| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 14 janvier 2004, 1A.168/2003

{T 0/2}
1A.168/2003 /col

Arrêt du 14 janvier 2004
Ire Cour de droit public

MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du Tribunal
fédéral, Nay, Vice-président du Tribunal fédéral, Aeschlimann, Féraud et
Fonjallaz.
Greffier: M. Jomini.

Municipalité de Delémont, 2800 Delémont,
recourante,

contre

R.________ et consorts, représentés par Me Jean-Marie Allimann, avocat,
les époux S.________, représentés par Me Pierre Christe, avocat,
Département de l'environnement et de l'équipement de la République et canton
du Jura, section des permis de construire, rue du 23-Juin 2, 2800 Delémont,
Tribunal cantonal de la République et canton du Jura, Chambre administrative,
Le Château, case postale 24, 2900 Porrentruy 2.

permis de construire, protection contre le bruit

recours de droit administratif contre l'arrêt de la Chambre administrative du
Tribunal cantonal de la République et canton du Jura du 15 juillet 2003.

Faits:

A.
La Municipalité de Delémont a obtenu le 13 mars 1997 de l'autorité cantonale
un permis de construire pour la transformation des anciens abattoirs en un
Centre de la jeunesse et de la culture (CJC). Ce projet consiste à y aménager
des locaux d'exposition et de spectacle (salle de 117 places assises) ainsi
qu'un bistrot et un bar (au total 42 places assises). Le bâtiment se trouve
dans la ville de Delémont, sur la parcelle n° 469 du registre foncier classée
en zone d'utilité publique A.

B.
Des voisins ont recouru contre cette décision auprès de la Juge
administrative du district de Delémont, laquelle a annulé le permis de
construire par un jugement rendu le 16 décembre 1997. La Municipalité de
Delémont a formé contre ce jugement un recours à la Chambre administrative du
Tribunal cantonal de la République et canton du Jura. Par un arrêt rendu le
23 août 2000, la juridiction cantonale a, pour l'essentiel, annulé le
jugement entrepris et confirmé le permis de construire avec quelques
modifications. Elle a prescrit en particulier l'aménagement d'un parking
devant le centre (16 places pour automobiles, 33 cases pour deux-roues), la
création de deux écrans phoniques à l'extérieur du bâtiment, la limitation
des niveaux de bruit à l'intérieur et la fermeture des portes en cas de
diffusion de musique, la réalisation de certaines mesures d'isolation
acoustique, l'instauration d'un service de surveillance sur la parcelle
pendant les concerts et manifestations, et une restriction des horaires
d'exploitation en ce sens que le centre ne pourrait être ouvert au-delà de 22
heures que 120 soirs par année.

C.
Certains voisins, qui s'étaient opposés au projet de la Municipalité -
R.________ et consorts -, ont formé contre l'arrêt de la Chambre
administrative un recours de droit administratif au Tribunal fédéral.
Ce recours a été admis, dans la mesure où il était recevable, par un arrêt
rendu le 6 juillet 2001 (arrêt 1A.262/2000, reproduit in DEP 2001 p. 1095).
L'affaire a donc été renvoyée à la Chambre administrative pour nouvelle
décision sur deux points, en application des normes du droit fédéral sur la
protection contre le bruit. En substance, d'après les considérants, il
incombait à la juridiction cantonale d'une part de fixer l'horaire de
fermeture en cas d'exploitation du centre au-delà de 22 heures (consid. 3f),
et d'autre part d'évaluer les immissions de bruit du système de ventilation
(consid. 4).

D.
La Chambre administrative a repris l'instruction et entendu les parties, à
savoir la Municipalité de Delémont, R.________ et consorts, ainsi que les
époux S.________, également opposants au projet. Le 15 juillet 2003, elle a
rendu un nouvel arrêt dans cette cause, confirmant son arrêt du 23 août 2000
avec les compléments suivants:
- obligation de mettre en place une installation de ventilation avec
réfrigération de l'air;
- à propos du service de surveillance à instaurer sur la parcelle n° 469: la
surveillance devra s'exercer au moins une demi-heure avant et une demi-heure
après chaque concert ou manifestation; en outre, une surveillance devra
également être exercée tous les jours d'ouverture du CJC un quart d'heure
avant la fermeture et une demi-heure après;
- les heures de fermeture du centre sont les suivantes (l'exploitant devant
veiller à ce qu'il ne se trouve plus aucun client dans l'établissement ou aux
abords de celui-ci au maximum une demi-heure après la fermeture):
a) du dimanche au mercredi: 22 heures;
b) le jeudi: en principe 22 heures et, seize fois par an au maximum, minuit;
c) le vendredi et le samedi: en principe 1 heure et, vingt fois par an au
maximum, 3 heures.

E.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, la Municipalité de
Delémont demande au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt de la Chambre
administrative et de fixer à 22 heures la fermeture du CJC, avec toutefois
l'autorisation de le maintenir ouvert jusqu'à 3 heures du matin cent vingt
fois par an. L'autorité recourante reproche à la juridiction cantonale
d'avoir défini les conditions d'exploitation - de manière à limiter le bruit
pour le voisinage - sans tenir compte des besoins des clients du centre ni
prendre en considération le but du CJC, censé offrir une solution alternative
à la fréquentation des bars et discothèques de la région qui bénéficient
d'horaires d'ouverture moins restrictifs.

R. ________ et consorts, de même que les époux S.________ concluent au rejet
du recours.
La Chambre administrative propose le rejet du recours.
Le Département cantonal de l'environnement et de l'équipement, section des
permis de construire, a renoncé à répondre au recours.
L'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage a donné son
avis au sujet du recours (cf. art. 110 al. 2 OJ). Cet avis a été transmis aux
parties. La Municipalité de Delémont ainsi que R.________ et consorts se
sont déterminés, sans modifier leurs conclusions.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
La contestation porte exclusivement sur les heures de fermeture du Centre de
la jeunesse et de la culture cent-vingt jours par an, à savoir lorsqu'il est
prévu d'autoriser l'ouverture de cet établissement au-delà de 22 heures. Des
modalités d'exploitation propres à garantir le respect des prescriptions
fédérales sur la protection contre le bruit doivent être fixées dans la
présente procédure de permis de construire; cela a déjà été retenu dans
l'arrêt de renvoi du 6 juillet 2001 (cf. notamment consid. 3f dudit arrêt).
L'arrêt attaqué constitue ainsi une décision prise en dernière instance
cantonale fondée sur des dispositions de la loi fédérale sur la protection de
l'environnement (LPE; RS 814.01). La voie du recours de droit administratif
au Tribunal fédéral, régie par les art. 97 ss OJ, est par conséquent ouverte
(cf. art. 54 LPE; ATF 126 II 300 consid. 1a p. 301; 123 II 231 consid. 2 p.
233).
La commune municipale de Delémont a qualité pour recourir, en vertu de l'art.
57 LPE (en relation avec l'art. 103 let. c OJ). Comme initiatrice du projet
de centre, dans le cadre de sa politique sociale et culturelle, elle a en
effet un intérêt digne de protection à contester des restrictions
d'exploitation imposées par une autorité cantonale. Les autres conditions de
recevabilité du recours étant manifestement remplies, il y a lieu d'entrer en
matière.

2.
L'autorité recourante prétend que les restrictions d'exploitation prévues par
la Chambre administrative seraient excessivement sévères. Elle reproche à la
juridiction cantonale d'avoir omis des éléments pertinents ressortant du
dossier.

2.1 Les règles du droit fédéral de la protection de l'environnement sur la
limitation des émissions de bruit s'appliquent aux établissements publics
tels que cafés, restaurants, discothèques, etc. Un établissement public
produit généralement du bruit extérieur. Il peut provenir de l'intérieur des
locaux, se diffusant dans le voisinage à travers les ouvertures ou les murs,
ou encore de l'extérieur, par exemple d'une terrasse, du parking destiné aux
clients voire des abords immédiats de l'établissement (cf. ATF 123 II 325
consid. 4a/bb p. 328; arrêt 1A.282/ 2000 du 15 mai 2001 in DEP 2001 p. 923,
consid. 2c; arrêt 1A.144/ 1995 du 28 mars 1996 in DEP 1997 p. 197, consid.
2). En l'espèce, dans l'arrêt de renvoi du 6 juillet 2001, le Tribunal
fédéral a considéré que l'on pouvait présumer que le bruit produit à
l'intérieur du CJC serait peu perceptible dans le voisinage, mais que la
question se posait différemment pour le bruit produit par le comportement des
clients sur le parking et aux abords de l'entrée du bâtiment, nonobstant la
mise en place d'une surveillance (consid. 3f de l'arrêt 1A.262/2000). Les
limitations de l'horaire d'exploitation tendent précisément à garantir le
respect durant la nuit des exigences du droit fédéral de la protection de
l'environnement, afin que les habitants du voisinage, dans cette partie de la
ville où se trouvent également des immeubles résidentiels, ne soient pas
exposés à des nuisances excessives.

2.2 Dans l'arrêt de renvoi précité, il a été indiqué que les émissions de
bruit provenant du CJC, nouvelle installation, devaient respecter les
exigences des art. 11 et 25 LPE. Des mesures préventives doivent ainsi être
ordonnées, dans la mesure que permettent l'état de la technique et les
conditions d'exploitation, et pour autant que cela soit économiquement
supportable (art. 11 al. 2 LPE). Au surplus, conformément à l'art. 25 al. 1
LPE, il faut que ces émissions ne dépassent pas les valeurs de planification
dans le voisinage. Comme le Conseil fédéral n'a pas défini, pour les
établissements publics, de valeurs limites d'exposition (valeurs de
planification, valeurs limites d'immissions), l'autorité compétente pour
autoriser l'installation doit évaluer elle-même les immissions de bruit en
fonction des critères légaux relatifs à ces valeurs limites (cf. art. 40 al.
3 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit [OPB; RS 814.41]; consid.
2c de l'arrêt 1A.262/2000).
En vertu de l'art. 23 LPE, les valeurs de planification sont des valeurs
inférieures aux valeurs limites d'immissions. Ainsi, lorsque l'art. 25 al. 1
LPE est applicable, les habitants du voisinage d'une nouvelle installation
peuvent en principe exiger une limitation des émissions de bruit plus sévère
que si la loi prévoyait uniquement le respect des valeurs limites
d'immissions, seuil en-deçà duquel la population n'est pas censée être gênée
de manière sensible dans son bien-être (cf. art. 15 LPE). Dans sa
jurisprudence relative aux nuisances des établissements publics, le Tribunal
fédéral a ainsi considéré, sous l'angle de l'art. 25 al. 1 LPE, que les
bruits de comportement des clients ne devaient en principe pas provoquer
durant la nuit davantage que des dérangements minimes. Il faut toutefois
tenir compte, dans cette appréciation fondée sur les critères des valeurs de
planification, du genre de bruit, du moment où il se produit, de la fréquence
à laquelle il se répète, du niveau de bruit ambiant existant ainsi que du
degré de sensibilité de la zone (cf. ATF 123 II 325 consid. 4d/bb p. 335;
arrêts non publiés 1A.139/2002 du 5 mars 2003, consid. 2; 1A.282/2000 du 15
mai 2001 in DEP 2001 p. 923, consid. 4a; 1A.213/ 2000 du 21 mars 2001 in DEP
2001 p. 500, consid. 2a; 1A.111/1998 du 20 novembre 1998 in DEP 1999 p. 264
consid. 3a).
Un autre élément doit entrer en considération dans l'évaluation des
immissions prévisibles du CJC. Dans l'arrêt de renvoi, le Tribunal fédéral a
déjà reconnu, à la suite de la Chambre administrative, l'intérêt public
important lié à ce projet, qui veut mettre à la disposition de la jeunesse
de la région delémontaine des locaux adéquats pour l'organisation de concerts
et de spectacles, et ainsi offrir aux jeunes gens une solution alternative à
la fréquentation des bars et discothèques. Un tel intérêt public peut être
invoqué pour appliquer l'art. 25 al. 2 LPE et donc, si l'observation des
valeurs de planification constitue une charge disproportionnée, pour accorder
un allégement; cette disposition exige néanmoins que les valeurs limites
d'immissions ne soient pas dépassées (cf. consid. 2c/bb de l'arrêt
1A.262/2000). En d'autres termes, s'il apparaît disproportionné de fixer des
restrictions d'exploitation propres à éviter toute perturbation pour les
voisins durant la nuit, il faut au moins veiller à ce que cela ne provoque
pas de gêne sensible (à propos de l'application de l'art. 25 al. 2 LPE en
pareil cas, cf. Anne-Christine Favre, La protection contre le bruit dans la
loi sur la protection de l'environnement, thèse Lausanne 2002, p. 305 ss;
Alexandra Gerber, Des einen Freud - des andern Lärm: bundesgerichtliche
Rechtsprechung zum öffentlichrechtlichen Schutz gegen Gaststättenlärm in der
Schweiz, in: Mélanges Pierre Widmer, Zurich 2003, p. 55).

2.3 L'autorité recourante se réfère aux diverses mesures préventives
ordonnées dans la procédure d'autorisation de construire (isolation phonique,
fermeture des portes et fenêtres, création d'écrans à l'extérieur, etc.) et
en conclut que les nuisances éventuelles proviendraient essentiellement des
allées et venues de la clientèle ainsi que du trafic. Or, selon elle, il est
prévu de réduire ces nuisances au maximum, en particulier par l'instauration
d'un système de surveillance. Cela suffirait à préserver les voisins d'une
gêne sensible dans leur bien-être. C'est pourquoi des horaires d'ouverture
nocturne comparables à ceux des discothèques devraient être admis.
D'après l'arrêt attaqué, la sortie du CJC se trouve à une trentaine de mètres
des habitations les plus proches. Il en découle que, durant la nuit, les
bruits des allées et venues des clients, de leurs conversations, des moteurs
ou des claquements de portières de leurs véhicules, etc., peuvent être
clairement perçus dans des appartements voisins, notamment si les fenêtres
demeurent ouvertes. Ces bruits,
pouvant être gênants, sont inévitables, même
avec une surveillance efficace aux abords de l'établissement.
Pour fixer les restrictions d'exploitation litigieuses, la Chambre
administrative a pris en considération le degré de sensibilité applicable
dans ce secteur - degré III, parce qu'il ne s'agit pas de zones réservées
exclusivement à l'habitation (cf. art. 43 al. 1 let. b et c OPB) - ainsi que,
sur la base d'un expertise, le bruit ambiant dans le quartier, provoqué par
le trafic sur la route de Bâle. Ces critères correspondent à ceux énoncés
dans la jurisprudence (cf. supra, consid. 2.2). Compte tenu des nuisances
prévisibles, difficiles toutefois à pronostiquer avant le début de
l'exploitation, et des caractéristiques du quartier, la juridiction cantonale
a adopté une solution permettant une ouverture prolongée tous les vendredis
et samedis (1 heure du matin en principe, 3 heures vingt fois par an). Elle a
considéré que des horaires moins restrictifs pourraient entraîner une gêne
sensible pour le voisinage en retenant un critère que l'autorité recourante
ne conteste pas: s'il était ouvert systématiquement en fin de semaine jusqu'à
3 heures du matin, le CJC attirerait à partir de 1 heure du matin les clients
des établissements publics ordinaires (hôtels, restaurants, bars) après leur
fermeture; l'arrivée de cette nouvelle clientèle au milieu de la nuit
provoquerait des nuisances significatives. L'autorité recourante rappelle que
le but du CJC est l'organisation de concerts de rock et de musique dite
moderne, de projections de films, de soirées thématiques (repas, animation
musicale, danse), d'expositions, de débats, de soirées théâtrales, etc. On
peut en déduire que, comme "lieu d'expression offert à la jeunesse
jurassienne" - selon les termes du recours -, il vise principalement une
clientèle souhaitant consacrer une soirée aux activités proposées, et non pas
une clientèle à la recherche d'un établissement public encore ouvert après la
fermeture des cafés ou des bars. Le fonctionnement même du CJC ne paraît donc
pas mis en cause par les restrictions d'exploitation imposées, qui permettent
néanmoins une ouverture régulière de l'établissement au-delà de minuit.
L'autorité recourante fait valoir que l'horaire qu'elle propose - une
ouverture jusqu'à 3 heures du matin cent vingt fois par an - est plus
restrictif que celui que la loi cantonale sur les auberges prévoit pour les
établissements de divertissements, qui peuvent demeurer ouverts jusqu'à 4
heures (art. 64 al. 2 de la loi sur les auberges), ou encore pour d'autres
établissements soumis à patente, autorisés à fermer à 1 heure le jeudi (art.
64 al. 1 de ladite loi). Comme cela a déjà été exposé dans l'arrêt de renvoi,
ces règles générales de police du commerce n'empêchent toutefois pas la
fixation d'un horaire d'exploitation plus strict, pour des motifs de
protection de l'environnement (cf. consid. 3f/aa de l'arrêt 1A.262/2000). On
ignore du reste quel régime de la loi cantonale sur les auberges serait
applicable au CJC, le cas échéant. Cela étant, l'autorité recourante relève à
bon escient que l'horaire d'exploitation imposé au CJC est plus strict que
celui applicable à d'autres lieux de concerts ou centres de loisirs urbains.
Il est cependant notoire que, dans plusieurs villes du pays, ces locaux se
trouvent dans des quartiers bien séparés des zones résidentielles. Or c'est
bien la proximité d'habitations qui, dans le cas particulier, justifie des
mesures spéciales de protection contre le bruit.
En définitive, il apparaît que la Chambre administrative a pris en
considération les éléments pertinents et qu'elle n'a pas fait un mauvais
usage de la latitude de jugement que lui reconnaît la législation fédérale,
en l'absence de valeurs limites d'exposition au bruit des établissements
publics. Les griefs de la recourante sont donc mal fondés.

2.4 Il n'en reste pas moins que l'évaluation des nuisances à ce stade est une
tâche délicate. Après l'ouverture de cet établissement, l'autorité cantonale
sera en mesure d'apprécier concrètement le bruit de l'exploitation, au regard
des critères précités. Si les intéressés - la commune ou les voisins -
estiment alors que les restrictions d'exploitation ne répondent clairement
pas aux exigences des art. 11 et 25 LPE, parce que ces restrictions seraient
soit excessives, soit insuffisantes, ils pourraient faire valoir que ces
clauses accessoires de l'autorisation de construire devraient faire l'objet
d'un nouvel examen car les moyens de preuve déterminants n'étaient pas
disponibles avant l'ouverture du CJC (à propos des conditions du réexamen des
décisions administratives, cf. notamment ATF 120 Ib 42 consid. 2b p. 47;
André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, p.
949).

3.
Il s'ensuit que le recours de droit administratif doit être rejeté.
Le présent arrêt doit être rendu sans frais (art. 156 al. 2 OJ).
La Municipalité de Delémont, qui succombe, doit être condamnée à verser des
dépens aux intimés R.________ et consorts, d'une part, et S.________,
d'autre part, les uns et les autres étant assistés d'un avocat (art. 159 al.
1 et 2 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours de droit administratif est rejeté.

2.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

3.
Une indemnité de 1'500 fr., à payer aux intimés R.________ et consorts à
titre de dépens, est mise à la charge de la Municipalité de Delémont.

4.
Une indemnité de 1'500 fr., à payer aux intimés S.________ à titre de dépens,
est mise à la charge de la Municipalité de Delémont.

5.
Le présent arrêt est communiqué en copie à la Municipalité de Delémont, aux
mandataires des intimés, au Département de l'environnement et de l'équipement
(section des permis de construire) et au Tribunal cantonal de la République
et canton du Jura ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement, des forêts
et du paysage.

Lausanne, le 14 janvier 2004

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: