valablement pu limiter, dans le cadre du recours en réformation prévu par la loi, son recours à l’annulation de la décision déférée, la demande en annulation étant directement liée aux questions de constitutionnalité soulevées dans le cadre du fond du recours.
Le moyen d’irrecevabilité pour cause de libellé obscur est partant à rejeter pour ne pas être fondé, étant donné, par ailleurs, que les droits de la défense de la partie gouvernementale ne se trouvent pas lésés en l’espèce, cette dernière ayant pu identifier les actes déférés et prendre position sur le fond quant aux différents moyens invoqués à son encontre.
Cette conclusion n’est pas énervée par l’allégation de la partie gouvernementale selon laquelle une éventuelle annulation de la décision du directeur pour non-conformité à la Constitution serait de nature à modifier le paysage législatif mis en place depuis des décennies dans le cadre de la répartition des recettes provenant de l’ICC entre les diverses communes et le système de péréquation élaboré sur ce fondement, dès lors qu’aucun vice de constitutionnalité ne saurait être de nature à être couvert ni par l’écoulement d’un certain laps de temps ni par des considérations de pure opportunité politique.
Le recours principal en réformation, en ce que la commune se limite à solliciter l’annulation de la décision du directeur du 6 février 2019 dans le cadre de ce recours en réformation, est dès lors recevable dans cette mesure, pour avoir, par ailleurs, été introduit dans les formes et délai prévus par la loi.
Cette conclusion n’est pas énervée par la requête formulée par la partie gouvernementale à titre subsidiaire visant la mise en intervention de « toutes les communes directement lésées avant toute décision susceptible de déclarer le système de péréquation instauré par la loi de 1952 contraire à l’article 17, paragraphe (1) de la Constitution » ( à l’exception des communes de …, … et …), dès lors qu’il est manifeste que la décision 2 trib. adm. 5 octobre 2017, n°40203 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Recours en réformation, n° 3.
7déférée revêt un caractère intuitu personae à l’égard de la commune et que dans le cas d’une éventuelle annulation par le tribunal, le dossier serait renvoyé à son auteur compétent. En tout état de cause, l’affirmation de la partie gouvernementale suivant laquelle d’autres communes, d’ailleurs non autrement identifiées, auraient des intérêts totalement opposés à ceux de la demanderesse reste à l’état de pure allégation, dès lors que la partie gouvernementale est restée en défaut d’indiquer quel serait leur intérêt à agir dans le cadre de la présente instance.
Etant donné qu’il n’est pas valablement démontré par la partie gouvernementale que l’annulation éventuelle de la décision déférée - concernant la seule commune de … - puisse éventuellement entraîner dans leur chef un quelconque préjudice, il y a lieu de rejeter la demande en intervention « de toutes les communes directement lésées avant toute décision susceptible de déclarer le système de péréquation instauré par la loi de 1952 contraire à l’article 107 (1) de la Constitution » pour ne pas être fondée.
1.2 Recours principal en réformation et subsidiaire en annulation dirigé à l’encontre de le courrier du ministre du 15 février 2019 intitulé « Fonds de dotation globale des communes (FDGC) - participation directe au produit de l'Impôt commercial communal (ICC) et contribution au Fonds de l'emploi -
Décompte 2018 et participation définitive au corps grand-ducal d’incendie et de sauvetage ».
La partie gouvernementale a ensuite soulevé un moyen d’irrecevabilité du recours pour autant qu’il est dirigé contre le courrier précité du ministre du 15 février 2019, au motif que celui-ci ne contiendrait aucune décision susceptible d’un recours, s’agissant d’une lettre à laquelle serait jointe une note explicative qui n’aurait qu’un contenu informationnel se fondant sur la décision précitée du directeur du 15 février 2019. Le ministre n’aurait procédé à aucune appréciation mais ne ferait que respecter la loi au vu des données fournies par l’administration des Contributions directes, la partie étatique relevant que suivant la jurisprudence, les actes recognitifs n’auraient pas d’existence autonome. Le courrier litigieux constituerait ainsi exclusivement une information sur la répartition entre les communes du produit de l’impôt commercial communal sur base des dispositions légales en vigueur, mais ne contiendrait aucune décision susceptible de recours.
La commune explique dans son mémoire en réplique que contrairement aux affirmations de la partie gouvernementale, ce serait, en application de l’article 5, paragraphe (2) de la loi du 14 décembre 2016, au ministre qu’il appartiendrait de répartir les fonds issus du Fonds, suivant les critères retenus à l’article 3 de la loi du 14 décembre 2016. Le courrier afférent du ministre porterait ainsi répartition des fonds issus du FDGC à la commune tout comme il porterait fixation de la contribution de celle-ci au Fonds pour l’Emploi. Ce ne serait d’ailleurs que par le biais de ce courrier ministériel qu’elle aurait pu prendre connaissance de sa participation au FDGC ainsi que de sa contribution au Fonds pour l'emploi.
Les modalités de calcul de cette contribution mais également celles de sa participation au FDGC découleraient de la « Note explicative » jointe au courrier, de sorte qu'il y aurait lieu d'admettre que ce serait par l'intermédiaire de ce courrier que le ministre aurait fixé sa participation au FDGC ainsi que sa contribution au Fonds pour l'emploi.
Il s’agirait dès lors bien en l’espèce d’une décision administrative susceptible de faire l’objet d’un recours devant les juridictions administratives.
Dans sa duplique, la partie gouvernementale insiste sur la considération que la commune ne contesterait pas que le ministre ne procéderait qu’au calcul conforme aux 8prescrits de l’article 5, paragraphe (2) de la loi du 14 décembre 2016. Le délégué du gouvernement souligne encore que la commune n’aurait pas critiqué le calcul opéré, dont le résultat serait mathématique, et que le ministre n’aurait aucune marge d’appréciation et partant aucun pouvoir décisionnel.
L'article 2 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après désignée par « la loi du 7 novembre 1996 », limite l'ouverture d'un recours devant les juridictions administratives notamment aux conditions cumulatives suivant lesquelles l'acte litigieux doit constituer une décision administrative, c'est-à-dire émaner d'une autorité administrative légalement habilitée à prendre des décisions unilatérales obligatoires pour les administrés et qu'il doit s'agir d'une véritable décision, affectant les droits et intérêts de la personne qui la conteste3.
Pour qu’un recours contentieux dirigé contre un acte individuel soit recevable, il est exigé que cet acte comprenne un élément décisionnel et que celui-ci soit de nature à faire grief au recourant4.
L’article 5, paragraphe (2) de la loi du 14 décembre 2016, en sa version en vigueur au moment de la prise de la décision, dispose comme suit : « Après la fin de l’année, le ministre ayant l’Intérieur dans ses attributions détermine, sur base des dispositions des articles 2 et 3, les participations définitives ainsi que leur répartition entre les communes et verse aux communes les sommes ainsi fixées, déduction faite des sommes avancées en vertu du paragraphe 1 er du présent article. ».
Il ressort de la disposition susvisée que la détermination des participations définitives au FDGC ainsi que leur répartition entre les communes relève de la compétence du ministre.
Etant donné que le ministre pose un acte individuel à caractère décisionnel consistant en la répartition entre les communes des avances, certes préalablement déterminées par le ministre ayant les Finances dans ses attributions, selon les dispositions des articles 2 et 3 de la loi du 14 décembre 2016, le courrier déféré du ministre constitue bien un acte individuel de nature à faire grief à la commune dès lors qu’il contient un élément décisionnel tenant aux participations définitives et leur répartition entre les communes, de même qu’il détermine le montant de la contribution de la commune au Fonds pour l’Emploi, lesdits éléments décisionnels ne pouvant manifestement pas être qualifiés de simple informations5.
Partant, le moyen d’irrecevabilité est à rejeter pour ne pas être fondé.
S’agissant ensuite de la question de la compétence du tribunal pour connaître du recours principal en réformation, le tribunal relève que conformément à l’article 2 de la loi du 7 novembre 1996, il statue sur les recours dirigés pour incompétence, excès de pouvoir, violation de la loi ou les formes destinées à protéger les intérêts privés, contre toutes les décisions administratives à l’égard desquelles aucun autre recours n’est admissible d’après les lois et règlements.
3 Trib. adm. 6 octobre 2004, n° 16533 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Actes administratifs n°1 et les autres références y citées.
4 Cour adm. 28 septembre 2017, n° 39389C du rôle, Pas adm. 2020, V° Actes administratifs n° 4 et les autres références y citées.
5 ce qui était le cas sous l’empire du règlement grand-ducal modifié du 20 avril 1962 réglant en matière d’impôt commercial, les ventilations et la participation des communes de résidence des salariés, voir en ce sens trib. adm.
15 janvier 2019, n° 39509 du rôle, disponible sous www.jurad.etat.lu.
9 Etant donné qu’aucun autre recours n’est admissible d’après les lois et règlements contre une décision prise par le ministre sur le fondement de l’article 5, paragraphe (2) de la loi du 14 décembre 2016, le tribunal est incompétent pour connaître du recours en réformation.
En revanche, un recours en annulation a valablement pu être introduit contre la décision du ministre du 15 février 2019.
En ce qui concerne le moyen d’irrecevabilité pour cause de libellé obscur pour autant qu’il est dirigé contre le volet du recours dirigé contre la décision du ministre, celui-ci est rejeté pour le même motifs que ceux retenus ci-avant, étant relevé que dans la mesure où seul un recours en annulation est admis contre la décision du ministre, le reproche suivant lequel la commune n’aurait pas indiqué dans quel sens elle entend voir réformer la décision attaquée laisse en tout état de cause d’être fondé.
Aucun autre moyen d’irrecevabilité n’ayant été soulevé, le recours subsidiaire en annulation dirigé contre la décision du ministre 15 février 2019 est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai prévus par la loi.
2. Quant au fond 2.1. Quant au moyen fondé sur une violation de normes d’ordre supérieur Discussion A l’appui de son recours et en fait, la commune explique que le décompte négatif lui adressé - le directeur ayant retenu qu’elle aurait généré en 2018 des rentrées fiscales au titre de l’ICC d’un montant négatif de -… euros et ayant fixé sa participation directe à cet impôt généré sur son territoire à -… euros, le montant restant de -… euros étant affecté au FDGC -
s’expliquerait par des redressements opérés au titre des années 2015 à 2017, d’un montant total de … euros, dont en particulier l’annulation, pour l’année 2017, d’une « imposition/avance » à hauteur de … euros en faveur d’une société établie sur son territoire, redressements qu’elle aurait contestés.
En droit et avant d’examiner la question de savoir si la participation d’une commune au produit de l’ICC peut faire l’objet d’un redressement, voire celle de savoir si une telle participation peut être négative, la commune fait valoir que les décisions déférées seraient basées sur des textes issus de la loi du 14 décembre 2016 qui seraient contraires à la Charte», en renvoyant plus précisément à l’article 9.1 de la Charte, à un avis du Conseil d’Etat du 15 novembre 2016 relatif au projet de loi numéro 7036 portant création d’un Fonds de dotation globale des communes et à un arrêt de la Cour constitutionnelle du 8 décembre 2017, numéro 00131 du rôle, dont il se dégagerait que l’ICC serait une ressource propre dont les communes pourraient disposer dans l’exercice de leurs compétences d’après les dispositions de l’article 9.1 de la Charte.
En premier lieu, la demanderesse observe que la décision directoriale serait principalement fondée sur l’article 9 de la loi du 1er mars 1952. Elle estime qu’étant donné que ledit article, tel que modifié par la loi du 14 décembre 2016, prévoirait une simple « participation » d’une commune à l’ICC généré sur son territoire qui constituerait pourtant 10une ressource propre, ledit article violerait le prescrit tant de l’article 9.1 de la Charte, que de l’article 107, paragraphe (1) de la Constitution, de sorte à encourir l’annulation. La décision ministérielle se basant sur la décision directoriale devrait subir le même sort. Elle conclut qu’il incomberait au tribunal de surseoir à statuer et de saisir la Cour constitutionnelle de la question préjudicielle suivante : « L'article 9 de la loi du 1er mars 1952 en ce qu'il prévoit une simple « participation » des communes à l'ICC qui est une ressource propre des communes, est-il conforme à l'article 9.1. de la Charte et partant à l'article 107 (1) de la Constitution? » En deuxième lieu, la demanderesse soutient que même à admettre qu'une commune puisse simplement « participer » à une ressource qui lui serait pourtant propre, il faudrait néanmoins constater que le mécanisme de participation à l'ICC prévu par l'article 9 de la loi du 1er mars 1952 serait lui-même contraire tant à l'article 9.1. qu'aux articles 3.1 et 9.2. de la Charte. En effet, elle est d’avis qu’en limitant la participation directe des communes à un maximum de 35% et en privant celles-ci ainsi au minimum de 65 %, du produit de l’ICC, à savoir la principale ressource générée sur leur territoire, l'article 9 de la loi du 1er mars 1952 porterait atteinte à l'autonomie financière des communes, telle que consacrée par la Charte et par l'article 107, paragraphe (1) de la Constitution. En l’espèce, et abstraction faite des redressements opérés, la commune affirme avoir généré en 2018 un produit au titre de l’impôt commercial communal de … euros, dont une proportion de seulement 35 % lui reviendrait.
Elle conclut que la décision directoriale serait à annuler pour être fondée sur une disposition légale contraire à la Constitution et qu’il devrait en être de même pour la décision ministérielle dans la mesure où elle serait fondée sur la décision directoriale. Elle cite, à cet égard, l’article 3.1 de la Charte définissant l’autonomie communale et se réfère à l’interprétation donnée dans le rapport explicatif de l’article 9.1. de la Charte, pour conclure que ces dispositions impliqueraient une autonomie financière des communes protégée par l’article 107, paragraphe (1) de la Constitution, tout en renvoyant à l’arrêt, précité, de la Cour constitutionnelle du 8 décembre 2017.
