Tribunal administratif N° 46490 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2023:46490 2e chambre Inscrit le 21 septembre 2021 Audience publique du 18 décembre 2023 Recours formé par la société à responsabilité limitée “A” SARL, … contre deux décisions du conseil communal de la commune de Mondercange et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général et en matière de plan d’aménagement particulier
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 46490 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 21 septembre 2021 par la société anonyme Krieger Associates SA, inscrite sur la liste V du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2146 Luxembourg, 63-65, rue de Merl, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B240929, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Georges Krieger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée “A” SARL (anciennement dénommée « ”B” Sàrl »), établie et ayant son siège social à L-…, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, représentée par son gérant actuellement en fonctions, tendant à l’annulation - de la « décision de Madame la ministre de l’Intérieur du 3 juin 2021, approuvant la délibération du conseil communal du 30 octobre 2020 portant approbation du projet de la refonte du PAG de la commune de Mondercange […] » ;
- de la « décision du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement général de la commune de Mondercange » ; et - de la « décision du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant » de la commune de Mondercange » ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Kelly Ferreira Simoes, en remplacement de l’huissier de justice Frank Schaal, demeurant à Luxembourg, du 28 septembre 2021, portant signification de ce recours à l’administration communale de Mondercange, ayant sa maison communale à L-3919 Mondercange, 18, rue Arthur Thinnes, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 30 septembre 2021 par Maître Albert Rodesch, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
1 Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 22 octobre 2021 par Maître Steve Helminger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Mondercange, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 13 décembre 2021 par Maître Steve Helminger, au nom de l’administration communale de Mondercange, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 20 décembre 2021 par Maître Albert Rodesch, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 17 janvier 2022 par la société anonyme Krieger Associates SA, au nom de la société à responsabilité limitée “A” SARL, préqualifiée ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 7 février 2022 par Maître Steve Helminger, au nom de l’administration communale de Mondercange, préqualifiée ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 15 février 2022 par Maître Albert Rodesch, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu les pièces versées en cause ainsi que les décisions attaquées ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Sébastien Couvreur, en remplacement de Maître Georges Krieger, et Maître Steve Helminger, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 18 septembre 2023.
Vu l’avis du tribunal administratif du 15 novembre 2023 ayant informé les parties de la rupture du délibéré ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport complémentaire, ainsi que Maître Sébastien Couvreur, en remplacement de Maître Georges Krieger, Maître Adrien Kariger, en remplacement de Maître Steve Helminger, et Maître Stéphane Sunnen, en remplacement de Maître Albert Rodesch, en leurs plaidoiries respectives complémentaires à l’audience publique du 27 novembre 2023.
Lors de sa séance publique du 14 octobre 2019, le conseil communal de Mondercange, ci-après désigné par le « conseil communal », émit un vote favorable, en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, désignée ci-après par « la loi du 19 juillet 2004 », sur le projet d’aménagement général et chargea le collège des bourgmestre et échevins, ci-après désigné par « le collège échevinal », de procéder aux consultations prévues aux articles 11, 12 et 13 de la loi du 19 juillet 2004, ainsi qu’à l’article 7 de la loi modifiée du 22 mai 2018 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, ci-après désignée par « la loi du 22 mai 2008 ».
2 En date du même jour, le collège échevinal décida également de soumettre le projet d’aménagement particulier « quartier existant » à la procédure d’adoption prévue aux articles 30 et suivants de la loi du 19 juillet 2004.
Le 18 novembre 2019, la société à responsabilité limitée “A” SARL, anciennement dénommée « ”B” Sàrl », ci-après désignée par « la société “A” », propriétaire d’une parcelle inscrite au cadastre de la commune de Mondercange, section … de …, portant le numéro cadastral n°…, soumit ses objections à l’encontre desdits projets d’aménagement général et particulier « quartier existant » au collège échevinal de ladite commune.
La commission d’aménagement émit son avis lors de sa séance du 5 février 2020.
Lors de sa séance publique du 30 octobre 2020, le conseil communal décida d’adopter le projet d’aménagement général, en tenant notamment compte des propositions formulées par le collège échevinal et des observations formulées par la commission d’aménagement.
Parallèlement et lors de la même séance publique, le conseil communal, d’une part, statua sur les objections dirigées à l’encontre du projet d’aménagement particulier « quartier existant » et, d’autre part, adopta les parties graphique et écrite de ce dernier, « […] en y apportant des modifications […] ».
Par courrier recommandé avec avis de réception du 20 novembre 2020, la société “A” introduisit auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après désigné par « le ministre », une réclamation à l’encontre des susdites décisions du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption des projets d’aménagement général et particulier « quartier existant ».
