| Davey et autres c. Isaac et al., [1977] 2 R.C.S. 897 (31 mai 1977)
Cour suprême du Canada
Davey et autres c. Isaac et al., [1977] 2 R.C.S. 897
Date: 1977-05-31
Ackland Davey et autres (Défendeurs) Appelants;
et
Richard Isaac et autres (Demandeurs) Intimés.
1976: les 25 et 26 octobre; 1977: le 31 mai.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz et de Grandpré.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ONTARIO.
Indiens - Terre administrée par des chefs élus - Chefs héréditaires empêchant l’utilisation du siège du Conseil - Injonction visant à interdire que l’on en gêne l’accès - Validité du système électif - Loi sur les Indiens, 1951 (Can.), c. 29, art. 2, 73 - Décret du Conseil, P.C. 6015, du 12 novembre 1951.
Les intimés formaient le Conseil élu de la bande indienne des Six-Nations. Les appelants, également membres de la même bande, préconisaient une autre forme d’administration que celle prévue par la Loi sur les Indiens et, notamment, un retour à l’ancien système gouvernemental, qui avait à sa tête des personnes appelées les «chefs héréditaires». Sur les instructions des chefs héréditaires, le siège du Conseil a été cadenassé comme partie d’un plan visant à faire contrôler par les chefs héréditaires tout transfert de biens-fonds sur la réserve. Le Conseil élu a demandé une injonction définitive interdisant aux défendeurs et à toute personne sous leurs ordres d’empêcher ou de gêner l’utilisation légale du siège du Conseil par les demandeurs, leurs représentants, agents, employés ou par toute autre personne. L’action a été rejetée en première instance mais a été accueillie par la Cour d’appel.
Arrêt: Le pourvoi doit être rejeté. Les appelants ont invoqué essentiellement l’invalidité des décrets du Conseil prévoyant le mode d’élection du Conseil de la bande en conformité de la Loi sur les Indiens. Le décret en question, C.P. 6015, a été édicté en vertu de l’art. 73 de la Loi sur les Indiens, 1951 (Can.), c. 29 (codifiés dans S.R.C. 1952, c. 149, art. 73 et S.R.C. 1970, c. I-6, art. 74). Ces articles prévoient que «lorsqu’il le juge utile à la bonne administration d’une bande, le gouverneur en conseil peut déclarer par arrêté — que le conseil d’une bande — sera formé au moyen d’élections tenues selon la présente loi». Les appelants ont soutenu que les Indiens de la bande des Six-Nations ne constituaient pas une «bande» selon la définition de l’al. 2(1)a) de la Loi. Toutefois, comme il a été clairement prouvé par les
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appelants que la Couronne détenait des fonds à l’usage et au profit des Indiens des Six‑Nations, la validité du décret pouvait être établie en vertu du seul sous-al. 2(1)a)(ii) qui prévoit que: «Le mot «bande» signifie un groupe d’Indiens à l’usage et au profit communs desquels, Sa Majesté détient des sommes d’argent». Bien qu’il n’y eût pas de preuves qu’à l’époque de la promulgation de la Loi de 1951, ces sommes d’argent étaient détenues par la Couronne, en l’absence d’une preuve contraire, il résultait du volume I, du document intitulé «Indian Treaties and Surrenders», publié par l’Imprimeur de la Reine en 1891, et plus particulièrement de la copie d’un contrat synallagmatique conclu entre les «Sachems ou chefs et les anciens des Indiens des Six-Nations» et le roi Guillaume IV, que la constitution du fonds était antérieure à la Confédération et bien antérieure à la date de promulgation des décrets du Conseil. Quoi qu’il en soit, lorsque le décret C.P. 6015 a été produit et a été, sur consentement, déposé au dossier, il était présumé valide et il incombait aux appelants d’apporter la preuve de son invalidité. Si les appelants voulaient fonder leur argumentation sur la non-existence d’un fonds administré par la Couronne, il leur incombait de plaider ce fait et de le prouver. Toute difficulté qui a pu résulter de la question de savoir s’il y a une «réserve» quand le titre sur les bien-fonds n’est pas dévolu à la Couronne, est réglé par l’art. 36 de la Loi.
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario[1] accueillant un appel interjeté contre le rejet par le juge Osler[2], en première instance, d’une demande d’injonction. Pourvoi rejeté.
John Sopinka, c.r., et Allan Millward, pour les appelants.
B.H. Kellock, c.r., et P.R. Corless, pour les intimés.
G.W. Ainslie, c.r., et L.R. Olsson, c.r., pour le procureur général du Canada.
Paul Williams, pour l’Union of Ontario Indians.
Bruce Clark, pour Gary Potts et autres.
Le jugement de la Cour a été rendu par
LE JUGE MARTLAND — Ce pourvoi porte sur une action intentée par les intimés, demandeurs en
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première instance, contre les appelants, défendeurs en première instance, en vue d’obtenir une injonction définitive. Les faits à l’origine de l’action sont exposés comme suit dans les motifs de jugement de première instance du juge Osler, publiés à [1973] 3 O.R. à la p. 677:
[TRADUCTION] Cette action a été introduite… par les demandeurs qui formaient alors le Conseil élu de la bande indienne des Six-Nations, au sens de la Loi sur les Indiens. Ils ont intenté cette action en leurs noms et au nom de tous les autres membres de la bande des Six-Nations, à l’exception des défendeurs.
…
Les défendeurs font partie d’un groupe d’Indiens, membres de la bande des Six-Nations, qui préconise une autre forme d’administration que celle prévue par la Loi sur les Indiens et notamment un retour à l’ancien système gouvernemental qui avait à sa tête des personnes appelées les «chefs héréditaires».
…
On demande une injonction définitive interdisant aux défendeurs et à toute personne sous leurs ordres de cerner ou de surveiller le siège du Conseil du village de Ohsweken sur la réserve des Six-Nations ou ses alentours, d’empêcher ou de gêner l’accès des demandeurs ou de toute autre personne à ces lieux et d’empêcher ou de gêner l’utilisation légale de ces lieux par les demandeurs, leurs représentants, agents, employés ou par toute autre personne.
Dans une reconnaissance de faits déposée comme pièce n° 4, il est établi que les défendeurs, à l’exception de Joseph Logan, ont cadenassé, ou ont donné l’ordre de cadenasser, les portes du siège du Conseil qui ont ainsi été fermées du 25 juin 1970 au 10 juillet 1970 et du 12 juillet 1970 au 16 juillet 1970 et que lesdits défendeurs ont occupé lesdits lieux et ont encourage d’autres Indiens à en faire autant pendant lesdites périodes. Ces actes visaient à empêcher les demandeurs d’utiliser le siège du Conseil; les défendeurs, à l’exception de Joseph Logan, ont proposé de ne plus se livrer à ces actes, à la condition que l’on parvienne à une entente permettant au Conseil confédératif, soit le groupe des chefs héréditaires que j’ai déjà mentionné, de contrôler tout transfert des biens-fonds communément appelés réserve des Six-Nations.
Joseph Logan n’admet aucune responsabilité pour les actes décrits ci-dessus mais, d’après la preuve, je conclus que puisqu’il a souscrit à la résolution adoptée à la réunion du Conseil des chefs héréditaires tenue le 25
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juin, il doit être tenu responsable au même titre que les autres défendeurs, si jugement est rendu contre eux.
L’action a été rejetée en première instance, mais la Cour d’appel, dont les motifs sont publiés à 5 O.R. (2d) (1975) à la p. 610, a infirmé ce jugement.
A l’audition du pourvoi par la présente Cour, les appelants ont abandonné certains de leurs arguments plaidés devant les tribunaux d’instance inférieure. Ils invoquent essentiellement devant cette Cour l’invalidité des décrets du Conseil prévoyant le mode d’élection du Conseil de la bande indienne des Six-Nations en conformité de la Loi sur les Indiens. Il s’agit en l’espèce des décrets C.P. 1629, du 17 septembre 1924 et C.P. 6015, du 12 novembre 1951. Le premier décret a été révoqué par le second, qui avait le même effet. Il suffit donc d’examiner le décret C.P. 6015 dont voici le texte:
Sur avis conforme du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration et en vertu des pouvoirs conférés par l’article soixante-treize de la Loi sur les Indiens, il plaît à Son Excellence le Gouverneur général en conseil de rendre le décret suivant:
1. Le présent décret déclare qu’après le quinzième jour de novembre 1951, le Conseil de la bande indienne des Six-Nations dans la province d’Ontario, lequel se compose d’un chef et de conseillers, sera choisi au moyen d’élections tenues en conformité de la Loi sur les Indiens.
2. Le chef de ladite bande indienne sera élu par la majorité des votes des électeurs de la bande, et les conseillers de ladite bande indienne seront élus par la majorité des votes des électeurs de la section dans laquelle réside le candidat à l’élection et dont il se propose d’être le représentant dans le Conseil.
3. Pour les fins de votation, la réserve de ladite bande indienne des Six-Nations sera divisée en six sections électorales, chacune renfermant autant que possible un nombre égal d’Indiens admis à voter. Deux conseillers seront élus pour représenter chacune desdites sections; et les sections électorales en question devront être conformes aux indications apparaissant sur une carte de la réserve marquée «32/3-5 Sections électorales — Réserve indienne Tuscarora», datée du 29 octobre 1951 et déposée aux archives de la Division des Affaires indiennes au ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration.
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4. Est par les présentes révoqué le décret C.P. 1629 du 17 septembre 1924 relatif aux élections du Conseil de la bande indienne des Six-Nations.
Ce décret a été édicté en vertu de l’art. 73 de la Loi sur les Indiens, promulguée en 1951 (c. 29 des Statuts). Cet article prévoit:
73. (1) Lorsqu’il le juge utile à la bonne administration d’une bande, le gouverneur en conseil peut déclarer par arrêté qu’à compter d’un jour y désigné le conseil d’une bande, comprenant un chef et des conseillers, sera formé au moyen d’élections tenues selon la présente loi.
Les appelants soutiennent que le gouverneur en conseil n’avait pas le pouvoir d’édicter le décret C.P. 6015 parce que les Indiens de la bande des Six-Nations ne constituent pas une «bande» au sens de la définition de ce mot à l’al. 2(1)a) de la Loi sur les Indiens, qui dispose:
2. (1) Dans la présente loi, l’expression
a) «bande» signifie un groupe d’Indiens,
(i) à l’usage et au profit communs desquels, des terres, dont le titre juridique est attribué à Sa Majesté, ont été mises de côté avant ou après l’entrée en vigueur de la présente loi,
(ii) à l’usage et au profit communs desquels, Sa Majesté détient des sommes d’argent, ou
(iii) que le gouverneur en conseil a déclaré être une bande aux fins de la présente loi;
Aux termes de l’al. 2(1)o) de la Loi, le mot «réserve» signifie «une parcelle de terrain dont le titre juridique est attribué à Sa Majesté et qu’Elle a mise de côté à l’usage et au profit d’une bande».
En première instance et en Cour d’appel, la principale question portait sur le sous-al. (i); les appelants soutiennent que le titre juridique des terres occupées par la bande des Six-Nations n’a pas été attribué à la Couronne parce que la concession des terres de la Grande Rivière, accordée par le gouverneur Simcoe au nom de George III le 14 janvier 1793, conférait la pleine propriété des terres à tous les membres de la bande indienne des Six-Nations. Le juge de première instance a retenu cet argument. La Cour d’appel a cependant infirmé son jugement et a conclu que les terres en question appartiennent toujours à Sa Majesté, sous
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réserve de l’exercice par les Indiens de leurs droits traditionnels.
Sans vouloir jeter un doute sur Sa conclusion de la Cour d’appel, je ne pense pas qu’il soit nécessaire de trancher de façon définitive la question du droit de propriété des terres parce que, à mon avis, le décret C.P. 6015 pouvait validement être établi en vertu du sous-al. 2(1)a)(ii) qui prévoit que le mot «bande» signifie un groupe d’Indiens «à l’usage et au profit communs desquels, Sa Majesté détient des sommes d’argent».
Logan admet dans sa défense que [TRADUCTION] «les demandeurs forment le Conseil de la bande indienne des Six-Nations, élu en conformité des articles 73, 74, 75, 76, 77, 78 et 79 de la Loi sur les Indiens». La défense produite par les autres défendeurs contient le paragraphe suivant:
[TRADUCTION] 11. En vertu de la vente au gouvernement britannique de certaines terres appartenant aux Indiens des Six-Nations et en vertu de la vente de certains droits sur les minerais, le pétrole, le gaz et l’exploitation forestière dans les réserves indiennes, un fonds de fiducie a été créé pour détenir le produit desdites ventes au profit des Indiens des Six-Nations, le gouvernement du Canada en étant fiduciaire. A ce jour, le gouvernement du Canada n’a jamais rendu compte aux Indiens des Six-Nations de l’utilisation de ces fonds en fiducie.
Les appelants ont produit en preuve, à l’appui de leur argumentation, les questions et réponses de l’interrogatoire préalable de l’intimé Isaac, interrogé au nom de tous les défendeurs. Voici la question posée par l’avocat des appelants à M. Isaac et la réponse de ce dernier:
[TRADUCTION] M. Isaac, le gouvernement du Canada détient-il en fiducie certains fonds, au profit des Indiens des Six-Nations?
Oui.
Le témoignage de l’intimé Staats en contre-interrogatoire, est au même effet.
La preuve produite par les appelants indique donc clairement que la Couronne détient effectivement des sommes d’argent à l’usage et au profit des Indiens des Six-Nations. Le juge de première instance a traité de cette question dans l’extrait suivant de ses motifs de jugement:
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[TRADUCTION]… Pour les motifs que j’ai déjà donnés, le groupe des Indiens des Six‑Nations ne forme pas une bande par suite de sa tenure sur certaines terres et il n’y a pas de preuve qu’à l’époque de la promulgation de la Loi sur les Indiens de 1951, Sa Majesté détenait des sommes d’argent à l’usage et au profit de celui-ci. On peut seulement dire que la Loi s’appliquerait à ce groupe s’il avait été déclaré être une bande aux fins de la Loi, en conformité du sous-al. 2(1)a)(iii).
Il a ensuite conclu que le décret C.P. 6015 ne constituait pas une déclaration au sens du sous-al. 2(1)a)(iii).
Compte tenu de sa conclusion selon laquelle les terres en question appartiennent à la Couronne, la Cour d’appel n’a pas examiné la question de l’application du sous-al. (ii).
Le volume I du document intitulé «Indian Treaties and Surrenders», qui couvre la période allant de 1680 à 1890, publié par l’Imprimeur de la Reine en 1891, contient la copie d’un contrat synallagmatique daté du 2 avril 1835 et conclu entre un groupe de personnes appelées les [TRADUCTION] «Sachems ou chefs et les anciens des Indiens des Six‑Nations» et le roi Guillaume IV. Ce contrat stipulait la cession d’une partie des terres situées sur les rives de la Grande Rivière (ou Rivière Ouse) qui avaient fait l’objet d’une concession par le roi George III. Les terres ont été cédées pour être vendues et le produit de la vente devait être réservé à l’usage et au bénéfice des Indiens des Six-Nations et de leurs descendants. En l’absence d’une preuve à l’effet contraire, je pense pouvoir présumer que ces terres sont celles mentionnées au par. 11 de la défense produite par les défendeurs, à l’exception de Logan, et que le produit de la vente de ces terres constitue en partie le fonds de fiducie y mentionné. La constitution de ce fonds est antérieure à la Confédération et en conséquence bien antérieure à la date de promulgation des décrets C.P. 1629 et 6015.
Quoi qu’il en soit, je ne partage pas l’opinion du juge de première instance selon laquelle l’absence de preuve quant à la date à laquelle la Couronne a commencé à détenir des fonds en fiducie à l’usage et au bénéfice des Indiens des Six-Nations suffit pour trancher ce litige. Il ne faut pas oublier les circonstances à l’origine des présentes procédures
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et la nature du redressement demandé. Cette affaire a commencé lorsque les appelants ont cadenassé les portes du siège du Conseil dont se servaient les intimés, en leur qualité de membres du Conseil élu de la bande indienne des Six-Nations. Les intimés demandent une injonction interdisant aux appelants de les empêcher ou d’empêcher toute autre personne d’entrer dans la salle de réunion du Conseil et de s’en servir.
Dans leur défense, les appelants, à l’exception de Logan, soutiennent que les intimés n’ont pas qualité pour agir, puisque, selon eux, la réserve des Six-Nations forme une nation souveraine et indépendante. Ils n’ont pas prétendu dans leurs plaidoiries que les décrets C.P. 1629 et C.P. 6015 étaient invalides et n’ont pas demandé qu’ils soient déclarés invalides. L’allégation de souveraineté et d’indépendance a par la suite été abandonnée. Cependant, la prétention que les Indiens des Six-Nations ne constituent pas une bande au sens de la Loi sur les Indiens, a été développée au procès.
A mon avis, lorsque le décret C.P. 6015 a été produit et a été, sur consentement, déposé au dossier, il était présumé valide et, si les appelants voulaient le contester, il leur incombait d’apporter la preuve de son invalidité. Pour cela, il leur fallait d’abord démontrer que les Indiens des Six-Nations ne constituent pas une bande et ensuite établir que les Indiens des Six-Nations ne forment pas un groupe d’Indiens au sens des sous-al. 2(1)a)(i), (ii) ou (iii).
En ce qui concerne le sous-al. (ii), ce sont les appelants eux-mêmes, à l’exception de Logan, qui ont invoqué dans leur plaidoirie l’existence d’un fonds de fiducie géré par la Couronne et qui ont avancé des preuves à l’appui. Si les appelants voulaient fonder leur argumentation sur la non-existence de ce fonds à l’époque de la promulgation du décret C.P. 6015, il leur incombait de plaider ce fait et de le prouver.
Compte tenu de l’opinion que j’ai exprimée relativement à l’application du sous-al. (ii), je n’ai pas à trancher définitivement la question de l’application du sous-al. (iii). A ce sujet, le juge de première instance a déclaré:
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[TRADUCTION] Le décret du Conseil a été pris, à mon avis, en vertu du pouvoir conféré par le par. 73(1) d’appliquer certaines parties de la Loi à une bande existante. Il ne s’agit toutefois pas d’une déclaration qu’un groupe déterminé d’Indiens constitue une bande aux fins de la Loi et au sens du sous-al. 2(1)a)(iii). Cette déclaration doit être distincte et le simple exercice du pouvoir conféré au par. 73(1) ne permet pas de déduire qu’elle a été faite.
Le sous-alinéa 2(1)a)(iii) précise que le mot «bande» signifie un groupe d’Indiens «que le gouverneur en conseil a déclaré être une bande aux fins de la présente loi». Le décret C.P. 6015 déclare qu’après le 15 novembre 1951, le Conseil de la bande indienne des Six‑Nations sera choisi au moyen d’élections tenues en conformité de la Loi sur les indiens et renvoie à l’art. 73 de la Loi. On peut certainement soutenir que, par cette déclaration, le décret C.P. 6015 a eu l’effet de déclarer que les Indiens des Six-Nations constituent une bande aux fins de la Loi.
A mon avis, le décret C.P. 6015 est valide. Il prévoit le mode d’élection du Conseil de la bande indienne des Six-Nations. Le par. 3 du décret prévoit que «la Réserve» sera divisée en six sections électorales. Or on ne peut soutenir qu’il n’y a pas de «Réserve» si le titre sur les biens-fonds n’est pas dévolu à la Couronne. A cet égard, l’art. 36 de la Loi règle, à mon avis, toute difficulté d’interprétation possible. Il prévoit:
36. Lorsque des terres ont été mises de côté à l’usage et au profit d’une bande et que le titre juridique y relatif n’est pas dévolu à Sa Majesté, la présente loi s’applique comme si les terres étaient une réserve, selon la définition qu’en donne cette loi.
En tant que Conseil élu de la bande des Six-Nations, les intimés avaient le droit d’utiliser le siège du Conseil qui appartient à la bande et est réservé aux travaux de ce dernier. Je ne pense pas qu’il était nécessaire d’édicter un règlement en vertu du par. 80h) de la Loi pour confirmer ce droit. Quoi qu’il en soit, les appelants n’avaient pas le droit d’empêcher le Conseil élu d’utiliser lesdits lieux.
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Je suis d’accord avec la façon dont la Cour d’appel a tranché les autres moyens plaidés par les appelants devant cette Cour.
Je suis d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens. Ni le procureur général du Canada ni aucun des intervenants ne versera de dépens ni n’en touchera.
Pourvoi rejeté avec dépens.
Procureurs des appelants: Fasken & Calvin, Toronto.
Procureurs des intimés: Waterous, Holden, Kellock & Kent, Brantford.
Procureur du procureur général du Canada: L.R. Olsson, Toronto.
Procureur de l’Union of Ontario Indians, intervenant: Paul Williams, Toronto.
Procureur de Gary Potts et autres, intervenants: Bruce A. Clark, Haileybury.
[1] (1974), 5 O.R. (2d) 610.
[2] [1973] 3 O.R. 677.