Dans ce contexte et « pour autant que de besoin », elle sollicite du tribunal de surseoir à statuer et de poser à la Cour constitutionnelle la question préjudicielle suivante : « L'article 9 de la loi du 1er mars 1952 en ce qu'il limite la participation directe d'une commune à l'ICC généré sur son territoire à un maximum de 35 pour cent emportant par-là même un dessaisissement d'un minimum de 65 pour cent des recettes en ICC générées sur son territoire, est-il conforme à l'article 107 (1) de la Constitution lu à la lumière des articles 3.1., 9.1. et 9.2. de la Charte ?».
En troisième lieu, la demanderesse, tout en se référant toujours à l’arrêt de la Cour constitutionnelle précité du 8 décembre 2017, s’interroge sur la question de savoir si une ressource propre des communes pourrait être affectée à un fonds étatique tel que le FDGC.
Elle est d’avis que cette question, qui n’aurait pas été toisée par la Cour constitutionnelle, serait toujours d’actualité, de sorte qu’elle invite le tribunal à poser la question préjudicielle suivante à la Cour constitutionnelle : « L'article 9 de la loi du 1er mars 1952 en ce qu'il porte affectation à un fonds budgétaire étatique d'une ressource propre d'une commune, tel l'ICC et dont la commune doit pouvoir librement disposer dans l'exercice de ses compétences d'après les dispositions de l'article 9.1. de la Charte, est-il conforme à l'article 107 (1) de la Constitution lu à la lumière de l'article 9.1. de la Charte ? ».
En quatrième lieu, elle fait plaider que même à admettre qu'une partie de l'ICC généré sur le territoire communal puisse être affectée au FDGC, il n’en demeurerait pas moins que l'article 9 de la loi du 1er mars 1952, en prévoyant une affectation d'au moins 65 % de cet 11impôt au FDGC, entraînerait une dénaturation de l'ICC qui serait pourtant une ressource propre d'une commune. En s’appuyant sur la définition du paragraphe 1er de la loi modifiée du 1er décembre 1936 concernant l’impôt commercial, dite « Gewerbesteuergesetz », et des critères distinctifs de l’impôt dégagés par la jurisprudence, elle estime que l’ICC ainsi diminué ne pourrait plus servir les objectifs fixés par la définition d’un impôt. Elle en conclut que l’article 9 de la loi du 1er mars 1952 violerait l’article 9.1 de la Charte et l’article 107, paragraphe (1) de la Constitution.
Dans ce contexte, et « pour autant que de besoin », elle sollicite du tribunal de surseoir à statuer et de poser à la Cour constitutionnelle la question préjudicielle suivante: « L'article 9 de la loi du 1er mars 1952 en ce qu'il prive les communes au profit du FDGC de 65 pour cent au moins de l'ICC généré sur leur territoire, est-il conforme à l'article 107 (1) de la Constitution lu à la lumière de l'article 9.1. de la Charte ? ».
En cinquième lieu, elle étoffe son argumentation sur le caractère dénaturé de l’ICC à la lumière des dispositions de la loi du 14 décembre 2016 en s’appuyant sur l’avis du Conseil d’Etat du 15 novembre 2016 relatif au projet de loi portant création d’FDGC6, précité, et en insistant sur le fait que suite à l’introduction de la loi du 14 décembre 2016, l’ICC perdrait sa nature d’impôt communal et serait devenu une ressource distribuée par le FDGC au même titre que d’autres impôts selon des critères incitatifs dont notamment celui du nombre de logements sociaux, de sorte à ne plus constituer une ressource dont les communes pourraient librement disposer, mais qui serait la contrepartie du respect d’une politique prédéterminée par l’Etat. En se référant à l’article 9.7 de la Charte, elle critique que ce serait la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence qui serait remise en cause par les dispositions légales critiquées, de sorte que l’article 3, paragraphe (2) de la loi du 14 décembre 2016 serait contraire aux articles 9 .5 et 9.7 de la Charte. Dans ce contexte, et « pour autant que de besoin », elle sollicite du tribunal de surseoir à statuer et de poser à la Cour constitutionnelle la question préjudicielle suivante :
« La loi du 14 décembre 2016 et en particulier l'article 3 paragraphe (2) de cette loi en ce qu'il prévoit comme critère de répartition des fonds du FDGC - dont à titre principal l'ICC -
des critères incitatifs dont le nombre de logements sociaux, est-il conforme à l'article 107 (1) de la Constitution lu à lumière des articles 9.1., 9.5. et 9.7. de la Charte ? ».
Enfin, la commune fait valoir qu’aux termes de la décision du ministre du 15 février 2019, le montant de … euros lui attribué comme participation au FDGC, diminué de la participation directe (négative) à l'ICC telle qu'arrêtée par la décision litigieuse, serait ensuite amputé de sa participation au Fonds pour l'emploi, qui elle serait déterminée en fonction des règles établies à l'article 8 de la loi du 30 juin 1976 telle que modifiée par la loi du 14 décembre 2016. En l’espèce, cette contribution s'élèverait à un total de … euros, montant qui serait prélevé sur les recettes au titre de l’ICC.
Or, l'affectation d'une partie de l'ICC, impôt propre revenant de plein droit au secteur communal, à une entité étatique telle le Fonds pour l'emploi violerait l'article 9.1. de la Charte et par-là également l'article 107 (1) de la Constitution, de sorte que sa contribution au Fonds pour l'emploi à hauteur de … euros encourrait l'annulation dans la mesure où elle serait fondée sur une disposition légale contraire à l'article 107, paragraphe (1) de la Constitution. Dans ce contexte, la commune demande « pour autant que de besoin », au tribunal de surseoir à statuer et de poser à la Cour constitutionnelle la question préjudicielle suivante : « L'article 8 6 Doc. Parl. N° 70362, Chambre des Députés, Session ordinaire 2015-2016 12de la loi du 30 juin 1976 en ce qu'il porte affectation à une entité étatique d'une ressource propre d'une commune, tel l'ICC, dont elle doit pouvoir librement disposer dans l'exercice de ses compétences d'après les dispositions de l'article 9.1. de la Charte, est-il conforme à l'article 107 (1) de la Constitution lu à la lumière de l'article 9.1. de la Charte ? ».
Dans sa réponse, le délégué du gouvernement conclut au rejet du moyen fondé sur la contrariété à la Constitution, lue à la lumière de la Charte, des dispositions légales à la base des décisions déférées, pris en ses différentes branches.
Après avoir rappelé le contexte et l’évolution historique des textes litigieux, il conclut que dans la mesure où l'ICC ne serait plus un impôt « communal » au sens restreint, même s'il subsistait des différences sensibles de nature et de régime par rapport à l'impôt sur le revenu des collectivités et que le rapprochement des deux impôts serait loin d'être complet -
notamment en raison de l'origine communale de l'ICC et de l'intervention de chaque commune au niveau du taux à l'intérieur d'une fourchette - le raisonnement de la commune déduisant du qualificatif « communal » une violation de l'article 107, paragraphe (1) de la Constitution, tomberait à faux.
L’Etat procède ensuite à l’analyse de l’article 107, paragraphe (1) de la Constitution, de la position des juridictions françaises et belges par rapport à la notion d’« autonomie communale » de la Charte et conclut que les dispositions légales incriminées par la demanderesse seraient conformes à la Charte et par voie de conséquence aussi à la Constitution.
Il relève ensuite, en substance, que la demanderesse ne contesterait pas la conformité des décisions déférées par rapport au cadre légal existant, mais soulèverait une non-
conformité desdites décisions par rapport à une norme constitutionnelle et à une norme de droit supranational, à savoir le fait que les dispositions concernées de la loi du 1er mars 1952, telles que modifiées, violeraient l’article 9.1. de la Charte et l’article 107, paragraphe (1) de la Constitution. L’Etat estime que, contrairement à l’avis de la demanderesse, les décisions déférées ainsi que leurs bases légales seraient conformes à ces normes supérieures, tout en donnant à considérer que les juridictions administratives seraient seules compétentes pour apprécier la conformité d’une disposition légale de droit positif par rapport à une norme de droit supranational, de sorte qu’il ne serait pas nécessaire de saisir la Cour constitutionnelle d’une question de conformité y relative.
Quant au renvoi opéré par la demanderesse à l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 8 décembre 2017, il estime que les questions soulevées en cause seraient sans lien avec celle soulevée dans ledit arrêt qui portait exclusivement sur le caractère suffisamment précis ou non de l’article 8, paragraphe 3, de la loi du 30 juin 1976 dans sa version antérieure à celle introduite par la loi du 14 décembre 2016, étant encore précisé qu’aucune autorité de chose jugée ne serait attachée audit arrêt, à l’exception de son dispositif.
Il prend ensuite position par rapport aux critiques de la demanderesse quant à la constitutionalité des dispositions légales incriminées et par rapport aux différentes questions préjudicielles suggérées.
Dans sa réplique, la demanderesse réfute qu’elle aurait sollicité du tribunal ou de la Cour constitutionnelle d'apprécier la conformité d'une loi à un traité, à savoir, en l'espèce, la conformité de l’article 9 de la loi du 1er mars 1952, de l’article 3, paragraphe (2) de la loi du 1314 décembre 2016 et de l’article 8 de la loi du 30 juin 1976 à la Charte et explique que ce qui serait demandé au tribunal ce serait d'apprécier - le cas échéant en posant à la Cour constitutionnelle la question préjudicielle énoncée - la conformité des dispositions précitées à l'article 107, paragraphe (1) de la Constitution lu à la lumière des dispositions de la Charte.
Elle estime, en effet, que l'article 107, paragraphe (1) de la Constitution constituerait au niveau national le garant du respect des dispositions de la Charte et qu’il conviendrait de lire cette disposition constitutionnelle sur la toile de fond des dispositions pertinentes de la Charte qui préciseraient les contours de l'autonomie locale protégée par l'article 107, paragraphe (1) de la Constitution, ce qui ressortirait des questions préjudicielles formulées par elle.
Elle relève ensuite que dans la mesure où l'Etat déclarerait à plusieurs reprises dans son mémoire en réponse que : « […] l'ICC a cessé d'être un outil purement financier de chaque commune prise individuellement, mais s'est transformé en un instrument de politique économique et financière nationale », il défendrait en substance la thèse aux termes de laquelle les communes ne seraient pas financièrement autonomes, dans le sens qu'elles devraient pouvoir disposer de ressources financières dont elles pourraient décider de manière autonome, et que l'ICC ne serait pas une ressource propre des communes. Or, cette approche se trouverait aux antipodes des dispositions même de la Charte qui, dans ses articles 3 et 9, consacrerait l'autonomie financière des communes justement à travers l'existence de ressources propres dont les communes doivent pouvoir librement disposer. La demanderesse estime ainsi que l'Etat confirmerait en réalité le bien-fondé de son recours, qui serait précisément fondé sur le reproche que les dispositions légales critiquées porteraient dénaturation de l'ICC.
La demanderesse critique encore le moyen de défense de la partie gouvernementale qui s’appuie sur la définition de l’autonomie communale visée à l’article 3 de la Charte pour en déduire que cette disposition n’exigerait pas que les communes doivent disposer de ressources financières dont elles pourraient décider de manière autonome. En excipant des enseignements dégagés par la Cour constitutionnelle dans son arrêt du 8 décembre 2017, elle soutient que l'article 3 de la Charte consacrerait l'autonomie financière qui s'articulerait autour de l’exigence de l'existence de ressources financières suffisantes dans des conditions qui ne porteraient pas atteinte à l'autonomie fondamentale des communes et ce, contrairement à la thèse gouvernementale. Or, elle constate que le système de « participation » à l'ICC mis en place par les dispositions législatives critiquées porterait justement atteinte à l'autonomie fondamentale des communes.
Par ailleurs, elle critique l’Etat pour avoir estimé que la notion de « ressources propres » serait une « expression vague » sans « contenu normatif précis », alors que l'Etat lui-même reconnaîtrait - à juste titre - que ce seraient surtout les recettes non affectées telles l'ICC qui seraient visées par la notion de ressources propres. Elle considère quant à elle que cet impôt serait une ressource propre des communes qui tomberait dans le champ d'application de l'article 9.1. de la Charte, tel que la Cour constitutionnelle elle-même l’aurait confirmé dans l’arrêt précité du 8 décembre 2017. Elle conclut qu’il serait incontestable que l'ICC, en tant qu'impôt communal, serait une ressource propre des communes dont celles-ci devraient pouvoir librement disposer dans l'exercice de leurs compétences. En tant que ressource propre de loin la plus importante, cet impôt serait le garant de l'autonomie locale consacrée par l'article 107, paragraphe (1) de la Constitution.
La commune critique encore la position de l’Etat en ce qu’elle considère qu’il serait satisfait à l’exigence posée à l’article 9 de la Charte dans la mesure où le point 3 de ladite 14disposition requerrait qu’une partie au moins des ressources financières des communes provienne d’impôts locaux, ce que la partie gouvernementale estimerait être le cas en l’espèce, eu égard au fait que les communes continueraient à percevoir une partie de l’ICC par le truchement de leur participation au FDGC, de sorte que la condition énumérée à l’article 9.3 de la Charte serait remplie. La commune soutient, en revanche, que l’article 9.3 de la Charte n’autoriserait pas l’Etat à mettre en place un système de participation à l’ICC à travers un fonds étatique lorsque la loi, en l’occurrence le paragraphe 1er du Gewerbegesetzbuch, autoriserait les communes à prélever et percevoir cet impôt en tant qu’impôt communal et conclut que le raisonnement gouvernemental ne viendrait que confirmer que l’ICC serait dénaturé par le régime établi dans le cadre du FDGC. Le cas de l’espèce serait d’ailleurs particulièrement éloquent alors que sa « participation » serait négative.
Quant à la portée de l'autonomie locale, la demanderesse fait valoir que la libre disposition des ressources propres devrait lui permettre de fixer à sa guise ses priorités en matière de dépenses, ce qui ne serait toutefois pas possible comme les communes seraient dessaisies de leur principale ressource propre. Ce serait cette libre disposition des ressources propres qui serait remise en question par les dispositions législatives critiquées, ce que l'Etat admettrait lui-même en affirmant que la participation directe des communes à l'ICC généré sur leur territoire « ne constitue plus qu'une fraction - en régression constante - des recettes générées par l'ICC ».
Dès lors, les dispositions légales critiquées violeraient tant l'article 3 que les articles 9.1. et 9.2. de la Charte.
La demanderesse réfute encore l’argument de la partie gouvernementale selon lequel l'article 9.5. de la Charte approuverait formellement, voire, imposerait le recours à un système de péréquation, de sorte à le légitimer. Elle considère, en effet, qu’à la différence du nouvel FDGC, les recettes de l’ancien Fonds communal de dotation financière, ci-après désigné par le « FCDF », auraient été exclusivement composées de fonds perçus au profit de l'Etat - à savoir, une portion de l'impôt sur le revenu des personnes physiques, du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et du produit de la taxe sur les véhicules routiers - alors qu’une portion de l'ICC aurait été affectée à un fonds propre en vue de la redistribution entre toutes les communes du pays. Elle relève, qu’au contraire, dans le nouveau régime, en sus des recettes sus-visées, le FDGC serait alimenté par 65 % du produit de l'ICC, ce qui en ferait la recette la plus importante, par ailleurs, associée au sein du FDGC à des recettes purement étatiques.
Elle rappelle, à ce titre, qu’à côté des ressources propres, les communes percevraient des ressources de transfert, qui seraient des ressources provenant du budget de l'Etat et dont une partie serait distribuée aux collectivités locales, telles que les portions concernées de l’impôt sur les revenus, de la TVA et du produit de la taxe sur les véhicules automoteurs, étant précisé que ces ressources auraient pour objet d'alimenter des budgets locaux dans la mesure où les ressources propres des collectivités locales seraient insuffisantes et joueraient, en principe, une fonction de péréquation en faveur des collectivités locales financièrement faibles. Or, la demanderesse soutient que l'ICC en tant qu'impôt communal et ressource propre des communes serait le contraire d'une ressource de transfert sur laquelle la collectivité locale n'aurait pas un pouvoir de décision.
Elle prétend que le mécanisme de péréquation introduit dans le cadre du nouveau régime du FDGC ne saurait être qualifié de mesure de péréquation à la lumière des 15dispositions de la Charte aux termes de laquelle les fonds seraient redistribués aux communes ne disposant que de faibles ressources propres et qui ne seraient dès lors pas destinés à être affectés à l'Etat en sa qualité de gestionnaire du Fonds de l’emploi, comme ce serait le cas en l'espèce.
Dans ce contexte, elle estime que la question soulevée par la Cour constitutionnelle dans son arrêt du 8 décembre 2017 et visant à savoir si une ressource propre d'une commune telle l'ICC peut être affectée à une entité étatique, conserverait toute sa pertinence.
La commune poursuit que subsidiairement et même à admettre que le mécanisme mis en place par la loi du 14 décembre 2016 puisse être qualifié de mesure de péréquation, ce ne seraient pas les ressources propres qui devraient être distribuées à des fins de péréquation financière, mais les ressources de transfert issues du budget étatique, et ce en faveur des communes ne disposant pas assez de ressources propres.
La demanderesse donne à considérer que le fait d'affecter la quasi-totalité des ressources au titre de l’ICC à un fonds étatique pour être redistribué « du haut vers le bas » à l'ensemble des communes reviendrait à faire de cet impôt le principal instrument d'une mesure qualifiée par l'Etat lui-même de « péréquation verticale » et ne saurait à ce titre qualifier de mesure de péréquation au sens de l'article 9.5. de la Charte.
L'ICC n'étant pas une ressource de transfert, ces développements confirmeraient la conclusion aux termes de laquelle le mécanisme de péréquation mis en place par la loi du 14 décembre 2016 dénaturerait cet impôt en le transformant en ressource de transfert et serait partant contraire à l'article 9.1. de la Charte.
La commune ajoute, à titre encore plus subsidiaire, qu’à supposer que la péréquation financière soit autorisée par l'article 9.5. de la Charte, il n'en demeurerait pas moins qu’aux termes de cette disposition, il ne serait possible d’y recourir qu’en prévoyant qu'elle ne réduise pas la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre sphère de compétences, ce qui ne serait pas le cas en l’espèce, dès lors que l'attribution d'au moins 65% des revenus en ICC d'une commune au FDGC et, par conséquent, la limitation de l'intéressement direct à un maximum de 35% de cet impôt, serait en soi susceptible de réduire la liberté d'option des communes. Elle illustre encore son moyen en relevant que l’article 3, paragraphe (2) de la loi du 14 décembre 2016 aurait pour effet de limiter la liberté d'option des communes dans leur sphère de responsabilités, en ce qu'il influencerait les communes dans le choix de leur politique communale, notamment par l’incitation à la construction de logements sociaux et ce, en vue de maximiser les recettes en provenance du FDGC, de sorte à en conclure que l'ICC perdrait de ce fait sa nature de ressource non-affectée pour se transformer en ressource affectée au respect d'une certaine politique imposée par l'Etat. Elle cite encore à l’appui de son moyen le prescrit de l'article 9.7. de la Charte qui disposerait que les subventions accordées aux collectivités locales ne devraient pas être destinées au financement de projets spécifiques ni porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence, en estimant, qu’en l’espèce, ce serait justement la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence qui serait mise en cause par les dispositions légales critiquées.
Par rapport à l’argumentation de l’Etat fondée sur l’article 4 de la Charte suivant laquelle il reviendrait au législateur de fixer les compétences de base de toutes collectivités locales et suivant laquelle il serait « contreproductif, voire dangereux » de permettre aux 16communes « de créer des recettes communales non affectées ou d'en modifier le contenu sans réserve et sans en limiter les contours », la demanderesse renvoie à l’article 107, paragraphe (3) de la Constitution autorisant les communes à établir des impôts, alors que le paragraphe 1er du „Gewerbesteuergesetz" permettrait à celles-ci d'établir et de percevoir l'ICC en tant qu'impôt communal, de sorte que le pouvoir d'imposition serait un pouvoir protégé par la Constitution et par la loi, alors que les dispositions légales critiquées en l'espèce priveraient les communes du produit de ce pouvoir.
Pour le surplus, la demanderesse prend position point par point quant aux critiques étatiques par rapport aux questions préjudicielles qu’elle entend poser à la Cour constitutionnelle, l’argumentation afférente reprenant en substance les développements repris ci-avant.
Dans sa duplique, la partie étatique reprend en substance son argumentaire développé dans sa réponse.
Appréciation du tribunal A titre liminaire, le tribunal relève qu’encore que les deux décisions sont soumises à des recours de nature différente, à savoir l’une à un recours en réformation et l’autre à un recours en annulation et qu’en principe, le pouvoir de contrôle du tribunal est différent pour ces deux types de recours, dans la mesure où (i) lesdites décisions sont liées dès lors que la décision du ministre repose sur celle du directeur quant à la détermination du montant annuel revenant à chaque commune dans le cadre du FDGC et (ii) les critiques principales de la demanderesse s’adressent aux bases légales des décisions critiquées, qui, d’après elle, seraient contraires à la Constitution lue à la lumière de la Charte, la demanderesse invoquant ainsi exclusivement des moyens de légalité dans le cadre du recours en réformation, de sorte que dans le cadre de ce volet du recours, le contrôle du tribunal s’effectue en tant que contrôle de la légalité - à l’instar du recours en annulation dirigé contre la décision du ministre - sur base de la situation de fait et de droit telle qu’elle a existé au jour où le directeur a statué7, le tribunal est, pour les besoins de la discussion juridique lui soumise par la demanderesse, amené (i) à examiner lesdites décisions conjointement et (ii) sur base de la situation de fait et de droit telle qu’elle a existé au jour où le directeur, respectivement le ministre, ont statué.
Force est ensuite au tribunal de constater que le litige soumis à son examen concerne les modalités du régime de financement des communes tel que mis en place par la loi du 14 décembre 2016 adoptée dans le cadre de la réforme des finances communales et qui remplace le FCDF par le FDGC.
Aux termes des dispositions idoines de la loi du 14 décembre 2016, à côté de tous les actifs qui étaient anciennement recueillis par le FCDF, le FDGC, qui est un fonds budgétaire étatique, collecte en sus les recettes de l’ICC destinées à être réparties entre toutes les communes, selon un certain nombre de critères tel notamment le nombre de logements sociaux, conformément à l’article 3, paragraphe (2) de la loi du 14 décembre 20168.
7 cf Cour administrative 7 mai 2018, n° 41121C du rôle.
8 L’article 3 paragraphe (2) de la loi du 14 décembre 2016, en sa version applicable au moment de la prise des décisions critiquées, dispose comme suit :
« (2) Le Fonds de dotation globale des communes est réparti suivant les règles suivantes:
1. Une dotation forfaitaire graduelle en fonction de la population est allouée aux communes à raison de 0 euros pour les communes comptant moins de 1 000 habitants et à raison de 300 000 euros pour les communes 17 Il y a lieu de relever que la décision du directeur est fondée sur l’article 7, alinéa 2, de la loi du 1er mars 1952, aux termes duquel « La répartition de l’impôt commercial communal aux communes prévue à l’article 9 est déterminée par le directeur de l’Administration des contributions directes […] », et sur l’article 9 de la loi du 1er mars 1952 qui dispose comme suit : « La participation directe d’une commune au produit en impôt commercial communal généré sur son territoire équivaut au montant le plus bas entre 35 pour cent de ce produit et 35 pour cent de la moyenne nationale par habitant des recettes en impôt commercial communal multiplié avec la population de la commune. Le montant restant est affecté au Fonds de dotation globale des communes. ».
Les dispositions précitées définissent les modalités de la participation directe des communes au produit de l’ICC généré sur leur territoire.
Force est encore de relever qu’à côté de cette participation directe suivant les critères de l’article 9 de la loi du 1er mars 1952, le montant non affecté directement est transmis au FDGC pour être ensuite réparti entre toutes les communes du pays suivant les dispositions de l’article 3, paragraphe (2) de la loi du 14 décembre 2016, cité ci-avant.
comptant au moins 3 000 habitants. Pour les communes dont la population se situe entre 1 000 et 2 999 habitants, la dotation augmente graduellement de 150 euros par habitant supplémentaire à partir d’une population de 1 000 habitants.
2. Le solde est réparti à raison de:
a) 82 pour cent entre les communes d’après la population ajustée, cet ajustement étant défini en fonction de critères d’aménagement du territoire et de densité à déterminer par règlement grand-ducal.
b) 3 pour cent entre les communes d’après le nombre d’emplois salariés.
c) 9 pour cent entre les communes d’après l’indice socio-économique, cet indice servant de pondération à la population de la commune, le montant distribué étant éventuellement augmenté selon les modalités prévues sous d).
d) Un maximum de 1 pour cent entre les communes d’après leur nombre de logements sociaux à raison de 1 500 euros par logement, le reste éventuel étant ajouté au montant prévu sous c). En cas de dépassement du maximum, le montant par logement est réduit à 1 pour cent au prorata du dépassement. La déclaration annuelle du nombre des logements sociaux est présentée au ministre de l’Intérieur pour le 31 décembre au plus tard de l’année en question sous la forme d’un relevé certifié exact par le collège des bourgmestre et échevins. À défaut, les logements sociaux de la commune ne sont pas pris en compte pour la répartition de la part du Fonds de dotation globale des communes au titre du point d). Une part trop perçue sur déclaration erronée ou fausse est à rembourser.
e) 5 pour cent entre les communes d’après la superficie totale ajustée des communes, l’ajustement de la superficie totale de la commune étant situé dans l’intervalle allant de -25 pour cent à 75 pour cent en appliquant une progression linéaire sur l’intervalle du ratio des zones urbanisées allant de 0 habitant par km2 à 6 000 habitants par km2. Pour les communes où ce ratio dépasse les 6 000 habitants par km2, l’ajustement s’effectue avec 75 pour cent. », étant relevé que par la suite, la loi du 26 avril 2019 ayant modifié notamment celle du 14 décembre 2016, entrée en vigueur le 1er mai 2019, a modifié ledit article 3, paragraphe (2) comme suit :
« […] a) 82 pour cent entre les communes d’après la population ajustée, l’ajustement étant défini en fonction de critères d’aménagement du territoire et de densité et effectué avec la somme des pourcentages définis comme suit :
i) Quant aux critères d’aménagement du territoire, la population de la Ville de Luxembourg est augmentée à raison de 45 pour cent, celle de la Ville d’Esch-sur-Alzette à raison de 25 pour cent et celles des villes de Differdange, de Dudelange, d’Echternach, de Grevenmacher, de Remich, de Vianden et de Wiltz, de même que celle des communes de Clervaux, de Junglinster, de Mersch, de Redange-sur-Attert et de Steinfort à raison de 5 pour cent.
ii) Quant à la densité, l’ajustement de la population se situe dans un intervalle de -5 pour cent à 5 pour cent en appliquant une progression linéaire sur l’intervalle de densité allant de 0 à 2 000 habitants par km2.
Pour les communes où la densité dépasse les 2 000 habitants par km2, l’ajustement est effectué avec 5 pour cent.
Aux termes de la présente loi, on entend par « densité », le ratio entre la population et la superficie totale de la commune en km2. ».
18 C’est dans ce contexte qu’est à situer la décision du ministre, qui, quant à elle, est fondée sur l’article 5, paragraphe (2) de la loi du 14 décembre 2016, qui donne compétence au ministre pour déterminer les participations définitives des communes sur base des articles 2 et 3 de la même loi, de même que pour leur répartition entre les communes.
De l’entendement du tribunal, les parties à l’instance sont d’accord pour retenir que les décisions critiquées résultent d’une application des dispositions légales précitées, application qui n’est sous l’aspect de son premier moyen pas critiquée en tant que telle par la demanderesse, celle-ci estimant toutefois que les bases légales des décisions attaquées, à savoir l’article 9 de la loi du 1er mars 1952, de même que l’article 3, paragraphe (2) de la loi du 14 décembre 2016, ensemble l’article 8 de la loi du 30 juin 1976, seraient contraires à l’article 107, paragraphe (1) de la Constitution, lu à la lumière de la Charte, de sorte que les décisions critiquées devraient encourir l’annulation de ce fait.
Ainsi, les parties sont en désaccord sur la question de savoir si le libellé de l’article 9 précité est conforme à l’article 107 de la Constitution qui dispose que « (1) Les communes forment des collectivités autonomes, à base territoriale, possédant la personnalité juridique et gérant par leurs organes leur patrimoine et leurs intérêts propres. (…) », cet article devant être lu, d’après la demanderesse, à la lumière du prescrit de l’article 9 de la Charte rédigé comme suit :
« 1. Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs compétences.
2. Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.
3. Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d’impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.
4. Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l’évolution réelle des coûts de l’exercice de leurs compétences.
5. La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d’option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.
6. Les collectivités locales doivent être consultées, d’une manière appropriée, sur les modalités de l’attribution à celles-ci des ressources redistribuées.
7. Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L’octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.
8. Afin de financer leurs dépenses d’investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux. ».
La demanderesse s’interroge encore sur la question de savoir si ledit article 9 de la loi du 1er mars 1952 est conforme au prescrit de l’article 3.1 de la Charte qui dispose comme 19suit : « Par autonomie communale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques ».
Enfin, par rapport plus spécifiquement à la légalité de la décision du ministre, la demanderesse s’interroge sur la conformité à l’article 107, paragraphe (1) de la Constitution, lu à la lumière de l’article 9.1. de la Charte, de l’article 8 de la loi du 30 juin 1976, tel que modifié par la loi du 14 décembre 2016, qui dispose comme suit : « 1. La contribution totale des communes au Fonds de l’emploi est fixée à 2 pour cent du montant total des communes en impôt commercial.
2. La participation de chaque commune au Fonds de l’emploi se compose de deux contributions:
a) Une première contribution se fait par les communes dont la moyenne des recettes combinées par population ajustée dépasse de 10 pour cent au moins la moyenne nationale par population ajustée, la population ajustée étant définie à l’article 3, paragraphe 2, point 2, lettre a) de la loi portant création d’un Fonds de dotation globale des communes. La contribution correspond au montant de ce dépassement jusqu’à concurrence du montant défini à l’article 8, paragraphe 1er. Si la somme de tous les dépassements excède le montant précité, la contribution de chaque commune est réduite proportionnellement afin que les communes en question contribuent le montant défini à l’article 8, paragraphe 1er.
b) Si la somme des premières contributions des communes est insuffisante pour couvrir le montant défini à l’article 8, paragraphe 1er, une deuxième contribution s’effectue afin de combler la différence comme suit: Cette deuxième contribution incombe à l’ensemble des communes. Le pourcentage de participation de chaque commune à la deuxième contribution correspond à la part de ses recettes combinées dans les recettes combinées du pays.
Aux termes du présent paragraphe, on entend par « recettes combinées » la somme des recettes provenant du Fonds de dotation globale des communes et des recettes de la participation directe d’une commune au produit en impôt commercial communal.» 3. Une contribution supplémentaire d’un maximum de 12 millions d’euros pour l’ensemble des communes est versée au Fonds de l’emploi exclusivement par des communes déterminées qui perçoivent des montants d’impôt commercial dépassant proportionnellement de façon substantielle la moyenne du pays. La participation de chaque commune au Fonds de l’emploi est déduite des recettes du Fonds de dotation globale des communes et versée directement au Fonds de l’emploi. Un règlement grand-ducal fixe les modalités de calcul de la contribution supplémentaire.».
C’est dans ce contexte que la demanderesse demande au tribunal de sursoir à statuer et de poser en tout six questions préjudicielles à la Cour constitutionnelle, dont le libellé a été repris ci-avant.
Force est de constater que par deux jugements du 31 janvier 2020, inscrits sous les numéros 41195 et 41196 du rôle et statuant sur les recours de deux autres communes contre des décisions de fixation de la participation directe au produit de l’ICC et de la participation définitive au FDGC, le tribunal administratif a, par rapport à une argumentation identique à celle produite par la demanderesse dans la présente affaire, posé des questions préjudicielles 20libellées de façon identique à celles que la demanderesse entend voir posées à travers le présent recours.
Pour justifier la saisine de la Cour constitutionnelle, le tribunal administratif avait relevé dans les jugements précités que le régime introduit par la loi du 14 décembre 2016 relatif au FDGC repose sur le principe de participation des communes à leurs recettes en ICC dont les modalités sont décrites à l’article 9 de la loi du 1er mars 1952 pour être ensuite réparties selon les modalités prévues à l’article 3, paragraphe (2) de la loi du 14 décembre 2016 et constaté que (i) la question de la compatibilité de ce régime à l’article 107 de la Constitution, lu à la lumière de la Charte, resterait ouverte, l’article 9 précité constituant, notamment, la base légale sur laquelle les décisions déférées dans cette affaire, - tout comme celles visées par le présent recours -, ont été directement et indirectement adoptées, (ii) l’examen de cette question lui serait indispensable pour lui permettre d’exercer ses missions de juge de l’annulation dans le cadre du recours en réformation introduit contre la décision du directeur ayant déterminé la participation des deux communes concernées au FDGC, respectivement dans le cadre du recours en annulation dirigé à l’encontre de la décision du ministre concernant le décompte afférent, la participation directe au produit de l’ICC et le montant de la contribution au Fond pour l’Emploi, (iii) en soulevant cette problématique, les demanderesses dans ces affaires s’étaient interrogées à cinq reprises sur la compatibilité du régime mis en place par la loi du 14 décembre 2016 avec l’article 107 de la Constitution, lu à la lumière des dispositions idoines de la Charte, et ont encore mis en cause, dans leurs recours contre les décisions ministérielles respectives et en dehors du cadre de l’article 9 de la loi du 1er mars 1952 en tant que base légale des décisions déférées, la compatibilité de l’article 8 de la loi du 30 juin 1976 avec l’article 107 de la Constitution, lu à la lumière des dispositions concernées de la Charte, (iv) la Cour constitutionnelle n’avait pas encore pu statuer sur des questions ayant le même objet, et a de la sorte jugé les questions posées comme n’étant, a priori, pas dénués de tout fondement et comme étant un préalable pour lui permettre de toiser la question de la légalité des décisions basées sur lesdites dispositions légales.
Force est encore de constater que dans ses deux arrêts du 13 novembre 2020, inscrits sous les numéros 00156 et 00157 du registre, et rendus à la suite des deux jugements précités du 31 janvier 2020, la Cour constitutionnelle a retenu ce qui suit :
« dit que par rapport à la première question, l’article 9 de la loi modifiée du 1er mars 1952 modifiant certaines dispositions relatives aux impôts directs, est conforme à l’article 107, paragraphe 1, de la Constitution, lu à la lumière de l’article 9.1. de la Charte européenne de l’autonomie locale du 15 octobre 1985, approuvée par la loi du 18 mars 1987;
dit que la deuxième question, telle que formulée, est irrecevable ;
dit que par rapport à la troisième question, l’article 9 de ladite loi du 1er mars 1952 est conforme à l’article 107, paragraphe 1, de la Constitution, lu à la lumière des articles 9.1.
et 9.5. de la Charte européenne de l’autonomie locale ;
dit que par rapport à la quatrième question, l’article 9 de ladite loi du 1er mars 1952 est conforme à l’article 107, paragraphe 1, de la Constitution, lu à la lumière des articles 9.1.
et 9.5. de la Charte européenne de l’autonomie locale ;
dit que par rapport à la cinquième question, l’article 3, paragraphe 2, de la loi du 14 décembre 2016 portant création d’un fonds de dotation globale des communes est conforme à 21l’article 107, paragraphe 1, de la Constitution, lu à la lumière des articles 9.1., 9.5. et 9.7. de la Charte européenne de l’autonomie locale ;
dit que par rapport à la sixième question, l’article 8 de la loi modifiée du 30 juin 1976 portant dotation d’un fonds de chômage est conforme à l’article 107, paragraphe 1, de la Constitution, lu à la lumière des articles 9.1. et 9.5. de la Charte européenne de l’autonomie locale ; ».
En substance, la Cour Constitutionnelle a motivé ces conclusions par la considération que le principe de l’autonomie communale n’a pas un caractère absolu en ce qu’il est appelé à fonctionner dans un cadre plus large, à savoir au niveau national, de sorte que l’impôt perçu par les entités étatiques dans l’intérêt d’une commune en tant que ressource propre peut ne pas revenir intégralement à cette commune, à condition que celle-ci continue à disposer de ressources propres suffisantes. Elle a encore relevé que le principe de l’autonomie communale se dédouble du principe de solidarité entre communes afin de permettre à des communes financièrement plus faibles de fonctionner de manière autonome dans le cadre des compétences leur déférées par la Constitution et les lois et que cette solidarité ne peut pas fonctionner sans l’apport des collectivités locales financièrement plus fortes, dont le produit de l’ICC généré sur leur territoire est proportionnellement parmi les plus élevés compte tenu de la moyenne nationale, constat qui a amené la Cour constitutionnelle à retenir que c’est justement la protection des collectivités locales plus faibles qui appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou de mesures équivalentes destinées à corriger la répartition inégale des sources potentielles de financement entre communes, dont l’ICC, compte tenu des charges leur incombant, l’article 9.5. de la Charte consacrant justement le système de la péréquation financière auquel participe la mise en place du FDGC. La Cour constitutionnelle a encore souligné que les communes financièrement plus fortes, devant abandonner une partie consistante du produit de l’ICC généré sur leur territoire, doivent toutefois garder la liberté d’option leur revenant en raison du principe de l’autonomie communale dans le cadre de leur propre domaine de responsabilité au sens dudit article 9.5.
Sur base de ces considérations, elle a jugé comme conforme à l’article 107, paragraphe (1) de la Constitution, lu à la lumière de l’article 9.1 et 9.5 de la Charte, l’article 9 de la loi du 1er mars 1952, et a dès lors rejeté les première et troisième questions préjudicielles lui soumises, identiques à celle soulevées par la demanderesse en l’espèce.
Elle a encore déclaré irrecevable la deuxième question préjudicielle lui soumise, libellée à l’identique de celle suggérée par la demanderesse, en soulignant que si certes l’article 9 de la loi du 1er mars 1952 limite la participation directe d’une commune au produit de l’ICC généré sur son territoire au plus bas des montants entre 35 pour cent du produit des recettes et 35 pour cent de la moyenne nationale par habitant des recettes en ICC multipliées avec la population de la commune, il ne fallait pas perdre de vue que le montant non affecté directement est transmis au FDGC pour être réparti entre toutes les communes, plus particulièrement suivant les dispositions de l’article 3 de la loi du 14 décembre 2016, de sorte que c’est ce total généré par la participation directe et le montant réparti à partir du FDGC qui dégage le pourcentage revenant finalement à une commune par rapport au produit de l’ICC généré sur son territoire, la Cour constitutionnelle ayant réitéré sous cet aspect la prise en compte du principe de solidarité entre communes. Elle a conclu que dans la mesure où la question lui soumise se limitait à ne prendre en considération que le seul pourcentage de la participation directe des communes à partir d’une des branches prévues à l’article 9 de la du 1er mars 1952, sans considérer la part perçue à partir du FDGC et sans mise en perspective avec les besoins découlant de l’exercice autonome de leurs compétences par les communes, la 22question manquait de caractère pertinent et était à déclarer irrecevable.
Par rapport à la quatrième question lui soumise, correspondant à la quatrième question que la demanderesse entend voir soumettre à la Cour constitutionnelle, ladite Cour a retenu que dans la mesure où l’article 9 de la loi du 1er mars 1952 n’est pas contraire au principe de l’autonomie communale tel que consacré par l’article 107, paragraphe (1), de la Constitution, lu à la lumière des articles 9.1. et 9.5. de la Charte, et dans la mesure où le système de péréquation financière auquel participe le FDGC a été reconnu en son principe comme étant conforme au principe de l’autonomie communale en raison de sa conformité à l’article 9.5. de la Charte qui le prévoit expressément, l’article 9 de la loi du 1er mars 1952 est également conforme à l’article 107, paragraphe (1), de la Constitution, lu à la lumière des articles 9.1. et 9.5. de la Charte.
En ce qui concerne la cinquième question, identique à la cinquième question soulevée par la demanderesse, la Cour constitutionnelle a jugé que dans la mesure où les critères inscrits dans la loi du 14 décembre 2016 et en particulier à son article 3, paragraphe (2), s’inscrivent, au regard du principe constitutionnel de l’autonomie communale, dans le cadre des attributions des communes et de l’exercice de leurs compétences visées par la Charte, de même que dans le cadre des axes prioritaires de la politique économique nationale y visée, le caractère incitatif d’un critère, tel notamment le critère du nombre de logements sociaux, non seulement est conforme au principe d’autonomie communale, mais encore tend à le garantir.
Enfin, s’agissant de la sixième question, identique à celle soulevée par la demanderesse, la Cour constitutionnelle a retenu qu’en prévoyant à côté du système de péréquation financière des mécanismes équivalents en vue d’atteindre le but de solidarité entre communes y affiché, l’article 9.5. de la Charte implique que résiduellement une partie des fonds du FDGC peut être affectée à une entité étatique, même en provenance d’une ressource propre d’une commune, telle l’ICC, lorsque cette entité étatique a comme mission de soulager, en droit ou en fait, les communes dans l’exercice de leurs compétences. Ainsi, dans une optique de solidarité, cette fois-ci à l’encontre des habitants des communes, et dans une optique de lutte contre la pauvreté et de préservation des bases minimales d’existence financière, dans un esprit de dignité humaine conforme à l’article 11, paragraphe (1), de la Constitution, le principe de contribution des communes au Fonds pour l’emploi à partir de montants prélevés sur l’ICC inscrit à l’article 8 de la loi du 30 juin 1976 a été jugé conforme à l’article 107, paragraphe (1), de la Constitution, lu à la lumière des articles 9.1. et 9.5. de la Charte.
Le tribunal rappelle qu’aux termes de l’article 6 de la loi du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour Constitutionnelle, ci-après désignée par « la loi du 27 juillet 1997 »:
« Lorsqu’une partie soulève une question relative à la conformité d’une loi à la Constitution devant une juridiction de l’ordre judiciaire ou de l’ordre administratif, celle-ci est tenue de saisir la Cour Constitutionnelle.
Une juridiction est dispensée de saisir la Cour Constitutionnelle lorsqu’elle estime que :
a) une décision sur la question soulevée n'est pas nécessaire pour rendre son jugement;
b) la question de constitutionnalité est dénuée de tout fondement ;
c) la Cour Constitutionnelle a déjà statué sur une question ayant le même objet. […] ».
23 Il résulte de la disposition légale qui précède que la connaissance des questions de constitutionnalité des normes législatives appartient exclusivement à la Cour Constitutionnelle. Ce n’est que si une des exceptions prévues à l’article 6, alinéa 2, de la loi précitée, est donnée, qu’une juridiction peut se dispenser de poser une question de conformité à la Constitution, à savoir si elle estime a) qu’une décision sur la question soulevée n’est pas nécessaire pour rendre son jugement, b) que la question de constitutionnalité est dénuée de tout fondement, et c) que la Cour constitutionnelle a déjà statué sur une question ayant le même objet.
C’est justement le dernier cas de figure qui se trouve vérifié en l’espèce, dans la mesure où les questions préjudicielles que la demanderesse entend voir soumettre à la Cour constitutionnelle sont exactement les mêmes que celles dont avait été saisie ladite Cour à travers les deux jugements précités du 31 janvier 2020, étant relevé que dans les affaires ayant donné lieu à ces jugements, le tribunal était saisi, à l’instar de la présente affaire, d’un recours dirigé contre la décision du directeur ayant fixé à l’égard des communes concernées la participation directe de celles-ci au produit en ICC pour une année déterminée et portant affectation de sommes au FDGC et contre une décision du ministre prise sur le même fondement que celle attaquée à travers le présent recours.
Au regard des réponses apportées par la Cour constitutionnelle aux questions que la demanderesse entend voir trancher, le tribunal est dès lors en tout état de cause dispensé, en application de l’article 6, alinéa 2, point c) de la loi du 27 juillet 1997, de saisir celle-ci des mêmes questions, de sorte que les demandes afférentes sont rejetées.
Ensuite, en ce qui concerne la question du bien-fondé du premier moyen d’annulation présenté par la demanderesse, pris en ses six branches, et fondé sur une contrariété des articles 9 de la loi du 1er mars 1952, 3, paragraphe (2) de la loi du 14 décembre 2016 et 8 de la loi du 30 juin 1976 à l’article 107, paragraphe (1) de la Constitution, lu à la lumière des dispositions pertinentes de la Charte, force est de constater que (i) dans la mesure où ledit moyen d’annulation, pris en ses différentes branches, repose exclusivement sur le reproche d’une non-conformité alléguée des bases légales des décisions litigieuses par rapport à la Constitution, lue à la lumière de la Charte et (ii) au regard de la solution apportée par la Cour constitutionnelle aux six questions préjudicielles lui soumises, identiques à celles que la demanderesse a soulevées, - à savoir, conformément à la motivation reprise ci-avant, le constat que les dispositions légales incriminées sont conformes à l’article 107, paragraphe (1) de la Constitution, lu à la lumière des dispositions pertinentes de la Charte, respectivement que la deuxième question manque de pertinence -, le tribunal ne peut que rejeter les moyens d’annulation en question, la non-conformité des bases légales des décisions litigieuses par rapport à la Constitution, lue à la lumière des dispositions pertinentes de la Charte, ne se trouvant pas vérifiée tel que cela résulte des enseignements de la Cour constitutionnelle.
A cet égard, le tribunal relève encore que la demanderesse n’a pas déposé de mémoire additionnel à la suite des deux arrêts précités de la Cour constitutionnelle, bien que par avis du 12 janvier 2021, une telle possibilité lui avait été conférée, et n’a ainsi soumis au tribunal aucun argument qui permettrait, le cas échéant, de nuancer la solution retenue par la Cour constitutionnelle par rapport à la présente affaire, ni n’a-t-elle développé une argumentation complémentaire tendant à remettre en question la légalité des décisions litigieuses, ou reformulé la deuxième question préjudicielle, jugée non pertinente par la Cour constitutionnelle, étant relevé, à cet égard, que (i) dans la mesure où la procédure devant les 24juridictions administratives est essentiellement écrite, le tribunal ne peut avoir égard qu’aux écrits procéduraux à l’exclusion des développements oraux à l’audience des plaidoiries non repris en tant que tels dans les mémoires, respectivement dans la requête introductive d’instance et (ii) le tribunal ne statue que dans le cadre des moyens lui soumis et n’a pas à soulever des moyens de sa propre initiative, sous réserve des moyens d’ordre public.
Le tribunal relève encore que dans la mesure où le moyen d’annulation, pris en ses différentes branches tel qu’il a été présenté par la demanderesse, est basé exclusivement sur le reproche d’une contrariété des dispositions légales incriminées par rapport à la Constitution, lue à la lumière des articles 3.1 et 9 de la Charte, et non pas sur une violation autonome de la Charte, le tribunal, qui a à statuer uniquement dans la limite des moyens lui présentés, n’a pas à prendre position par rapport à une éventuelle non-conformité autonome des dispositions nationales pertinentes par rapport à la Charte.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le premier moyen d’annulation, pris en ses différentes branches, et fondé sur une non-conformité des dispositions légales à la base des décisions litigieuses par rapport à l’article 107, paragraphe (1) de la Constitution, lu à la lumière de la Charte, est à rejeter comme étant non fondé.
2.2. Quant aux redressements opérés Au-delà du moyen d’annulation, pris en ses différentes branches, tenant à la non-
conformité à la Constitution des bases légales des décisions entreprises, que le tribunal vient de rejeter, la demanderesse critique encore, à titre subsidiaire, les redressements opérés en l’espèce à sa charge qu’elle estime illégaux.
Discussion A cet égard, elle rappelle que suivant la décision du directeur, elle aurait, ce qui serait inconcevable, généré en 2018 des rentrées fiscales au titre de l'ICC à hauteur de - … euros, sa participation directe à l'ICC généré sur son territoire en 2018 s'élevant alors à - … euros (35%), le montant restant de - … euros étant affecté au FDGC.
La commune réitère que ce décompte négatif proviendrait de toute une série de redressements intervenus au titre des années 2015 à 2017, parmi lesquels figurerait substantiellement - au titre de l'année 2017 - l'annulation d'une imposition/avance à hauteur de … euros appliquée en faveur d'une société contribuable, établie sur son territoire. Les redressements ainsi opérés d’un total de - … euros feraient qu’elle serait la seule de l'ensemble des communes du pays à accuser une recette négative en ICC, ce qui serait confirmé par la réponse du ministre à la question parlementaire n° 430 du 28 février 2019, dont il ressortirait, de plus, qu’elle percevrait le taux de participation par habitant au produit en ICC et à la dotation du FDGC pour l'année 2018 le plus bas du pays.
Ces redressements auraient eu comme conséquence que les recettes, hors ventilations, en ICC produites sur son territoire pour l'année 2018 tableraient sur un montant négatif de -… euros, soit la somme négative de -… euros à titre de redressements, plus la somme de … euros au titre de recettes en ICC hors ventilations.
Cette situation factuelle appellerait la critique, d’une part, d’une violation de la loi du 14 décembre 2016, et, d’autre part, d’une violation de normes d’ordre supérieur.
25 En ce qui concerne le moyen fondé sur une violation de la loi du 14 décembre 2016, la demanderesse fait valoir que les redressements seraient contraires en l’occurrence à l’article 5, paragraphe (2) de cette loi.
Ainsi, sur base des dispositions de l'article 5 paragraphe (2) de la loi du 14 décembre 2016 et de son commentaire, la demanderesse conclut que la participation d'une commune à l'ICC - en l'espèce, sa participation à l'ICC généré en 2017 - telle que déterminée par le ministre constituerait une participation définitive, ce qui serait d'autant plus vrai que l'ICC serait réparti entre les communes.
Or, en l’espèce, le redressement interviendrait non seulement après que l'ICC lui ait été définitivement attribué mais encore après que le solde de l'ICC injecté dans le FDGC ait été définitivement réparti entre toutes les communes du pays conformément à la loi du 14 décembre 2016.
La demanderesse estime qu’un redressement subséquent à cette répartition définitive de l'ICC entre communes devrait en toute logique entraîner une diminution du montant de l'ICC au niveau national et réduire de ce fait le montant de l'ICC susceptible d'être distribué entre communes, de sorte que l'ensemble des communes devrait subir un redressement et ce en l'espèce, pour les années 2015 à 2017.
La demanderesse se prévaut ensuite de l'article 5 paragraphe (3) de la loi du 14 décembre 2016, et fait valoir que puisque d'après cette disposition, les versements définitifs seraient imputés sur le même exercice que celui sur lequel ont été imputées les alimentations du fonds y relatives et puisque l'alimentation du fonds se ferait sur base annuelle, la demanderesse relevant que la décision du directeur ferait état des rentrées fiscales de l'ICC du pays pour l'année 2018, un redressement s'il devait intervenir - en dépit de ce qui serait retenu par l'article 5 paragraphe (2) - pourrait uniquement s'appliquer sur le même exercice que celui des versements définitifs aux communes et celui des alimentations du FDGC, c’est-à-dire en l'espèce sur l'année 2017, respectivement sur les années 2015 et 2016 prises isolément.
La demanderesse en conclut que les redressements opérés n'auraient jamais dus lui être imputés au titre de l'année 2018.
Elle opère ensuite le calcul de sa participation directe si le « redressement » avait été opéré en 2017. Ainsi, d'après la décision du directeur référencée sous le n° … du 28 février 2018, ses rentrées fiscales en ICC se seraient élevées à … euros. En tenant compte du redressement le plus important de … euros, elle aurait généré sur son territoire un montant de … euros (… - …). En application des dispositions de l'article 9 de la loi du 1er mars 1952, le seuil de 35% de l'ICC généré sur son territoire se serait alors établi à un montant de … euros, toujours supérieur à la moyenne nationale qui se serait élevé à l'époque à … euros. Ce serait ce seul montant qui lui aurait été bonifié, les … euros restants ayant été affectés au FDGC.
Elle conclut que si le « redressement » avait eu lieu en 2017, il n'aurait pas été à sa charge, dans la mesure où elle se serait vue attribuer le montant correspondant à la moyenne nationale, montant qui serait inférieur à l'ICC généré sur son territoire, et cela même en tenant compte des redressements opérés au niveau du contribuable concerné.
Ainsi, le fait de défalquer des recettes en ICC de l’année 2018 le montant résultant 26d'un redressement d'une recette imputée sur l'année 2017 à hauteur de … euros, reviendrait à lui imputer une somme dont elle n'aurait pourtant jamais bénéficié, alors que pourtant cette somme aurait été affectée en 2017 par l'Etat au FDGC.
Ainsi à titre tout à fait subsidiaire et à admettre que la décision du directeur ne serait pas purement et simplement annulée pour être illégale, la demanderesse propose une réformation suivant les calculs opérés par elle comme suit :
-… + … + … (ventilation) = … euros, dont 35%, soit … euros lui reviendraient, alors que ce montant serait inférieur à la moyenne nationale de … euros en 2018, et dont … euros seraient à verser au FDGC.
Il s'ensuivrait qu’elle aurait dû bénéficier de … euros au titre de sa participation directe à l'ICC généré sur son territoire en 2018, de sorte que les deux décisions seraient à réformer en ce sens.
En second lieu et à titre plus subsidiaire, la demanderesse se prévaut d’une violation de normes d'ordre supérieur en faisant valoir que les « redressements » seraient contraires à la Charte, dont les dispositions seraient protégées par l'article 107, paragraphe (1) de la Constitution.
A cet égard, elle fait valoir que le fait d’admettre que l'article 9 de la loi du 1er mars 1952 permet au directeur d'affecter aux communes un montant négatif en ICC, reviendrait à vider l'article 9.1. de la Charte de sa substance en ce qu'il serait admis que les recettes propres des communes dont elles devraient pouvoir librement disposer pourraient être anéanties par l'Etat.
Il y aurait dès lors encore de ce point de vue-là violation de la Charte et partant également violation de l'article 107, paragraphe (1) de la Constitution et les décisions entreprises seraient à annuler purement et simplement pour être fondées sur une disposition légale contraire à la Constitution.
Dans sa réponse, le délégué du gouvernement conclut au rejet de ce volet du recours.
A cet égard, il explique que le calcul opéré par le directeur à la base de sa décision et la procédure de liquidation du FDGC concernant l'année budgétaire 2018 résulteraient de la lecture combinée des textes suivants :
-
loi du 14 décembre 2016, -
loi du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l'Etat, ci-
après désignée par « la loi du 8 juin 1999 », -
loi du 1er mars 1952, et -
règlement grand-ducal du 20 avril 1962 réglant, en matière d'impôt commercial, les ventilations et la participation des communes de résidence des salariés, tel que modifié par le règlement grand-ducal du 14 décembre 2016, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 20 avril 1962 ».
Il poursuit qu’au cours de l'année 2018, des avances à faire valoir sur le montant annuel définitif de l'année budgétaire 2018 revenant à chaque commune dans le cadre du FDGC, sur base de l'article 5, paragraphe (1) de la loi du 14 décembre 2016, auraient été 27versées aux communes.
Il précise encore le versement des avances à faire valoir sur le montant annuel définitif de l'année budgétaire 2018 revenant à chaque commune en tant que participation directe au produit en ICC généré sur son territoire se baserait sur l'article 13, alinéa 1 du règlement grand-ducal du 20 avril 1962.
Le délégué du gouvernement poursuit que suite à la clôture de l'année budgétaire 2018, les recettes de l'ICC auraient été attribuées par l'administration des Contributions directes à la commune sur le territoire de laquelle les recettes ont été générées, l'article 6 modifié de la loi du 1er mars 1952 réglant dans son alinéa 2 cette première attribution de l'ICC.
Il explique ensuite que le total des recettes générées sur le territoire d'une commune se composerait d'un montant dit « propre » et d'un montant dit « ventilé », le montant « propre » correspondant à l'ICC produit par les établissements sis sur le seul territoire de la commune et revenant par conséquent à la commune en sa totalité, tandis que le montant « ventilé » correspondrait notamment à l'ICC produit par une exploitation située dans une zone d'activité intercommunale, hypothèse dans laquelle serait opérée une ventilation de la base d'assiette entre les communes associées, chacune des communes recevant une quote-part des recettes de l'année budgétaire 2018 correspondant à la quote-part de la base d'assiette.
En ce qui concerne la demanderesse, le total des recettes en ICC lui attribuées sur base de l'article 6 de la loi du 1er mars 1952 se serait élevé à -… euros, composé du montant « propre » de l’ordre de -… euros et du montant « ventilé » de … euros.
Suite à cette première attribution, le directeur procèderait, sur base des articles 7 et 9 de la loi du 1er mars 1952, au calcul de la participation directe de chaque commune aux recettes de l'année budgétaire 2018 en ICC généré sur son territoire, le montant restant étant affecté au FDGC.
En ce qui concerne la demanderesse, ce calcul aurait conduit à une participation directe de -… euros et à un montrant à affecter au FDGC de -… euros.
Ensuite, la Trésorerie de l'Etat procèderait, conformément à l'article 13, alinéa 2 du règlement grand-ducal du 20 avril 1962, aux versements aux communes de la participation directe en tenant compte des sommes avancées au cours de l'année 2018 sur la participation directe définitive de l'année budgétaire de 2018.
Suite au calcul de la participation directe de chaque commune aux recettes de l'année budgétaire 2018 par le directeur, le ministre déterminerait, sur base des articles 2 et 3 de la loi du 14 décembre 2016, les participations définitives des communes dans le FDGC de l'année budgétaire 2018, déduction faites des avances versées aux communes, le calcul afférent se faisant sur base des dispositions de l'article 5, paragraphe (2) de la loi du 14 décembre 2016.
En ce qui concerne l'imputation des recettes recouvrées par l’administration fiscale, celle-ci se ferait au moment du paiement, respectivement du remboursement des recettes, le recouvrement de l'ICC étant fait par le receveur de l’administration des Contributions directes.
28Le délégué poursuit en expliquant que les comptabilisations par le receveur des mouvements à imputer sur les comptes de recettes budgétaires, y compris celui concernant l'ICC, se feraient par augmentation ou diminution du compte de recette budgétaire concerné et que suite à la clôture de l'année budgétaire, aucune imputation ne pourrait plus être effectuée sur l'année budgétaire concernée.
Dans le cas de la commune de …, au cours de l'année 2017, une recette suite à un paiement d'un contribuable lui aurait été attribuée à hauteur de +… euros, tandis qu’au cours de l'année 2018, la recette négative suite à un remboursement au même contribuable d'un excédent lui aurait été attribuée à hauteur de -… euros, de sorte que la demanderesse devrait rembourser au cours de l'année 2018 ce qu'elle avait reçu au cours de l'année 2017.
Cette façon de procéder serait strictement conforme au principe de l'annualité de l’impôt tel que ressortant de la loi du 8 juin 1999 et plus particulièrement de ses articles 7 et 9, paragraphe (3), ces textes résultant eux-mêmes de l'article 100 de la Constitution.
Le délégué du gouvernement conclut que les recettes négatives seraient la conséquence d'un travail exclusif de l'administration fiscale avec des comptes recettes et du principe de l'imputation des recettes sur l'année de recouvrement.
Les recettes négatives de la commune de …, en l’occurrence la somme négative de - … euros, seraient dues au fait que pendant la période du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2018, les entreprises situées sur son territoire auraient versé moins d'ICC au receveur des contributions que celui-ci aurait remboursé aux entreprises, eu égard en l’occurrence au remboursement d'une importante avance de … euros payée en 2017 et remboursée en 2018.
Ce montant négatif en tant que tel ne poserait pas problème quant à sa légalité pour n’être que la simple conséquence de la volatilité extrême de l'ICC et qui serait à la base du principe de péréquation, et il ne résulterait que d'un calcul dont les modalités seraient strictement conformes aux dispositions légales en vigueur.
A cet égard, le délégué du gouvernement souligne que la participation directe d'une commune se calculerait sur base du produit de l’ICC généré sur son territoire, qui pourrait toutefois être influencé par des facteurs aléatoires, tels que le moment du remboursement d'une somme importante à un contribuable ou le moment du paiement d'une avance par un contribuable ou encore le moment de l'imposition définitive par le bureau d'imposition.
Le moment aléatoire par exemple d'un remboursement pourrait ainsi avoir une influence sur la somme des participations directes, ce qui expliquerait que dans l'exemple de la commune de …, la somme des participations directes des années 2017 et 2018 diffèrerait de … euros suivant que le remboursement des … euros se fait pendant l'année 2017 ou pendant l'année 2018.
L'explication serait à chercher dans la deuxième limite de l'article 9 de la loi du 1er mars 1952, à savoir 35% de la moyenne nationale par habitant des recettes en ICC multiplié avec la population de la commune. Ainsi, le produit au titre de l’ICC de 2017 de la commune de … (… euros) inclurait l'avance payée en 2017 de … euros. Cette avance n'aurait pas eu d'influence (positive) sur la participation directe 2017, étant donné que la deuxième limite s'appliquerait (… euros), alors que le remboursement de l'avance en 2018, quant à lui, aurait toutefois eu une influence (négative) sur la participation directe de l’année 2018 étant donné 29que pour cette année, la commune se serait située en-dessous de la deuxième limite.
Tout en admettant que si la participation directe se calculait seulement par rapport à la première limite, prévue à l’article 9, précité, la commune de … aurait perçu en 2017 35% de la participation directe sur les … euros et aurait dû rembourser en 2018 le même montant (partiellement par voie de compensation avec des montants positifs), de sorte que le moment « aléatoire » du remboursement n'aurait en somme pas eu d'influence sur les participations directes et qu’un montant négatif des recettes au titre de ICC ne constituerait alors pas non plus un problème, le délégué du gouvernement souligne qu’actuellement, la participation directe d'une commune se calculerait toutefois sur base du « produit en impôt commercial communal généré sur son territoire » (35% et comparaison avec 2e limite) », à savoir les recettes effectives de la commune recouvrées pendant une année déterminée.
Ce serait dès lors à tort que la demanderesse affirme qu’elle aurait dû bénéficier de … euros au titre de sa participation directe à l'ICC généré sur son territoire en 2018.
En ce qui concerne le moyen fondé sur une violation de la Charte et de l'article 107, paragraphe (1) de la Constitution, le délégué du gouvernement fait valoir que le raisonnement de la commune serait fondé sur une prémisse inexacte.
Il aurait, en effet, certes été jugé que l'autonomie financière des communes inclut nécessairement deux composantes, à savoir, d'une part, la capacité de gérer librement les fonds dont elles disposent, et, d'autre part, un certain pouvoir de décision en matière fiscale à l'égard des impôts qui leur sont propres. Néanmoins, cette autonomie fiscale des communes ne serait pas absolue, dans la mesure où les communes ne pourraient l'exercer que sous le contrôle de l'autorité supérieure, appelée à veiller à ce qu’elles agissent sous réserve des limitations prévues par la loi et exigées par l'intérêt général, dont celle que leur pouvoir s'exerce dans la mesure - et partant dans la limite - de leurs besoins9.
Dès lors, le tribunal ne pourrait que retenir que l'article 9 de la loi du 1er mars 1952 est conforme à l'article 107 de la Constitution, même apprécié à l'aune de l'article 9.1 de la Charte.
Le délégué du gouvernement réitère dans ce contexte qu’en réalité, si des recettes étaient anéanties, ceci ne serait que le fait de la volatilité de l'ICC, tout en rappelant ses explications chiffrées quant à la genèse du montant négatif à charge de la commune en 2018.
Dans sa réplique et par rapport au moyen fondé sur une violation de la loi du 14 décembre 2016 et de celle du 1er mars 1952, la demanderesse donne à considérer que l’Etat confirmerait en substance que la participation des communes au produit en ICC généré sur leur territoire serait une participation définitive calculée tant sur base des sommes avancées en cours d'année que sur base des taxes et impôts effectivement prélevés.
Or, le redressement opéré en l'espèce interviendrait non seulement après que l'ICC lui ait été définitivement attribué, mais encore après que le solde de l'ICC injecté dans le FDGC ait été définitivement réparti entre toutes les communes du pays conformément à la loi du 14 décembre 2016.
9Cour adm. 6 décembre 2007, n° 23020C à 23023C et 23040C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Impôts, n°682 ; Trib.
adm. 3 novembre 2014, n°33178 du rôle.
30Tout redressement subséquent à cette répartition définitive de l'ICC entre communes devrait toutefois en toute logique entraîner une diminution du montant de l'ICC au niveau national et réduire de ce fait le montant de l'ICC susceptible d'être distribué entre communes, de sorte que l'ensemble des communes devraient subir un redressement et ce, en l'espèce, pour les années 2015 à 2017.
En ce qui concerne les modalités d’attribution en ICC telles qu’expliquées par la partie étatique, la demanderesse se réfère à l'article 7 de la loi du 1er mars 1952 et au paragraphe 387 (2) de la loi générale des impôts, « Abgabenordnung », en abrégé « AO », qui prévoirait précisément le cas où - comme en l'espèce -, l'assiette de l'impôt (« Steuermessbetrag ») aurait subi une modification et aux termes duquel « (2) Ist ein Steuermessbetrag, nachdem die Steuerkontrollstelle die Zerlegung vorgenommen hat, geändert worden, so nimmt die Steuerkontrollstelle sofort eine neue Zerlegung vor. Die neue Zerlegung tritt mit ihrer Bekanntgabe an die Stelle der bisherigen Zerlegung. Die Steuerkontrollstelle kann jedoch, sofern nicht wichtige Interessen der Beteiligten entgegenstehen, die Vornahme der neuen Zerlegung aussetzen, bis der zu zerlegende Betrag unanfechtbar feststeht ».
Etant donné qu'un redressement viendrait nécessairement affecter l'assiette imposable, l'administration aurait dû prendre une nouvelle décision de ventilation (« Zerlegung »), remplaçant l'ancienne. Dès lors, une modification au niveau de l'assiette de l'impôt ne serait pas simplement à répercuter sur l'année d'imposition subséquente, mais devrait, sous forme d'une nouvelle décision de ventilation, conduire au remplacement de l'ancienne décision prise en l'espèce en 2018 pour l'année 2017.
En l'absence d'une telle nouvelle décision de ventilation, la décision du directeur serait contraire tant à la loi du 14 décembre 2016 qu'à celle du 1er mars 1952.
En reprochant au directeur de s’être limité à défalquer des recettes en ICC générées en 2018 par elle, l'ensemble des montants résultant de redressements opérés sur les recettes des années 2015 à 2017 et en particulier un montant de … euros au titre d'un redressement valant pour l'année 2017, la demanderesse estime que l'Etat ne pourrait justifier cette démarche par référence au principe de l'annualité de l'impôt, puisque ce principe pourrait tout au plus s'appliquer aux contribuables, donc en l’espèce aux sociétés ayant fait l'objet d'un redressement au titre de l'année 2017 ou au titre des années 2015 et 2016, mais ne saurait s'appliquer dans le contexte d'un système de ventilation des recettes en ICC passant par le biais du FDGC, dont les avoirs auraient, par ailleurs, déjà fait l'objet d'une distribution définitive aux communes. Ce principe ne saurait encore moins s'appliquer dans l'hypothèse où, comme en l'espèce, elle-même n'aurait jamais bénéficié du montant redressé en ICC, de sorte à ne pas pouvoir le rembourser.
La demanderesse réitère encore ses critiques quant au mode de calcul opéré en l’espèce et estime que s’il devait y avoir un redressement - sous la forme d'une simple défalcation -, il ne pourrait être récupéré que sur les avoirs du FDGC.
En revanche, le fait d’admettre que des redressements puissent venir affecter ex post la participation d'une commune à l'ICC mettrait à mal la raison d'être même du FDGC mis en place par la loi du 14 décembre 2016 et dont les mécanismes de fonctionnement ont été expliqués en détail dans le mémoire en réponse de l'Etat. Ce système serait précisément fondé sur la participation directe des communes à l'ICC généré sur leur territoire et sur la moyenne nationale du produit en ICC généré au cours d'une année déterminée. Admettre que la 31participation des communes à l'ICC au titre de l'année déterminée puisse être affectée par l'aléa d'un remboursement ayant lieu l'année subséquente reviendrait à remettre en question la raison d'être de la loi du 14 décembre 2016, qui, d'après l'Etat, aurait pour objectif principal de garantir que les communes ne soient pas tributaires de la volatilité de l'ICC. Or, cet objectif serait justement mis en échec par des redressements tels que celui dont question en l'espèce.
En guise de conclusion, la demanderesse réitère que le fait d’admettre que l'article 9 de la loi du 1er mars 1952 autorise le directeur à affecter aux communes un montant négatif en ICC reviendrait à vider l'article 9.1. de la Charte et l'article 107, paragraphe (1) de la Constitution de leur substance, alors que, tel qu’elle l’aurait expliqué dans son argumentation visant son premier moyen pris en ses différentes branches, ces dispositions viseraient justement à assurer aux communes des ressources propres suffisantes dont elles devraient pouvoir librement disposer dans l'exercice de leurs compétences.
Dans sa duplique, le délégué du gouvernement fait valoir que, contrairement à l'affirmation de la demanderesse, la répartition des recettes de l'ICC d'une année déterminée serait définitive, cette répartition ne pouvant se faire que suite à la clôture de l'année budgétaire en question au 31 décembre lorsque le montant définitif du total des recettes de l'ICC de l'année concernée est connu.
Tout « redressement » d'une année courante d'un bureau d'imposition ayant une répercussion sur les recettes de l'ICC, soit via un remboursement d'une recette au contribuable soit via un transfert d'une recette vers une autre commune, ne pourrait qu'impacter les recettes de l'ICC de l'année budgétaire en cours, et cela indépendamment du fait que le remboursement ou le transfert concerne une recette résultant d'un paiement effectué et imputé au cours d'une année budgétaire précédant l'année en cours. En effet, l'année budgétaire en question étant clôturée, toute imputation de l'année courante devrait se faire sur l'année en cours et ne pourrait plus impacter les recettes de l'ICC d'une année clôturée.
Le délégué du gouvernement fait encore valoir que les dispositions de l'article 7 de la loi du 1er mars 1952 prévoiraient, d'une part, la ventilation de la base d'assiette entre les communes suivant la procédure des paragraphes 382 et suivants AO et, d'autre part, la répartition des recettes de l'ICC suivant l'article 9 de la loi du 1er mars 1952.
Lorsqu'une modification par le bureau d'imposition au niveau de la ventilation de l'assiette de l'impôt aurait une répercussion au niveau de la comptabilisation des recettes, la comptabilité du receveur en tiendrait compte via une opération entre les communes concernées, cette opération se faisant suivant les principes ressortant des articles 7 et 9, paragraphe (3) de la loi du 8 juin 1999, c'est-à-dire suivant le principe de l'annualité de l’impôt et le principe de l'imputation des recettes sur l'année budgétaire au cours de laquelle elles sont recouvrées. En conséquence, au moment de la comptabilisation de la nouvelle ventilation par le bureau d'imposition, un transfert de recettes de l’ICC entre les communes concernées serait effectué si nécessaire.
En pratique, le paiement imputé aux recettes de l'ICC d'une commune déterminée au cours d'une année budgétaire précédente serait transféré au cours de l'année suivante à une autre commune et imputé aux recettes de cette commune de l'année budgétaire en cours. La diminution des recettes de la première commune et l'augmentation des recettes de la deuxième se neutraliseraient au niveau du montant total des recettes.
32En cas de « redressement » par un bureau d'imposition pendant une année déterminée ayant un impact sur la ventilation de la base de l'assiette de l'impôt, les opérations comptables en découlant seraient effectuées au cours de l'année budgétaire en cours et n'auraient aucun impact sur les recettes de l'ICC des années précédentes.
Par conséquent, les recettes de l'ICC des années budgétaires clôturées n'étant pas affectées, aucune nouvelle décision du directeur procédant à la « répartition de l'impôt commercial communal aux communes prévue à l'article 9 », comme l’entend la demanderesse, ne serait nécessaire pour ces années budgétaires.
Contrairement aux affirmations de la demanderesse, le paragraphe 387 (2) AO ne concernerait que la ventilation de la base d'assiette par le bureau d'imposition, mais ne concernerait pas la décision de répartition par le directeur des recettes de l'ICC d'une année budgétaire. Ainsi, la ventilation prévue par les paragraphes 382 et suivants AO concernerait celle de la base de l'assiette d'une année d'imposition déterminée, alors que la décision du directeur concernerait les recettes de l'ICC des communes pour une année budgétaire donnée.
Ainsi, le litismandataire de la commune confondrait les dispositions concernant les ventilations (« Zerlegungen ») de la base d'assiette entre les différentes communes intéressées en cas d'établissements stables d’une exploitation dans plusieurs communes, d'exploitations situées à cheval sur le territoire de deux ou plusieurs communes, ainsi qu'en présence d'exploitations implantées dans une zone d'activité intercommunale, et la répartition des recettes de l'ICC d'une année budgétaire déterminée aux communes suivant les dispositions de l'article 9 de la loi du 1er mars 1952.
Contrairement aux affirmations de la commune, ce seraient les principes de la comptabilité prévus par la loi du 8 juin 1999 faisant partie intégrante de la comptabilité de l'Etat, dont le principe de l'annualité de l’impôt, principes qui seraient d’ailleurs rappelés par la loi du 14 décembre 2016 en son article 2, paragraphe (2), en définissant le produit de l'impôt par « les recettes perçues au profit du Trésor au titre d'un des impôts précités pendant une année budgétaire, sans qu'il ne soit fait de distinction d'exercice », qui s'appliqueraient aux recettes de l'ICC.
Ce seraient ainsi les recettes de l'ICC d'une année budgétaire déterminée qui serviraient de base au calcul de la participation directe de chaque commune au produit en ICC et du montant à affecter au FDGC prévu à l'article 9 de la loi du 1er mars 1952.
Dès lors, contrairement à l’avis de la demanderesse, aucune une nouvelle ventilation n’aurait dû être opérée.
La demanderesse ne serait pas non plus fondée à affirmer que le redressement ne pourrait qu'être récupéré sur les avoirs du FDGC, puisque le calcul tel qu'effectué sur base des dispositions légales se ferait année par année sur base des recettes de l'ICC de l'année budgétaire clôturée.
Le délégué du gouvernement réitère que les calculs tels qu’opérés par la demanderesse méconnaîtraient le principe de l'annualité de l’impôt, tel que ressortant des articles 7 et 9, paragraphe (3) de la loi du 8 juin 1999, ces calculs étant inexacts dans leur méthode et ne prenant nullement en compte le fait que les recettes (éventuellement négatives, comme en l'espèce) ne pourraient qu'être imputées sur l'année de recouvrement. Tel serait en 33l’occurrence le cas du remboursement de l'avance de … euros payée en 2017 et remboursée en 2018. Toute interprétation en sens contraire serait non conforme aux articles 7 et 9, paragraphe (3) de la loi du 8 juin 1999 et en définitive à l'article 100 de la Constitution.
Ensuite, contrairement aux affirmations de la demanderesse, les « redressements » d'une année subséquente n'affecteraient pas ex post la participation d'une commune à l'ICC d'une année budgétaire précédente. Tout « redressement » de l'année subséquente ayant un impact sur la comptabilisation d'une recette, soit via un remboursement au contribuable soit via un transfert vers une autre commune, n'aurait un effet que sur cette année et ne toucherait pas à une année budgétaire précédente.
A cet égard, le délégué du gouvernement rappelle que les recettes négatives seraient la conséquence d'un travail exclusif de l'administration fiscale avec des comptes recettes et du principe de l'imputation des recettes sur l'année de recouvrement et celui de l'annualité de l’impôt et réitère ses explications quant à l’origine des redressements opérés.
Appréciation du tribunal Tel que cela a été relevé ci-avant, la participation des communes au produit de l’ICC généré sur leur territoire se fait sur base, d’une part, d’une participation directe, calculée suivant les modalités de l’article 9 de la loi du 1er mars 1952, et, d’autre part, d’une répartition à partir du FDGC suivant des clefs de répartition définies à l’article 3, paragraphe (2) de la loi du 14 décembre 2016.
Force est de constater que la contestation soulevée par la commune à l’appui du deuxième volet de son recours (tout comme d’ailleurs le moyen d’annulation soulevé à l’appui de premier volet de son recours) porte sur la question de la légalité des calculs de sa participation directe, tels qu’opérés par le directeur, et qui ont abouti à un montant négatif à titre de participation directe.
Les parties s’accordent pour retenir que le montant négatif de la participation directe au produit de l’ICC à attribuer à la demanderesse au titre de l’année 2018 est le résultat du fait que des paiements au titre de l’ICC effectués par une entreprise établie sur le territoire de la commune, essentiellement durant l’année fiscale 2017 (en l’occurrence la somme de … euros), ont fait l’objet d’un remboursement au cours de l’année fiscale subséquente au bénéfice de l’entreprise concernée, aboutissant à une recette négative au titre de l’année 2018.
De l’entendement du tribunal, la demanderesse ne critique pas en tant que tel qu’il y a lieu de tenir compte du fait qu’une recette fiscale générée sur son territoire a, par la suite, fait l’objet d’un remboursement au bénéfice du contribuable concerné, mais elle est d’avis que l’attribution d’une participation négative en 2018 serait illégale en faisant en substance valoir - au-delà de la contrariété alléguée avec des normes supérieures - que (i) sa participation au titre des années antérieures au redressement serait définitivement acquise, (ii) le redressement aurait dû s’appliquer au même exercice au cours duquel la recette a été encaissée, en l’occurrence aux années 2015 et 2016 et essentiellement à l’année 2017, mais non pas à l’année 2018, (iii) de facto on lui imputerait ainsi une somme en « restitution » dont elle n’aurait jamais bénéficié et (iv) que le « redressement » aurait dû être imputé uniquement au FDGC et devrait se répercuter aussi aux autres communes.
Force est de constater que, tel que le délégué du gouvernement l’a relevé à juste titre, 34dans le mécanisme de participation des communes au produit de l’ICC généré sur leur territoire, il convient de distinguer entre (i) l’attribution des recettes de l’ICC aux communes, réglée par l'article 6, alinéa 2 de la loi du 1er mars 1952, et (ii) leur participation proprement dite au produit de l’ICC, qui se distingue entre, d’une part, la participation directe suivant l’article 7 de la loi du 1er mars 1952 et les critères de l’article 9 de la même loi, et, d’autre part, la participation à travers le FDGC sur base des articles 2, 3 et 4 de la loi du 14 décembre 2016.
L’article 6, alinéa 2 de la loi du 1er mars 1952 dispose que :
« Sans préjudice de l’article 9, l’impôt commercial est attribué :
a) en ce qui concerne l’impôt dû par les personnes exerçant une profession ambulante et ayant leur domicile fiscal au Grand-Duché, à la commune du domicile fiscal des contribuables;
b) en ce qui concerne l’impôt dû par les contribuables dont les exploitations sont situées dans une zone d’activité intercommunale qui répond aux critères à fixer par règlement grand-ducal, aux communes associées pour l’exploitation de la zone d’activité intercommunale; un règlement grand-ducal déterminera les règles de ventilation à suivre;
c) en ce qui concerne l’impôt dû par les autres contribuables, aux communes de situation des exploitations en cause; un règlement grand-ducal déterminera les règles de ventilation à suivre lorsqu’une exploitation possède des établissements stables sur le territoire de plusieurs communes ou qu’un établissement stable s’étend sur le territoire de plusieurs communes. ».
Cette disposition détermine ainsi les règles d’attribution aux communes respectives de l’ICC généré, s’agissant de l'ICC produit par les établissements sis sur le territoire d’une seule commune, voire le mode de ventilation entre plusieurs communes, s’agissant de l'ICC produit par une exploitation située dans une zone d'activité intercommunale, cette disposition envisageant ainsi, tel que relevé par le délégué du gouvernement, pour chaque commune un montant dit « propre » et un montant « ventilé ».
En ce qui concerne ensuite la répartition du produit de l’ICC entre les communes, la participation directe est réglée à l’article 7, alinéa 2 de la loi du 1er mars 1952, aux termes duquel « La répartition de l’impôt commercial communal aux communes prévue à l’article 9 est déterminée par le directeur de l’Administration des contributions directes […]. », et à l’article 9 de la même loi, définissant le mode de calcul de la participation directe, disposant que « La participation directe d’une commune au produit en impôt commercial communal généré sur son territoire équivaut au montant le plus bas entre 35 pour cent de ce produit et 35 pour cent de la moyenne nationale par habitant des recettes en impôt commercial communal multiplié avec la population de la commune. Le montant restant est affecté au Fonds de dotation globale des communes.».
C’est sur base de ces dispositions, une fois l’attribution aux communes effectuée, qu’est donc calculée la participation directe de chaque commune aux recettes de l'année budgétaire en ICC généré sur leur territoire.
Le montant restant non affecté directement aux communes est affecté au FDGC, conformément à l’article 2, paragraphe (1), point 4 de la loi du 14 décembre 2016, aux termes duquel « (1) Le Fonds de dotation globale des communes est doté annuellement par les 35montants suivants : […] 4. 65 pour cent du produit de l’impôt commercial communal, montant majoré par les contributions supplémentaires des communes dont le revenu en impôt commercial communal par habitant dépasse 35 pour cent du revenu en impôt commercial communal par habitant du pays. […] », étant relevé que le paragraphe (2) du même article définit le produit de l’impôt au sens de l’article 2 comme étant « les recettes perçues au profit du Trésor au titre d’un des impôts précités pendant une année budgétaire, sans qu’il ne soit fait de distinction d’exercice », l’article 4 de la même loi prévoyant encore que « (1) Le Fonds de dotation globale des communes est alimenté par : […] 4. Une partie du produit de l’impôt commercial communal telle que déterminée à l’article 2, paragraphe 1er, point 4 […] ».
Le montant non directement affecté du produit de l’ICC, transmis au FDGC, est ensuite réparti entre les communes.
C’est ainsi qu’au-delà de la participation directe, le ministre détermine, sur base des articles 2 et 3, paragraphe (2) de la loi du 14 décembre 2016 et suivant les critères de répartition y définies, les participations définitives des communes dans le FDGC pour une année budgétaire déterminée.
Les modalités de liquidation par l’Etat des recettes des communes à travers le FDGC, quant à elles, sont déterminées par l’article 5, paragraphe (2) de la loi du 14 décembre 2016, l’article 5, en sa version en vigueur au jour de la prise des décisions litigieuses, disposant que :
« Le Fonds de dotation globale des communes est liquidé de la manière suivante :
(1) A la fin de chaque trimestre, des avances, à valoir sur le montant annuel revenant à chaque commune dans le cadre du Fonds de dotation globale, sont versées aux communes. Une première avance peut être versée au début du premier trimestre.
Le montant des avances est déterminé pour chaque trimestre par le ministre ayant les Finances dans ses attributions. La répartition de ces avances entre les communes est faite par le ministre ayant l'intérieur dans ses attributions, conformément aux dispositions des articles 2 et 3.
(2) Après la fin de l’année, le ministre ayant l’Intérieur dans ses attributions détermine, sur base des dispositions des articles 2 et 3, les participations définitives ainsi que leur répartition entre les communes et verse aux communes les sommes ainsi fixées, déduction faite des sommes avancées en vertu du paragraphe 1er du présent article.
(3) Par dérogation aux dispositions de l’article 76 de la loi modifiée du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l’Etat, les avances trimestrielles ainsi que les versements définitifs sont imputés sur le même exercice que celui sur lequel ont été imputées les alimentations du fonds y relatives. ».
