Synthèse
Référence neutre : [1978] 1 R.C.S. 369
Date de la décision :
11/03/1976Sens de l'arrêt :
Le pourvoi doit être accueilli
Analyses
Droit administratif - Contrôle judiciaire - Offices et tribunaux - Justice naturelle - Partialité ou crainte de partialité - Demande de certificat de nécessité publique - Loi sur l’Office national de l’énergie, S.R.C. 1970, c. N-6, art. 44.
La question en litige dans le présent pourvoi a été soulevée à l’occasion de la préparation des audiences devant l’Office national de l’énergie pour l’examen des demandes en conflit au sujet d’un pipe-line dans la vallée du Mackenzie. Il s’agissait de demandes de certificats de commodité et de nécessité publiques en vertu de l’art. 44 de la Loi sur l’Office national de l’énergie. L’Office désigna M. Crowe, son président, et deux de ses membres pour entendre les demandes. Les appelants ont été reconnus par l’Office comme des «personnes intéressées» en vertu de l’art. 45 de la Loi. Les appelants se sont opposés à ce que M. Crowe siège en l’instance parce qu’il pouvait y avoir une cause raisonnable de crainte ou une probabilité raisonnable de partialité: Crowe est devenu président et fonctionnaire exécutif en chef de l’Office national de l’énergie le 15 octobre 1973. Jusqu’à cette date, il était président de la Corporation de développement du Canada, poste qu’il occupait depuis la fin de 1971, après avoir été un des administrateurs provisoires à la suite de l’adoption de la Loi sur la Corporation de développement du Canada, 1971 (Can.), c. 49. Les objets de la Corporation comprenaient l’aide aux entreprises et au développement économique et des investissements à cette fin dans des actions, valeurs, initiatives, entreprises et biens. En qualité de président et de représentant de la Corporation, M. Crowe fut membre du Gas Arctic-Northwest Project Study Group qui étudia la praticabilité physique et économique d’un pipe-line de gaz naturel reliant le grand nord au sud du pays. La Convention mettant sur pied le groupe d’étude réunissait deux groupes de compagnies qui mirent en commun leurs efforts et, conformément à la convention, créèrent deux compagnies dont l’une était Pipe-line de gaz artique canadien Limitée. M. Crowe participait activement au groupe d’étude en qualité de membre de son comité de direction et comme membre et subséquemment comme vice‑président du comité des finances, des impôts et de la comptabilité; à titre de membre du comité de direction, il a assisté aux sept réunions tenues par le comité pendant cette période et il a participé à la décision unanime de ce dernier le 27 juin 1973, concernant la propriété et le tracé du pipe-line de la vallée du MacKenzie. La Corporation de développement du Canada a continué de participer à part entière au groupe d’étude longtemps après le dépôt des demandes
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de certificat de commodité et nécessité publiques et après l’ouverture des audiences, en fait, jusqu’à ce que la question relative à la crainte de partialité de la part de M. Crowe soit soumise à la Cour d’appel fédérale. En outre, durant la période où M. Crowe a participé au groupe d’étude, à titre de représentant de la Corporation de développement du Canada, celle-ci a contribué 1.2 million de dollars aux dépenses occasionnées par les activités du groupe d’étude. Conformément à la Loi sur la Cour fédérale, 1970-1971-1972 (Can.), c. 1, art. 28(4), l’Office national de l’énergie a déféré la question suivante à la Cour d’appel fédérale: «l’Office ferait-il erreur en rejetant les objections et en statuant que M. Crowe n’est pas inhabile à faire partie du comité pour cause de crainte ou probabilité raisonnable de partialité»? Cette Cour a répondu par la négative.
Arrêt (les juges Martland, Judson et de Grandpré étant dissidents): Le pourvoi doit être accueilli.
Le juge en chef Laskin et les juges Ritchie, Spence, Pigeon et Dickson: Le rôle de l’Office, lorsqu’il se prononce sur une demande présentée en vertu de l’art. 44 de la Loi sur l’Office national de l’énergie, est quasi judiciaire ou, du moins, doit être exercé conformément aux principes de justice naturelle; et s’il n’est pas nécessairement soumis à toutes les règles qui s’appliquent à un tribunal (bien que l’Office soit une cour d’archives en vertu de l’art. 10 de la Loi) il l’est certainement à un degré suffisant pour être tenu de manifester l’intégrité de sa procédure et son impartialité. Il y a crainte raisonnable de partialité lorsqu’il y a une probabilité raisonnable que le juge n’agisse pas de manière tout à fait impartiale. Aucune question de partialité réelle n’est soulevée en l’espèce. Le fait que M. Crowe n’avait rien à gagner ni à perdre, en participant au groupe d’étude ou en rendant des décisions en qualité de président de l’Office national de l’énergie et qu’il participait au groupe d’étude en qualité de représentant n’est pas pertinent. La participation de M. Crowe aux discussions et décisions menant à la demande faite par Pipeline de gaz arctique canadien Limitée en vue d’obtenir un certificat a pu donner naissance, chez des personnes assez bien renseignées, à une crainte raisonnable de partialité dans l’appréciation des questions à trancher. Ce critère de probabilité ou crainte raisonnable de partialité, quelque involontaire que soit cette partialité, se fonde sur la préoccupation qu’il ne faut pas que le public puisse douter de l’impartialité des organismes ayant un pouvoir décisionnel et cette préoccupation se retrouve en l’espèce puisque l’Office est tenu de prendre en considération l’intérêt du public.
Les juges Martland, Judson et de Grandpré, dissidents: La Cour d’appel a défini avec justesse le critère
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applicable. La crainte de partialité doit être raisonnable et le fait d’une personne sensée et raisonnable qui se poserait elle-même la question et prendrait les renseignements nécessaires à ce sujet. Ce critère consiste à se demander «à quelle conclusion en arriverait une personne bien renseignée qui étudierait la question … de façon réaliste et pratique?». Il n’y a pas de différence véritable entre les expressions que l’on retrouve dans la jurisprudence, qu’il s’agisse de «crainte raisonnable de partialité», «de soupçon raisonnable de partialité», ou «de réelle probabilité de partialité», mais les motifs de crainte doivent être sérieux. La question de la partialité ne peut être examinée de la même façon dans le cas d’un membre d’un tribunal judiciaire que dans le cas d’un membre d’un tribunal administratif que la loi autorise à exercer ses fonctions de façon discrétionnaire. Le principe fondamental est le même: la justice naturelle doit être respectée. En pratique cependant, il faut prendre en considération le caractère particulier du tribunal. De par la nature même de l’organisme, les membres de l’Office national de l’énergie doivent être expérimentés et compétents. Les considérations sur lesquelles se fondent ses activités sont d’ordre politique. Le principe fondamental régissant les questions de partialité doit s’appliquer à la lumière des circonstances en l’espèce. L’Office n’est pas un tribunal judiciaire ni un organisme quasi judiciaire. En étudiant les objections des parties intéressées et en exerçant les fonctions que lui a attribuées la loi, l’Office est tenu de maintenir l’équilibre entre les lignes de conduite qu’il a l’obligation d’appliquer et la protection des différents intérêts mentionnés à l’art. 44 de la Loi. Pour parvenir à une décision, l’Office se fonde sur son expérience, sur celle de ses experts et celle de tous les organismes du gouvernement du Canada. Il est évident que l’Office ne peut être obligé de se fonder uniquement sur les représentations qui lui sont faites pour trancher la question. Compte tenu des circonstances en l’espèce, la Cour d’appel a eu raison de conclure que des personnes sensées, raisonnables et bien informées ne pouvaient avoir de crainte raisonnable de partialité.
[Arrêts mentionnés: Ghirardosi c. Le Ministre de la Voirie de la Colombie-Britannique, [1966] R.C.S. 367; Blanchette c. C.I.S. Ltd., [1973] R.C.S. 833; Szilard c. Szasz, [1955] R.C.S. 3.]
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale[1] qui a répondu par la négative à une question déférée par l’Office national de l’énergie. Pourvoi accueilli, les juges Martland, Judson et de Grandpré étant dissidents.
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Ian Binnie, et R.J. Sharpe, pour les appelants.
Hyman Soloway, c.r., et R.D. McGregor, pour l’Office national de l’énergie.
G.W. Ainslie, c.r., pour le procureur général du Canada.
D.M.M. Goldie, c.r., pour Pipeline de gaz arctique canadien Limitée.
R.J. Gibbs, c.r., et G.J. Gorman, c.r., pour Foothills Pipe Lines Ltd.
John Hopwood, c.r., pour Alberta Gas Trunk Line Co. Ltd.
W.G. Burke-Robertson, c.r., pour Alberta Gas Trunk Line (Canada) Ltd.
B.A. Crane, pour Trans-Canada Pipelines Ltd.
R.J. Smith, c.r., pour Alberta Natural Gas Co. Ltd.
Le jugement du juge en chef Laskin et des juges Ritchie, Spence, Pigeon et Dickson a été rendu par
LE JUGE EN CHEF — Le 11 mars 1976, cette Cour a rendu jugement sur le pourvoi à l’encontre de l’arrêt de la Cour d’appel fédérale qui a répondu négativement à la question déférée par l’Office national de l’énergie, en vertu du par. (4) de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, 1970-71-72 (Can.), c. 1. La question déférée est la suivante:
L’Office ferait-il erreur en rejetant les objections et en statuant que M. [Marshall] Crowe n’est pas inhabile à faire partie du comité pour cause de crainte ou probabilité raisonnable de partialité?
Cette Cour a accueilli le pourvoi, infirmé l’arrêt de la Cour d’appel fédérale et statué qu’il fallait répondre affirmativement à la question. Le jugement du 11 mars 1976 précisait que les motifs de la majorité et des juges dissidents seraient remis plus tard. Voici les motifs de la majorité.
La question déférée à la Cour d’appel fédérale et, sur autorisation, soumise à cette Cour, a été soulevée à l’occasion de la préparation des audiences devant l’Office national de l’énergie pour l’exa-
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men des demandes en conflit au sujet d’un pipeline dans la vallée du Mackenzie. Il s’agit des demandes de certificats de commodité et nécessité publiques, en vertu de l’art. 44 de la Loi sur l’Office national de l’énergie, S.R.C. 1970, c. N-6. Une des demandes, déposée le 21 mars 1974 par Pipeline de gaz arctique canadien Limitée, vise un projet de pipe-line et d’ouvrages connexes pour transporter du gaz naturel d’une région des Territoires du Nord‑ouest (le delta de la rivière Mackenzie et le bassin Beaufort) jusqu’au sud du Canada ainsi que pour transporter du gaz naturel de l’Alaska à d’autres états américains. Des documents supplémentaires à l’appui de cette demande ont été déposés les 23 janvier, 10 mars et 8 mai 1975. L’autre demande, déposée en mars 1975 par Foothills Pipe Lines Ltd., vise la construction d’un pipe-line seulement pour transporter du gaz naturel de la région susmentionnée des Territoires du Nord-ouest jusqu’au sud du Canada méridional et non pas en partant également de l’Alaska.
Le 17 avril 1975, l’Office national de l’énergie désigna M. Crowe, son président, et deux des huit autres membres pour entendre les demandes, sous la présidence de M. Crowe, à compter du 27 octobre 1975. En vertu de l’art. 45 de sa loi constitutive, l’Office est habilité à reconnaître aux «personnes intéressées» le droit d’intervenir aux auditions prévues à l’art. 44, et il doit ensuite entendre leurs objections à la délivrance d’un certificat de commodité et nécessité publiques. Les trois appelants en l’espèce, le Committee for Justice and Liberty Foundation, l’Association des consommateurs du Canada et le Canadian Arctic Resources Committee ont été reconnus par l’Office comme des «personnes intéressées», de même que d’autres associations et individus. En tout, quelque 88 parties étaient représentées au début des audiences et de celles-ci, 80 ont indiqué qu’elles n’avaient aucune objection à ce que M. Crowe siège en l’instance et préside les audiences. Pipeline de gaz arctique canadien Limitée, une des parties qui demandent un certificat, est de ceux qui n’avaient pas objection. C’est cependant son avocat qui, le 9 juillet 1975, a suggéré que l’on se demande s’il pouvait y avoir cause raisonnable de crainte de partialité chez M. Crowe en faveur de
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sa cliente parce qu’il avait fait partie d’un groupe de travail dont les délibérations et décisions avaient abouti à la constitution de la requérante.
A l’ouverture des audiences à la date prévue, le 27 octobre 1975, M. Crowe a lu une déclaration exposant en détail sa participation au groupe d’étude. On a ensuite demandé aux parties de faire valoir leurs objections. Finalement la question énoncée au début a été déférée à la Cour d’appel fédérale, le 29 octobre 1975. J’en viens maintenant aux faits sur lesquels on prétend fonder la crainte raisonnable de partialité.
Monsieur Marshall Crowe est devenu président et fonctionnaire exécutif en chef de l’Office national de l’énergie le 15 octobre 1973. Jusqu’à cette date, il était président de la Corporation de développement du Canada, poste qu’il occupait depuis la fin de 1971, après avoir été un des administrateurs provisoires à la suite de l’adoption de la Loi sur la Corporation de développement du Canada, 1971 (Can.), c. 49. Les principaux objets de cette compagnie, dont toutes les actions étaient alors détenues par le gouvernement du Canada, sont énoncés au par. (1) de l’art. 6 de sa loi constitutive, comme suit:
6. (1) La compagnie a pour objets:
a) d’aider à la création ou au développement d’entreprises, de ressources, de biens et d’industries du Canada;
b) d’augmenter, d’élargir et de développer, pour les Canadiens, les possibilités de participation au développement économique du Canada, en utilisant leurs compétences et leurs capitaux;
c) d’investir dans les actions ou valeurs de toute corporation qui est propriétaire de biens au Canada ou qui fait des affaires se rattachant aux intérêts économiques du Canada; et
d) d’investir dans des initiatives ou entreprises qui profiteront vraisemblablement au Canada, entre autres choses par l’acquisition de biens;
la compagnie doit réaliser ces objets en vue d’un bénéfice et au mieux des intérêts de l’ensemble des actionnaires.
En qualité de président et de représentant de la Corporation de développement du Canada, M. Crowe fut membre du Gas Arctic-Northwest Project Study Group. C’est en vertu d’une conven-
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tion du 1er juin 1972 (ci-après appelée la «Convention du groupe d’étude») que celui-ci entreprit d’étudier la praticabilité physique et économique d’un pipe-line de gaz naturel reliant le grand nord au sud du pays.
La Convention du groupe d’étude réunissait deux groupes de compagnies qui avaient antérieurement étudié, chacun de leur côté, la praticabilité d’un pipe-line de gaz naturel. Les compagnies participantes mirent en commun leurs efforts et leurs ressources à cette fin, et conformément à la Convention du groupe d’étude elles créèrent deux compagnies, Canadian Arctic Gas Study Limited et Pipeline de gaz arctique canadien Limitée. La première devait s’occuper des diverses études nécessaires avant la phase de construction, et la seconde, constituée en corporation le 3 novembre 1972, devait demander l’autorisation de construire le pipe-line. Le deuxième paragraphe de l’art. 1 de la Convention du groupe d’étude en énonce les objets comme suit:
[TRADUCTION] 2. L’objet principal du groupe d’étude sera: (a) la conduite de recherches, d’expériences et d’études de praticabilité ainsi que l’élaboration de plans visant à déterminer si la construction et l’exploitation d’un pipe-line pour le transport du gaz à partir du nord de l’Alaska et du nord-ouest du Canada à des endroits situés à la frontière entre le Canada et les États septentrionaux américains (ci-après désignés comme étant le projet) sont réalisables et avantageuses en tenant compte du milieu, de la nature du sol et des données économiques, des modalités de financement, des exigences de la Loi et des gouvernements; et, dans l’affirmative, (b) la préparation et l’exécution des études, des pièces et autres données qui peuvent être nécessaires au dépôt des demandes auprès des agences gouvernementales canadiennes et américaines afin d’obtenir l’autorisation de construire et d’exploiter l’entreprise projetée; et (c) le dépôt et la poursuite de ces demandes jusqu’à leur conclusion. Ces travaux seront ci-après désignés comme étant les travaux précédant la construction.
Au sujet de ce qui précède, le groupe d’étude étudiera et examinera tous les tracés réalisables de pipe-lines pour le transport du gaz, les routes à suivre, les installations nécessaires ainsi que les moyens d’en détenir la propriété, y compris (i) celles qui desservent les marchés de l’est, du centre et de l’ouest, (ii) les diverses routes et
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les installations propres à cette fin, y compris la construction de nouvelles installations et l’utilisation en partie ou en totalité, de tout réseau déjà en place dans son état actuel ou au besoin, agrandi ou modifié d’autre façon pour répondre aux exigences de l’entreprise (iii) la propriété de ces installations, en tout ou en partie, par une ou plusieurs entités devant être constituées à la demande des participants, d’un tiers ou du propriétaire actuel de toute partie existante ou par une combinaison de ce qui précède, les participants reconnaissant que chaque décision relative à la propriété aura des répercussions sur le financement et la direction future de l’entreprise, sur l’exploitation réelle de tout le réseau de pipe-lines et sur les questions de réglementation, et que pour le moment ils n’ont pas d’opinion arrêtée quant à la nature, à l’étendue et aux conséquences de ces répercussions.
Les paragraphes 1 et 2 de l’art. IV traitent de l’exécution du projet comme suit:
[TRADUCTION] 1. Les participants peuvent, avec l’autorisation du comité de direction, constituer ou utiliser une ou plusieurs corporations aux fins de l’exécution du projet, et notamment pour déposer des demandes visant à obtenir aux États-Unis et au Canada les autorisations administratives nécessaires, et pour construire, posséder et exploiter le pipe-line après obtention des autorisations. Une requête en constitution en corporation d’une compagnie de pipe-line doit être présentée sans délai après la date des présentes. En attendant l’élaboration d’un plan général de financement, les actions initialement émises et en circulation et les autres valeurs de chacune de ces compagnies doivent être possédées par les participants en parts égales indivises, selon les modalités prévues au paragraphe 2 de l’art. IV pour la compagnie chargée des travaux préliminaires, et détenues par le nombre minimum requis d’administrateurs, à titre de représentants du groupe d’étude, jusqu’à ce que le comité de direction en décide autrement.
2. Il est admis que, vu que les plans de financement du projet en sont encore au stade initial et le montant du capital nécessaire pour le projet est soumis à diverses contingences, la question de la propriété du fonds social de toute compagnie mentionnée au paragraphe 1 ne peut être définitivement tranchée à ce moment. Toutefois, il est convenu d’appliquer, à cet égard, les principes suivants: en reconnaissance de leurs dépenses considérables en capital, en temps et efforts de leurs employés, de leur initiative ainsi que de leur connaissance et de leur intérêt dans le projet, il est souhaitable et juste que les participants aient une occasion raisonnable d’acquérir des parts du fonds social de chacune de ces compagnies. De
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plus, les actions et autres valeurs seront offertes à des investisseurs autres que les participants….
La Convention du groupe d’étude prévoyait la constitution d’un comité de direction, formé d’un représentant de chacune des compagnies participantes et chargé d’orienter et de diriger les activités du groupe d’étude et des compagnies constituées en vertu de la Convention. Il y avait aussi un comité exécutif, composé de trois représentants de chacun des trois groupes dans lesquels les compagnies participantes étaient classées. Même si celui-ci exerçait certaines fonctions que lui déléguait le comité de direction, ce dernier demeurait l’âme dirigeante du groupe d’étude. Les participants étaient répartis en trois groupes:
Participants du groupe A: Compagnies américaines autres que des producteurs
Participants du groupe B: Compagnies canadiennes autres que des producteurs
Participants du groupe C: Producteurs canadiens et américains.
Le paragraphe 5 de l’art. III confiait au comité de direction la tâche de chercher de nouveaux participants [TRADUCTION] «qui s’intéressent au projet et dont la participation pourrait contribuer à ses objectifs, tels que décrits aux présentes, et qui sont en mesure d’assumer les obligations prévues à la Convention et prêts à le faire».
Les participants pouvaient se retirer, sur avis, et, de fait, le nombre des compagnies participantes a varié entre quinze et vingt-sept. Tant qu’elles demeuraient participantes, les compagnies étaient soumises aux conditions de la Convention du groupe d’étude en vertu de laquelle elles devaient assumer une part égale des obligations, y compris les dépenses occasionnées par les activités du groupe d’étude et celles de compagnies constituées en corporation en vertu de la Convention. Celle-ci comportait une clause d’extinction advenant l’autorisation d’un pipe-line, mais le comité de direc-
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tion gardait le pouvoir d’y déroger et de fixer une date d’expiration.
La Corporation de développement du Canada s’est jointe au groupe d’étude le 30 novembre 1972. M. Crowe en était le représentant et, devint à ce titre, le 7 décembre 1972, membre du comité de direction. Le 25 octobre 1972, il avait assisté, à titre d’observateur, à une réunion du comité exécutif au cours de laquelle on étudia les modalités de la participation de la Corporation de développement du Canada. Bien qu’ayant assisté à deux autres réunions, il n’est pas devenu membre de ce comité. En plus d’être membre de l’important comité de direction, M. Crowe faisait aussi partie du comité des finances, des impôts et de la comptabilité dont il fut élu vice-président le 25 janvier 1973. Du 7 décembre 1972 au 15 octobre 1973, à titre de membre du comité de direction, il a assisté aux sept réunions tenues par le comité pendant cette période et il a participé à la décision unanime de ce dernier le 27 juin 1973, concernant la propriété et le tracé du pipe-line de la vallée du Mackenzie.
La décision du 27 juin 1973 fit suite à l’établissement par le comité de direction, le 30 mai 1973, d’un comité ad hoc chargé d’examiner la question de la propriété et du tracé du pipe‑line et de présenter un rapport au comité de direction à sa prochaine assemblée, le 18 juin 1973. Le 11 juin 1973, le comité ad hoc (avec une seule dissidence) approuva un rapport qui fut présenté au comité de direction le 18 juin 1973. Le rapport comportait les paragraphes suivants:
[TRADUCTION] Étant entendu que ce projet sera déposé dès que possible, le comité ad hoc se prononce en faveur du principe du propriétaire unique, sous réserve des points suivants:
1. Le tracé du projet doit suivre les corridors existants et les tracés des pipe-lines pour le gaz de AGTL, Alberta Natural et TCPL.
2. Il convient de prévoir, lorsque c’est rentable, l’utilisation commune des installations de pipe-lines existants et à l’accroissement de leur rendement. Jusqu’à l’achèvement de la construction de lignes directes, on emploiera donc la méthode du double-
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ment des pipe-lines (par leur propriétaire) lorsque ce sera économiquement souhaitable et techniquement possible.
3. CAGSL ne demandera pas l’extension de son réseau tant que les réseaux d’Alberta Gas Trunk, Alberta Natural et/ou TC disposeront à long terme d’une capacité de transport inutilisée et économiquement exploitable.
4. Les tarifs de transport à travers l’Alberta seront calculés sur la base d’une «zone unique» d’une limite à l’autre de la province de l’Alberta.
Le rapport, et le contre-projet par le membre dissident du comité ad hoc, au nom des compagnies de pipe-line américaines du groupe d’étude, ont été discutés à la réunion du 18 juin 1973. Il fut décidé de faire faire une étude technique des deux embranchements méridionaux du tracé projeté; le rapport final [TRADUCTION] «sur le meilleur moyen de transporter le volume de gaz prévu au sud de Caroline» devait être remis au comité ad hoc. Le comité de direction a examiné l’étude et le rapport à sa réunion du 27 juin 1973. Le président du comité ad hoc (selon le procès-verbal de cette réunion) [TRADUCTION] «a confirmé que le comité voulait que la proposition ne serve pas seulement de base à la présentation des demandes réglementaires mais aussi à la formulation des principes fondamentaux pour la réalisation du projet — le groupe d’étude devant cependant conserver une certaine liberté de manœuvre afin de pouvoir, par résolutions du comité de direction, s’adapter aux modifications des données et des circonstances». Le rapport modifié du comité ad hoc a été ensuite approuvé à l’unanimité. En voici le libellé:
[TRADUCTION] Le comité ad hoc sur la propriété et le tracé recommande respectueusement au comité de direction d’exiger que les dirigeants de CAGSL procèdent sans délai à la préparation et à la présentation des demandes nécessaires relatives au pipe-line de gaz arctique selon les principes suivants:
PROPRIÉTÉ
1. Toutes les nouvelles installations canadiennes du pipe-line de gaz arctique auront un propriétaire unique.
DIAMÈTRE ET TRACÉ
1. De Prudhoe Bay et du delta du Mackenzie au 60e parallèle, le pipe-line aura un diamètre de 48 pouces et suivra les tracés déjà convenus.
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2. Du 60e parallèle à Caroline (Alberta) le pipeline aura un diamètre de 48 pouces et suivra le tracé actuel d’AGTL.
3. De Caroline à Kingsgate, le pipe-line aura un diamètre de 42 pouces et suivra les tracés d’AGTL et ANG.
4. De Caroline à Empress, le pipe-line aura un diamètre de 42 pouces et suivra le tracé d’AGTL.
5. De Empress à la frontière américaine, le pipeline aura un diamètre de 42 pouces et son tracé sera en ligne droite.
PRINCIPES DIRECTEURS
1. Comme précédemment indiqué, le tracé du projet à travers l’Alberta suivra les tracés existants des pipe-lines de gaz d’AGTL et d’ANG lorsque ce sera techniquement possible.
2. Tout en respectant le principe fondamental d’un propriétaire unique d’un réseau complet et intégré des pipe-lines à construire dans un délai raisonnable, il convient, à court terme, de tirer profit de l’excédent de capacité des réseaux existants à la condition de pouvoir résoudre à cet égard tous les problèmes importants d’ordre technique et juridique, ou d’exploitation et de financement quant à l’utilisation de cet excédent.
3. Lorsque le réseau initial de gaz arctique sera terminé, on étudiera sérieusement si l’utilisation à long terme de la capacité inutilisée des réseaux AGTL ou ANG, dans la mesure où celle-ci est économiquement disponible, est une solution préférable à l’expansion directe, à condition que, sur le plan de la technique ou de l’exploitation, aucune difficulté insurmontable n’en résulte.
4. Les tarifs de transport à travers l’Alberta seront calculés sur la base d’une «zone unique» d’une limite à l’autre de la province de l’Alberta.
5. Le gaz destiné aux Canada à l’est de l’Alberta, sera livré à TransCanada, à Empress, Alberta.
Dans sa déclaration, à l’ouverture de l’audience sur le pipe-line de la vallée du Mackenzie, le 27 octobre 1973, M. Crowe a mentionné sa participation au groupe d’étude et aux décisions du comité de direction dans les termes suivants:
[TRADUCTION] Conformément aux modalités de la Convention du groupe d’étude, les compagnies participantes possédaient à part égale l’actif du groupe d’étude, formé essentiellement d’études et de rapports sur la praticabilité du projet de pipeline pour le gaz arctique.
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Sous réserve des termes de la Convention, une compagnie participante pouvait, sur avis se retirer du groupe d’étude.
Au cours de la période où je représentais au groupe d’étude la Corporation de développement du Canada, j’ai assisté à sept réunions mensuelles du comité de direction, et au cours des mois où il n’a pas siégé aux trois réunions du comité exécutif dont j’ai déjà parlé.
A la réunion du comité de direction du 26 septembre 1973, j’ai proposé la résolution quant à la nomination d’institutions bancaires comme conseillères. Je faisais aussi partie du comité directeur qui a recommandé les conseillers financiers et comptables et j’étais présent aux réunions du comité exécutif lorsque ces nominations y ont été approuvées.
Entre le 7 décembre 1972 et le 27 juin 1973, le groupe d’étude a étudié un certain nombre de tracés possibles pour la partie du pipe-line située au sud du 60e parallèle. Il fallait à ce propos décider si Pipeline de gaz arctique construirait des installations nouvelles en Alberta ou si l’on utiliserait les installations existantes de Trunk Line en les accroissant suffisamment pour transporter le gaz de la région de Mackenzie-Beaufort et Prudhoe Bay. Cette question a fait l’objet d’une analyse technique par les experts financiers et les ingénieurs-conseils et elle a été examinée et discutée au cours de six réunions du comité de direction.
Il a été finalement décidé que Pipeline de gaz arctique serait propriétaire des installations en Alberta et que le tracé serait parallèle aux réseaux existants de Trunk Line mais sur une emprise distincte.
Outre, le comité de direction a traité d’affaires courantes, comme le rapport du président, les rapports de la direction et la nomination de conseillers.
M. Crowe s’est démis de sa fonction de président de la Corporation de développement du Canada le 15 octobre 1973, lorsqu’il est devenu président et fonctionnaire exécutif en chef de l’Office national de l’énergie, mais la Corporation a continué de participer à part entière au groupe d’étude jusqu’au 31 octobre 1975; elle est devenue membre associé le 1er novembre 1975, conformément à une résolution du comité de direction. A ce titre, la Corporation avait les droits suivants (selon la description faite par l’avocat de Pipeline de gaz arctique canadien Limitée devant la Cour d’appel fédérale, le 8 décembre 1975):
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[TRADUCTION] 1. Tant que sa promesse de participation, en date du 22 avril 1975, demeurera en vigueur, CDC aura droit d’être avisée de la tenue des réunions de tous les comités du groupe d’étude, excepté le comité exécutif du comité de direction, et d’y être représentée à titre de membre sans droit de vote.
2. De recevoir tout document que les participants à part entière ont droit de recevoir à l’occasion.
En retour la CDC convient de respecter, au même titre que les autres participants, le caractère confidentiel des communications.
L’une ou l’autre des parties peut mettre fin à cette entente après le 31 décembre 1975.
La promesse de participation en date du 22 avril 1975, énonce un engagement conditionnel à souscrire $100 millions d’actions du fonds social de CAGPL, conformément aux modalités y indiquées.
En résumé, la Corporation de développement du Canada est demeurée participante à part entière longtemps après le dépôt des demandes de certificats de commodité et nécessité publiques et après l’ouverture des audiences, en fait, jusqu’à ce que l’Office national de l’énergie soumette à la Cour d’appel fédérale la question relative à la crainte de partialité de la part de M. Crowe. Durant la période où M. Crowe a participé au groupe d’étude, à titre de représentant de la Corporation de développement du Canada, celle-ci a contribué 1.2 million de dollars aux dépenses occasionnées par les activités du groupe d’étude.
L’article 44 de la Loi sur l’Office national de l’énergie, la principale disposition ayant trait aux certificats de commodité et nécessité publiques, se lit comme suit:
44. Sous réserve de l’approbation du gouverneur en conseil, l’Office peut délivrer un certificat à l’égard d’un pipe-line ou d’une ligne internationale de transmission de force motrice si l’Office est convaincu que la commodité et la nécessité publiques requièrent présentement et requerront à l’avenir la canalisation ou la ligne internationale de transmission et, en étudiant une demande de certificat, celui-ci doit tenir compte de toutes les données qui lui semblent pertinentes, et, sans limiter la généralité de ce qui précède, peut considérer ce qui suit:
a) l’accessibilité du pétrole ou du gaz au pipe-line, ou de la force motrice à la ligne internationale de transmission de force motrice, selon le cas;
b) l’existence de marchés, effectifs ou possibles;
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c) la praticabilité économique du pipe-line ou de la ligne internationale de transmission de force motrice;
d) la responsabilité et la structure financières de Fauteur de la demande, les méthodes de financement de la canalisation ou de la ligne internationale de transmission, ainsi que la mesure dans laquelle les Canadiens auront l’occasion de participer au financement, à l’organisation et à la construction du pipe-line ou de la ligne internationale de transmission de force motrice; et
e) tout intérêt public qui, de l’avis de l’Office, peut être atteint par l’octroi ou le rejet de la demande.
A l’appui de l’arrêt de la Cour d’appel fédérale, on prétend que la participation de M. Crowe au groupe d’étude et aux travaux et décisions du comité de direction n’a pas touché toutes les considérations expressément définies aux al. a) à e) de l’art. 44. De fait, on soutient que sur une question de crainte raisonnable de partialité, il faut examiner la nature et le degré de la participation. Lorsqu’elle est infime ou ne porte pas sur les facteurs les plus importants définis à l’art. 44, il conviendrait de conclure différemment que si elle visait tous ces éléments. On prétend aussi, ce qu’on ne peut mettre en doute, que l’Office national de l’énergie a de multiples fonctions interdépendantes; par exemple, il a des fonctions consultatives générales, en vertu de l’art. 22 de la Loi, et des pouvoirs plus particuliers définis à l’art. 44. On dit, à bon droit, que l’Office ne peut compartimenter l’ensemble de ses connaissances acquises grâce aux études qu’il a fait faire, à l’expérience de ses membres ou autrement et n’appliquer ces connaissances qu’à la fonction particulière, qui a été l’occasion de leur acquisition.
A cet égard, on a rappelé que, conformément au pouvoir qui lui est conféré par le par. (2) de l’art. 14 de la Loi sur l’Office national de l’énergie d’examiner de sa propre initiative les questions qui relèvent de sa compétence, l’Office a mené une enquête publique, par une formation de trois membres sous la présidence de M. Crowe, sur les approvisionnements et besoins de gaz naturel. L’enquête débuta en novembre 1974 et aboutit à la publication d’un rapport en avril 1975. C’est alors que furent désignés les membres chargés des
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audiences sur le pipe-line de la vallée du Mackenzie. Deux d’entre eux (M. Crowe et M. Farmer) avaient fait partie de la formation qui avait procédé à l’enquête publique. A mon avis, rien dans le rapport de cette enquête ne vient diminuer l’effet de la participation de M. Crowe aux décisions ayant mené à la demande de certificat déposée par Pipeline de gaz arctique canadien Limitée le 21 mars 1974. Le fait que le rapport indique qu’il existait des problèmes quant à l’évaluation des approvisionnements, que d’autres renseignements étaient nécessaires et que d’autres données pertinentes à la demande faite en vertu de l’art. 44 demeuraient incertaines, n’apporte rien de plus que si ces problèmes et ces questions avaient été soulevés à l’origine devant l’Office et examinés pour la première fois à l’audience concernant le pipe-line. Que la tenue de l’enquête ait préparé M. Crowe aux audiences relatives au pipe-line ne justifie pas sa participation à ces audiences.
Il faut se rappeler, en l’espèce, qu’il s’agit d’une demande en vertu de l’art. 44, où, à mon avis, le rôle de l’Office est quasi-judiciaire ou, du moins, doit être exercé conformément aux principes de justice naturelle; même s’il n’est pas nécessairement soumis à toutes les règles qui s’appliquent à un tribunal il l’est certainement à un degré suffisant pour être tenu de manifester l’intégrité de sa procédure et son impartialité (je note cependant que l’Office est une cour d’archives en vertu de l’art. 10 de sa loi constitutive). Toutefois ces principes ne s’appliquent pas à une enquête menée en vertu du par. (2) de l’art. 14 ou de l’art. 22.
Je suis d’avis qu’en l’espèce, la seule question en litige est de savoir si le principe de la récusation au cas de crainte raisonnable ou de probabilité raisonnable de partialité s’applique à l’Office pour les audiences tenues en vertu de l’art. 44. S’il s’applique — et ce point est admis par tous les intimés — la position des appelants m’apparaît irréfutable, selon les faits en l’espèce.
Avant d’exposer le fondement de cette conclusion, je tiens à réitérer ce qui a été dit à la Cour d’appel fédérale et admis sans restriction par les appelants, savoir, qu’aucune question d’intérêt personnel, pécuniaire ou relié à des droits de propriété, de nature à donner naissance à une alléga-
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tion de partialité réelle, n’est soulevée contre M. Crowe. La Cour d’appel fédérale a fondé son refus de prononcer l’inhabilité sur la déclaration de principes suivante:
Il est vrai que toutes les circonstances de l’affaire, notamment les décisions auxquelles Crowe a participé comme membre du groupe d’étude, peuvent jeter le doute chez une personne de nature scrupuleuse ou tatillonne et la porter à croire qu’il pourrait à son insu être prévenu et devrait être récusé. Mais, croyons-nous, ce n’est pas le critère applicable en l’espèce. Il faut plutôt se demander à quelle conclusion en arriverait une personne bien renseignée qui étudierait la question en profondeur, de façon réaliste et pratique. Croirait-elle que, selon toute vraisemblance, Crowe, consciemment ou non, ne rendra pas une décision juste?
Cette déclaration est suivie d’une conclusion globale sur les faits, que voici:
En nous fondant sur l’ensemble des faits, qui n’ont été exposés que sommairement, nous sommes tous d’avis qu’une personne juste et raisonnable n’aurait pas lieu de craindre que Crowe ne soit pas impartial sur la question de savoir si la commodité et la nécessité publiques, présentes et futures, rendent nécessaire la construction d’un pipe‑line ni sur la question de savoir, si elle se pose, laquelle des diverses requérantes devrait obtenir le certificat.
A l’appui de cette conclusion, la Cour d’appel fédérale souligne que M. Crowe a participé au groupe d’étude à titre de simple représentant, qu’il n’avait rien à gagner ni à perdre en y participant ou en rendant une décision quelconque, en sa qualité de président de l’Office national de l’énergie, au sujet des demandes soumises à l’Office. A mon avis, la représentativité de M. Crowe n’est pas pertinente en l’espèce, pas plus que cette considération ne le serait si le président d’un des autres participants au groupe d’étude avait été nommé président de l’Office national de l’énergie et avait ensuite commencé à siéger pour entendre une demande à laquelle il aurait mis la main, sous prétexte qu’au moment du dépôt de la demande il n’avait plus aucun lien avec le groupe d’étude. M. Crowe n’était pas un simple figurant, porteur des messages du conseil d’administration de la Corporation de développement du Canada sans aucune initiative ni liberté de manœuvre pour déterminer comment et jusqu’à quel point il participerait aux travaux du groupe d’étude. Rien n’indique, dans la
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Convention ni dans les procès-verbaux des assemblées du comité de direction, que les représentants se rendaient aux assemblées avec des directives précises auxquelles ils ne pouvaient déroger sans en référer à leur mandant. La nature du travail accompli en vertu de la Convention exigeait que les représentants mettent leur jugement personnel et leurs propres aptitudes à contribution, au profit du projet conjoint, tout en gardant en vue les intérêts des compagnies qu’ils représentaient et sous réserve évidemment des directives que celles-ci pouvaient leur donner. Comme les représentants étaient tous des cadres supérieurs des compagnies, ils pouvaient participer aux décisions avec une latitude que n’aurait pas eue un employé subalterne.
Je ne crois pas non plus qu’en l’espèce, le fait que M. Crowe (selon la Cour d’appel fédérale) n’avait rien à gagner ni à perdre, soit par sa participation au groupe d’étude, soit par ses décisions en qualité de président de l’Office national de l’énergie, ait quelque importance. La Cour d’appel fédérale semble avoir considéré la situation sous l’angle de la partialité réelle qui n’est pas en litige.
La Cour d’appel fédérale appuie sa conclusion sur un autre facteur qu’elle expose comme suit:
N’oublions pas que deux ans se sont écoulés depuis la fin de sa participation et que les questions soumises à l’Office, que rien ne nous permet de croire qu’elles lui sont bien connues, sont très différentes de celles que le groupe a étudiées. Celui-ci avait à se prononcer sur la praticabilité économique d’un projet de pipe-line pour le transport du gaz de l’Arctique sur de longues distances jusqu’aux marchés méridionaux et il devait s’assurer que l’entreprise offrirait toutes les garanties d’une exploitation saine et rentable. Les questions soumises à l’Office concernent le public en général car il s’agit de savoir s’il est dans l’intérêt national de construire et d’exploiter un pipe-line, et dans l’affirmative, à laquelle des compagnies requérantes, ou à quelle autre compagnie, il faut accorder cette possibilité. Crowe n’a aucun intérêt dans aucune de ces compagnies; les décisions auxquelles il a participé ont été prises libres de toute considération pécuniaire et il ne fait plus partie du groupe d’étude ni de la Corporation de développement du Canada. Donc, rien dans la preuve ne permet de craindre qu’il ne puisse pas aborder ces nouvelles questions avec la sérénité et
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l’impartialité auxquelles on s’attend d’une personne dans sa situation.
Le laps de temps dont parle la Cour d’appel fédérale — deux ans depuis que M. Crowe a démissionné comme président de la Corporation de développement du Canada — se rapporte à la date d’ouverture des audiences sur les demandes en conflit. La demande de Pipeline de gaz arctique canadien Limitée a été déposée cinq mois après la démission de M. Crowe et son départ du groupe d’étude. Quoi qu’il en soit, il ne s’agit pas d’un cas où la partialité de M. Crowe au groupe d’étude, serait, de ce fait seulement, invoquée comme motif de récusation relativement, par exemple, à quelque demande suggérée ou favorisée par le groupe d’étude après son départ. Je ne verrais rien de répréhensible à ce que M. Crowe entende une demande venant directement ou indirectement du groupe d’étude à l’égard d’une question dont il ne s’est pas occupé, même si elle a fait l’objet d’une décision peu de temps après son retrait du groupe d’étude, mais ce n’est pas ce qui s’est produit en l’espèce.
On sait que des avocats nommés juges se sont abstenus pendant une période raisonnable, d’entendre des affaires auxquelles d’anciens clients étaient parties même s’ils n’avaient rien eu à faire avec le dossier. A plus forte raison, nul ne siègerait dans une cause à laquelle il aurait pu prendre part à un stade quelconque de l’affaire. Ce serait le cas par exemple même s’il n’avait fait que participer à l’élaboration ou à la rédaction de la déclaration ou de la défense. Il y a au moins un certain parallélisme entre le fait de recevoir des directives ou de rédiger les conclusions d’une partie et le fait de participer à l’élaboration d’une demande à faire en vertu de l’art. 44, demande qui est effectivement ensuite déposée.
Je ne puis souscrire à la conclusion (si c’en est une) de la Cour d’appel fédérale ni à ses observations selon lesquelles «les questions soumises à l’Office, que rien ne nous permet de croire qu’elles lui sont inconnues, sont très différentes de celles que le groupe a étudiées», comme si cela répondait totalement ou partiellement à l’allégation de crainte raisonnable de partialité. Les avocats du procureur général du Canada et de Pipeline de gaz
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arctique canadien Limitée ont attaché beaucoup d’importance à cet argument et je veux y répondre en détail.
Il est évident que les fonctions de l’Office sont différentes des fonctions d’une personne ou d’un groupe qui demande un certificat, comme les fonctions d’un tribunal sont différentes de celles d’une partie à un litige qui cherche à obtenir gain de cause. Il importe peu qu’il y ait ou non lis inter partes, au sens judiciaire traditionnel, à une audience devant l’Office pour l’octroi d’un certificat, puisque l’Office est tenu d’appliquer des normes légales à toute demande et, de fait, puisqu’il est en présence, en l’espèce, de demande en conflit, la similitude avec un lis s’accentue. Celui qui demande un certificat doit nécessairement se reporter aux prescriptions légales régissant l’Office, en tenant compte naturellement de l’étendue de la discrétion autorisée par les normes. Il n’est donc pas tout à fait juste de dire que les questions dont l’Office est saisi sont différentes de celles que le groupe d’étude a examinées, sauf pour faire ressortir les rôles différents de l’Office et du groupe d’étude. De plus, cela ne répond pas à la question principale dans le présent litige, qui consiste à déterminer si l’on peut dire qu’il n’existe aucune crainte raisonnable de partialité à l’égard du président d’une audience sur une demande en vertu de l’art. 44, lorsque ce président a contribué à l’élaboration et à l’approbation de certains fondements essentiels de la demande qui finalement est soumise à l’Office.
Les points de vue de l’avocat du procureur général du Canada et de l’avocat de Pipeline de gaz arctique canadien Limitée, qui ont soumis les principaux arguments à l’appui de la thèse des intimés, sont jusqu’à un certain point incompatibles. Le premier soutient que la décision de faire une demande d’autorisation d’un pipe-line avait déjà été prise par le groupe d’étude avant que la Corporation de développement du Canada en fasse partie. Il prétend de plus que M. Crowe n’a participé qu’aux décisions sur le tracé et la propriété du pipe-line projeté de même qu’à la nomination des vérificateurs et des banquiers. Selon lui, ces décisions tout loin de constituer une participation aux décisions fondamentales sur la praticabilité écono-
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mique et financière, qui auraient été prises avant que M. Crowe devienne membre du groupe d’étude ou auraient été reconsidérées après son départ. Cette position est insoutenable. La praticabilité économique et financière était en cause dans la décision même de donner suite au projet de pipe-line en faisant une demande à l’Office et le fait que la demande proposée a été par la suite remaniée ou révisée ne signifie pas que M. Crowe y ait été étranger avant qu’elle soit soumise à l’Office.
L’avocat de Pipeline de gaz arctique canadien Limitée semble affirmer qu’aucune décision définitive n’a été prise quant à la demande de certificat pendant que M. Crowe était membre du groupe d’étude. Il reconnaît que la praticabilité économique et financière a été prise en considération dans les décisions du groupe d’étude auxquelles M. Crowe a participé, mais il prétend qu’en ce qui concerne la décision de demander un certificat, cela n’était pas concluant sur le point de savoir si la commodité et la nécessité publiques existaient ou existeraient deux ans plus tard. Cette prétention tient pour admise l’absence de crainte raisonnable de partialité ou en fait défendre l’existence de la question de savoir si l’on peut dire que le groupe d’étude avait pris la décision même que l’Office doit rendre. Il ne peut exister un tel lien de causalité. Naturellement toute demande en vertu de l’art. 44 est élaborée en vue d’une décision favorable mais l’Office a des pouvoirs assez étendus pour exiger des modifications à une proposition comme condition de l’octroi d’un certificat. La crainte raisonnable de partialité ne vient pas de ce qu’on prétend trouver une concordance entre les décisions auxquelles M. Crowe a participé et toutes les prescriptions législatives de l’art. 44, puisque de toute façon celui-ci donne à l’Office toute discrétion pour «tenir compte de toutes les données qui lui semblent pertinentes». La crainte de partialité vient plutôt du fait qu’il a participé à l’élaboration d’au moins quelques-unes des modalités de la demande déposée par la suite, et a appuyé la décision de la présenter. La Cour d’appel fédérale (selon ses propres termes) ne doute pas que M. Crowe ait «participé [aux] réunions et aux décisions prises qui… se rapportaient à des plans assez avancés sur la mise en œuvre du projet de pipe-line».
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J’en viens à la question de savoir si la réponse négative de la Cour d’appel fédérale à la question soumise est bien fondée. J’ai déjà indiqué qu’on y a pris en considération dans l’analyse de la crainte raisonnable de partialité, des facteurs qui n’auraient pas dû l’être. Lorsqu’il est important, comme en l’espèce, de ne pas avoir de préjugé sur les questions en litige (ni d’opinion préconçue) non seulement à l’égard de la décision sur une demande relative à un pipe-line en particulier mais aussi sur le principe même de la construction d’un pipe-line, la participation de M. Crowe aux discussions et décisions menant à la demande faite par Pipeline de gaz arctique canadien Limitée en vue d’obtenir un certificat de commodité et nécessité publiques, ne peut, à mon avis, que donner naissance, chez des personnes assez bien renseignées, à une crainte raisonnable de partialité dans l’appréciation des questions à trancher sur une demande en vertu de l’art. 44.
Cette Cour en définissant ainsi le critère de la crainte raisonnable de partialité, comme dans l’arrêt Ghirardosi c. Le Ministre de la Voirie de la Colombie-Britannique[2], et aussi dans l’arrêt Blanchette c. C.I.S. Ltd.[3], (où le juge Pigeon dit aux pp. 842-843 qu’«une crainte raisonnable que le juge pourrait ne pas agir d’une façon complètement impartiale est un motif de récusation») reprenait simplement ce que le juge Rand disait dans l’arrêt Szilard c. Szasz[4], aux pp. 6-7, en parlant de [TRADUCTION] «la probabilité ou la crainte raisonnable de partialité dans l’appréciation ou le jugement, quelque involontaire qu’elle soit». Ce critère se fonde sur la préoccupation constante qu’il ne faut pas que le public puisse douter de l’impartialité des organismes ayant un pouvoir décisionnel, et je considère que cette préoccupation doit se retrouver en l’espèce puisque l’Office national de l’énergie est tenu de prendre en considération l’intérêt du public.
Pour ces motifs, le pourvoi est accueilli et nous répondons affirmativement à la question déférée à la Cour d’appel fédérale. Comme le mentionne le
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prononcé de cette Cour, en date du 11 mars 1976, il n’y a pas d’adjudication de dépens.
Le jugement des juges Martland, Judson et de Grandpré a été rendu par
LE JUGE DE GRANDPRE (dissident) — Tel que mentionné dans le jugement du 11 mars 1976, je suis dissident en l’espèce, étant d’avis que la Cour d’appel fédérale était fondée à conclure unanimement qu’il fallait répondre négativement à la question déférée par l’Office national de l’Énergie:
L’Office ferait-il erreur en rejetant les objections et en statuant que M. Crowe n’est pas inhabile à faire partie du comité pour cause de crainte ou probabilité raisonnable de partialité?
Cette question a été déférée en vertu du par. (4) de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, par suite de l’inquiétude exprimée par l’avocat de l’un des requérants, Pipeline de gaz arctique canadien Limitée (ci-après appelée «Gaz arctique»), lors de la conférence préalable du 9 juillet 1975, que si M. Crowe faisait partie du groupe désigné pour entendre les demandes en conflit, il y avait raisonnablement lieu de craindre qu’il y ait, chez ce dernier, partialité en faveur de Gaz arctique. Comme le mentionne l’ordonnance de l’Office national de l’énergie, en date du 29 octobre 1975, déférant la question à la Cour d’appel fédérale, cette inquiétude se fondait sur le fait que le président de l’Office national de l’énergie était, avant cette nomination, président de la Corporation de développement du Canada. A cette époque et à toutes les époques pertinentes, tout le capital-actions de la corporation était détenu par le gouvernement du Canada et elle était l’un des vingt-cinq ou vingt-six membres de Gaz arctique — Northwest Project Study Group, un consortium de compagnies qui avait constitué en corporation Pipeline de gaz arctique canadien Limitée. En sa qualité de président de la Corporation de développement du Canada, jusqu’à sa démission en 1973, M. Crowe avait participé à certaines délibérations et décisions du groupe d’étude ayant trait à des questions faisant maintenant l’objet de la demande, notamment le tracé projeté pour le pipeline de gaz arctique canadien.
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Par suite de cette manifestation d’inquiétude, l’avocat de Gaz arctique, à la demande de l’Office, fit parvenir vers la mi-septembre à tous les intéressés un certain nombre de documents. Parmi ceux-ci s’avéraient pertinents la correspondance entre le groupe d’étude sur le gaz arctique canadien et la Corporation de développement du Canada, les procès‑verbaux du comité de direction et du comité exécutif du groupe d’étude ayant trait au sujet (les autres écritures, comme par exemple les rapports et les discussions qui n’avaient pas eu de suite, ayant été rayées), les procès-verbaux du comité des finances, des impôts et de la comptabilité et le texte de la Convention du groupe d’étude.
De plus, le 17 octobre, une copie de la déclaration que M. Crowe devait lire à l’ouverture de l’audience a été communiquée à tous les intéressés.
L’audition des demandes débuta le 27 octobre 1975 et s’ouvrit sur l’exposé de M. Crowe. Sur les 88 personnes intéressées, à titre de requérants ou reconnues comme telles par l’Office en vertu de l’art. 45 de la Loi, 5 seulement, dont les 3 appelants, ont présenté des objections. Tous les requérants en conflit estimaient qu’il n’y avait raisonnablement pas lieu de craindre la partialité.
D’après ce bref exposé des faits, on peut établir d’abord les points suivants:
(1) rien ne laisse entendre qu’il y ait partialité, chez M. Crowe, pouvant se fonder sur un intérêt réel ou pécuniaire;
(2) la crainte raisonnable de partialité, si elle existe, pourrait avoir trait
a) à la nécessité d’un pipeline et,
b) en cas de réponse affirmative à l’alinéa a), au choix du requérant qui pourrait obtenir le certificat;
dans la mesure où les requérants en conflit ne s’opposent pas à la présence de M. Crowe à titre de membre du groupe chargé d’entendre les demandes, nous n’avons pas à trancher cette dernière question; il est admis que toutes les demandes peuvent être rejetées;
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(3) la question doit être examinée à la seule lumière des documents soumis à la Cour, qui, en plus de ceux déjà mentionnés sont:
a) les procédures devant l’Office, le 27 octobre 1975;
b) les directives régissant les pipe-lines dans le nord, édictées par le gouvernement du Canada le 13 août 1970;
c) un rapport de l’Office national de l’énergie, d’avril 1975, intitulé «Le Gaz naturel au Canada — Besoins & Approvisionnements», publié à la suite d’audiences publiques tenues conformément à la Partie I de la Loi sur l’Office national de l’énergie, de novembre 1974 à mars 1975.
C’est sur ces documents que la Cour d’appel fédérale s’est fondée pour conclure unanimement:
En nous fondant sur l’ensemble des faits, qui n’ont été exposés que sommairement, nous sommes tous d’avis qu’une personne juste et raisonnable n’aurait pas lieu de craindre que Crowe ne soit pas impartial sur la question de savoir si la commodité et la nécessité publiques, présentes et futures, rendent nécessaire la construction d’un pipe‑line ni sur la question de savoir, si elle se pose, laquelle des diverses requérantes devrait obtenir le certificat.
J’ai déjà indiqué que je suis d’accord avec cette interprétation des faits.
I
La Cour d’appel a défini avec justesse le critère applicable dans une affaire de ce genre. Selon le passage précité, la crainte de partialité doit être raisonnable et le fait d’une personne sensée et raisonnable qui se poserait elle-même la question et prendrait les renseignements nécessaires à ce sujet. Selon les termes de la Cour d’appel, ce critère consiste à se demander «à quelle conclusion en arriverait une personne bien renseignée qui étudierait la question en profondeur, de façon réaliste et pratique. Croirait-elle que, selon toute vraisemblance, M. Crowe, consciemment ou non, ne rendra pas une décision juste?»
Je ne vois pas de différence véritable entre les expressions que l’on retrouve dans la jurisprudence, qu’il s’agisse de «crainte raisonnable de
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partialité», «de soupçon raisonnable de partialité», ou «de réelle probabilité de partialité». Toutefois, les motifs de crainte doivent être sérieux et je suis complètement d’accord avec la Cour d’appel fédérale qui refuse d’admettre que le critère doit être celui d’«une personne de nature scrupuleuse ou tatillonne».
Telle est la façon juste d’aborder la question mais il faut évidemment l’adapter aux faits de l’espèce. La question de la partialité ne peut être examinée de la même façon dans le cas d’un membre d’un tribunal judiciaire que dans le cas d’un membre d’un tribunal administratif que la loi autorise à exercer ses fonctions de façon discrétionnaire, à la lumière de son expérience ainsi que de celle de ses conseillers techniques.
Évidemment, le principe fondamental est le même: la justice naturelle doit être respectée. En pratique cependant, il faut prendre en considération le caractère particulier du tribunal. Comme le remarque Reid, Administrative Law and Practice, 1971, à la p. 220:
[TRADUCTION] … ‘tribunal’ est un mot fourre-tout qui désigne des organismes multiples et divers. On se rend vite compte que des normes applicables à l’un ne conviennent pas à un autre. Ainsi, des faits qui pourraient être des motifs de partialité dans un cas peuvent ne pas l’être dans un autre.
Lord Tucker abonde dans le même sens dans Russell v. Duke of Norfolk and others[5], à la p. 118:
[TRADUCTION] Il n’existe pas à mon avis un principe qui s’applique universellement à tous les genres d’enquêtes et de tribunaux internes. Les exigences de la justice naturelle doivent varier selon les circonstances de l’affaire, la nature de l’enquête, les règles qui régissent le tribunal, la question traitée, etc.
En l’espèce, le critère employé doit prendre en considération les vastes fonctions conférées à l’Office par la loi. Elles sont nombreuses et, aux fins des présentes, il suffit d’en citer les deux principales catégories:
(1) les fonctions consultatives, en vertu de la Partie II de la Loi; l’art. 22 impose à l’Office de
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faire des études suivies et des rapports, de sa propre initiative ou sur la demande du Ministre; à ces fins, «l’Office doit, quand la chose est pertinente, recourir aux organismes du gouvernement du Canada pour obtenir les renseignements et avis d’ordre technique, économique et statistique»;
(2) la délivrance de certificats de commodité et de nécessité publiques en vertu de la Partie III; l’art. 44 prévoit qu’à cette fin, l’Office «doit tenir compte de toutes les données qui lui semblent pertinentes, et, sans limiter la généralité de ce qui précède, peut considérer…» les cinq facteurs énumérés dans l’article.
Alors qu’aux termes de l’art. 22 il n’y a aucune obligation de prendre en considération les prétentions de tierces parties, l’art. 45 décrète que «l’Office doit étudier les objections de toute personne intéressée». Enfin, il faut noter que dans les deux cas l’Office doit en arriver à des conclusions que, respectivement, il soumet au Ministre qui peut décider d’y donner suite ou non et au gouverneur en conseil qui peut les approuver ou non.
L’Office national de l’énergie est donc un tribunal dont les membres doivent être expérimentés et compétents. Comme le remarquait le juge Hyde de la Cour d’appel du Québec dans R. v. Picard et al.[6], à la p. 661:
[TRADUCTION] On fait appel à des professionnels pour remplir des fonctions judiciaires, quasi-judiciaires et administratives dans plusieurs domaines. Si le gouvernement devait exclure des candidats pour ce motif, il se priverait des services de la plupart des professionnels ayant quelque expérience dans les domaines pour lesquels on recherche leurs services. Par conséquent, j’estime que le tribunal d’instance inférieure a rejeté, à bon droit, ce moyen.
La même opinion est exprimée dans l’arrêt de la Cour d’appel de la Nouvelle-Ecosse, Tomko v. N.S. Labour Relations Board et al.[7], où un certain MacNeil, membre de la Commission des relations de travail, avait participé activement à des réunions portant sur la question même que devait
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trancher la Commission et auxquelles assistaient des représentants de l’employeur et des syndicats. En particulier, au cours d’une réunion tenue cinq jours avant que l’ordonnance soit rendue, il avait déclaré que les faits ne justifiaient pas une grève des employés. Examinant la question de la partialité, le juge en chef MacKeigan dit (à la p. 298):
[TRADUCTION] Selon les principes de la ‘justice naturelle’ que doivent observer le comité et ses membres dans l’exercice des pouvoirs conférés par l’art. 49, ils doivent notamment agir de façon équitable, de bonne foi et sans partialité. Les règles relatives à la récusation des juges à cause de leur intérêt personnel dans le résultat du litige ou de la probabilité de partialité s’appliquent donc. Voir de Smith, Judicial Review of Administrative Action 3e éd., c. 5 et Reid, Administrative Law and Practice, c. 7.
Cela ne signifie pas toutefois que dans l’appréciation de ce qui constitue l’intérêt ou la partialité entraînant la récusation, on applique les mêmes critères à un tribunal comme le comité qu’aux cours de justice. Le caractère et le but du Trade Union Act requièrent que les membres du comité [TRADUCTION] «se servent de l’expérience et des connaissances acquises extra-judiciairement pour résoudre les problèmes» (Lord Simonds, dans John East, supra, A.C. à la p. 151, D.L.R. à la p. 682).
Vu la multitude de syndicats, de sous-entrepreneurs et de fournisseurs participant à un seul projet de construction il est inévitable que les représentants des syndicats siégeant au comité ainsi que la plupart des représentants des employeurs soient au moins indirectement concernés, par la question soumise au comité, au moins, qu’ils la connaissent bien et qu’ils aient à son sujet des opinions préconçues et des préjugés. Ainsi ni la simple connaissance antérieure du cas particulier ni certaines opinions préconçues ou préjugés ne suffisent d’eux-mêmes pour récuser un membre du comité.
Et il conclut (à la p. 299):
[TRADUCTION] La preuve ne me permet pas de conclure que MacNeil avait cet intérêt ou a fait preuve de cette partialité qui devrait le rendre inhabile à siéger au comité. Il était évidemment au courant du débrayage et de ses causes, il estimait que l’arrêt de travail était illégal, il savait que le demandeur était impliqué dans cet arrêt de travail et y était sympatique, et il connaissait parfaitement l’importance du rôle du demandeur dans le syndicat. Toutefois je ne peux conclure que cette connaissance et ces opinions démontrent la probabilité de partialité, savoir que MacNeil serait incapable d’exercer ses fonctions de membre de la Commission de façon impartiale.
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Ce jugement a été confirmé par cette Cour le 19 décembre 1975, alors que le juge en chef Laskin, parlant au nom de la majorité, disait:
On allèguait aussi la partialité d’un membre du Comité, mais cette Cour, considérant la prétention sans fondement, n’a pas demandé aux intimés d’y répondre.
Les membres de commissions administratives deviennent experts grâce à leurs contacts antérieurs avec l’industrie qu’ils sont appelés à réglementer. Le système ne fonctionnerait pas s’il n’était pas fondé sur une affirmation de confiance envers ceux qui sont nommés pour prendre des décisions:
[TRADUCTION] On doit présumer que ceux à qui la Législature confie des pouvoirs étendus, touchant les droits des tiers, agiront de bonne foi.
Re Schabas et al and Caput of the University of Toronto et al (1975) 52 D.L.R. (3d) 495, à la p. 506.
[TRADUCTION] Les membres du Cabinet qui, dans l’exercice des pouvoirs conférés par le Congrès, doivent rendre des décisions, ne sont pas censés être des êtres amorphes, pas plus que les juges d’ailleurs. Les uns et les autres peuvent avoir leur propre philosophie lorsqu’ils abordent un cas particulier, mais on présume qu’ils sont des hommes de conscience pouvant, grâce à leur discipline intellectuelle, juger un litige donné de façon équitable selon les circonstances particulières qui l’entourent.
United States v. Morgan (1940), 313 U.S. 409, à la p. 421, par M. le juge Frankfurter.
Cette bonne foi n’est pas mise en doute du seul fait qu’un membre de l’Office peut antérieurement avoir eu certaines opinions sur le sujet. Le principe est reconnu non seulement au Canada, comme le démontre l’arrêt Tomko, mais aussi en Angleterre — 1 Halsbury (4e édition) pp. 83-84:
[TRADUCTION] Dans bien d’autres cas, on peut avoir l’impression qu’un arbitre est susceptible d’être partial. Une personne ne doit pas participer ou sembler participer à un appel à l’encontre de sa propre décision, ni agir, ou sembler agir, à la fois à titre de poursuivant et de juge; en règle générale, dans de telles circonstances, la décision sera infirmée. Normalement un membre d’un tribunal ne devrait pas non plus comparaître à titre de témoin. La probabilité de partialité peut aussi résulter du fait qu’un arbitre a déjà exprimé des opinions défavorables ou favorables aux parties ou qu’il a fait connaître son point de vue sur le bien-fondé de la question en litige
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ou de questions similaires, de façon à laisser croire qu’il a des préjugés parce qu’il est activement associé à l’institution ou à la marche des procédures à titre personnel ou à titre de membre d’un organisme intéressé, de façon à être en fait juge et partie. Les relations personnelles de l’arbitre avec l’une des parties où d’autres motifs peuvent en être aussi la source. Il ne suffit pas de démontrer qu’un arbitre a des idées bien arrêtées dans le domaine où il est appelé à se prononcer, ou qu’il est membre du même syndicat qu’une des parties dans la mesure où il ne s’agit pas de règler un conflit syndical.
Le fait qu’un fonctionnaire, dans l’application d’une politique dont il est responsable, puisse être porté à trancher la question qui lui est soumise dans un sens plutôt que dans un autre, n’aura pas d’effet sur la validité de sa décision, dans la mesure où il agit équitablement et avec un esprit ouvert; et les mêmes critères s’appliquent à d’autres personnes dont les relations antérieures avec les parties ou les questions en litige pourraient les empêcher d’agir de façon complètement désintéressée.
et en Australie, dans Ex parte The Angliss Group[8], à la p. 151 (A.L.J.R.):
[TRADUCTION] Il est donc important de retenir que la Commission ne siège pas pour protéger les droits privés existants. Ses fonctions, entre autres, sont d’élaborer et d’appliquer des lignes de conduite générales dans des questions d’intérêt public menant à la création de droits nouveaux et à la modification des droits existants. Il n’est pas nécessairement déplacé qu’un membre de la Commission, dans l’exercice de ses fonctions, exprime à l’occasion des opinions plus ou moins définitives sur l’opportunité d’un changement à quelque principe en matière de détermination des salaires. Le caractère même des fonctions d’un membre de la Commission exige qu’il examine constamment les questions générales de politique d’arbitrage et les principes qui doivent guider les processus de conciliation et d’arbitrage en vue de la prévention et du règlement des différends industriels.
et aux États-Unis — New Hampshire Milk Dealers Association v. New Hampshire Milk Control Board[9], à la p. 198:
[TRADUCTION] C’est un principe juridique bien établi qu’il faut faire la distinction entre d’une part une idée préconçue sur certaines questions de droit ou sur les
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politiques générales ou économiques qui devraient prévaloir et d’autre part des préjugés à Pégard des questions de fait dans un cas particulier. 2 Davis, Administrative Law Treatise, art. 12.01, p. 131. Il s’agit indubitablement dans ce dernier cas d’un motif de récusation. Toutefois, la «partialité au sens d’opinion bien précise sur des questions de droit ou de politique est presque universellement reconnue, comme n’étant pas un motif de récusation» (…) Dans le cas contraire, les juges Holmes et Brandeis, comme bien d’autres, auraient été considérés inhabiles à siéger dans les affaires concernant des questions de droit ou de politique sur lesquelles ils avaient antérieurement exprimé des opinions très différentes des décisions de la majorité des membres de leurs tribunaux respectifs.
Il est évident que les considérations sur lesquelles se fondent les activités de l’Office sont d’ordre politique. L’article 91 exige que chaque année l’Office, par l’intermédiaire du Ministre, soumette un rapport au Parlement et la Loi établit des rapports entre le Ministre et l’Office dans bien des cas. Les lignes de conduite sont établies conjointement par le Ministre et l’Office. Les directives régissant les pipe-lines dans le nord, annoncées par le gouvernement le 13 août 1970, sont pertinentes et je les cite au complet:
1. Le ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources et celui des Affaires indiennes et du Nord canadien feront la liaison entre le gouvernement et l’industrie, et constitueront le Comité directeur chargé d’aviser et de diriger l’industrie et les candidats éventuels vers les ministères et organismes fédéraux responsables des divers aspects de la région des pipe-lines dans le Nord.
2. Dans le Nord, on ne permettra au début que la construction d’une seule conduite principale pour le pétrole et d’une seule pour le gaz et elles seront situées dans les limites d’un «corridor» dont le tracé sera fixé à la suite de consultations avec les représentants de l’industrie et d’autres groupes intéressés.
3. Chacune de ces conduites dispensera soit un service de transport «en commun» à des tarifs établis, soit un service de transport «par contrat» à un tarif qui sera négocié pour l’ensemble du pétrole et du gaz qui feront l’objet d’appels d’offres.
4. Les pipe-lines du Nord, tout comme ceux situés à d’autres endroits et qui tombent sous la juridiction du gouvernement du Canada, seront réglementés en vertu des dispositions de la Loi sur l’Office national de l’énergie et des modifications qu’on pourra juger bon d’y apporter.
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5. Les possibilités offertes aux Canadiens de participer dans une bonne mesure au financement, à la planification, à la construction, au contrôle et à la gestion des pipe‑lines du Nord constitueront un facteur important lorsque le gouvernement canadien étudiera les projets de construction de tels pipe-lines.
6. L’Office national de l’énergie exigera que tout candidat à un Certificat de commodité et de nécessité publiques fournisse les documents justifiant les recherches entreprises et présente un rapport complet sur les effets probables du projet sur le milieu naturel. Chaque certificat émis contiendra des restrictions sévères concernant la préservation de l’écologie et du milieu, la prévention de la pollution, de l’érosion thermique et d’autres formes d’érosion, la liberté de la navigation et la protection des droits des habitants du Nord, conformément aux normes établies par le Gouverneur général en conseil, après consultation avec le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien.
7. Chaque candidat doit s’engager à mettre au point des programmes précis d’emploi des habitants du Nord tant durant les travaux de construction que pour l’exploitation du pipe-line. A cet effet, la société du pipe-line dispensera aux habitants la formation nécessaire, qui sera coordonnée avec les différents programmes gouvernementaux et comprendra des stages de formation. On exigera aussi la mise en œuvre de services de logement et de consultation appropriés.
Le principe fondamental régissant les questions de partialité doit s’appliquer à la lumière des circonstances en l’espèce. L’Office n’est pas un tribunal judiciaire ni un organisme quasi‑judiciaire. En étudiant les objections des parties intéressées et en exerçant les fonctions, que lui a attribuées la Loi, l’Office est tenue de maintenir l’équilibre’entre les lignes de conduite qu’elle a l’obligation d’appliquer et la protection des différents intérêts mentionnés à l’art. 44 de la Loi. La décision que doit rendre l’Office va au-delà des intérêts des parties et concerne l’intérêt public en général. Pour parvenir à une décision l’Office se fonde sur son expérience, sur celle de ses experts et celle de tous les organismes du gouvernement du Canada. Il est évident qu’il ne peut être obligé de se fonder uniquement sur les représentations qui lui sont faites pour trancher la question. On ne
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peut appliquer à un organisme de ce genre les critères de partialité qui régissent les tribunaux judiciaires.
II
Les règles de droit étant établies, qu’aurait découvert une personne sensée et raisonnable qui aurait pris le temps et se serait donné la peine de se renseigner sur la véritable situation?
Elle aurait d’abord appris que le représentant du Committee for Justice and Liberty Foundation avait dit devant l’Office le 27 octobre 1975 que l’industrie [TRADUCTION] «avait prévu la nécessité de transporter le gaz naturel vers le sud depuis plusieurs années» et que [TRADUCTION] «M. Crowe avait participé activement à une série de décisions fondées sur l’hypothèse de la nécessité d’un pipe-line». En d’autres termes, la décision initiale de construire un pipe-line ou du moins d’en faire la demande à l’Office national de l’énergie avait fait l’objet d’un accord de principe longtemps avant que M. Crowe participe au groupe d’étude et, avant même son entrée en fonctions à la Corporation de développement du Canada. Comme je l’ai déjà mentionné, le gouvernement du Canada a publié le 13 août 1970 des directives régissant les pipe-lines dans le nord. Le communiqué de presse préparé conjointement par le ministère de l’Énergie, des Mines et des Ressources et le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, souligne que:
Ces lignes de conduite s’appliquent aux pipe-lines destinés au transport du pétrole et du gaz produits au nord du 60e parallèle, tant au Yukon et dans les Territoires du Nord‑Ouest qu’en Alaska. Elles comportent des exigences qui vont de la protection du milieu naturel, du contrôle de la pollution et de la participation canadienne aux entreprises, à la participation à la formation et à l’embauche des habitants du Nord. Au départ, on ne permettra dans le Nord que la construction d’une seule conduite principale pour le pétrole et d’une autre pour le gaz, et elles devront être situées dans un «corridor» dont les limites seront déterminées à une date ultérieure.
A l’époque, l’industrie avait non seulement indiqué qu’elle s’intéressait à la construction de pipe-lines mais elle avait déjà commencé à préparer les plans et à effectuer des recherches. Il n’est donc pas surprenant que lorsque les divers groupes décidè-
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rent de se réunir le 1er juin 1972 pour se conformer aux directives, ils avaient déjà dépensé $17,000,000 pour ces plans et recherches. Lorsque la Corporation de développement du Canada devint membre du groupe d’étude à la fin de novembre 1972 et que M. Crowe fut nommé représentant de la Corporation au comité de direction formé de représentants de tous les participants, les questions à décider étaient le tracé et la propriété et c’est à ces deux questions et à celles-ci seulement que M. Crowe s’est arrêté. C’est là la seule conclusion que l’on peut tirer des faits au dossier parmi lesquels il suffit de mentionner:
1) la demande elle-même soumise par Gaz arctique allègue que la nécessité de transporter le gaz naturel du nord jusqu’au sud avait été prévue plusieurs années auparavant;
2) le 25 octobre 1972, lorsque M. Crowe pour la première fois était présent à titre observateur, la question du tracé avait déjà fait l’objet de différentes études;
3) cette question du tracé a été le principal objet des discussions aux réunions subséquentes auxquelles a assisté M. Crowe;
4) le 28 février 1973, les discussions officielles ont porté sur la date, et non l’opportunité du dépôt des demandes à l’Office;
5) cette discussion suivait la lettre du 27 février 1973 décrivant le programme du projet [TRADUCTION] «jusqu’à la date du dépôt de la demande» à la fin de 1973;
6) le 30 mai 1973, le procès-verbal précise que [TRADUCTION] «la préparation du dépôt des demandes peut se poursuivre»;
7) un des mémoires étudiés à la réunion du 27 juin 1973 indique que la demande présentée à l’Office national de l’énergie doit [TRADUCTION] «être déposée cet automne» et souligne qu’ [TRADUCTION] «il faut déterminer à présent quelle espèce de demande sera déposée».
Qu’aurait encore découvert une personne sensée et raisonnable qui aurait voulu se renseigner sur la situation réelle? Elle aurait constaté que
— la CDC est une compagnie possédée entièrement par le gouvernement du Canada et a, en vertu de
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la loi, un certain nombre d’objets qu’elle «doit réaliser… en vue d’un bénéfice»;
— que deux de ses administrateurs à l’époque pertinente sont le sous-ministre de l’Industrie et du Commerce et le sous-ministre des Finances;
— lorsque la CDC s’est jointe au groupe d’étude, plus de 23 millions de dollars avaient été investis dans le projet et la part éventuelle de CDC était d’environ 1 million de dollars;
— le groupe d’étude qui, au moment de la participation de M. Crowe, n’avait décidé que deux questions, le tracé et la propriété, s’était divisé et les demandes maintenant devant l’Office, bien que en conflit pour l’obtention du certificat en vertu de l’art. 44 de la Loi, sont en fait présentées par des parties qui, à l’époque où M. Crowe participait au groupe d’étude, s’étaient mises d’accord sur la décision du 27 juin 1973, qui est la meilleure arme de l’arsenal des appelants.
Il s’ensuit que la seule décision importante prise par M. Crowe et ses associés, — le tracé et la propriété — est maintenant sérieusement contestée par certains des participants qui à l’époque étaient d’accord.
Évidemment les parties à l’entente auraient pu changer d’idée et décider de ne pas donner suite au projet. C’est toujours possible dans un projet d’une telle importance et d’une telle complexité dont les facteurs pertinents sont nombreux et sujets à des fluctuations presque quotidiennes. Dans ce sens et, dans ce sens seulement, rien n’était définitif pendant la durée de la participation de M. Crowe aux activités du groupe. Faisant exception de cette possibilité toujours présente de changer d’idée, ce qui n’a jamais été discuté entre décembre 1972 et novembre 1973, on peut dire que le projet était en marche avant que M. Crowe se joigne au groupe. Il est évident qu’après avoir réglé cette délicate question de propriété et de tracé le 27 juin 1973, à la suite d’un compromis qui n’a pas duré longtemps si l’on en juge par les demandes en conflit actuellement devant l’Office, il fallait préparer la demande à l’Office national de l’énergie. Mais M. Crowe n’a fait qu’entériner la décision prise à ce sujet avant son arrivée.
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Une personne sensée et raisonnable aurait aussi appris que les demandes avaient été modifiées à l’occasion de sorte que le projet soumis par Gaz arctique et que l’Office devait examiner aux audiences qui ont commencé le 27 octobre dernier, différait du projet étudié par le groupe d’étude entre décembre 1972 et novembre 1973.
Elle aurait aussi découvert que le rapport d’avril 1975 sur les besoins et approvisionnements de gaz naturel au Canada révèle que M. Crowe et les autres membres de l’Office ont encore plusieurs problèmes à résoudre sur divers points qui, en vertu de l’art. 44 de la Loi, peuvent être examinés par l’Office, notamment, la disponibilité du gaz, l’existence de marchés, la praticabilité économique, les méthodes de financement et autres sujets d’intérêt public. Il suffit de citer ici les conclusions de cette étude:
L’amélioration de la capacité de livraison constitue un problème national complexe qui nécessite la coopération et la planification coordonnée des producteurs, des collecteurs, des compagnies de transport et des distributeurs, de même que des gouvernements des provinces productrices et consommatrices et du gouvernement fédéral. En outre, les améliorations à court terme devront nécessairement provenir du gaz déjà découvert; toutefois, il existe généralement un délai de démarrage d’environ trois années entre le début des travaux de mise en exploitation et la livraison du gaz sur le marché. Voilà pourquoi il semble indispensable que tous concertent leurs efforts et prennent les mesures nécessaires si nous voulons accroître de façon sensible la capacité de livraison d’ici la fin des années 1970. Si le gaz des régions pionnières était relié aux centres de consommation — en supposant la découverte de réserves suffisantes et les ententes appropriées quant au transport — il ne serait alors plus autant nécessaire d’accroître la capacité de livraison du gaz des provinces de l’Ouest.
Il est intéressant de souligner que deux des appelants devant cette Cour, savoir Canadian Arctic Resources Committee et l’Association des consommateurs du Canada ont comparu devant l’Office à l’audience qui a précédé la publication de cette étude.
Elle aurait aussi appris que le gouvernement du Canada, ainsi que les gouvernements de la Colombie-Britannique, de la Saskatchewan, du Mani-
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toba, de l’Ontario et du Québec ont expressément reconnu qu’ils ne pouvaient pas craindre raisonnablement la partialité de M. Crowe. La province de l’Alberta n’a pas fait connaître son point de vue, mais compte tenu de ses intérêts fondamentaux en la matière, on peut raisonnablement déduire de son silence qu’elle admet sans réserve que M. Crowe n’a aucun motif de se récuser. Il n’est pas déraisonnable de présumer que ces sept gouvernements surveillent les intérêts du public et seraient les premiers à soulever la question de la partialité s’il y avait raisonnablement lieu de craindre que la présence de M. Crowe vienne à l’encontre des principes fondamentaux.
A mon avis, la Cour d’appel a eu raison de conclure que des personnes sensées, raisonnables et bien informées ne pouvaient avoir de crainte raisonnable de partialité.
Pour ces motifs, aussi bien que pour ceux de la Cour d’appel, je rejetterais le pourvoi avec dépens.
Pourvoi accueilli, sans adjudication de dépens, les juges MARTLAND, JUDSON et DE GRANDPRÉ étant dissidents.
Procureurs de l’appelant, Committee for Justice and Liberty Foundation: McTaggart, Potts, Stone & Herrige, Toronto.
Procureur de l’appelante, l’Association des consommateurs du Canada: T. Gregory Kane, Toronto.
Procureur de l’appelant, Canadian Arctic Resources Committee: Alastair Lucas, Toronto.
Procureur du procureur général du Canada: D.S. Thorson, Ottawa.
Procureur de l’Office national de l’énergie: F.H. Lamar, Ottawa.
Procureur de Pipeline de Gaz arctique canadien Limitée: D.G. Gibson, Ottawa.
Procureurs de Foothills Pipe Lines Ltd.: McLaws & Company, Calgary.
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Procureurs de The Alberta Gas Trunk Line (Canada) Limited et autres: Burke-Robertson, Chadwick & Ritchie, Ottawa.
Procureurs de l’Alberta Natural Gas Company: MacKimmie, Matthews, Calgary.
Procureur de Westcoast Transmission Company Limited: C.D. Williams, Vancouver.
[1] [1976] 2 C.F. 20.
[2] [1966] R.C.S. 367.
[3] [1973] R.C.S. 833.
[4] [1955] R.C.S. 3.
[5] [1949] 1 All E.R. 109.
[6] (1968), 65 D.L.R. (2d) 658.
[7] (1974), 9 N.S.R. (2d) 277 confirmée [1977] 1 S.C.R. 112.
[8] (1969), 122 C.L.R. 546, 43 A.L.J.R. 150 (H. Ct.).
[9] (1967), 222 A. (2d) 194.
Parties
Demandeurs :
Committe for Justice and LibertyDéfendeurs :
L’Office national de l’énergieProposition de citation de la décision:
Committe for Justice and Liberty c. L’Office national de l’énergie, [1978] 1 R.C.S. 369 (11 mars 1976)
Origine de la décision
Date de l'import :
06/04/2012Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1976-03-11;.1978..1.r.c.s..369