Par décision du 3 juin 2021, le ministre approuva la délibération du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement général, tout en statuant sur les réclamations lui soumises, dont celle introduite par la société “A” en la déclarant irrecevable en ce qu’elle vise le projet d’aménagement particulier « quartier existant » et non fondée pour le surplus. Les passages de ladite décision ministérielle se rapportant à cette réclamation sont libellés comme suit :
« […] Ad réclamation société “B” » (rec 14) La réclamante formule une réclamation en 3 points.
Premièrement, elle sollicite que la parcelle cadastrale n° …, sise à …, classée partiellement en « zone d’habitation 1 [HAB-1] », soit incluse entièrement dans la zone destinée à être urbanisée d’agglomération.
Pourtant, la réclamation est non fondée, car il convient de noter que la délimitation de la zone verte est cohérente en ce que l’ensemble des terrains avoisinants n’ont pas été intégralement classés en zone destinée à être urbanisée. La délimitation du périmètre d’agglomération est dès lors adaptée au reste de la zone.
Elle demande ensuite à ce que soit revu à la hausse la surface maximale sur laquelle l'exercice d’une profession libérale est admis.
3 La réclamation est irrecevable, alors qu'elle concerne les prescriptions du « plan d'aménagement particulier "quartier existant" [PAP QE] » pour lesquelles la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain ne prévoit aucune faculté de réclamation devant le ministre de l’Intérieur.
Finalement, elle tend à voir reformulé l’article 17 a), deuxième phrase comme suit :
« Tous les travaux de transformations, de conservation et d'entretien, ainsi que les changements d’affectation, sont autorisés pour les constructions et aménagements existants ou dûment autorisés ».
La réclamation est pourtant non fondée, alors que la modification proposée par la réclamante serait susceptible de porter atteinte à la logique intrinsèque du PAG qui a comme finalité de définir le mode de développement futur d’une commune. Ainsi, un changement d’affectation d’une construction existante ne saurait intervenir que dans la mesure où elle serait conforme aux règles urbanistiques en vigueur. ».
Par décision du même jour, le ministre approuva encore la délibération du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 21 septembre 2021, la société “A”, a fait introduire un recours tendant à l’annulation :
- de la « décision de Madame la ministre de l’Intérieur du 3 juin 2021, approuvant la délibération du conseil communal du 30 octobre 2020 portant approbation du projet de la refonte du PAG de la commune de Mondercange […] » ;
- de la « décision du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement général de la commune de Mondercange » ; et - de la« décision du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant » de la commune de Mondercange ».
I.
Quant à la compétence du tribunal Le tribunal relève que les décisions sur les projets d’aménagement, lesquels ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire. La décision d’approbation du ministre, participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé1, étant précisé qu’en ce qui concerne la procédure d’adoption du plan d’aménagement général (« PAG »), le caractère réglementaire ainsi retenu s’étend également au volet de la décision ministérielle du 3 juin 2021 ayant statué sur la réclamation introduite par la société demanderesse, intervenue dans le processus général de l’élaboration de l’acte approuvé.
Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après désignée par « la loi du 7 novembre 1996 », seul un recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à caractère réglementaire.
1 Cour adm., 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Actes réglementaires, n° 55 et les autres références y citées.
4 Le tribunal est partant compétent pour connaître du recours en annulation sous examen.
II. Quant à la recevabilité du recours Par avis du 15 novembre 2023, le tribunal a informé les parties qu’il avait prononcé la rupture du délibéré afin de leur permettre de prendre position oralement quant à la question de la recevabilité ratione temporis du recours en annulation sous analyse en ce qu’il est dirigé contre « la décision du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant » de la commune de Mondercange » et ce, sur la toile de fond que la publication de la décision du ministre de l’Intérieur du 3 juin 2021 portant approbation de ladite décision du conseil communal du 30 octobre 2020 semblait avoir été effectuée le 11 juin 2021.
