| Consumers’ Gas Co. et al. c. Sous-ministre du Revenu national pour les douanes et l’accise, [1976] 2 R.C.S. 640 (7 octobre 1975)
Cour suprême du Canada
Consumers’ Gas Co. et al. c. Sous-ministre du Revenu national pour les douanes et l’accise, [1976] 2 R.C.S. 640
Date: 1975-10-07
The Consumers’ Gas Company et autres Appelantes;
et
Le sous-ministre du Revenu national pour les douanes et l’accise Intimé.
1975: le 29 avril; 1975: le 7 octobre.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz et de Grandpré.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE
Taxation - Taxe de vente - Exemptions - Appareils employés dans la fabrication ou la production de marchandises - Régulateurs de pression du gaz non exempts - Loi sur la taxe d’accise, S.R.C. 1970, c. E-13, annexe III, Partie XIII, art. 1 a).
Le paragraphe (1) de l’art. 29, compte tenu de l’annexe III, Partie XIII, al. a) de l’art. 1 de la Loi sur la taxe d’accise, S.R.C. 1970, c. E-13, porte que les machines et appareils vendus aux fabricants ou importés par eux et destinés à être utilisés par eux dans la fabrication ou la production de marchandises, ne sont pas assujettis à la taxe de consommation ou de vente imposée par l’art. 27. On a soulevé devant la Commission du tarif et la Cour fédérale la question de savoir si la fonction des régulateurs de pression du gaz diffère de celle des transformateurs, auquel cas l’arrêt Hydro-Québec, [1970] R.C.S. 30, ne serait pas applicable en l’espèce. Aux termes de cet arrêt, les transformateurs d’électricité sont exempts de la taxe de vente parce qu’ils sont des appareils utilisés «dans la fabrication ou la production de marchandises». La Commission et la Cour fédérale ont considéré que la fonction des régulateurs de pression du gaz diffère de celle des transformateurs, car ils ne font que faire passer le gaz d’une pression élevée à une pression plus basse alors que les transformateurs produisent un nouveau courant de voltage différent.
Arrêt (le juge en chef Laskin et les juges Ritchie, Spence et de Grandpré étant dissidents): Le pourvoi doit être rejeté.
Les juges Martland, Judson, Pigeon, Dickson et Beetz: La fonction économique des régulateurs de pression du gaz est semblable, il est vrai, à celle des transformateurs d’électricité. Mais, dans l’arrêt Hydro-Québec, la Commission du tarif et les tribunaux ne se sont pas écartés du principe que «la fabrication ou la production» ne comprennent pas la distribution, n’exemptant les transformateurs que parce qu’ils y voyaient des appareils
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servant à la «production» de l’électricité. Les régulateurs de pression, qui ne servent qu’à contrôler le débit du gaz dans les tuyaux, ne peuvent être considérés comme des appareils utilisés dans la «production du gaz» selon le sens usuel de ces mots.
Le juge en chef Laskin et les juges Ritchie, Spence et de Grandpré, dissidents: Les mots «la fabrication ou la production de marchandises», que l’on trouve au sous-al. 1a)(i) de la Partie XIII de l’Annexe III, ont été considérés tout au long de l’affaire comme étant synonymes. Toutefois, l’emploi de la conjonction disjonctive «ou» exige qu’on attribue à ces deux mots une signification distincte et différente. Il est possible d’obtenir l’exemption si l’on établit avoir produit les marchandises même si elles ont été fabriquées ailleurs. Que la transformation d’énergie électrique, comme dans l’affaire Hydro-Québec, ou la réduction de pression par des régulateurs, comme en l’espèce, puissent être appelées fabrication ou non, les deux procédés font partie du processus de «production». Les régulateurs du gaz créent une «marchandise» utilisable et vendable aux consommateurs, ce qui constitue une partie intégrante de la production de ressources telles que le gaz ou l’électricité.
[Arrêt mentionné: Hydro-Québec c. Le sous-ministre du Revenu national pour les douanes et l’accise, [1970] R.C.S. 30.]
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel fédérale[1] rejetant un appel d’une décision de la Commission du tarif portant que les régulateurs de gaz ne sont pas exempts de la taxe de consommation ou de vente prévue à l’art. 27 de la Loi sur la taxe d’accise. Pourvoi rejeté, le juge en chef Laskin et les juges Ritchie, Spence et de Grandpré étant dissidents.
A. de L. Panet, et David B. Daubney, pour les appelants.
S.M. Froomkin et P.J. Evraire, pour l’intimé.
Le jugement du juge en chef Laskin et des juges Ritchie, Spence et de Grandpré a été rendu par
LE JUGE SPENCE (dissident) — Le présent pourvoi est interjeté à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel fédérale rendu le 10 octobre 1972 qui a rejeté, le Juge en chef adjoint étant dissident, un appel d’une décision de la Commission du tarif rendue le 5 avril 1972.
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L’appelante Consumers’ Gas Company a demandé à la Commission du tarif, en vertu de ce qui est maintenant l’art. 59 de la Loi sur la taxe d’accise, S.R.C. 1970, c. E-13, de déclarer exempts de la taxe de consommation ou de vente prévue à l’art. 27 de la Loi sur la taxe d’accise, les régulateurs dont je parlerai plus loin. Le par. (1) de l’art. 29 de cette Loi prévoit:
29. (1) La taxe imposée par l’article 27 ne s’applique pas à la vente ou à l’importation des articles mentionnés à l’annexe III.
et l’al. 1 a) de la Partie XIII de l’annexe III prévoit:
1. Tous les articles suivants:
a) les machines et appareils vendus aux fabricants ou producteurs ou importés par eux et destinés à être utilisés par eux directement dans
(i) la fabrication ou la production de marchandises,
…
A l’instar des autres intervenantes dans la demande d’exemption déposée devant la Commission du tarif, l’appelante Consumers’ Gas Company exploite des réseaux de distribution de gaz. Elle fabrique, ou produit, et distribue le gaz naturel que, pour la majeure partie, elle achète à la Trans Canada Pipelines Limited, et que, pour le reste, elle tire de ses puits du lac Érié. La distribution s’effectue auprès d’une clientèle domestique, commerciale ou industrielle située en Ontario, au Québec et dans la partie est des États-Unis.
Le transport du gaz naturel provenant de Trans Canada Pipelines s’effectue sous pression variant entre 400 et 1,000 livres par pouce carré (liv./po. carré) et le transport du gaz naturel provenant des puits du lac Érié s’effectue sous pression variant entre 600 et 800 liv./po. carré. A de telles pressions, le gaz naturel ne peut être vendu ni aux usagers domestiques, ni aux usagers industriels, mais ces pressions très élevées favorisent son transport par pipe‑line. A son arrivée dans les pipe-lines de l’appelante, le gaz naturel est acheminé vers une «station de régulation» située à proximité dû réseau de distribution urbain. A cet endroit, outre certains traitements tels que le chauffage du gaz dans le but de prévenir le gel au cours de la
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dépressurisation et le mélange d’une substance odorante au gaz pour permettre la détection des fuites, des réductions de pression sont effectuées par un appareil connu sous le nom de régulateur. Le premier régulateur installé à la station de régulation réduit la pression à environ 400 liv./po. carré, et à mesure que le gaz se rapproche de l’usager, il passe par une série de régulateurs semblables, de sorte que lorsque le gaz arrive chez l’usager domestique, la pression n’est plus que d’un quart de liv./po. carré et, pour certains usagers industriels, de cinq à dix liv./po. carré.
L’appelante Consumers’ Gas Company et les autres intervenantes allèguent que ces régulateurs sont exempts de la taxe de vente en vertu des dispositions de l’art. 29 de la Loi sur la taxe d’accise parce que ce sont des appareils vendus aux fabricants ou producteurs ou importés par eux et destinés à être utilisés directement dans la fabrication ou la production de marchandises. Le sous-ministre refuse d’accepter cette allégation.
La Commission du tarif a unanimement décidé que les appelantes n’ont pas droit à une telle exemption. Deux des trois membres de la Commission, mais non le président, sont également d’avis que les appelantes ne sont pas des fabricants ou des producteurs au sens dudit par. (1) de la Partie XIII de l’annexe.
Le sous-ministre n’a pas invoqué cette dernière opinion devant la Cour d’appel fédérale qui n’a eu à trancher que la question de savoir si les régulateurs sont des appareils utilisés dans la fabrication ou la production de marchandises. Les avocats ont convenu, premièrement, que les régulateurs sont des appareils et, deuxièmement, que le gaz naturel est une «marchandise». Effectivement, le gaz naturel figure à l’annexe III, soit au par. (7) de la Partie VI intitulée «Combustibles et électricité».
L’appel devant la Cour d’appel fédérale a été interjeté en vertu du par. (1) de l’art. 60 de la Loi sur la taxe d’accise qui permet un appel «sur toute question qui, de l’avis de la Cour ou du juge, est une question de droit». La majorité de la Cour d’appel fédérale est d’avis que la décision de la Commission du tarif refusant l’exemption demandée porte sur une question de fait au regard de
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laquelle aucun appel ne peut être interjeté, mais elle poursuit en précisant que si l’appel comporte effectivement une question de droit, celle-ci doit être tranchée à l’encontre des appelantes.
Le juge en chef adjoint Noël considère qu’il s’agit d’un appel d’une décision de la Commission dans laquelle il a décelé une erreur dans le choix du critère ou du principe applicable, ce qui équivaut à une erreur de droit. La majorité de la Cour d’appel fédérale et le Juge en chef adjoint citent et invoquent la décision de cette Cour dans Canadian Lift Truck Co. Ltd. c. Le sous-ministre du Revenu national pour les douanes et l’accise[2], où le juge Kellock dit, à la p. 498:
[TRADUCTION] Alors que l’interprétation d’un texte législatif est une question de droit et que la question de savoir si une certaine chose est d’une nature telle qu’elle se situe dans le cadre législatif ainsi défini est une question de fait, néammoins, s’il apparaît à la Cour d’appel que le tribunal, juge des faits, a statué sans preuve ou que personne au fait du droit et exerçant des fonctions judiciaires n’aurait pu arriver à une telle décision, la Cour peut statuer en présumant que ladite décision est imputable à une conception erronée du droit.
A mon avis, les faits en l’espèce ne sont d’aucune façon contestés et la tâche de la Commission du tarif, de la Cour d’appel fédérale et de cette Cour consiste simplement à interpréter les dispositions du sous-al. 1a)(i) de la Partie XIII de la Loi sur la taxe d’accise et à appliquer cette interprétation à ces faits. Je n’ai aucun doute qu’il s’agit là d’une question de droit et que les appelantes pouvaient interjeter un appel de plein droit à la Cour d’appel fédérale. La permission de se pourvoir devant cette Cour a été accordée aux appelantes.
La Commission du tarif a tenu compte de sa décision subséquemment confirmée par la Cour de l’Échiquier et par cette Cour dans Hydro-Québec c. Le sous-ministre du Revenu national pour les douanes et l’accise[3]. Dans cette affaire-là, la Commission était aux prises avec la même question litigieuse, mais cette fois au regard d’appareils
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connus sous le nom de transformateurs: l’appelante était distributrice d’électricité et cette forme d’énergie arrivait à son réseau de distribution à une tension très élevée qu’elle réduisait à l’aide de transformateurs afin de permettre l’utilisation domestique et industrielle de cette électricité. La Commission du tarif décida que les transformateurs utilisés pour diminuer la tension de l’électricité sont des machines ou des appareils utilisés dans la fabrication ou la production de marchandises. Dans sa décision, la Commission a décrit le fonctionnement du transformateur en ces termes: un courant électrique, acheminé vers l’appareil sur un circuit primaire, en ressort sur un circuit secondaire après avoir été complètement transformé par un procédé d’induction, sans aucun lien physique entre le courant du circuit primaire et la tension inférieure du courant du circuit secondaire. La Commission a ajouté:
[TRADUCTION] La Commission est d’avis que les principes formulés dans ces décisions sont applicables au litige qui oppose les parties en l’espèce. L’énergie électrique que la requérante produit n’est pas une denrée qu’elle vend à ses clients ou que ceux-ci utilisent ordinairement à moins qu’elle n’ait au préalable subi une transformation; antérieurement à une telle transformation, elle existe sous une forme qui généralement n’est pas vendable parce qu’elle est impropre à l’usage de la plupart de ses clients. Dans les affaires City of Louisville v. Howard et Curry v. Alabama Power citées précédemment, il a été décidé que des transformateurs, semblables à ceux de la requérante, ont une fonction productive ou servent à la fabrication et ce, même s’ils produisent ou non une forme d’électricité nouvelle et distincte de l’électricité produite dans le circuit primaire.
Étant donné que c’est grâce au procédé de transformation en question que l’énergie électrique devient utilisable par le client, il faut considérer que cette transformation fait partie intégrante du procédé de fabrication ou de production de l’électricité. La transformation de la tension s’effectue exclusivement dans les transformateurs et par les transformateurs, appareils vendus à la requérante ou importés par elle et destinés à être utilisés par elle directement à la fabrication ou la production de marchandises.
Ainsi, il est clair que dans cette décision qui, comme je l’ai déjà souligné, a été confirmée par la Cour de l’Échiquier et par cette Cour, la Commission du tarif tient compte non seulement du fait que ce procédé produit un courant distinct, mais
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également qu’il fait subir à l’énergie électrique une transformation qui la rend propre à l’usage du client et que, par conséquent, cette transformation doit être considérée comme faisant partie de la production et de la fabrication de l’électricité.
En l’espèce, la Commission du tarif a cherché à différencier cette décision de la présente situation. En premier lieu, il convient de souligner que les deux formes d’énergie en cause dans ces affaires, c’est-à-dire l’électricité et le gaz naturel acheminés vers les usagers, sont en concurrence directe sur le marché, et qu’il serait déplorable que la loi soit interprétée de façon qu’une exemption de la taxe de vente favorise un concurrent en lui permettant de réduire considérablement son prix de vente. Il faut également considérer que la transformation effectuée par les appareils est exactement la même dans les deux cas. Les transformateurs ont pour fonction de transformer un courant de voltage très élevé, et par conséquent d’intensité très faible, en un courant de voltage plus faible, et par conséquent d’intensité supérieure. La quantité d’énergie est mesurée en watts et les watts sont simplement le produit du nombre de volts par le nombre d’ampères. Puisque le nombre de watts demeure constant durant la transformation, il s’ensuit que toute réduction dans la quantité d’un élément entraîne une augmentation dans la quantité de l’autre élément.
Dans le cas du gaz naturel, la valeur calorifique du gaz (B.T.U.) reste invariable et les régulateurs ne font simplement que réduire la pression.
En établissant en l’espèce une distinction avec l’affaire Hydro-Québec, la Commission du tarif a qualifié le voltage et l’intensité d’«éléments constitutifs» de l’électricité et elle a invoqué, à l’appui de sa distinction, la transformation de ces éléments constitutifs. En l’espèce, le Juge en chef adjoint conclut à l’invalidité d’une telle distinction puisque, quand il s’agit d’électricité, le volt est simplement une mesure de pression analogue à la mesure liv./po. carré que l’on retrouve dans la présente affaire, et il considère cette distinction comme une erreur dans le choix du critère ou du principe applicable, d’où une erreur de droit sur le critère énoncé par le juge Kellock dans Canadian Lift Truck que j’ai cité précédemment. Je suis d’accord
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avec cette conclusion. Il me semble que les appareils dans ces deux cas effectuent essentiellement la même tâche: ils font passer, j’évite pour l’instant l’emploi des mots «fabriquent» ou «produisent», une «marchandise» d’une forme non vendable à une forme utilisable et vendable aux usagers.
Il me semble que dans leur décision la Commission du tarif et la majorité de la Cour d’appel fédérale considèrent que dans l’expression «la fabrication ou la production de marchandises», que l’on trouve au sous-al. 1a)(i) de la Partie XIII, les mots «fabrication» et «production» sont synonymes et que la loi contient simplement une redondance. D’autre part, je suis d’avis que l’emploi de la conjonction «ou» entre ces deux mots exige qu’on leur attribue une signification distincte et différente et qu’il est tout à fait possible d’obtenir l’exemption si vous démontrez que vous produisez votre marchandise même si elle a été fabriquée ailleurs. C’est d’ailleurs ce qu’a décidé le juge McRuer, juge en chef de la Haute Cour, dans Gruen Watch Co. Ltd. v. Attorney General of Canada[4], une affaire où Gruen Watch Company avait acheté des mouvements de montre fabriqués en Suisse et des boîtiers de montre fabriqués ailleurs, une opération que le Juge en chef décrit comme
[TRADUCTION] … une opération très simple effectuée par une main-d’œuvre non spécialisée, ne durant que très peu de temps et coûtant entre 1.25 et 3.6 cents chacune, le mouvement est placé dans le boîtier, produisant ainsi une montre prête pour la vente.
Et à la p. 442, il dit:
[TRADUCTION] Je ne peux conclure que le simple fait de placer un mouvement de montre dans un boîtier puisse être appelé «fabrication» d’une montre au sens «usuel et habituel» du terme, mais je crois qu’il est clair que la demanderesse «produit» des montres «adaptées à des usages domestiques ou personnels». Il est possible, comme le prétend l’avocat des demanderesses que le mouvement importé dans un boîtier de fer blanc ou d’aluminium compte les heures et puisse servir de montre. Mais il ne s’agirait pas d’une montre «adaptée à des usages domestiques ou personnels» au sens usuel et habituel de ces termes et le mouvement contenu dans un boîtier en aluminium ne pourrait être vendu comme tel.
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Cette Cour a fait sienne cette distinction dans La Reine c. York Marble, Tile and Terrazzo Limited[5]. Donc, même si la transformation d’énergie électrique, comme dans l’affaire Hydro‑Québec, ou la réduction de pression par des régulateurs, comme en l’espèce, ne peuvent être appelées fabrication, je n’ai aucune hésitation à dire qu’il y a production lorsque l’on fait appel à ces procédés.
Comme le souligne le juge en chef Duff dans Le Roi c. Vandeweghe[6], à la p. 248:
[TRADUCTION] Les termes «fabrication» et «production» ne sont pas des termes très précis; il faut donc considérer leur contexte pour en préciser le sens et les modalités d’application dans les dispositions qu’il s’agit d’interpréter.
Pour illustrer l’imprécision du mot «production», je cite le Shorter Oxford Dictionary qui le définit comme suit:
[TRADUCTION] 1. L’action de produire; le fait ou la manière de se produire: le fait de produire;
2. Ce qui est produit; le résultat de toute action, de tout procédé ou de tout effort. Ouvrage littéraire ou artistique.
Voici la définition que donne ce même ouvrage du mot «produire»:
[TRADUCTION] Faire apparaître, créer ou engendrer. Créer (une chose) à partir de matériaux ou d’éléments bruts;
Vu les mots de l’alinéa prévoyant l’exemption, je suis d’avis que le régulateur crée effectivement une chose qui, grâce à cet appareil, devient une «marchandise» utilisable et vendable. Cette conclusion tient compte du fait que le gaz naturel, comme l’électricité, fait partie d’une catégorie spéciale de ressources et qu’en fait, il est difficile d’imaginer un autre procédé que celui en vertu duquel le gaz subit une modification de pression, modification qui est indispensable pour le transformer en combustible domestique et industriel. Dans le cas de ces ressources spéciales, la transformation de ces marchandises en un produit vendable fait partie intégrante de leur production.
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Pour ces motifs, j’accueillerais le pourvoi et ordonnerais que la Commission du tarif émette, conformément aux dispositions de l’art. 59 de la Loi sur la taxe d’accise, une directive portant que les régulateurs sont exempts de la taxe de consommation ou de vente prévue à l’art. 27 de ladite Loi. Les appelantes ont droit à leurs dépens dans toutes les cours.
Le jugement des juges Martland, Judson, Pigeon, Dickson et Beetz a été rendu par
LE JUGE PIGEON — Les faits de la présente affaire sont relatés dans les motifs du juge Spence que j’ai eu l’occasion de lire.
A mon avis, la Commission du tarif et la Cour d’appel fédérale ont eu raison de conclure à l’inapplicabilité du principe de l’arrêt de cette Cour dans l’affaire Hydro-Québec[7]. Dans cette affaire-là, tous les tribunaux ont confirmé la décision de la Commission du tarif que les transformeurs électriques étaient exempts de la taxe de vente à titre d’appareils utilisés «dans la fabrication ou la production de marchandises». Selon mon interprétation, le jugement de la majorité de cette Cour est, en fait, une adhésion aux conclusions de la Commission du tarif dont les passages importants ont été cités au complet (aux pp. 32 à 34). A mon avis, la phrase clef de ces conclusions est la suivante (à la p. 34):
[TRADUCTION] … Toutefois, la fonction du transformateur ne consiste pas seulement à transmettre le courant primaire, au sens de le faire passer, se déplacer, ou encore permettre son transport ou son acheminement du circuit primaire au circuit secondaire.
(Les italiques sont de moi)
Plus loin, la Commission énumère les motifs pour lesquels, selon elle, les transformateurs étaient utilisés dans la fabrication et la production de l’électricité (à la p. 34):
[TRADUCTION] Étant donné que c’est grâce au procédé de transformation en question que l’énergie électrique devient utilisable par le client, il faut considérer que cette transformation fait partie intégrante du procédé de
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fabrication ou de production de l’électricité. La transformation de la tension s’effectue exclusivement dans les transformateurs et par les transformateurs, appareils vendus à la requérante ou importés par elle et destinés à être utilisés par elle directement à la fabrication ou la production de marchandises.
A mon avis, la Commission du tarif et la Cour fédérale ont eu raison, en l’espèce, de considérer que le fonctionnement des régulateurs de pression du gaz diffère du fonctionnement des transformateurs, puisque les régulateurs servent uniquement à faire passer ou déplacer le gaz ou à en permettre le transport ou l’acheminement entre deux réseaux de tuyauterie de pression différente, tandis que les transformateurs, selon la manière de voir admise dans l’affaire Hydro-Québec, produisent un nouveau courant de voltage différent.
Je ne suis pas en désaccord avec l’opinion que la fonction économique des régulateurs de pression du gaz est semblable à celle des transformateurs d’électricité. Cependant, je suis d’avis que cela va à l’encontre de la décision rendue dans l’affaire Hydro-Québec. Dans cette affaire-là, la Commission du tarif et les tribunaux ne se sont pas écartés du principe que «la fabrication ou la production» ne comprennent pas la distribution. Ils ont exempté les transformateurs uniquement parce qu’ils ont conclu que ces appareils servent à la «production» de l’électricité. Avec respect pour l’opinion contraire, il m’est impossible de considérer des régulateurs de pression qui ne servent qu’à contrôler le débit du gaz dans les tuyaux, comme des appareils utilisés dans la «production du gaz» selon le sens usuel de ces mots.
Je suis d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens.
Pourvoi rejeté avec dépens, le juge en chef LASKIN et les juges RITCHIE, SPENCE, et DE GRANDPRÉ dissidents.
Procureurs des appelantes: Perley-Robertson, Panet, Hill & McDougall, Ottawa.
Procureur de l’intimé: D.S. Thorson, Ottawa.
[1] [1972] C.F. 1057.
[2] (1955), 1 D.L.R. (2d) 497.
[3] [1970] R.C.S. 30.
[4] [1950] O.R. 429.
[5] [1968] R.C.S. 140.
[6] [1934] R.C.S. 244.
[7] [1970] R.C.S. 30.