Ainsi, dans les calculs de la participation définitive de chaque commune et de sa liquidation, il est tenu compte des avances versées aux communes, cela sur base des dispositions de l'article 5, paragraphe (2) de la loi du 14 décembre 2016, prévoyant que ces participations sont versées aux communes, déduction faite des avances reçues en vertu du paragraphe (1) du même article.
En ce qui concerne la participation directe de chaque commune, en application de l’article 13, alinéa 2 du règlement grand-ducal du 20 avril 1962, aux termes duquel « […] La 36trésorerie de l’Etat procède au versement aux communes de ces attributions, compte tenu des sommes avancées en vertu de l’alinéa 1er », dans le cadre de la liquidation de cette participation pour une année déterminée, il est tenu compte des avances reçues au titre de la même année, étant relevé que le versement de ces avances se base sur l'article 13, alinéa 1 du règlement grand-ducal du 20 avril 1962, aux termes duquel « A la fin des mois de février, mai, août et novembre, une avance, à faire valoir sur l'attribution annuelle définitive, est versée par la Trésorerie de l'Etat aux communes. Le total des avances versées par la Trésorerie de l'Etat aux communes ne peut en aucun cas dépasser le montant de la participation directe à l'impôt commercial communal tel qu'établi par le ministre ayant l'Intérieur, dans ses attributions. Le montant de l'avance à verser à chaque commune est calculé proportionnellement à la moyenne de ses participations directes des trois années précédentes.
Le calcul des participations directes fictives à l'impôt commercial communal des trois années budgétaires précédant l'entrée en vigueur du présent règlement grand-ducal incombe au ministre ayant l'Intérieur dans ses attributions. ».
Force est encore de constater que, tel que la Cour constitutionnelle l’a souligné dans ses arrêts précités du 13 novembre 2020, que si les communes elles-mêmes sont appelées chaque année à fixer les coefficients multiplicateurs permettant le prélèvement de l’ICC, ce sont les instances étatiques qui, en vertu des dispositions du paragraphe (1) de la « Verordnung zur Vereinfachung der Gewerbebesteuerung » du 19 mars 1943, procèdent au prélèvement et à la collecte de cet impôt pour compte des communes.
Dans cet ordre d’idées, les règles d’imputation des recettes et dépenses, recouvrées, respectivement payées par le Trésor pour compte des communes, au titre notamment de l’ICC sur une année budgétaire sont dictées par les principes de comptabilité étatique, dont le principe de l’annualité de l’impôt, consacré à l’article 100 de la Constitution, du principe de l’imputation des recettes et dépenses sur l’année budgétaire au cours de laquelle elles ont été perçues, voire payées.
A cet égard, l’article 7 de la loi du 8 juin 1999 dispose que « L'exercice budgétaire et comptable commence le 1er janvier et finit le 31 décembre de la même année », tandis que l’article 9, paragraphe (3) de la même loi dispose que « Toutefois, les recettes fiscales […] sont imputées à l'exercice de l'année au cours de laquelle elles sont recouvrées. ».
En application de ces principes, dans l’hypothèse telle que celle incriminée par la demanderesse où une recette fiscale, encaissée au titre d’une année budgétaire, a fait l’objet d’un redressement et a été remboursée durant l’année budgétaire suivante - tel que cela est d’ailleurs aussi le cas dans la situation inverse où après la prise en compte d’avances payées durant une année précédente, un solde est payé par un contribuable l’année suivante -, ce remboursement ne peut être imputé qu’à l’année budgétaire au cours duquel la dépense a été effectuée et non pas, comme l’entend la demanderesse, au titre de l’année précédente au cours de laquelle l’impôt - finalement remboursé - a été encaissé par le Trésor public.
Cette conclusion se déduit non seulement des articles 7 et 9 de la loi du 8 juin 1999, mais elle est encore concordante avec la définition du produit de l’impôt telle que donnée par l’article 2, paragraphe (2), précité, de la loi du 14 décembre 2016, suivant lequel sont visées par cette notion « les recettes perçues au profit du Trésor au titre d’un des impôts précités pendant une année budgétaire, sans qu’il ne soit fait de distinction d’exercice ».
Il s’ensuit qu’aucune critique ne saurait être faite à l’Etat pour avoir imputé le 37remboursement par le Trésor public d’une recette encaissée en 2017 au titre de l’ICC sur l’année budgétaire durant laquelle le remboursement a été opéré, à savoir sur l’année 2018.
En conséquence, dans la mesure où, par l’effet du remboursement conséquent opéré en 2018 au bénéfice d’un contribuable d’une recette perçue en 2017, le produit des recettes générées sur le territoire de la commune durant l’année 2018 est négatif - les dépenses du Trésor étant supérieures aux recettes -, la participation de la commune à ce produit est nécessairement aussi négative.
La conclusion ci-avant retenue n’est pas infirmée par la référence faite par la demanderesse à l’article 5, paragraphe (2) de la loi du 14 décembre 2016. Si cette disposition, citée ci-avant, se réfère certes à une « participation définitive », la demanderesse n’est pas fondée à en déduire qu’elle tienne en échec les règles dégagées ci-avant à partir du principe de l’annualité de l’impôt, une telle conclusion ne pouvant être déduite ni du texte de l’article 5, paragraphe (2), précité, ni de l’extrait du commentaire de l’article cité par la demanderesse, l’emploi du terme définitif pour désigner les participations des communes au produit de l’ICC généré sur son territoire, s’expliquant par le fait que sont visées les participations qui sont versées aux communes une fois les différents calculs tels que décrits ci-avant ont été opérés.
En tout état de cause, la conclusion que la demanderesse tire de son premier reproche fondé sur une violation de l’article 5, paragraphe (2) de la loi du 14 décembre 2016, à savoir celle que l’ensemble des communes devraient subir un redressement, est non pertinente en l’espèce, dans la mesure où le tribunal est saisi exclusivement des décisions visant la participation de la commune et non pas de la situation générale des autres communes du pays.
La demanderesse n’est pas non plus fondée à appuyer sa thèse sur l’article 5, paragraphe (3) de la loi du 14 décembre 2016. Contrairement à ce qui est soutenu par la demanderesse, cette disposition n’est pas non plus de nature à mettre en échec le principe de l’imputation des recettes et dépenses sur l’année budgétaire en cours, le commentaire de l’article en question précisant que la liquidation par l’Etat des recettes non affectées des communes est, en principe, périodique, de même que la source de ces recettes, revenant majoritairement de taxes et d’impôts, est de nature périodique, les auteurs du projet de loi en déduisant que le versement vers les communes ne peut ni se faire en début de l’exercice budgétaire, ni à sa fin, mais devrait également être périodique10. Le paragraphe (3) de cette disposition ne fait, au contraire, que confirmer que les avances et versements définitifs ne peuvent être imputés que sur la même année que celles sur laquelle sont imputées les recettes perçues (ou dépenses) auxquels ils se réfèrent (en l’occurrence l’année 2018), et non pas comme l’entend la demanderesse sur des recettes des années précédentes.
Quant à la référence faite par la demanderesse au paragraphe 387 (2) AO11, auquel l’article 7 de la loi du 1er mars 1952 renvoie, c’est à bon droit que la partie étatique relève que la commune confond les dispositions concernant les ventilations (« Zerlegungen ») de la base d'assiette entre les différentes communes intéressées en cas d'établissements stables de l'exploitation dans plusieurs communes, d'exploitations situées à cheval sur le territoire de deux ou plusieurs communes, ainsi qu'en présence d'exploitations implantées dans une zone 10 Projet de loi n° 7036, commentaire des articles.
11 « (2) Ist ein Steuermessbetrag, nachdem die Steuerkontrollstelle die Zerlegung vorgenommen hat, geändert worden, so nimmt die Steuerkontrollstelle sofort eine neue Zerlegung vor. Die neue Zerlegung tritt mit ihrer Bekanntgabe an die Stelle der bisherigen Zerlegung. Die Steuerkontrollstelle kann jedoch, sofern nicht wichtige Interessen der Beteiligten entgegenstehen, die Vornahme der neuen Zerlegung aussetzen, bis der zu zerlegende Betrag unanfechtbar feststeht. » 38d'activité intercommunale, et la répartition des recettes de l'ICC d'une année budgétaire déterminée aux communes suivant les dispositions de l'article 9 de la loi du 1er mars 1952, le paragraphe 387 (2) AO visant, en effet, exclusivement cette première hypothèse, qui, au regard de ce que le tribunal vient de relever ci-avant, est préalable à la répartition du produit de l’ICC. Il s’ensuit que cette disposition ne peut pas utilement être invoquée par rapport à la décision du directeur à propos de la détermination de la participation directe de la commune.
Le tribunal est ensuite amené à rejoindre la partie étatique dans son constat que l’état de fait critiqué par la commune, à savoir le fait qu’au titre de l’année 2018, une participation négative lui est attribuée au titre de sa participation directe au produit de l’ICC généré sur son territoire, alors que si le redressement avait été imputé à l’année 2017, elle aurait eu droit à une participation directe positive tant pour l’année 2017 que pour l’année 2018, est en réalité le résultat de l’application des critères de détermination de la participation directe tels que définis à l’article 9 de la loi du 1er mars 1952, introduit par la loi du 14 décembre 2016, à savoir que la participation directe d’une commune au produit de l’ICC généré sur son territoire est limitée au plus bas des montants entre 35 % du produit des recettes et 35 % de la moyenne nationale par habitant des recettes en ICC multipliés avec la population de la commune, de sorte que la participation directe de la commune ne correspond pas nécessairement chaque année à 35% du produit de l’ICC généré sur son territoire, mais est tributaire d’un certain nombre d’aléas, dont en l’occurrence de la volatilité de l’ICC.
Or, tel que cela a été retenu ci-avant sur base des enseignements à tirer des arrêts précités de la Cour constitutionnelle du 13 novembre 2020, les critères de l’article 9 de la loi du 1er mars 1952 sont conformes à l’article 107, paragraphe (1) de la Constitution, lu à l’aune de l’article 9 de la Charte, cela sur base de considérations tenant à ce que le principe de l’autonomie communale n’a pas un caractère absolu et que ce principe se dédouble du principe de solidarité entre communes suivant l’article 9.5 de la Charte.
Une première conclusion en découle, à savoir que la demanderesse n’est pas fondée à affirmer que le calcul de sa participation directe au titre de l’ICC généré sur son territoire, certes d’un montant négatif, serait contraire à l’article 107, paragraphe (1) de la Constitution et à l’article 9.1 de la Charte.
Ensuite, le tribunal relève que les reproches de la demanderesse sont fondés sur la prémisse erronée que la commune serait privée des recettes au titre du produit de l’ICC généré sur son territoire. Or, tel que cela a été aussi relevé par la Cour constitutionnelle dans ses arrêts précités, la participation d’une commune au produit de l’ICC généré sur son territoire ne se limite pas à la participation directe, mais elle se voit encore attribuer une participation dans le cadre de la répartition des fonds dont est doté le FDGC, tel que cela se dégage d’ailleurs du décompte établi par le ministre dans sa décision du 15 février 2019. Ainsi, même si sa participation globale et définitive, à savoir la participation directe et celle perçue à travers le FDGC, est inférieure à ce que la demanderesse a escompté, voire inférieure à l’hypothèse où le remboursement opéré par le Trésor avait été imputé sur l’année 2017, le constat s’impose que la commune n’a pas été privée de toute recette.
Enfin, le tribunal relève que si la commune soulève de manière plus générale un certain nombre de critiques quant à l’effectivité du système de répartition du produit de l’ICC mis en place par la loi du 14 décembre 2016 par rapport aux objectifs poursuivis par le législateur, voire quant à l’opportunité des critères de répartition mis en place, les juridictions administratives n’ont pas à s’immiscer dans les prérogatives du législateur en se prononçant 39sur l’opportunité de dispositions légales ou encore sur leur effectivité, ces questions relevant de la seule responsabilité politique du législateur. Or, l’examen des critiques soulevées par la demanderesse à ce titre mènerait le tribunal justement à une telle analyse. Il s’ensuit que les critiques afférentes sont rejetées.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que les recours en réformation et en annulation, pris en leur deuxième volet en ce qu’ils critiquent des « redressements » ayant abouti à une participation directe négative au titre de l’ICC sont encore à rejeter.
Les recours en réformation et en annulation sont dès lors à rejeter comme n’étant fondés en aucun des moyens.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare compétent pour connaître du recours principal en réformation introduit à l’encontre de la décision répertoriée sous le n° … du directeur de l’administration des Contributions directes du 6 février 2019 concernant la participation de la commune de … au produit de l’impôt commercial communal généré en 2018 ;
reçoit ledit recours en la forme dans la mesure où il tend, dans le cadre de la réformation, à l’annulation de la décision du directeur du 6 février 2019 ;
au fond, déclare ledit recours non fondé partant le rejette ;
dit qu’il n’y a pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation dirigé contre ladite décision ;
se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation introduit à l’encontre de la décision du ministre de l'Intérieur et ses annexes du 15 février 2019 intitulée « Fonds de dotation globale des communes (FDGC) - participation directe au produit de l'Impôt commercial communal (ICC) et contribution au Fonds de l'emploi - Décompte 2018 et participation définitive au corps grand-ducal d’incendie et de sauvetage 2018 » ;
reçoit en la forme, le recours subsidiaire en annulation dirigé contre ladite décision ;
au fond, déclare ledit recours non fondé, partant le rejette ;
en tout état de cause rejette les demandes de saisine de la Cour constitutionnelle formulées à l’appui des deux recours ;
rejette encore la demande de mise en intervention « de toutes les communes directement lésées » ;
condamne la commune de … au frais et dépens de l’instance ;
40Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 29 septembre 2021 par :
Alexandra Castegnaro, vice-président, Alexandra Bochet, juge, Carine Reinesch, juge, en présence du greffier Luana Poiani.
s. Luana Poiani s. Alexandra Castegnaro Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 29 septembre 2021 Le greffier du tribunal administratif 41
