| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 14 février 2003, 2A.301/2001

{T 0/2}
2A.301/2001/mks

Arrêt du 14 février 2003
IIe Cour de droit public

MM. et Mme les Juges Wurzburger, Président,
Betschart, Müller, Yersin et Merkli.
Greffière: Mme Dupraz.

A. ________,
B.________,,
recourantes, toutes les deux représentées par Me Marie-Claire Pont
Veuthey,
avocate, avenue Château-de-la-Cour 4,
3960 Sierre,

contre

Conseil d'Etat du canton du Valais, Palais du Gouvernement, 1950 Sion,
Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, Palais de
Justice, 1950 Sion 2.

Demande de reclassification de fonction cantonale; égalité des sexes

(recours de droit administratif et recours de droit public contre
l'arrêt de
la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais du
23 mai
2001)

Faits:

A.
A. ________ a travaillé comme secrétaire du chef du Département de
l'instruction publique et des affaires sociales du canton du Valais et
B.________ comme secrétaire du chef du Département de l'intérieur et
de
l'économie publique, devenu par la suite Département de l'économie
publique
et de la santé publique, du canton du Valais. Les deux fonctions
étaient
alors rangées dans la 16ème classe de l'échelle des traitements, qui
était
dégressive.

Le 20 mars 1986, A.________ et B.________ ont demandé au Conseil
d'Etat du
canton du Valais (ci-après: le Conseil d'Etat) de colloquer leur
fonction en
10ème classe de l'échelle des traitements, en se référant à la
fonction de
chef du secrétariat de la Chancellerie du canton du Valais (ci-après:
la
Chancellerie). Le Conseil d'Etat a rejeté ces requêtes par décision
du 3
septembre 1986. Statuant le 8 juillet 1987 sur les demandes de
reconsidération déposées par les intéressées, le Conseil d'Etat a
confirmé sa
décision du 3 septembre 1986, c'est-à-dire le maintien de la
collocation de
la fonction des intéressées en 16ème classe de l'échelle des
traitements.
A.________ et B.________ ont alors porté leurs causes devant le
Tribunal
administratif cantonal du canton du Valais (ci-après: le Tribunal
administratif) qui les a déboutées par arrêt du 16 mai 1989.

Le 14 décembre 1989, le Tribunal fédéral a admis les recours des
intéressées
(nos 2P.245/1989 et 2P.246/1989) contre l'arrêt du Tribunal
administratif du
16 mai 1989 et annulé ledit arrêt. Il a considéré que l'autorité
cantonale
avait violé le droit d'être entendues des intéressées ainsi que son
obligation d'établir un état de fait pertinent.

B. ________ a pris sa retraite le 31 décembre 1987 et A.________ le
12 juin
1992.

B.
Le 9 octobre 1997, après une longue instruction, la Cour de droit
public du
Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-après: le Tribunal
cantonal), qui
avait succédé au Tribunal administratif, a admis les recours
d'A.________ et
B.________ contre les décisions du Conseil d'Etat du 8 juillet 1987,
annulé
les décisions attaquées et renvoyé la cause au Conseil d'Etat pour
nouvelle
décision. Le Tribunal cantonal voulait donner au Conseil d'Etat la
possibilité d'apporter la preuve de l'égalité de traitement
conformément à la
loi fédérale du 24 mars 1995 sur l'égalité entre femmes et hommes
(loi sur
l'égalité; LEg; RS 151.1), entrée en vigueur le 1er juillet 1996.

C.
Le 13 octobre 1999, le Conseil d'Etat a rejeté les demandes de
reconsidération d'A.________ et B.________. Il s'est notamment référé
à
l'arrêt du Tribunal administratif du 16 mai 1989 dans la mesure où il
écartait le grief d'inégalité de traitement entre leur fonction et
celle de
chef du secrétariat de la Chancellerie. Il a estimé que la
classification du
poste de secrétaire de chef de département était en harmonie avec
l'ensemble
du système de classification concernant les fonctions de secrétariat.
Il a
considéré que les fonctions occupées par du personnel masculin
colloquées
dans des classes plus élevées de l'échelle des traitements
requéraient une
formation supérieure à celles des intéressées ou impliquaient des
tâches de
direction plus marquées et des responsabilités plus importantes que
leurs
postes. Il a en outre relevé que les intéressées étaient au bénéfice
du
régime spécial de la prime au mérite valable pour le personnel
féminin et que
les postes de secrétaire de chef de département avaient été colloqués
dans la
fourchette des classes 15 à 13 de l'échelle des traitements par
décision du
17 avril 1997, ce qui s'expliquait par les changements intervenus
durant les
dix dernières années.

D.
A.________ et B.________ ont alors porté leurs causes devant le
Tribunal
cantonal qui les a déboutées par arrêt du 23 mai 2001. En substance,
le
Tribunal cantonal a repris, en la développant, l'argumentation du
Conseil
d'Etat.