A l’audience publique du 27 novembre 2023, à laquelle l’affaire a été refixée à cette fin pour continuation des débats, le litismandataire de la société demanderesse a conclu à la recevabilité ratione temporis de ce volet de son recours en faisant plaider, en substance, que même si la loi du 19 juillet 2004 ne prévoyait pas de forme particulière de notification en matière de plan d’aménagement particulier (« PAP »), il n’en resterait pas moins que toute personne ayant réclamé dans le cadre d’un projet d’aménagement particulier « quartier existant » serait à considérer comme partie intéressée et devrait, de ce fait, se voir notifier individuellement la décision ministérielle d’approbation dudit projet. Ce serait cette notification qui ferait alors courir le délai de recours contentieux et non pas la date de publication de la décision ministérielle d’approbation de la délibération du conseil communal portant adoption d’un projet d’aménagement particulier « quartier existant ». Afin d’appuyer son argumentation le litismandataire de la société demanderesse s’est référé à des jugements du tribunal administratif des 8 juin 2020, 14 juillet 2020 et 20 mai 2021, inscrits respectivement sous les numéros 40642, 43070, 43853 du rôle, tout en insistant sur le fait que comme la procédure d’approbation d’un projet d’aménagement particulier « quartier existant » serait intimement liée à celle d’un PAG, la notification de la décision ministérielle d’approbation en matière de PAP devrait suivre la même forme que celle en matière de PAG.
Le représentant de la commune a, quant à lui, conclu à l’irrecevabilité ratione temporis du recours dirigé contre la délibération du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant », tout en insistant sur le fait qu’il faudrait s’en tenir au texte légal et qu’à défaut de disposition contraire, ce serait l’affichage de l’avis ayant informé le public de l’approbation ministérielle du projet d’aménagement particulier « quartier existant » qui aurait, en l’espèce, fait courir le délai de recours contentieux.
La partie étatique s’est, quant à elle, ralliée aux développements du représentant de la commune pour conclure, à son tour, à l’irrecevabilité ratione temporis du recours dirigé contre la délibération du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant ».
5 Il convient de prime abord de rappeler que les décisions d’approbation ou de refus d’approbation d’un PAP sont de nature réglementaire2.
En ce qui concerne le délai de recours contre les actes administratifs à caractère réglementaire, celui-ci est réglementé par l’article 16 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après désignée par « la loi du 21 juin 1999 », article aux termes duquel : « Le délai d’introduction [du recours] est de trois mois à partir de la publication de l’acte attaqué ou, à défaut de publication, de la notification ou du jour où le requérant en a eu connaissance ».
Il ressort du libellé clair et précis de ladite disposition légale que le point de départ du délai pour introduire un recours contentieux contre un acte administratif à caractère réglementaire est en principe le jour de la publication de l’acte en question et à défaut de publication, le jour de la notification ou encore, faute de notification, le jour ou l’administré a eu connaissance dudit acte.
En l’espèce, il se dégage d’un avis au public émis par le collège échevinal, tel que versé en cause, que l’acte d’approbation du ministre du projet d’aménagement particulier « quartier existant » a fait l’objet d’une publication par voie d’affiches en date du 11 juin 2021.
A cet égard, il convient de relever que la loi du 19 juillet 2004 ne prévoit, en son article 30 intitulé « Procédure », aucun mode particulier de publication d’une décision d’adoption, respectivement d’approbation d’un PAP et ne prévoit en particulier aucune disposition relative à la notification individuelle d’une décision d’adoption, respectivement d’approbation d’un PAP, le législateur ayant, en effet, exclu l’obligation de procéder à une information de toutes les personnes intéressées, alors qu’une telle notification individuelle n’est pas possible pour des raisons pratiques, liées notamment à l’impossibilité d’identifier toutes les personnes susceptibles d’être intéressées. Il y a encore lieu de préciser que ce n’est que l’article 31 de la même loi, lequel règle l’entrée en vigueur des PAP, qui prévoit un mode de publication spécifique, à savoir une publication par voie d’affiches à la commune « conformément à la procédure prévue pour les règlements communaux, définie par l’article 82 de la loi communale du 13 décembre 1988, telle qu’elle a été modifiée »3, publication qui a, de manière non contestée, été effectuée, en l’espèce, le 11 juin 2021 par le biais de l’affichage d’un avis ayant informé le public de l’approbation ministérielle du projet d’aménagement particulier « quartier existant ».
Comme en matière de tutelle administrative le délai de recours contentieux court a priori à partir de la publication de l’acte d’approbation4 et qu’en l’espèce, ledit acte a été publié le 11 juin 2021 par voie d’affiches, le délai pour agir à l’encontre de la décision d’adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant » du 30 octobre 2020, telle qu’approuvée par décision ministérielle du 3 juin 2021, aurait en principe expiré trois mois après le 11 juin 2021, à savoir le 13 septembre 2021, alors que le 11 septembre 2021 était un samedi.
2 Voir en ce sens Cour adm., 24 janvier 2006, n° 20233C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Tutelle administrative, n° 53.
3 Trib. adm., 14 juillet 2020, n° 43070 du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu.
4 Trib. adm., 23 mai 2000, n° 11206a du rôle, Pas. adm. 2022, V° Procédure contentieuse, n° 285 et les autres références y citées ; Cour adm., 6 novembre 1997, n° 10013C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Tutelle administrative, n° 31 et les autres références y citées.
6 Tel que relevé ci-avant, la société demanderesse tente, quant à elle, d’argumenter que ce ne serait, en l’espèce, pas la publication de l’acte d’approbation ministérielle par la commune qui aurait fait courir le délai de recours contentieux à l’encontre de la délibération du conseil communal portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant », en affirmant, de l’entendement du tribunal, que comme la procédure d’adoption et d’approbation d’un projet d’aménagement particulier serait intimement liée à celle d’un projet d’aménagement général, la décision ministérielle d’approbation d’un projet d’aménagement particulier « quartier existant » devrait, à l’instar de ce qui serait admis par la jurisprudence en matière de plan d’aménagement général, être notifiée personnellement à un administré ayant réclamé contre ledit projet. Il s’ensuivrait que le délai de recours contentieux n’aurait pu commencer à courir à son encontre qu’à compter de cette notification individuelle.
Le tribunal relève, à cet égard, que certes, en matière de plan d’aménagement général, il est de jurisprudence5 qu’en tant qu’approbation tutélaire confirmant ex post la validité de la délibération communale d’adoption d’un projet d’aménagement général, la décision ministérielle d’approbation se greffe sur cette dernière et doit, par conséquent, suivre le même régime de publicité et de notification que la délibération du conseil communal - qui doit, conformément à l’article 15 de la loi du 19 juillet 2004, être notifiée par lettre recommandée avec avis de réception aux personnes ayant introduit une réclamation écrite - de sorte qu’il est admis qu’une personne ayant introduit une réclamation auprès du ministre doit se voir notifier individuellement la décision ministérielle ayant statué sur sa réclamation et qu’une publicité par voie d’affichage est insuffisante pour déclencher utilement le délai de recours à son égard.
Or, si, au vu des considérations qui précèdent, le principe jurisprudentiel ainsi retenu fait tout son sens dans le cadre de la procédure d’approbation d’un projet d’aménagement général où seules les personnes ayant infructueusement réclamé contre le projet d’aménagement général devant le collège échevinal, conformément à l’article 13 de la loi du 19 juillet 2004, peuvent, conformément à l’article 16 de la même loi, adresser leurs réclamations contre le vote du conseil communal au ministre dans les quinze jours suivant la notification par lettre recommandée avec accusé de réception de la décision du conseil communal, ce principe n’est toutefois pas transposable en matière de projet d’aménagement particulier « quartier existant ». En effet, au-delà du fait que, tel que relevé ci-avant, contrairement à ce qui est le cas de la délibération du conseil communal portant adoption d’un projet d’aménagement général, aucune disposition légale n’impose un régime particulier de publicité et de notification de la délibération du conseil communal portant adoption d’un projet d’aménagement particulier que la décision d’approbation ministérielle pourrait suivre, la loi du 19 juillet 2004 ne prévoit pas non plus, dans le chef des personnes intéressées ayant soumis au collège échevinal leurs observations et objections contre le projet d’aménagement particulier, de possibilité de formuler une réclamation auprès du ministre de l’Intérieur contre les prescriptions d’un projet d’aménagement particulier « quartier existant », ni a fortiori de possibilité pour ledit ministre de statuer sur de telles réclamations, le ministre ne faisant, au vœu de l’article 30 de la loi du 19 juillet 2004, que vérifier, avant de statuer, « la conformité et la compatibilité du projet de plan d’aménagement particulier avec les dispositions de la [loi du 19 juillet 2004], et notamment les objectifs énoncés à l’article 2, avec ses règlements d’exécution ainsi qu’avec les plans rendus obligatoires en vertu de la loi précitée du 17 avril 2018 et avec les objectifs énoncés à l’article 1er de la prédite loi. ».
5 Trib. adm., 20 mai 2021, n°43853 du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu.
7 C’est encore en vain que la société demanderesse s’appuie sur un jugement du 14 juillet 2020, inscrit sous le numéro 43070 du rôle, pour sous-tendre son argumentation suivant laquelle le délai de recours contentieux n’aurait pu commencer à courir en l’espèce qu’à partir de la notification individuelle de la décision d’approbation ministérielle, puisque, dans cette affaire, le tribunal a été saisi d’un recours en annulation introduit par l’initiateur d’un projet d’aménagement « nouveau quartier » contre une délibération du conseil communal portant refus d’adoption dudit projet laquelle avait uniquement fait l’objet d’une publication par voie d’affiches sans que l’initiateur du projet n’ait été personnellement informé du sort réservé à celui-ci. Si le tribunal a certes considéré que, dans ce contexte particulier, la seule publication de la décision de refus litigieuse par voie d’affiches ne saurait être considérée comme suffisante pour faire courir le délai de recours contentieux visé à l’article 16 de la loi du 21 juin 1999 à l’encontre de l’initiateur du projet d’aménagement en cause, mais que ce serait la date de la notification de la décision de refus litigieuse qui serait à prendre en compte, cette conclusion ne saurait être transposée au cas d’espèce qui n’a pas trait à une décision de rejet d’un projet d’aménagement particulier « nouveau quartier » dont la société demanderesse aurait été l’initiateur.
Au vu de toutes les considérations qui précèdent, il doit être admis qu’en l’espèce, le délai de recours contentieux pour agir contre la délibération du conseil communal portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant » du 30 octobre 2020 a bien commencé à courir à partir de la publication de l’acte d’approbation, soit le 11 juin 2021, pour expirer le 13 septembre 2021.
Dans la mesure où la requête introductive d’instance n’a toutefois été déposée au greffe du tribunal administratif qu’en date du 21 septembre 2021, le recours introduit à l’encontre de la délibération du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant » de la commune de Mondercange est à déclarer irrecevable pour cause de tardivité.
A défaut d’autre moyen d’irrecevabilité, le recours en annulation en ce qu’il est dirigé à l’encontre des décisions du conseil communal du 30 octobre 2020 et du ministre du 3 juin 2021 portant adoption, respectivement approbation du PAG de la commune de Mondercange, est à déclarer recevable pour avoir, par ailleurs, été introduit dans les formes et délai de la loi.
III. Quant à la loi applicable La procédure d’adoption d’un PAG est prévue par la loi du 19 juillet 2004. Or, celle-ci a été modifiée à plusieurs reprises et dernièrement (i) par une loi du 28 juillet 2011 entrée en vigueur, en application de son article 45, en date du 1er août 2011, (ii) par la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire, publiée au Mémorial A, n° 160 du 6 septembre 2013, (iii) par la loi du 14 juin 2015 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, publiée au Mémorial A, n° 113 du 17 juin 2015, (iv) par la loi du 3 mars 2017 dite « Omnibus », entrée en vigueur, en application de son article 76, le 1er avril 2017, (v) par la loi du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire, (vi) par la loi du 18 juillet 2018 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, (vii) par la loi du 30 juillet 2021 relative au Pacte logement 2.0, dont l’entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 2021, par l’article 16 de la loi en question et (viii) par la loi du 7 août 2023 relative au logement abordable.
8 Etant donné, d’une part, que le tribunal vient de retenir que seul un recours en annulation a pu être introduit à l’encontre des décisions déférées et, d’autre part, que dans le cadre d’un tel recours, le juge administratif est amené à en apprécier la légalité en considération de la situation de droit et de fait ayant prévalu au jour où elles ont été prises, les modifications apportées à la loi du 19 juillet 2004 par les lois précités des 30 juillet 2021 et 7 août 2023, entrées en vigueur postérieurement à la décision d’adoption du conseil communal du 30 octobre 2020, ne sont pas à prendre en considération en l’espèce, étant plus particulièrement précisé à cet égard que les actes de tutelle administrative, tels que la décision ministérielle litigieuse, rétroagissent à la date de la décision approuvée et tombent dès lors sous le champ d’application des lois en vigueur à la date de la prise de décision de l’acte initial.
Il s’ensuit que la version de la loi du 19 juillet 2004 applicable au présent litige est celle résultant des modifications opérées par les lois des 28 juillet 2011, 30 juillet 2013, 14 juin 2015, 3 mars 2017, 17 avril 2018 et 18 juillet 2018.
IV. Quant au fond Remarque préliminaire Dans la mesure où le tribunal a retenu ci-avant dans le cadre de l’analyse de la recevabilité du recours que celui-ci, en ce qu’il vise la décision du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant » est irrecevable, son analyse au fond se limitera aux contestations de la société demanderesse dirigées à l’encontre des décisions d’adoption, respectivement d’approbation du PAG de la commune de Mondercange, étant de toute façon relevé, dans ce contexte, que bien que suivant le dispositif de la requête introductive d’instance, le recours en annulation est également dirigé contre la délibération du conseil communal portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant », aucun moyen de droit n’a été développé contre cette décision.
Moyens et arguments des parties A l’appui de son recours et en fait, la société “A” explique être propriétaire d’une parcelle référencée sous le numéro cadastral …, d’une contenance de … et que cette parcelle aurait été classée en partie en « zone d’habitation 1 [HAB-1] » et en partie en zone verte respectivement en « zone agricole [AGR] », ci-après désigné par « la zone [AGR] ».
En droit, la société demanderesse critique en premier lieu la motivation avancée à la base « du reclassement projeté ».
Elle soutient à cet égard plus particulièrement que la commune, en affirmant que sa parcelle se situerait au bord de la localité, n’expliquerait pas suffisamment en quoi le maintien en zone [AGR] de ladite parcelle serait conforme à l’intérêt général, alors que ladite parcelle serait déjà viabilisée et bâtie, en ce qu’elle accueillerait, en effet, déjà, une maison d’habitation.
Elle souligne que « tous » les équipements de jardins, tels qu’abris, clôtures, murs de soutènement, ne seraient pas autorisés en zone verte et que pour tous travaux de réparation ou de transformation du garage, respectivement des espaces scellés, se poserait le problème de l’octroi d’une autorisation en zone verte.
9 La société demanderesse ajoute qu’elle n’utiliserait pas le bout de sa parcelle à des fins agricoles, tout en soutenant qu’il ne pourrait, par ailleurs, pas servir à ces fins.
Elle précise avoir encore préféré une « zone de jardin », plus précisément une « servitude type intégration paysagère », à la place de la zone verte, sinon qu’à tout le moins, elle aurait admis qu’une zone tampon soit prévue à la lisière entre son terrain et les terrains labourables à l’arrière de sa parcelle, qui eux, seraient réellement des terrains agricoles, contrairement à sa parcelle.
Concernant la décision ministérielle d’approbation, la partie demanderesse reproche au ministre de ne pas justifier de manière précise la raison pour laquelle le maintien de « cette situation » serait conforme à l’intérêt général. Elle ajoute que la délimitation de la zone verte ne serait pas cohérente puisqu’elle se situerait sur plusieurs parcelles construites. En outre, eu égard à l’implantation en profondeur de la construction d’ores et déjà existante sur sa parcelle, la délimitation de la zone verte serait déjà plus éloignée sur sa parcelle que sur les parcelles avoisinantes.
Finalement, la société “A” soutient que le maintien d’une partie de sa parcelle en zone [AGR] violerait l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, alors que, sa parcelle étant viabilisée et bâtie, ledit maintien ne serait pas conforme à l’intérêt général, dans la mesure où un classement de l’intégralité de sa parcelle en zone constructible ne permettrait que de densifier un espace déjà urbanisé et construit.
Dans son mémoire en réplique, la société “A” ajoute qu’eu égard à ses réclamations et au principe de mutabilité des plans d’aménagement, le classement antérieur de sa parcelle importerait peu et que le classement en zone [AGR] n’aurait pas dû être maintenu afin de répondre à une finalité d’intérêt général.
Elle rappelle encore, qu’eu égard à l’implantation en profondeur de la construction, la délimitation de la zone verte serait déjà plus éloignée sur sa parcelle que sur les parcelles avoisinantes, de sorte que la commune n’aurait pas appliqué une règle générale concernant la profondeur de la construction mais qu’elle aurait adapté cette profondeur en fonction des particularités de chaque jardin.
Les parties communale et étatique concluent au rejet du recours pour ne pas être fondé.
Appréciation du tribunal Le tribunal relève tout d’abord qu’il n’est pas lié par l’ordre des moyens dans lequel ils lui ont été soumis et qu’il détient la faculté de les toiser suivant une bonne administration de la justice et l’effet utile qui s’en dégagent.
(i) Quant au moyen ayant trait à la violation alléguée de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004.
10 Le tribunal relève que les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, doivent être mues par des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et d’ordre politique tirées de l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné, tendant les unes et les autres à une finalité d’intérêt général et dans ce contexte, lesdites autorités doivent veiller tant à la conservation de l’esthétique urbaine qu’au développement rationnel des agglomérations.6 Dans ce contexte, il y a lieu de préciser que saisi d’un recours en annulation, le juge administratif est appelé à vérifier, d’un côté, si, au niveau de la décision administrative querellée, les éléments de droit pertinents ont été appliqués et, d’un autre côté, si la matérialité des faits sur lesquels l’autorité de décision s’est basée est établie. Au niveau de l’application du droit aux éléments de fait, le juge de l’annulation vérifie encore s’il n’en est résulté aucune erreur d’appréciation se résolvant en dépassement de la marge d’appréciation de l’auteur de la décision querellée. Le contrôle de légalité à exercer par le juge de l’annulation n’est pas incompatible avec le pouvoir d’appréciation de l’auteur de la décision qui dispose d’une marge d’appréciation. Ce n’est que si cette marge a été dépassée que la décision prise encourt l’annulation pour erreur d’appréciation. Ce dépassement peut notamment consister dans une disproportion dans l’application de la règle de droit aux éléments de fait. Le contrôle de légalité du juge de l’annulation s’analyse alors en contrôle de proportionnalité.7 S’il est certes vrai que le choix d’entériner ou de ne pas entériner la modification d’un plan d’aménagement relève d’une dimension politique et échappe comme tel au contrôle des juridictions de l’ordre administratif saisies d’un recours en annulation, il n’en demeure pas moins que tout acte administratif doit reposer sur un motif dont le juge administratif vérifie tant l’existence que la légalité. Cette exigence découle du fait que le juge administratif a l’obligation de vérifier si les autorités administratives compétentes n’ont pas violé la loi, commis un excès de pouvoir ou un détournement de pouvoir et cette obligation de motivation existe également pour les actes à caractère réglementaire qui, quoique discrétionnaires, doivent être pris dans l’intérêt général, de sorte qu’il importe que les autorités administratives compétentes fassent connaître le ou les motifs qui les ont guidées dans leur décision, le contrôle exercé par le juge de l’annulation ne portant dès lors pas sur l’opportunité, mais sur la réalité et la légalité des motifs avancés.8 Quant aux objectifs devant guider les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, ainsi que l’autorité ministérielle, dans le cadre de l’exercice de son contrôle tutélaire, il y a lieu de se référer à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, aux termes duquel : « Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par:
(a) une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux ;
6 Trib. adm., 20 octobre 2004, n° 17604 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Urbanisme, n° 201 et les autres références y citées.
7 Cour adm., 9 novembre 2010, n° 26886C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Recours en annulation, n° 39 et les autres références y citées.
8 Trib. adm., 26 avril 2004, n° 17315 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Urbanisme, n° 761 et les autres références y citées.
11 (b) un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris les réseaux de communication et d’approvisionnement compte tenu des spécificités respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l’aménagement général du territoire ;
(c) une utilisation rationnelle de l’énergie, des économies d’énergie et une utilisation des énergies renouvelables ;
(d) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités ;
(e) le respect du patrimoine culturel et un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage lors de la poursuite des objectifs définis ci-dessus ;
(f) la garantie de la sécurité, la salubrité et l’hygiène publiques. » L’article 6 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit quant à lui que « Le plan d’aménagement général a pour objectif la répartition et l’implantation judicieuse des activités humaines dans les diverses zones qu’il arrête aux fins de garantir le développement durable de la commune sur base des objectifs définis par l’article 2 de la loi. ».
Il convient encore de noter que la modification d’un PAG est prise dans l’intérêt général, cette caractéristique étant présumée jusqu’à preuve du contraire9.
En l’espèce, la partie étatique affirme à juste titre que la partie demanderesse reste en défaut d’expliquer et a fortiori d’établir concrètement pour quelle raison il serait contraire à l’intérêt général de maintenir le classement d’une partie de sa parcelle en zone [AGR]. En effet, la société demanderesse se limite à invoquer une contrariété à l’intérêt général et à affirmer qu’étant donné que sa parcelle serait déjà viabilisée et bâtie, « il ne s’agirait que de densifier un espace déjà urbanisé et construit », sans pour autant expliquer pour quelle raison le maintien d’une partie de son terrain en zone [AGR] contreviendrait à l’intérêt général. Il s’ensuit que la partie demanderesse n’a pas renversé la présomption selon laquelle la modification du PAG est, dans son essence même, adoptée dans l’intérêt général, de sorte que le moyen afférent est à rejeter.
Dans un souci d’exhaustivité, le tribunal ajoute qu’il ressort de la partie graphique du PAG, ainsi que des explications des parties communale et étatique, que le quartier dont fait partie la parcelle de la société “A” est constitué d’un ensemble de terrains constructibles accueillant, sinon destinés à accueillir, des maisons unifamiliales libres des quatre côtés, respectivement des maisons jumelées. Il échet également de relever que les terrains avoisinants à la parcelle de la société “A” comprennent tous à l’arrière une zone [AGR], et que la profondeur des parties de ces terrains reprises dans le cadre de la refonte du PAG dans la zone constructible est sensiblement identique pour chaque parcelle.
Force est ensuite au tribunal de constater que pour justifier leur refus du classement de la partie de la parcelle litigieuse en zone constructible, la commune et le ministre ont avancé le souhait des autorités communales de maintenir cette dernière zone [AGR] afin de répondre à un objectif d’urbanisme cohérent, à savoir limiter les constructions dans cette zone, au vu de la caractéristique du quartier environnant telle que décrite ci-avant.
9 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Recours en annulation, n° 10 et les autres références y citées.
12 Dans la mesure où un classement de la parcelle entière de la société “A” en zone constructible ne permettrait pas d’atteindre ce but, mais favoriserait, au contraire, un développement désordonné du quartier, ce que la commune souhaite justement éviter, il y a lieu d’admettre que le maintien de la partie de la parcelle litigieuse en zone non constructible est proportionnel au but recherché, de sorte qu’aucune erreur d’appréciation ne saurait être reprochée aux autorités communale et ministérielle.
Ce constat n’est pas énervé par les considérations de la société demanderesse selon lesquelles la délimitation de la zone verte ne serait pas cohérente alors que ladite délimitation sur sa parcelle différerait par rapport aux parcelles avoisinantes. En effet, selon les explications de la partie communale, la commune aurait justement délimité différemment la zone verte sur la parcelle litigieuse par rapport aux terrains avoisinants, pour accorder une profondeur supplémentaire de la zone constructible à la société demanderesse en raison de l’immeuble d’ores et déjà existant sur ladite parcelle, afin de permettre que cet immeuble puisse se trouver entièrement en zone constructible, de sorte à éviter qu’il soit partiellement classé en zone verte et partiellement en zone constructible.
Le constat ci-avant selon lequel l’absence d’erreur d’appréciation dans le chef des autorités communale et étatique n’est pas non plus énervé par l’affirmation non autrement sous-
tendue de la société “A” selon laquelle « le fond de la parcelle est clairement bâti […] et que pour tous travaux de réparation/transformation du garage, respectivement des espaces scelles, se posera le problème des autorisations en zone verte », étant relevé, à cet égard, que l’article 18 de la partie écrite du PAG prévoit que « Les constructions et aménagements dûment autorisés avant l’entrée en vigueur de la présente partie écrite peuvent être maintenus. Des travaux de transformations mineures, de conservation et d’entretien sont autorisés pour les constructions et les aménagements existants ».
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que tant l’autorité communale que le ministre ont valablement pu maintenir le classement d’une partie de la parcelle litigieuse en zone verte, respectivement en zone [AGR], sans que ce choix ne soit arbitraire. Les décisions communale et ministérielle se justifient, en effet, par des arguments vérifiés quant à leur matérialité et tirés d’une saine urbanisation et tendent à une finalité d’intérêt général, à savoir un développement harmonieux et cohérent de la localité de Pontpierre, conformément à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004. Le moyen afférent est partant à rejeter pour ne pas être fondé.
(ii) Quant au moyen tenant à une absence de motivation suffisante du « reclassement projeté » De l’entendement du tribunal, à travers le moyen sous analyse, la société demanderesse vise non pas à reprocher aux décisions déférées une absence de motivation d’un point de vue formel mais à critiquer la justification avancée par les autorités communale et étatique à la base de leurs décisions en ce qu’elle ne permettrait pas de comprendre à suffisance les raisons pour lesquelles la soumission d’une partie de la parcelle litigieuse en zone [AGR] serait conforme à l’intérêt général.
Dans la mesure où le tribunal vient de rejeter, pour ne pas être fondé, le moyen tenant à la violation alléguée de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 au motif que le choix communal, tel qu’approuvé par le ministre, de maintenir le classement d’une partie de la parcelle litigieuse 13 en zone verte, respectivement en zone [AGR], doit s’analyser comme s’inscrivant dans un but d’intérêt général, à savoir un développement harmonieux et cohérent de la localité de Pontpierre, le moyen de la société demanderesse visant à contester l’absence de justification suffisante d’un but d’intérêt général à maintenir la partie litigieuse de ladite parcelle en zone [AGR] est à rejeter pour ne pas être fondé.
V. Quant à la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure La société demanderesse sollicite la condamnation de l’Etat, ainsi que de l’administration communale, à lui payer une indemnité de procédure de 3.000,- euros sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, demande qui est à rejeter compte tenu de l’issue du litige.
Par ces motifs le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
déclare le recours irrecevable en ce qu’il est dirigé contre la décision du conseil communal de Mondercange du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant » de la commune de Mondercange ;
reçoit, pour le surplus, le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure de 3.000,- euros, telle que formulée par la société demanderesse ;
condamne la société demanderesse aux frais et dépens.
Ainsi jugé par :
Alexandra Castegnaro, vice-président, Daniel Weber, vice-président, Caroline Weyland, juge, et lu à l’audience publique du 18 décembre 2023 par le vice-président Alexandra Castegnaro, en présence du greffier Paulo Aniceto Lopes.
s. Paulo Aniceto Lopes s. Alexandra Castgenaro Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 18 décembre 2023 Le greffier du tribunal administratif 14