E.
A.________ et B.________ ont formé auprès du Tribunal fédéral un
recours de
droit administratif et un recours de droit public contre l'arrêt du
Tribunal
cantonal du 23 mai 2001, concluant, sous suite de frais et dépens, à
l'annulation de l'arrêt attaqué. Elles demandent en outre que les
fonctions
occupées par A.________ et B.________ soient rangées dans la 10ème
classe de
l'échelle des traitements du 1er janvier 1987 au 12 juin 1992, pour la
première, et du 1er janvier au 31 décembre 1987, pour la seconde, et
que le
canton du Valais leur verse la part de salaire correspondant à ce
nouveau
classement pour la période considérée, étant entendu que le montant
de cette
part doit être déterminé par l'Administration valaisanne. Elles
concluent
aussi au renvoi du dossier au canton du Valais pour le calcul de la
part du
traitement qui leur revient et pour le calcul des prestations
afférentes au
salaire. Elles se plaignent de violation des art. 3 et 6 LEg ainsi
que des
art. 8 al. 1 et 3 Cst. (cf. l'art. 4 al. 2 aCst.) et 9 Cst. Les
recourantes
se disent victimes d'une discrimination fondée sur le sexe et
prétendent
avoir rendu vraisemblable l'existence de cette discrimination. Elles
reprochent aussi à l'autorité intimée d'avoir interprété
arbitrairement une
disposition cantonale: l'art. 5 du décret, en réalité de la loi, du 12
novembre 1982 fixant le traitement des fonctionnaires et employés de
l'Etat
du Valais.

Le Tribunal cantonal a expressément renoncé à se déterminer sur le
recours.
Le Conseil d'Etat conclut, sous suite de frais, au rejet du recours
dans la
mesure où il est recevable.
Le Bureau fédéral de l'égalité entre femmes et hommes propose
l'admission du
recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des
recours
qui lui sont soumis (ATF 128 II 46 consid. 2a p. 47; 127 I 92 consid.
1 p.
93).

1.1 Dans une même écriture - comme l'admet la jurisprudence (ATF 128
II 13
consid. 1a p. 16) -, les recourantes ont déposé un recours de droit
administratif et un recours de droit public. Selon l'art. 84 al. 2
OJ, le
recours de droit public n'est recevable que si la prétendue violation
ne peut
être soumise par une action ou par un autre moyen de droit quelconque
au
Tribunal fédéral ou à une autre autorité fédérale. Il convient dès
lors
d'examiner en priorité la recevabilité du recours de droit
administratif (ATF
128 II 13 consid. 1a p. 16).

1.2 Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, la voie du
recours de
droit administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le
droit
public fédéral - ou qui auraient dû l'être -, à condition qu'elle
émanent des
autorités énumérées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune des
exceptions
prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit
réalisée
(ATF 128 I 46 consid. 1b/aa p. 49). En particulier, l'art. 13 LEg
(applicable
en l'espèce, comme on le verra ci-après sous consid. 4) prévoit que,
dans les
rapports de travail de droit public, les voies de droit sont régies
par les
dispositions générales sur la procédure fédérale. Dès lors, le
recours de
droit administratif est recevable à l'encontre de l'arrêt attaqué
dans la
mesure où il invoque une violation de la loi sur l'égalité. Au
surplus, les
griefs soulevés dans le recours de droit public n'ont pas de portée
propre
par rapport à l'argumentation que les recourantes fondent sur la loi
sur
l'égalité. Il y a donc lieu de considérer le recours de droit public
comme
irrecevable.

2.
Conformément à l'art. 104 lettre a OJ, le recours de droit
administratif peut
être formé pour violation du droit fédéral, y compris l'excès et
l'abus du
pouvoir d'appréciation. Le Tribunal fédéral revoit d'office
l'application du
droit fédéral qui englobe notamment les droits constitutionnels du
citoyen
(ATF 124 II 517 consid. 1 p. 519; 123 II 385 consid. 3 p. 388), sans
être lié
par les motifs invoqués par les parties (art. 114 al. 1 in fine OJ).
En
revanche, lorsque le recours est dirigé, comme en l'espèce, contre la
décision d'une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral est lié par
les faits
constatés dans cette décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts
ou
incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles
de
procédure (art. 105 al. 2 OJ). Enfin, le Tribunal fédéral ne peut pas
revoir
l'opportunité de l'arrêt attaqué, le droit fédéral ne prévoyant pas
un tel
examen en la matière (art. 104 lettre c ch. 3 OJ).

3.
Les recourantes ont requis la production "de l'entier du dossier du
Conseil
d'Etat et des procédures antérieures".

Selon l'art. 110 al. 1 et 2 OJ, si le Tribunal fédéral ordonne un
échange
d'écritures, il communique le recours à l'autorité qui a rendu la
décision
attaquée et, le cas échéant, à d'autres parties ou intéressés; il
impartit en
même temps un délai de réponse et invite l'autorité qui a rendu la
décision
attaquée à lui communiquer le dossier dans ce délai.

Le Tribunal cantonal a produit le dossier de la cause. Le Conseil
d'Etat a
aussi produit son dossier qui contient notamment des pièces relatives
aux
procédures antérieures. La réquisition d'instruction des recourantes
est dès
lors sans objet.

4.
La loi sur l'égalité est entrée en vigueur le 1er juillet 1996. Le
droit
transitoire est réglé à l'art. 17 LEg qui dispose:
"L'exercice d'une prétention en paiement du salaire dû, en vertu de
l'article
5,1er alinéa, lettre d, est régi par le nouveau droit, lorsque
l'action de
droit civil a été introduite après l'entrée en vigueur de la présente
loi, ou
lorsqu'au moment de l'entrée en vigueur, l'autorité compétente de
première
instance n'a pas encore rendu sa décision."
Les recourantes ont demandé la reclassification de leurs fonctions le
20 mars
1986, soit longtemps avant l'entrée en vigueur de la loi sur
l'égalité.
Toutefois, les décisions prises par le Conseil d'Etat avant ladite
entrée en
vigueur ont été annulées. C'est donc seulement le 13 octobre 1999 que
le
Conseil d'Etat a pris les décisions qui sont à l'origine de la
présente
procédure. Ainsi, il y a lieu de considérer que l'autorité compétente
de
première instance n'avait pas encore pris de décision au moment de
l'entrée
en vigueur de la loi sur l'égalité, qui est dès lors applicable en
l'espèce
au regard de l'art. 17 LEg (cf. ATF 124 II 409 consid. 1c p. 412/413;
voir
aussi Margrith Bigler-Eggenberger, in Commentaire de la loi sur
l'égalité éd.
par Margrith Bigler-Eggenberger et Claudia Kaufmann, Lausanne 2000,
[ci-après: Commentaire], n. 11 ss, p. 365/366, ad art. 17).

5.
5.1L'art. 6 LEg qui traite de l'allégement du fardeau de la preuve a
la
teneur suivante:
"L'existence d'une discrimination est présumée pour autant que la
personne
qui s'en prévaut la rende vraisemblable; la présente disposition
s'applique à
l'attribution des tâches, à l'aménagement des conditions de travail,
à la
rémunération, à la formation et au perfectionnement professionnels, à
la
promotion et à la résiliation des rapports de travail."
Cette disposition représente un assouplissement par rapport au
principe
général de l'art. 8 CC selon lequel il incombe à la partie qui déduit
un
droit de certains faits d'apporter la preuve de ces faits. Dans les
relations
de travail, la preuve devra généralement porter sur des faits qui se
trouvent
dans la sphère d'influence de l'employeur et ne sont connus que de
lui.
Lorsque le juge, à l'instar de l'employé, ignore l'existence de ces
moyens de
preuve, la maxime officielle, qui veut que les faits soient établis
d'office,
demeure inopérante. En revanche, si le fardeau de la preuve est à la
charge
de l'employeur, il est dans l'intérêt de ce dernier d'informer le
juge avec
la plus grande diligence et de lui fournir toutes pièces utiles. La
règle
spéciale de l'art. 6 LEg trouve sa justification dans la nécessité de
corriger l'inégalité de fait résultant de la concentration des moyens
de
preuve en mains de l'employeur. Toutefois, pour éviter que des
actions ne
soient introduites à la légère, on exige, avant de mettre le fardeau
de la
preuve à la charge de l'employeur, que la prétendue victime apporte
quelques
indices qui rendent vraisemblable l'existence d'une discrimination.
Sur ce
dernier point, on précisera que le juge n'a pas à être convaincu du
bien-fondé des arguments du travailleur; il doit simplement disposer
d'indices objectifs suffisants pour que les faits allégués lui
paraissent
vraisemblables, sans pour autant exclure qu'il puisse en aller
différemment.
Lorsqu'une discrimination
a été rendue vraisemblable, le fardeau de
la preuve
incombe à l'employeur. Celui-ci obtiendra gain de cause s'il parvient
à
établir, preuves à l'appui, que la différence de traitement repose
sur des
facteurs objectifs (cf. le message du Conseil fédéral du 17 février
1993
concernant la loi sur l'égalité [ci-après: le Message], in FF 1993 I
1163 ss,
spéc. p. 1215/1216; voir aussi Sabine Steiger-Sackmann, in
Commentaire, n. 28
p. 171 et n. 42-64 p. 175-180 ad art. 6; Luzius Mader, Das
Gleichstellungsgesetz - Entstehung, Ziele und Instrumente, in Das
Bundesgesetz über die Gleichstellung von Frau und Mann, éd. par Yvo
Schwander
et René Schaffhauser, St-Gall 1996, p. 9 ss, spéc. p. 31-34).

Selon la jurisprudence, la vraisemblance doit porter sur les
conditions
effectives de la discrimination, surtout en ce qui concerne la
spécification
des sexes et le fait que l'échelle des traitements repose sans raison
objective sur des critères liés au sexe (ATF 125 III 368 consid. 4 p.
372;
120 II 393 consid. 4c p. 398). La preuve de la vraisemblance incombe
à la
partie qui entend faire valoir un droit (ATF 127 III 207 consid. 7 p.
218).
Le fait qu'une employée exerçant une profession typiquement féminine
gagne
moins que dans une autre profession (neutre du point de vue du sexe ou
masculine) ne rend pas encore vraisemblable une discrimination (ATF
125 II
541 consid. 6a p. 550). En revanche, lorsque des travailleurs de sexe
opposé
ont une position semblable avec des cahiers des charges comparables,
il est
présumé, s'il y a une différence de rémunération entre eux, que
celle-ci est
de nature sexiste (ATF 127 III 207 consid. 3b p. 213). Si la
discrimination
est rendue vraisemblable, le fardeau de la preuve est renversé:
l'employeur
doit prouver que la différence de traitement n'est pas
discriminatoire (ATF
127 III 207 consid. 3b p. 213). Il ne s'agit pas d'établir si une
classification de traitement basse est appropriée, mais si elle est
discriminatoire (ATF 125 II 541 consid. 6e p. 552). L'existence ou
l'absence
d'une discrimination, qui dépend de questions de fait et de droit, ne
peut
pas être prouvée de façon absolue. Il faut déduire de l'art. 6 LEg -
pour
autant qu'une discrimination ait été rendue vraisemblable - que
l'employeur
doit prouver, d'une part, les faits sur lesquels il fonde sa politique
salariale et, d'autre part, les motifs justifiant les différences
critiquées
comme discriminatoires (ATF 125 II 541 consid. 6c p. 551; 125 III 368
consid.
4 p. 373; arrêt 2A.200/2001 du 18 juin 2002, consid. 3.5).
5.2 Les recourantes reprochent au Tribunal cantonal d'avoir violé
l'art. 6
LEg en estimant qu'elles n'avaient pas rendu vraisemblable une
discrimination
entre elles-mêmes et les fonctionnaires auxquels elles se référaient.
Les
intéressées font valoir qu'elles sont allées au-delà de la preuve de
la
vraisemblance exigée par l'art. 6 LEg et que le Conseil d'Etat pour
sa part
n'a pas réussi à prouver qu'au regard de l'art. 3 LEg, une
collocation en
16ème classe de l'échelle des traitements était fondée et qu'il ne se
justifiait pas de les ranger dans la 10ème classe.

5.3 Les recourantes ont demandé la reclassification de leur fonction
en se
référant d'emblée à la classification de la fonction de chef du
secrétariat
de la Chancellerie. Devant les autorités valaisannes, elles ont
décrit en
détail les activités qu'elles effectuaient. Elles ont analysé leurs
cahiers
des charges, en précisant ce que les différentes tâches recouvraient,
ainsi
que celui du chef du secrétariat de la Chancellerie et sont arrivées
à la
conclusion que leur fonction était comparable à celle de chef du
secrétariat
de la Chancellerie. Pour ce qui est de la formation, les recourantes
ont
relevé que le chef du secrétariat de la Chancellerie était titulaire
d'un
certificat de fin d'apprentissage de commerce alors que B.________
possédait
un diplôme d'une école supérieure de commerce. Au surplus, on leur
demandait
les mêmes qualités d'ouverture d'esprit, de coordination, de tact, de
diplomatie, de discrétion et de disponibilité qu'au chef du
secrétariat de la
Chancellerie.

Par ailleurs, les recourantes ont procédé à une analyse approfondie
des
cahiers des charges des fonctions des classes 17 à 9 de l'échelle des
traitements et des mises au concours des fonctions des mêmes classes
durant
les années 1985 à 1989. Il en est ressorti que les secrétaires de
chef de
département étaient les seules fonctionnaires de la 16ème classe de
l'échelle
des traitements à être directement subordonnées à un chef de
département et
qu'elles devaient remplir des conditions spécialement élevées en
matière
linguistique. Au demeurant, les fonctionnaires masculins dont le
traitement
était en 16ème classe avaient une formation et une expérience
inférieures à
celles des recourantes et ils devaient satisfaire à des exigences
intellectuelles ainsi qu'à des sollicitations psychiques moindres.

Les recourantes ont également cité une note interne du 9 janvier 1986
adressée au chef du Département valaisan de l'économie publique et de
la
santé publique au sujet de l'organisation à moyen terme de
l'état-major de ce
département, compte tenu en particulier de la retraite de B.________.
Cette
note prévoyait l'établissement d'un Service juridique et
administratif dont
le volet administratif jusque-là sous la responsabilité de B.________
serait
"conduit par un chef administratif (peu importe le titre qu'on lui
donnera:
chef de section, chef du secrétariat, etc.)". Il y était précisé: "Ce
sera un
homme, ce qui permettra en principe d'assurer la durée. Sous les
ordres de ce
chef administratif: toutes les secrétaires, y compris la traductrice".

Enfin, les recourantes ont demandé l'audition de certaines personnes
avec
lesquelles elles avaient collaboré. Ces témoignages ont mis en
lumière les
responsabilités qu'elles assumaient et leur esprit d'initiative. Les
deux
témoins qui se sont prononcés à ce sujet ont considéré que leur
travail
n'était en tout cas pas inférieur à celui du chef du secrétariat de la
Chancellerie.

Il ressort de ce qui précède que les recourantes n'ont pas avancé à
la légère
qu'elles étaient victimes d'une discrimination liée au sexe. Elles se
sont
livrées à une comparaison approfondie de leur fonction avec une
fonction
analogue exercée par un homme. Elles ont aussi étudié les différentes
fonctions comprises entre leur classe de l'échelle des traitements et
celle
qu'elles revendiquent. Elles se sont également appuyées sur des
pièces et
témoignages permettant de penser qu'elles subissent une
discrimination fondée
sur le sexe. Il y a lieu dès lors de considérer qu'elles ont rendu
vraisemblable l'existence d'une telle discrimination, conformément aux
exigences de l'art. 6 LEg rappelées ci-dessus (cf. consid. 5.1).
D'ailleurs,
la vraisemblance d'une discrimination liée au sexe ressort déjà du
dossier
cantonal; il contient en effet différentes décisions du Conseil d'Etat
traitant du statut du personnel féminin, de la classification du
personnel
féminin, des fonctions spécifiquement féminines, etc., et instituant
un
système de primes au mérite qui permet notamment de compenser le
niveau
anormalement bas des traitements versés à des femmes travaillant dans
l'Administration valaisanne (cf. les décisions du Conseil d'Etat des
24
octobre 1973 et 11 juillet 1984). Or, le fait de créer un régime de
fonctions
féminines comportant un système de rattrapage salarial - dont on
ignore s'il
est total ou partiel -, par rapport aux traitements des fonctionnaires
masculins, constitue en soi l'indice d'une discrimination liée au
sexe. Un
tel rattrapage ne compense d'ailleurs pas une classification
discriminatoire.

5.4 On ne saurait donc suivre l'autorité intimée qui considère que les
recourantes n'ont pas rendu vraisemblable qu'elles étaient victimes
d'une
discrimination liée au sexe mais qui, paradoxalement, s'est brièvement
prononcée sur l'existence d'une inégalité fondée sur le sexe entre les
recourantes et le chef du secrétariat de la Chancellerie.

Il convient dès lors d'examiner si le Conseil d'Etat a apporté la
contre-preuve imposée part l'art. 6 LEg et démontré ainsi
l'inexistence d'une
inégalité liée au sexe tombant sous le coup de l'art. 3 LEg.

6.
L'interdiction de toute discrimination directe ou indirecte des
employés liée
au sexe figurant à l'art. 4 al. 2 aCst., a été reprise à l'art. 8 al.
3 Cst.
Elle se trouve également dans l'art. 3 al. 1 LEg. Selon cette
disposition, il
est interdit de discriminer les travailleurs à raison du sexe, soit
directement, soit indirectement, notamment en se fondant sur leur
état civil
ou leur situation familiale ou, s'agissant de femmes, leur grossesse.
L'interdiction de toute discrimination s'applique notamment à
l'embauche, à
l'attribution de tâches, à l'aménagement des conditions de travail, à
la
rémunération, à la formation et au perfectionnement professionnels, à
la
promotion et à la résiliation des rapports de travail (art. 3 al. 2
LEg).

Une discrimination est dite "directe" lorsqu'elle se fonde
explicitement sur
le critère du sexe ou sur un critère ne pouvant s'appliquer qu'à l'un
des
deux sexes et qu'elle n'est pas justifiée objectivement. La
discrimination
est en revanche qualifiée d'"indirecte" lorsque le critère utilisé
pourrait
s'appliquer à l'un ou l'autre sexe, mais qu'il a ou peut avoir pour
effet de
désavantager une plus grande proportion de personnes d'un sexe par
rapport à
l'autre, sans être justifié objectivement (cf. le Message, in FF 1993
I 1210;
voir aussi ATF 124 II 409 consid. 7 p. 424/425).

Il y a discrimination en matière de rémunération lorsqu'il existe, au
détriment d'une profession identifiée comme typiquement liée à un
sexe, des
différences de salaire qui ne sont pas fondées objectivement sur le
travail
lui-même. Les différences de salaire qui reposent sur des
circonstances
spécifiquement liées au sexe sont interdites (ATF 124 II 409 consid.
8 p.
425).

7.
7.1Comparant la situation des recourantes à celle du chef du
secrétariat de
la Chancellerie, le Conseil d'Etat a invoqué que cette dernière
fonction
comporte des tâches de direction n'incombant pas aux secrétaires de
chef de
département. Dans le cas présent, il y a lieu d'examiner dans quelle
mesure
les titulaires des postes ici en cause exercent dans les faits des
fonctions
de direction avec les responsabilités que cela implique,
indépendamment des
titres qui leur sont attribués.

Le Conseil d'Etat a relevé que le chef du secrétariat de la
Chancellerie
assume la responsabilité du personnel de la conciergerie et du central
téléphonique. Cette charge est cependant allégée du fait que
l'Administration
valaisanne compte un chef de la conciergerie et une
téléphoniste-chef, comme
l'ont affirmé les recourantes sans être contestées.

En outre, le Conseil d'Etat a souligné que le chef du secrétariat de
la
Chancellerie dirige un secrétariat de cinq personnes (lui et quatre
secrétaires) et doit assurer "la bonne marche des affaires moyennant
une
répartition équitable des tâches entre le personnel de secrétariat".
Les
recourantes avaient cependant des charges semblables. En effet,
A.________
avait sous ses ordres une à deux collaboratrices et assumait la
responsabilité des apprentis. Quant à B.________, elle dirigeait les
trois
secrétaires du Service juridique de son département, sans compter la
secrétaire à temps partiel qui l'assistait pour le reste de son
travail.
Au demeurant, il faut se référer à la note interne précitée du 9
janvier 1986
qui envisageait le départ de B.________ en ces termes: "Tout le monde
admet
qu'on ne trouvera plus une demoiselle qui acceptera de travailler
comme elle
travaille et pour un salaire anormalement bas. De toute façon, nous ne
trouverons plus une personne qui alignera, comme elle, les heures
supplémentaires". L'auteur proposait une autre organisation, à savoir
un
Service juridique et administratif comportant un volet juridique
dirigé par
une personne ayant une formation juridique et un volet administratif
conduit
par un chef administratif qui serait un homme et aurait sous ses
ordres
toutes les secrétaires et la traductrice. Il ressort de cette note que
B.________, qui était supposée ne pas avoir des fonctions de direction
équivalentes à celles du chef du secrétariat de la Chancellerie,
devait être
remplacée par un chef administratif ayant un secrétariat sous ses
ordres et
qui ne pouvait être qu'un homme; il n'était toutefois pas prévu que le
personnel serait augmenté. Ainsi, il semble bien que B.________ a
effectué le
travail d'un chef administratif sans en porter le titre, ni avoir le
sexe
prétendument adéquat. La justification du Conseil d'Etat concernant
l'attribution de ce poste à un homme selon laquelle cela permettrait
"en
principe" d'assurer la durée apparaît particulièrement mal trouvée
quand on
constate que B.________ a travaillé quelque quarante ans dans
l'Administration valaisanne.

Ainsi, le Conseil d'Etat n'a pas réussi à prouver que le chef du
secrétariat
de la Chancellerie doit assumer des tâches de direction nettement
différentes
de celles qui incombent aux secrétaires de chef de département et
qu'assumaient en particulier les recourantes.

7.2 Le Conseil d'Etat a fait valoir que, contrairement aux
secrétaires de
chef de département, le chef du secrétariat de la Chancellerie assume
des

tâches de gestion. Ce dernier est notamment chargé de la préparation
du
budget de la Chancellerie ainsi que du Conseil d'Etat et il a des
compétences
financières propres.

Les deux fonctions ici en question comportent des attributions
budgétaires et
financières. En matière budgétaire, il s'agit pour les deux postes,
d'une
part, de tâches de coordination (collation des renseignements fournis
par les
services du département, pour une secrétaire de chef de département,
et par
les départements, pour le chef du secrétariat de la Chancellerie) et,
d'autre
part, de l'élaboration de projets de budgets. En effet, le chef du
secrétariat de la Chancellerie établit le projet de budget de la
Chancellerie, comme les secrétaires de chef de département
établissent celui
du secrétariat du département. En outre, B.________ collaborait à
l'établissement du budget du Service juridique de son département,
avec le
chef de ce service. Par ailleurs, sur le plan financier, les
titulaires des
deux fonctions comparées peuvent engager certains montants. Il
ressort du
dossier que le chef du secrétariat de la Chancellerie avait dans ce
domaine
des pouvoirs limités à la somme de 5'000 fr., tandis que ceux de
B.________
étaient restreints à un objet: les conférences intercantonales.

Le Conseil d'Etat n'a pas non plus apporté la preuve que le chef du
secrétariat de la Chancellerie a des fonctions de gestion
sensiblement plus
importantes que les secrétaires de chef de département.

7.3 En outre, les deux fonctions à comparer en l'espèce comportent la
préparation des séances du Conseil d'Etat, l'archivage de documents,
des
tâches en matière de correspondance ainsi que des activités de
documentation,
de recherche et de renseignement. Le Conseil d'Etat ne démontre pas
que ces
tâches requerraient davantage de compétences intellectuelles, de sens
des
responsabilités ou d'esprit d'initiative du chef du secrétariat de la
Chancellerie que des secrétaires de chef de département. C'est même le
contraire qui ressort de la lecture du dossier.

Par ailleurs, les secrétaires de chef de département organisent les
conférences de presse qui ont lieu au niveau de leur département et
elles
collaborent à l'organisation des conférences de presse du Conseil
d'Etat, qui
sont préparées par le chef du secrétariat de la Chancellerie.

On constatera également que certaines tâches de coordination se
retrouvent
aussi bien chez les secrétaires de chef de département, au niveau du
département, les renseignements étant fournis par les services, que
chez le
chef du secrétariat de la Chancellerie, au niveau de la Chancellerie,
les
renseignements étant fournis par les départements. C'est le cas de
l'établissement de l'annuaire officiel, de la mise à jour de la liste
des
téléphones de l'Administration valaisanne, de l'élaboration du
rapport de
gestion, de la préparation du budget, comme on l'a vu, et de la
transmission
des communiqués de presse.

7.4 En plus de ces tâches analogues, les deux fonctions comparées ici
comportent certaines attributions spécifiques. Ainsi, le chef du
secrétariat
de la Chancellerie est chargé de l'organisation des réceptions et
manifestations officielles, en collaboration avec le Chancelier
d'Etat. Pour
sa part, en tant que secrétaire de chef de département, B.________
était
chargée de l'organisation matérielle des élections et des votations
et elle
traitait les dossiers d'homologation des actes de vente et des
emprunts des
communes ainsi que les demandes d'autorisations de collectes. Elle
s'occupait
en outre du contrôle des loteries en relation avec le Département
fédéral de
justice et police.

7.5 Enfin, les exigences en matière de formation des titulaires des
deux
postes en cause étaient semblables. Comme on l'a vu ci-dessus (cf.
consid.
5.3), le chef du secrétariat de la Chancellerie était au bénéfice d'un
certificat de fin d'apprentissage de commerce alors que B.________ a
obtenu
un diplôme d'une école supérieure de commerce. Le Conseil d'Etat a
certes
fait valoir que le chef du secrétariat de la Chancellerie est
davantage
sollicité sur le plan du bilinguisme. Mais, de toute façon, les
secrétaires
de chef de département doivent satisfaire à des exigences
linguistiques
spécialement élevées: elles doivent être de langue maternelle
française ou
allemande et avoir des connaissances approfondies, parlées et
écrites, de la
deuxième langue officielle, leur permettant de faire face à toutes les
sollicitations linguistiques.

7.6 Il ressort de ce qui précède que le Conseil d'Etat n'a pas prouvé
que le
chef du secrétariat de la Chancellerie assumait des tâches plus
lourdes, en
particulier des fonctions de direction et de gestion plus
importantes, que
les secrétaires de chef de département. D'ailleurs, dans son audition
du 2
février 1999, D.________, ancien Conseiller d'Etat valaisan, a
déclaré qu'à
son avis, le travail de chef du secrétariat de la Chancellerie
n'était pas
plus compliqué que celui de secrétaire de chef de département.
Toutefois, le
Conseil d'Etat a écarté cette appréciation parce qu'il l'estimait
fondée sur
une connaissance incomplète et inexacte des tâches afférentes à la
fonction
de chef du secrétariat de la Chancellerie. Et pourtant, le
Gouvernement
valaisan avait lui-même affirmé, dans une écriture du 6 septembre
1989, que
les membres du Conseil d'Etat avaient une très bonne connaissance des
tâches
du chef du secrétariat de la Chancellerie, puisque ce "service"
travaillait
en collaboration étroite avec le Conseil d'Etat. On ne peut que
s'étonner que
le Gouvernement valaisan mette en doute, en définitive, sa propre
compétence
à apprécier la fonction de chef du secrétariat de la Chancellerie.

De façon plus générale, la comparaison qui vient d'être faite montre
que les
fonctions de secrétaire de chef de département et de chef du
secrétariat de
la Chancellerie sont équivalentes, qu'elles comportent un certain
nombre de
tâches analogues, mais également quelques charges propres à chacun de
ces
postes. Ces fonctions requièrent toutes les deux des compétences
intellectuelles, le sens des responsabilités, de l'esprit
d'initiative, de la
discrétion et une grande disponibilité. La différence de six classes
de
traitement séparant la rémunération des secrétaires de chef de
département de
celle du chef du secrétariat de la Chancellerie ne s'explique donc pas
objectivement.

Reste à examiner s'il s'agit d'une discrimination liée au sexe.

8.
Le Conseil d'Etat a comparé la situation des recourantes à celle
d'autres
fonctionnaires colloqués dans les classes 10 à 16 de l'échelle des
traitements.

8.1 Le Gouvernement valaisan a fait valoir que, dans les fonctions des
classes 13 à 16 de l'échelle des traitements, on trouve effectivement
des
postes exigeant une formation de nature commerciale mais que, pour les
fonctions colloquées dans les classes 10 à 12, on requiert en
principe une
formation plus poussée que celle des recourantes (formation
universitaire,
maîtrise fédérale, etc.). En outre, les fonctions des classes 10 à 14
comporteraient des tâches de direction et des responsabilités
supérieures à
celles des recourantes, étant entendu que ces exigences vont en
décroissant à
partir de la 10ème classe de l'échelle des traitements. Le Conseil
d'Etat a
énuméré des fonctions qui, à son avis, répondaient à ces critères et
il est
arrivé à la conclusion que le degré de difficulté des fonctions
colloquées en
16ème classe pouvait être considéré comme comparable à celui du poste
des
recourantes. Cependant, le Conseil d'Etat a procédé par affirmations,
sans
effectuer une véritable comparaison entre ces fonctions et celle des
recourantes. Il n'a pas apporté la démonstration de ce qu'il
avançait. Il n'a
donc pas satisfait aux exigences découlant de l'art. 6 LEg.

8.2 Les dires du Conseil d'Etat sont déjà démentis, comme on l'a vu
ci-dessus
(cf. consid. 7), par la collocation du chef du secrétariat de la
Chancellerie
en 10ème classe de l'échelle des traitements.

Les recourantes ont indiqué que des fonctions de la classe 16 de
l'échelle
des traitements, qui sont en principe attribuées à des hommes,
exigent moins
de compétences que leur emploi. Elles ont produit treize cahiers des
charges
de telles fonctions devant l'autorité intimée pour étayer leur grief
de
discrimination liée au sexe. Il s'agissait des cahiers des charges de
collaborateur spécialisé de la Section de l'exécution des peines (1),
de
sous-chef gardien/gardien-portier/responsable de l'économat du
Pénitencier de
Sion (2), de sous-chef gardien/sous-chef de cultures des
Etablissements
pénitentiaires de Crêtelongue (3), de chef de la conciergerie et
huissier du
Conseil d'Etat (4), de chef de cuisine du Centre valaisan de
pneumologie (5),
de jardinier-chef de l'Hôpital de Malévoz (6), de
dessinateur-technicien de
la Section des remaniements parcellaires et chemins du Service des
améliorations foncières (7), de dessinateur spécialisé de la Section
des
monuments historiques du Service des musées, monuments et recherches
(8), de
laborant protection des eaux de la Section nuisances et laboratoire du
Service de la protection de l'environnement (9), de collaborateur
technique
du Service de l'énergie (10), de documentaliste de l'Office de
recherche et
de développement pédagogique (11), de caissier du Service des
automobiles
(12) et de chef de chantiers II du Service des ponts et chaussées
(13).
L'examen de ces cahiers des charges met en évidence que les fonctions
en
cause requièrent nettement moins de sens des responsabilités, d'esprit
d'initiative ou de disponibilité que l'emploi des recourantes.
Toutefois, le
Tribunal cantonal a réfuté le moyen des intéressées en analysant les
onze
premières fonctions en cause. Il a considéré que six de ces postes,
les
fonctions nos 1 à 6, comportaient des tâches de direction. En réalité
ces
tâches ne vont pas au-delà de celles qu'assumaient les recourantes à
l'égard
des collaborateurs (secrétaires et apprentis) qui travaillaient sous
leurs
ordres. Quatre des fonctions en question, les postes nos 7 à 10,
étaient des
professions techniques qui sont mieux rétribuées que les activités
administratives, aux dires du Tribunal cantonal qui n'explique pas la
cause
d'une telle différence de rémunération. Enfin, pour la fonction no
11, le
Tribunal cantonal invoque une formation plus poussée que celles des
recourantes, ce qui justifierait sa classification. De toute façon,
cette
dernière fonction semble avoir été attribuée à une femme, de sorte
qu'elle ne
revêt pas le même intérêt pour déterminer si les recourantes ont été
victimes
d'une discrimination liée au sexe. Il résulte de ce qui précède que
les
fonctionnaires hommes situés dans la 16ème classe de l'échelle des
traitements doivent satisfaire à des exigences moins élevées que les
recourantes. On arrive à la même conclusion en étendant la
comparaison à
l'ensemble des cahiers des charges des fonctions se trouvant en 16ème
classe
de l'échelle des traitements ayant été produit par le Conseil d'Etat.

Par ailleurs, l'analyse des mises au concours et des cahiers des
charges de
plusieurs fonctions colloquées dans la 10ème classe de l'échelle des
traitements qui ont été versés au dossier montre tout d'abord que la
formation requise pour occuper de tels postes n'est pas forcément
supérieure
à celle des recourantes (cf. la fonction de chef de la Section des
encaissements de l'Administration cantonale des finances). En outre,
si
certains des fonctionnaires titulaires de ces charges doivent assumer
des
tâches plus lourdes que les secrétaires de chef de département, ce
n'est
apparemment pas le cas de tous (cf. le contrôleur de gestion de la
Section
gestion et finances du Service de la santé publique).

8.3 Le Conseil d'Etat a également examiné la classification des
recourantes
par rapport à l'ensemble des fonctions de secrétariat et il a
considéré que
cette classification était en harmonie avec les autres postes de
secrétaires.
Cette comparaison est cependant sans intérêt en l'espèce, puisque
toutes les
fonctions de secrétaires prises en compte sont attribuées à des
femmes. Elle
ne permet donc pas de déceler une éventuelle discrimination des
recourantes
liée au sexe.

Au demeurant, la fonction de secrétaire de chef de département est une
activité typiquement féminine. Cela ressort des pièces produites par
le
Conseil d'Etat. En effet, elles contiennent deux mises au concours de
postes
de ce genre (l'une pour le Département de justice et police, datant
du 15
janvier 1985, et l'autre pour le Département de l'économie publique,
datant
du 25 février 1987) qui précisent: secrétaire du chef du département
(dame)
(cf. aussi la décision du Conseil d'Etat du 24 octobre 1973 qui a été
versée
au dossier). Or, une telle mention est déjà un indice de
discrimination
fondée sur le sexe, un homme pouvant sans aucun doute exécuter les
travaux en
cause. De plus, le Conseil d'Etat a instauré un régime de primes au
mérite
qui vise en fait à compenser le niveau exagérément bas des salaires du
personnel féminin par rapport à ceux du personnel masculin. Un tel
système
révèle assurément l'existence d'une discrimination liée au sexe.

9.
La comparaison faite entre la fonction des recourantes, typiquement
féminine,
colloquée en 16ème classe de l'échelle des traitements, et la seule
fonction
équivalente de l'Administration
valaisanne attribuée à un homme
colloquée en
10ème classe ainsi que les autres fonctions colloquées en 16ème classe
attribuées à des hommes amène à la conclusion que les recourantes ont
été
victimes d'une discrimination directe liée au sexe.

Dès lors, vu l'analogie des fonctions, il convient de rémunérer de la
même
façon les recourantes et le chef du secrétariat de la Chancellerie,
qui
fournissent un travail de valeur égale. Cette classification ne paraît
d'ailleurs pas inadéquate au regard des autres fonctions qui en
bénéficient
(cf. consid. 8.2, ci-dessus).

10.
En rejetant le recours des intéressées à l'encontre des décisions du
Conseil
d'Etat du 13 octobre 1999, le Tribunal cantonal a violé non seulement
l'art.
6 LEg, mais encore les art. 3 LEg et 8 al. 3 Cst. (cf. l'art. 4 al. 2
aCst.).
Il y a donc lieu d'admettre le recours de droit administratif des
intéressées
et d'annuler l'arrêt attaqué.

Il convient de renvoyer la cause au Conseil d'Etat pour qu'il prenne
formellement la décision de ranger la fonction occupée par A.________
du 1er
janvier 1987 au 12 juin 1992 et la fonction occupée par B.________ du
1er
janvier au 31 décembre 1987 dans la 10ème classe de l'échelle des
traitements
et pour qu'il établisse le montant salarial qui revient à A.________
pour la
période comprise entre le 1er janvier 1987 et le 12 juin 1992 et à
B.________
pour la période comprise entre le 1er janvier et le 31 décembre 1987
ainsi
que les prestations afférentes au salaire auxquelles elles ont droit
et qu'il
ordonne le versement de ces sommes à A.________ et à B.________.

La cause est renvoyée, au surplus, au Tribunal cantonal pour qu'il
statue à
nouveau sur les dépens de la procédure cantonale.

La procédure du recours de droit administratif est gratuite en vertu
de
l'art. 13 al. 5 LEg. Les recourantes ont droit à des dépens (art. 159
al. 1
OJ).

Pour ce qui est du recours de droit public, il n'y a pas lieu de
percevoir
des frais judiciaires.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours de droit administratif est admis et l'arrêt de la Cour de
droit
public du Tribunal cantonal du canton du Valais du 23 mai 2001 est
annulé.

2.
La cause est renvoyée au Conseil d'Etat du canton du Valais pour
nouvelle
décision dans le sens des considérants.

3.
La cause est renvoyée au surplus à la Cour de droit public du Tribunal
cantonal du canton du Valais pour qu'elle statue à nouveau sur les
dépens de
la procédure cantonale.

4.
Le recours de droit public est irrecevable.

5.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

6.
Le canton du Valais versera aux recourantes, créancières solidaires,
une
indemnité de 3'000 fr. à titre de dépens.

7.
Le présent arrêt est communiqué en copie à la mandataire des
recourantes, au
Conseil d'Etat et à la Cour de droit public du Tribunal cantonal du
canton du
Valais, ainsi qu'au Bureau fédéral de l'égalité entre femmes et
hommes.

Lausanne, le 14 février 2003

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: La greffière: