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§ Landreville c. Ville de Boucherville, [1978] 2 R.C.S. 801 (7 février 1978)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi doit être accueilli

Numérotation :

Référence neutre : [1978] 2 R.C.S. 801 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1978-02-07;.1978..2.r.c.s..801 ?

Analyses :

Expropriation - Contestation du droit à l’expropriation - Mauvaise foi de l’expropriante - Fardeau de la preuve - Code de procédure civile, art. 777.

Droit municipal - Validité d’un règlement attaquée par moyens incidents - Droit statutaire d’une municipalité à l’expropriation - Loi des cités et villes, S.R.Q. 1964, c. 193, art. 411, 605.

L’appelant conteste le droit à l’expropriation de l’intimée (la «Ville») qui a décrété, par règlement, l’expropriation de son terrain pour fin de parc municipal et lui a offert un dollar comme indemnité. Le terrain est une carrière de schiste de quarante arpents située à environ trois milles du centre de la ville de Boucherville. La Ville avait émis à l’appelant, le 7 décembre 1965, un permis pour en extraire de la pierre mais en l’assujettissant à certaines conditions, entre autres, qu’elle puisse prélever gratuitement 10,000 tonnes de pierre et que l’appelant lui cède pour le prix de $1 la partie du lot servant de carrière. La Ville a effectivement prélevé gratuitement la quantité de pierre prévue mais l’appelant a refusé de céder sa carrière. Le 1er mars 1966, le conseil municipal, par résolution, requiert l’appelant de signer le contrat cédant la carrière à la Ville. En même temps, les avocats de la Ville reçoivent mandat de prendre les mesures nécessaires pour arrêter l’extraction de la pierre jusqu’à ce que l’appelant ait signé le contrat. Le 19 avril 1966, le conseil municipal adopte un règlement décrétant l’homologation pour fin de parc d’une partie du lot 167, soit le terrain de l’appelant. Le 9 août 1966, le conseil municipal décrète par résolution «que des procédures légales appropriées soient prises relativement à l’exploitation d’une carrière [de l’appelant] … et s’il y a insuffisance de règlement à cet effet, qu’une recommandation soit faite à ce conseil sans délai». Enfin, le 6 décembre 1966 le règlement d’expropriation contesté est adopté. Le juge de la Cour supérieure a conclu que la Ville n’avait pas exproprié l’appelant pour la raison invoquée mais uniquement pour l’empêcher d’exploiter sa carrière et qu’ainsi elle avait agi de mauvaise foi et abusé de son

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pouvoir: il a maintenu la contestation et annulé le règlement. La Cour d’appel a infirmé le jugement pour le motif que l’exproprié, sur qui reposait le fardeau de la preuve, n’avait pas établi la fraude et l’injustice flagrante. D’où le pourvoi en cette Cour.

Arrêt: Le pourvoi doit être accueilli.

Le juge de première instance n’a pas fait d’erreur de droit et il n’a pas non plus tiré des faits des conclusions erronées lorsqu’il a décidé que les résolutions adoptées par la Ville et leur contenu montraient clairement que la mauvaise foi de la Ville était telle qu’elle équivalait à une fraude envers l’intéressé. On peut ajouter que si les résolutions et règlements du conseil municipal condamnent explicitement la Ville, les autres circonstances confirment cette condamnation. Aucun texte de loi ne permettait à la Ville d’imposer comme condition à la délivrance d’un permis pour l’exploitation de la carrière, que l’appelant lui cède son terrain. La preuve ayant été faite du comportement abusif et injuste de la Ville à l’égard de l’appelant avant l’adoption du règlement d’expropriation, il incombait à la Ville de prouver que les choses auraient changé par la suite, ce qu’elle n’a pas fait. Au contraire, en cherchant à obtenir la propriété de l’appelant pour la somme de $1, la Ville continue à agir de mauvaise foi, puisque son évaluation n’est pas, à sa face, honnête et méconnaît un principe de droit reconnu selon lequel l’indemnité doit être calculée d’après la valeur pour le propriétaire et non la valeur pour l’expropriant. L’appelant n’avait pas à démontrer que la Ville n’avait pas l’intention d’utiliser la carrière pour fin de parc. La mauvaise foi initiale ayant été prouvée, elle viciait les actes de la Ville et entraînait leur nullité abstraction faite des intentions que la Ville a finalement pu former pour atteindre ses fins. Il s’agit d’une cause de nullité qui transcende les autres et qui vicie ce qui en découle.

L’argument selon lequel un règlement municipal peut être attaqué en nullité uniquement par requête en cassation tel que prévu à l’art. 411 de la Loi des cités et villes ne peut être retenu. L’article 411 crée un recours supplémentaire mais non exclusif. Il est également possible d’attaquer la validité d’un règlement municipal en défense ou par des moyens incidents, comme en l’espèce par la contestation du droit d’expropriation. Enfin le droit statutaire d’expropriation de la Ville, en vertu de l’art. 605 de la Loi des cités et villes, n’est pas un droit absolu. Il peut être contesté, comme on l’a fait en l’espèce, si l’expropriant commet des abus qui vicient le fond de sa décision.

Arrêts appliqués: Kuchma c. La municipalité rurale de Taché, [1945] R.C.S. 234; Lazarus Estates Ltd. v.

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Beasley, [1956] 1 Q.B. 702; Marquess of Clanricarde v. Congested Districts Board of Ireland (1915), 79 J.P. 481 (H. of L.); Duquet c. La ville de Sainte-Agathedes-Monts, [1977] 2 R.C.S. 1132; arrêts mentionnés: Cité de Sillery c. Sun Oil Co. et Royal Trust Co., [1964] R.C.S. 552; Cedar Rapids Manufacturing and Power Company v. Lacoste, [1914] A.C. 569; Fraser v. Fraserville, [1917] A.C. 187; La Cité de Montréal c. McAnulty Realty Co., [1923] R.C.S. 273; Procureur général du Québec c. Hébert, [1967] R.C.S. 690; Place Versailles Inc. et autre c. Ministre de la Justice du Québec, [1977] 2 R.C.S. 1118; distinction faite avec l’arrêt Hamel c. Ville d’Asbestos, [1967] R.C.S. 534.

POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel du Québec infirmant un jugement de la Cour supérieure. Pourvoi accueilli.

Viateur Bergeron, c.r., et Richard Gaudreau, pour l’appelant.

Yvon Denault, pour l’intimée.

Le jugement de la Cour a été rendu par

LE JUGE BEETZ — Il faut décider si, en expropriant le terrain de l’appelant, l’intimée a commis un abus de pouvoir. La cause soulève également des questions de procédure et de juridiction.

Le règlement n° 533, décrétant l’expropriation de ce terrain pour fin de parc municipal, a été adopté le 6 décembre 1966 par la résolution n° 66-906 du conseil municipal de la ville de Boucherville. L’avis d’expropriation estime à un dollar la valeur de l’immeuble exproprié (partie du lot 167); c’est l’indemnité que l’expropriante offre à l’exproprié.

Lucien Landreville a contesté «le droit à l’expropriation» suivant l’art. 777 C.p.c. Il plaide entre autres que

Sous prétexte d’exercer un droit statutaire spécifiquement reconnu aux cités et villes, en vertu des articles 605 et suivants de la Loi des cités et villes, soit celui d’exproprier pour fins municipales, la Municipalité Expropriante à l’occasion de son avis d’expropriation, allègue faussement et illégalement vouloir acquérir la propriété de l’Exproprié pour fins de parc municipal alors qu’en réalité elle désire acquérir ladite propriété non pas pour fins municipales mais plutôt dans le seul et unique but de mettre fin à l’exploitation d’une carrière

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s’y trouvant, plus particulièrement d’un banc d’emprunt de schiste …

Lucien Landreville plaide aussi que la Ville invoque faussement et de mauvaise foi les nécessités d’aménager pour fins de parc municipal ledit lot P-167…

Il plaide également que

la municipalité expropriante tente illégalement et de mauvaise foi de camoufler ses véritables intentions qui sont de faire cesser l’exploitation faite sur le lot P-167…

La Cour supérieure (le juge Nolan) a jugé que l’expropriation a été inspirée par un motif autre que la raison invoquée: le mobile unique de la Ville était d’empêcher Lucien Landreville d’exploiter sa carrière; la Ville a donc agi de mauvaise foi, traité Landreville injustement et abusé de son pouvoir. Le premier juge maintient par conséquent la contestation, rejette l’avis d’expropriation et annule la résolution et le règlement décrétant l’expropriation.

La Cour d’appel (le juge en chef Tremblay et les juges Casey et Turgeon) a infirmé le jugement de la Cour supérieure et rejeté la contestation de Lucien Landreville. Le juge Turgeon, avec qui le juge en chef Tremblay est d’accord, juge que

l’exproprié intimé sur qui reposait le fardeau de la preuve, n’a pas établi la fraude et l’injustice flagrante qu’il a alléguées en défense. Les dépositions de l’ingénieur Gilles Chabot et de l’urbaniste Victor Lambert m’en ont convaincu.

Le Juge en chef et le juge Turgeon prennent pour acquis sans le décider que l’exproprié peut dans sa contestation attaquer en nullité le règlement décrétant l’expropriation. Le juge Casey s’attache davantage à cette dernière question qui ne paraît pas avoir été soulevée en Cour supérieure mais il rejoint l’opinion de ses collègues sur le fond:

[TRADUCTION] Les visées des conseillers ou la possibilité qu’ils n’aient pas vraiment l’intention de procéder aux travaux doivent être prouvées de façon plus convaincante qu’en l’espèce.

Le pourvoi, déposé suivant l’art. 36 (ancien) de la Loi sur la Cour suprême nous demande de casser l’arrêt de la Cour d’appel et de rétablir le

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jugement de la Cour supérieure. (Des affidavits attestant que la valeur de la matière en litige dépasse dix mille dollars ont été déposés par l’appelant. La juridiction de cette Cour n’a pas été mise en doute.)

La partie la plus importante de la preuve consiste en résolutions et règlements adoptés par la Ville. Le reste de la preuve comprend la déposition de Lucien Landreville, celle de Victor Lambert, urbaniste, témoin de Lucien Landreville, celle de Gilles Chabot, ingénieur et témoin de la Ville et celle d’Eugène McClish, greffier de la Ville.

Les faits ne sont pas contestés, mais la Cour d’appel et la Cour supérieure n’en tirent pas les mêmes conclusions.

Le terrain que la Ville veut exproprier est une carrière de schiste de quarante arpents (1,472,027 p.c.) située en plein champ à environ trois milles du centre de la ville de Boucherville dans la Paroisse Sainte-Famille de Boucherville annexée à la Ville en 1963. Au moment où l’expropriation est décrétée, la carrière est profonde d’environ vingt-cinq pieds. Elle occupe quarante pour cent de la ferme appartenant à Lucien Landreville. Son exploitation a commencé en décembre 1965, le propriétaire ayant cédé à des entrepreneurs le droit d’en extraire le schiste, d’abord pour une période d’un an et ensuite pour une période de dix ans.

Croyant avoir besoin d’un permis, Lucien Landreville en fait la demande par écrit aux autorités municipales le 7 décembre 1965, après avoir cédé un droit d’extraction à un premier entrepreneur. Le maire, à qui il avait rendu visite, lui avait d’abord déclaré que cette bonne affaire était «de l’argent tout trouvé». Mais subséquemment, à l’Hôtel de ville, l’ingénieur de la Ville, Gilles Chabot, et le maire lui ont dit que la Ville ne pouvait consentir à lui émettre un permis à moins qu’il ne cède le terrain à la Ville après l’extraction. Dans la demande de permis en date du 7 décembre 1965, qui lui a été dictée, Lucien Landreville écrit «qu’en considération de la présente demande» il «s’engagerait» à céder cette partie de son lot à la Ville «pour la somme de $1 et autres considérations ainsi qu’un accès audit terrain». (L’offre sera révoquée le 11 avril 1968.)

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Suite à cette demande, une résolution du conseil municipal en date du 16 décembre 1965 autorise Lucien Landreville à louer partie de son lot à Mégantic Construction Inc. pour l’extraction de la pierre, mais à certaines conditions dont les suivantes: l’excavation est limitée à une profondeur de 20 pieds; toute excavation ou extraction de pierre doivent se terminer le 1er mai 1967; la terre déplacée doit être déposée à un endroit déterminé par la Ville et demeurer sa propriété; il est permis à la Ville de prélever gratuitement 10,000 tonnes de pierre; Lucien Landreville doit par contrat notarié céder à la Ville pour le prix de $1 la partie de son lot servant de carrière; un notaire est désigné pour préparer le contrat que le maire et le secrétaire-trésorier sont habilités à signer.

Les 10,000 tonnes de pierre, valant $0.85 la tonne, serviront effectivement et gratuitement à des fins municipales. Mais Lucien Landreville ne consentira pas à céder sa carrière à la Ville.

Le 1er mars 1966, le conseil municipal, par résolution, refuse à Paul-Émile Lamontagne et à Lucien Landreville la permission d’utiliser le lot 167 comme dépotoir. Par la même résolution, Lucien Landreville est requis de signer le contrat cédant la carrière à la Ville. Les avocats de la Ville reçoivent mandat de prendre les mesures nécessaires pour arrêter l’extraction de la pierre jusqu’à ce que Lucien Landreville ait signé le contrat. S’il refuse, les avocats doivent prendre des dispositions pour que l’extraction de la pierre cesse indéfiniment et que Lucien Landreville soit recherché en dommages-intérêts.

Le 15 mars 1966, il est proposé au conseil municipal qu’un arpenteur géomètre «soit autorisé à faire les plans concernant la partie de terrain à homologuer sur le lot 167 de M. Lucien Landreville». (La copie qui se trouve au dossier ne mentionne pas cependant si cette proposition a été adoptée.)

Le 19 avril 1966, le conseil municipal adopte un règlement décrétant l’homologation pour fins de parc d’une partie du lot 167. (Le dossier ne révèle pas si on a effectivement procédé à l’homologation.)

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Le 9 août 1966, il est résolu par le conseil municipal «que des procédures légales appropriées soient prises relativement à l’exploitation d’une carrière appelée banc d’emprunt dans nos limites, soit sur le lot n° 167 du cadastre officiel de la Paroisse Ste-Famille et s’il y a insuffisance de règlement à cet effet, qu’une recommandation soit faite à ce Conseil sans délai».

Le 6 décembre 1966 est adopté le «règlement pourvoyant à l’acquisition de gré à gré ou par voie d’expropriation de partie du lot n° 167 du cadastre officiel de la Paroisse Ste-Famille de Boucherville, division d’enregistrement de Chambly, pour la somme de $1 pour fin de parc municipal». Les conseillers juridiques de la Ville reçoivent mandat de prendre les procédures nécessaires pour l’acquisition de gré à gré ou par voie d’expropriation avec prise de possession au préalable.

Le 17 janvier 1967, le conseil municipal adopte des règlements de construction et de zonage, les règlements nos 545 et 546, s’appliquant à tout le territoire de la ville de Boucherville. Selon ces règlements et le plan qui y est joint, (D-5), la carrière de Lucien Landreville se trouve en pleine zone de développement résidentiel. Au milieu de cette zone, il y a une zone de parc (P-48) de dimensions considérables. Il s’agit d’un projet de parc régional qui apparaît au plan sous une forme aux lignes plutôt courbes ou elliptiques sauf une seule projection de forme rectangulaire. Ce rectangle représente la carrière de Lucien Landreville que la municipalité dit vouloir annexer au parc qu’elle se propose d’aménager.

L’avis d’expropriation est en date du 21 février 1967.

Voici comment le premier juge motive ses conclusions:

[TRADUCTION] Si cette expropriation était contestée uniquement au motif que la ville manquait de discernement ou avait tort de vouloir adjoindre le terrain de la demanderesse à la zone de parc (P-48) parce qu’il serait absurde d’ajouter à cette zone de parc 40 arpents de terre utilisés comme carrière, profonde d’environ 25 pieds, le soussigné n’aurait pas hésité à rejeter la demande puisque la Cour n’a pas à substituer son point de vue à celui du conseil municipal. Pour cette raison, la

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Cour est aussi d’avis que le fait que le parc (P-48) ne puisse être aménagé avant quinze ans ou plus (selon la preuve) ne peut être considéré en soi comme un motif valable d’annulation du règlement municipal prévoyant l’expropriation. Elle n’a pas non plus à rendre jugement sur l’évaluation du terrain du défendeur qui a été fixée à $1, selon le certificat accompagnant l’avis d’expropriation, même si l’on a prouvé qu’aux fins des taxes municipales sa valeur était de $100 l’arpent.

La décision de la Cour se fonde sur l’ensemble de la preuve. En eux-mêmes, les trois points mentionnés précédemment ne sont pas pertinents. Mais examinés en même temps que les autres actes de la. demanderesse, ils confirment la prétention du défendeur selon laquelle la demanderesse s’est comportée de façon injuste à son égard.

Le soussigné est convaincu que la preuve a établi que la demanderesse avait un autre motif inavoué pour exproprier la terre du défendeur: mettre fin à l’exploitation de la carrière du défendeur.

Les résolutions qui ont été adoptées et leur contenu montrent clairement que la demanderesse était résolue à empêcher le défendeur d’exploiter une carrière sur son terrain s’il n’en transférait pas d’abord la propriété à la ville; lorsque toutes les autres menaces et manœuvres eurent échoué, on décida d’avoir raison du défendeur en expropriant sa terre. En fait, la demanderesse était si pressée de donner une leçon au défendeur qu’elle a adopté le règlement prévoyant l’expropriation du terrain * du défendeur plus d’un mois avant que le terrain de la demanderesse ne soit inclus dans la zone de parc P-48 par le plan D-5.

A mon avis, la mauvaise foi de la demanderesse est en outre mise en lumière par le fait qu’en mars 1970, date de l’audition, soit plus de trois ans après l’adoption par la demanderesse du règlement prévoyant l’expropriation de la terre du défendeur, la demanderesse n’avait pris aucune autre mesure pour exproprier les autres lots compris dans la zone de parc P-48, excepté un lot sur lequel fut construite une rue faisant partie du réseau routier de la municipalité demanderesse. Je doute sérieusement que la construction de cette rue soit directement reliée à l’aménagement de la zone de parc P‑48.

Il a été établi par de nombreux arrêts relatifs à des décisions des municipalités, que les tribunaux ne doivent pas modifier ces décisions à moins qu’on puisse prouver qu’il y a eu fraude ou violation de la loi ou abus de pouvoir si manifestes que cela équivaut à une fraude envers le public ou les parties intéressées.

Corporation de la Ville de Dorval c. Sanguinet Automobile Ltée, [1960] B.R. 706, Roy c. Corporation d’Au-

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bert-Gallion, [1929] 46 B.R. 15 — Le juge Rivard aux pages 29 et 30, Sula c. Cité de Duvernay, [1970] B.R. 234.

Je crois que les principes formulés dans ces arrêts s’appliquent à la présente cause.

Je n’ai donc aucune hésitation à déclarer que la demanderesse, en adoptant, le 6 décembre 1966, le règlement n° 533 prévoyant l’expropriation du terrain du défendeur, a commis un abus de pouvoir, une injustice flagrante prouvant sa mauvaise foi envers le défendeur.

Je ne trouve aucune erreur de droit dans les motifs du premier juge et il m’est impossible de dire que les conclusions qu’il tire des faits sont manifestement erronées.

Aux motifs du premier juge, j’ajouterai cependant ceux qui suivent.

Le fardeau de la preuve est lourd quand il s’agit d’établir la commission d’un «abus de pouvoir équivalant à fraude» et «ayant pour effet une injustice flagrante»: Cité de Sillery c. Sun Oil Co. et Royal Trust Co.[1], à la p. 557.

Mais, dans la présente affaire, les résolutions et règlements mêmes du conseil municipal le condamnent explicitement, les autres circonstances confirmant cette condamnation.

Dans la résolution du 16 décembre 1965, loin de s’opposer à l’exploitation d’une carrière sur la ferme de Lucien Landreville à cause d’un zonage actuel ou anticipé ou à cause d’un projet de parc, le conseil municipal se montre disposé à permettre cette exploitation mais aux conditions que l’on sait: don de la terre déplacée et de 10,000 tonnes de pierre, et surtout, don du terrain à la Ville. Dès ce premier moment, la Ville tente donc de s’approprier la carrière sans la payer.

Des textes de loi explicites permettent aux municipalités d’exiger, comme condition préalable à l’approbation d’un plan de subdivision, que le propriétaire leur cède gratuitement un pourcentage déterminé de terrain aux fins d’aménagement de parcs ou de terrains de jeu, ou de s’approprier sans indemnité dans des cas précis l’emprise de rues ou de ruelles ou le terrain nécessaire au premier chemin de front sur un lot. Aussi, l’art. 429 de la

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Loi des cités et villes, S.R.Q. 1964, c. 193, modifié par L.Q. 1975, c. 66, art. 15 — une disposition subséquente aux faits en litige — porte que le conseil municipal peut faire des règlements:

8° Pour exiger, comme condition préalable à l’approbation d’un plan de subdivision, que des rues y soient prévues ou non, que le propriétaire cède à la corporation municipale, pour fins de parcs ou de terrains de jeux, une superficie de terrain n’excédant pas dix pour cent du terrain compris dans le plan et situé à un endroit qui, de l’avis du conseil, convient pour l’établissement de pares ou de terrains de jeux, ou exiger du propriétaire, au lieu de cette superficie de terrain, le paiement d’une somme n’excédant pas dix pour cent de la valeur réelle du terrain compris dans le plan, nonobstant l’application de l’article 21 de la Loi sur l’évaluation foncière (1971, chapitre 50) …

Voir également Fart. 392fg) du Code municipal, les art. 610a, 610b, 610c, et 1054 de la Charte de la Ville de Montréal, S.Q. 1959-60, c. 102, S.Q. 1960-61, c. 97, art. 30, S.Q. 1963, c. 70 art. 21, L.Q. 1969, c. 91, art. 6; Fart. 336, 204° de la Charte de la Ville de Québec, L.Q. 1976, c. 54, art. 15. Mais une municipalité ne peut suppléer à ces textes en se servant du pouvoir qu’elle possède ou croit posséder d’octroyer un permis pour extorquer d’un propriétaire des avantages comme ceux que la Ville a tenté d’obtenir de Lucien Landreville le 16 décembre 1965: elle fait alors preuve de mauvaise foi et commet un abus de pouvoir.

La Ville récidive cinq mois et demi après, avec sa résolution du 1er mars 1966. Ce n’est pas au refus d’autoriser l’utilisation du lot 167 comme dépotoir que je songe, mais à la mise en demeure de passer titre qui doit être adressée à Lucien Landreville avec la menace de procédures judiciaires, et celle d’arrêter l’extraction de la pierre. Mais la Ville n’a toujours pas d’objection de principe à l’exploitation d’une carrière sur cet emplacement pourvu que Lucien Landreville consente à se départir de son bien. Et il n’est pas question de parc.

Les menaces se précisent avec la résolution ou la proposition du 15 mars 1966 autorisant un arpenteur à faire des plans d’homologation: l’homologation fait nécessairement penser à l’expropriation. Il n’est toujours pas question de parc.

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Il en est question pour la première fois dans la résolution du 19 avril 1966, décrétant l’homologation pour fins de parc d’un emplacement, qu’un mois et demi auparavant la Ville était prête, en principe, à laisser utiliser comme carrière.

De plus, la résolution du 9 août 1966 doit s’interpréter à la lumière de celles qui la précèdent et de celles qui la suivent: le conseil municipal demande en fait qu’on lui suggère quelque moyen d’atteindre les fins qu’il poursuit illégalement depuis le début.

Vient enfin le règlement n° 533, en date du 6 décembre 1966, décrétant l’expropriation pour fin de parc de la carrière de Lucien Landreville. C’est ce règlement qu’il faut juger. Mais on ne peut le juger en faisant abstraction de ce qui le prépare et dont il est l’aboutissement. S’il est mis en œuvre suivant sa lettre, ce règlement procurera en substance à la Ville la chose même qu’elle cherchait à obtenir abusivement par ses résolutions du 16 décembre 1965 et du 1er mars 1966, savoir, la propriété du terrain de Lucien Landreville pour la somme de $1. Ce qui commence et se poursuit dans l’abus et la mauvaise foi reste vicié jusqu’à la fin, à moins que l’on ne démontre un changement de circonstances et de sentiments qui indique la survenance de la bonne foi. Les résolutions menant au règlement du 6 décembre 1966 établissent le comportement initialement abusif et injuste de la Ville relativement à la propriété de Lucien Landreville. Dès lors, à mon avis, c’est à la Ville qu’il incombait de prouver que les choses avaient changé par la suite. Elle ne l’a pas fait.

La Cour d’appel s’appuie sur la déposition de Victor Lambert et celle de Gilles Chabot, auxquelles le premier juge n’a pas spécifiquement référé.

Victor Lambert est un urbaniste, témoin de Lucien Landreville. La partie de son témoignage la plus favorable à la Ville est celle où il approuve la création de la zone de parc P-48 par le règlement du 17 janvier 1967. Mais il déclare aussi trouver incongrue l’addition à cette zone du rectangle représentant la carrière de Lucien Landreville. Il déclare également ne pouvoir s’expliquer en vertu de quelles priorités la Ville ferait l’acquisition de ce terrain pour fin de parc dix ou quinze ans avant

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d’en avoir besoin pour cette fin. Ce témoignage, considéré dans son ensemble, ne me paraît pas renforcer la position de la Ville.

Gilles Chabot est l’ingénieur de la Ville. Il atteste que la commission d’urbanisme de la Ville étudiait depuis 1962 le règlement de construction et de zonage effectivement adopté le 17 janvier 1967. Il ne le dit pas expressément, mais il laisse entendre que le conseil municipal pouvait avoir ce règlement à l’esprit avant son adoption. Selon lui, la Ville s’était trouvée devant «un fait accompli» avec l’excavation de la carrière de Lucien Landreville; il était préférable de remplir totalement ou partiellement cette excavation et de l’annexer à ce qui allait plus tard devenir un grand parc régional plutôt que de la laisser subsister dans ce que l’on venait de désigner comme quartier résidentiel. Quant à la valeur nominale de $1 offerte à Lucien Landreville pour son terrain, elle s’explique, dit-il, du fait que les frais que la Ville devrait encourir pour remplir l’excavation excéderaient de beaucoup la valeur du terrain.

Pourtant, c’est ce même Gilles Chabot qui, avec le maire, déclarait à Lucien Landreville en décembre 1965 que la Ville consentirait à le laisser exploiter sa carrière s’il en cédait la propriété après l’excavation. Comment ce témoin peut-il par la suite parler de «fait accompli» alors qu’il a concouru à son accomplissement? Si l’exploitation d’une carrière n’était pas souhaitable sur cet emplacement, compte tenu d’un projet de règlement de zonage alors sous étude, pourquoi, dans la mesure où la Ville croyait pouvoir faire autrement, en a-t-elle permis l’exploitation et même y a-t-elle pris part?

L’explication de la valeur nominale de $1 offerte à Lucien Landreville pour son terrain est reprise par la Ville dans le factum qu’elle adresse à cette Cour. Cette explication est pour le moins inattendue: la Ville prélève gratuitement 10,000 tonnes de pierre et contribue pour autant à transformer d’abord la propriété expropriée en un trou dont elle mettrait ensuite le remplissage à la charge de l’exproprié en déduisant le coût du remplissage de l’indemnité d’expropriation. Voilà un trou recélant pour la Ville des richesses surprenantes. Cette offre de $1 et l’explication qui prétend la justifier

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sont à mon avis fondées sur une évaluation qui, à sa face, n’est pas honnête: elle méconnaît un principe de droit reconnu depuis longtemps selon lequel l’indemnité doit être calculée d’après la valeur pour le propriétaire et non pas d’après la valeur pour l’expropriant: Cedar Rapids Manufacturing and Power Company v. Lacoste[2]; Fraser v. Fraserville[3]; La Cité de Montréal c. McAnulty Realty Co.[4], aux pp. 278, 281, 282, 290, 297; Procureur général du Québec c. Hébert[5], à la p. 695; Place Versailles Inc. et autre c. Ministre de la Justice du Québec[6], aux pp. 1128, 1129. La mauvaise foi de la Ville se manifeste donc dans le règlement même qui décrète l’expropriation et non pas seulement dans les résolutions qui l’ont précédé.

Au surplus, si Lucien Landreville n’avait pas contesté le droit à l’expropriation, le dépôt de ce dollar unique, représentant une indemnité calculée suivant un faux principe, aurait permis à la Ville d’obtenir la possession préalable en attendant que la Régie des services publics fixe la valeur véritable d’un terrain qui, pour fins de taxe municipale, était déjà évalué à $4,000. Par ailleurs, pour la seule autre expropriation faite à l’intérieur de la zone P-48, celle d’un chemin en 1970, la Ville a emprunté $1,600 et n’a pas exigé la possession préalable dans son règlement.

Dans ces circonstances, il n’y a pas lieu de s’étonner que le premier juge, qui a vu et entendu les témoins et qui déclare s’appuyer sur toute la preuve, n’ait pas trouvé nécessaire de référer expressément à la preuve testimoniale.

En Cour d’appel, le juge Casey exprime l’avis que, pour réussir, Lucien Landreville aurait dû prouver que la Ville n’avait pas l’intention d’utiliser la carrière pour fin de parc. Or l’allégation cruciale de Lucien Landreville dans sa contestation est la mauvaise foi de la Ville. Si la mauvaise foi est prouvée, comme je crois qu’elle l’a été, elle vicie les actes de la Ville et entraîne leur nullité

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abstraction faite des intentions que la Ville a finalement pu former pour atteindre ses fins:

[TRADUCTION] L’appelant prétend en l’espèce que «le règlement n’est pas d’intérêt public» et que le conseil a agi «de mauvaise foi, frauduleusement et avec partialité». La jurisprudence a clairement établi qu’il incombe au demandeur de prouver ces allégations. Il est clair également que le règlement devient invalide si le demandeur réussit à faire la preuve de ces allégations.

Le juge Estey, parlant pour la majorité de cette Cour dans Kuchma c. La municipalité rurale de Taché[7], à la p. 239.

La fraude, la malhonnêteté, la mauvaise foi, l’extorsion ou la corruption forment une catégorie particulière de causes de nullité qui transcende toutes les autres.

[TRADUCTION] La fraude fait échec à toutes les règles. La Cour ne doit conclure qu’il y a fraude que si elle est explicitement plaidée et prouvée; mais une fois prouvée, elle vicie les jugements, les contrats et toutes les transactions quelles qu’elles soient…

Lord Denning dans Lazarus Estates Ltd. v. Beasley[8], à la p. 712.

C’était aussi l’avis de Lord Loreburn dans Marquess of Clanricarde v. Congested Districts Board of Ireland[9]:

[TRADUCTION] La présente cause ne soulève qu’un seul point qui se résume ainsi: peut-on empêcher le Congested Districts Board d’utiliser son pouvoir coercitif pour faire l’acquisition des terres du comté de Galway appartenant à lord Clanricarde. Les procédures ne sont entachées d’aucun vice de forme mais, comme le prétend l’appelant, il y a excès de pouvoir sur le fond. Au début, on a prétendu que le Conseil n’avait pas agi selon les motifs invoqués et on a expliqué que cette allégation ne mettait pas en cause son honnêteté ni sa bonne foi, mais simplement qu’il avait un motif secondaire. Je suis d’avis qu’il serait préférable de s’exprimer différemment. Je ne puis concevoir de malhonnêteté honnête. … la fraude et la malhonnêteté doivent être traitées différemment. Un tribunal doit toujours leur faire obstacle quelle que soit leur forme.

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Ce qui m’amène aux questions de procédure et de juridiction.

La question de procédure a été soulevée en Cour d’appel par le juge Casey qui trouve de la valeur à l’argument selon lequel un règlement municipal peut être attaqué en nullité uniquement par requête en cassation pour cause d’illégalité, recours direct prévu à l’art. 411 de la Loi des cités et villes, et non pas par des moyens incidents ou en défense comme c’est le cas en l’espèce puisque c’est par une contestation de l’avis d’expropriation que Lucien Landreville attaque la validité du règlement décrétant l’expropriation.

L’article 411 de la Loi des cités et villes, crée un recours supplémentaire mais non exclusif; il ne peut avoir pour effet de priver les justiciables des autres recours dont ils disposeraient normalement. A mon avis, il est également possible d’attaquer la validité d’un règlement municipal en défense ou par des moyens incidents. C’est le sens d’une jurisprudence assez ancienne pour laquelle cette Cour a manifesté sa préférence dans Duquet c. La ville de Ste‑Agathe-des-Monts[10].

La Cour supérieure ne pouvait disposer de la contestation de Lucien Landreville sans opiner sur la validité de la résolution et du règlement décrétant l’expropriation. Ayant conclu à leur invalidité, devait-elle, dans le dispositif de son jugement, se contenter de rejeter l’avis d’expropriation sans annuler expressément cette résolution et ce règlement comme le lui demandait l’exproprié? Je ne le crois pas. Ce serait là pur formalisme car la résolution et le règlement n’ont aucun autre objet que la présente expropriation. Lucien Landreville pouvait selon moi demander en défense l’annulation de la résolution et du règlement décrétant l’expropriation.

Par ailleurs, l’art. 777 C.p.c. porte que

l’exproprié ne peut contester que le droit à l’expropriation.

L’article 1066e de l’ancien Code de procédure prescrivait que

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l’exproprié ne peut produire un plaidoyer à l’encontre de l’avis que pour contester le droit de l’expropriant au recours de l’expropriation.

Dans l’arrêt Hamel c. Ville d’Asbestos[11], cette Cour, qui devait appliquer l’art. 1066e, a décidé (à la p. 538):

l’exproprié peut, à l’encontre de l’avis, plaider que l’expropriant n’a pas le droit statutaire de recourir à l’expropriation, mais non les irrégularités ou illégalités dans la procédure suivie pour exercer le droit à ce recours.

Or, selon la Ville, dans la présente cause, le droit statutaire du conseil municipal d’exproprier pour fin de parc ne peut être mis en doute vu l’al. c) de l’art. 605 de la Loi des cités et villes qui lui permet d’avoir recours aux procédures d’expropriation pour

s’approprier tout immeuble ou partie d’immeuble ou servitude dont il a besoin pour toutes fins municipales.

Le droit statutaire de la Ville à l’expropriation étant incontestable, la défense de Lucien Landre-ville contreviendrait donc à l’art. 777 C.p.c.

Cet argument de la Ville dépasse la procédure et rejoint la juridiction. Mais il ne peut être retenu: il permettrait à une ville de faire échec à toute contestation de ses expropriations en libellant ces dernières de façon à leur donner une apparence de droit.

Dans l’arrêt Hamel (supra), l’appelant reprochait à la municipalité d’avoir commis des irrégularités de procédure, alléguant en particulier que le règlement décrétant l’expropriation avait été adopté par une assemblée illégalement convoquée et irrégulièrement tenue. Mais il ne contestait pas le droit qu’avait la municipalité d’exproprier son immeuble. Il ne niait pas que l’expropriant avait, dans son cas, droit de recourir à l’expropriation.

Dans la présente affaire, quoique Lucien Landreville reconnaisse généralement le pouvoir que possède la Ville d’exproprier des immeubles, y compris le sien, pour des fins municipales, il lui conteste le droit de l’exercer comme elle l’a fait dans les circonstances, en commettant non pas des irrégularités de procédure mais des abus qui

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vicient le fond de sa décision. Ce faisant, en ce qui le concerne, Lucien Landreville conteste à mon avis «le droit à l’expropriation» comme il faut entendre cette expression de l’art. 777 C.p.c.

Le pourvoi doit être accueilli, l’arrêt de la Cour d’appel, cassé, et le jugement de la Cour supérieure rétabli, avec dépens en cette Cour comme en Cour d’appel.

Pourvoi accueilli avec dépens.

Procureurs de l’appelant: Bergeron & Gaudreau, Hull, Québec.

Procureurs de l’intimée: Viau, Bélanger, Hébert, Mailloux, Paquet, Pinard & Denault, Montréal.

[1] [1964] R.C.S. 552.

[2] [1914] A.C. 569.

[3] [1917] A.C. 187.

[4] [1923] R.C.S. 273.

[5] [1967] R.C.S. 690.

[6] [1977] 2 R.C.S. 1118.

[7] [1945] R.C.S. 234.

[8] [1956] 1 Q.B. 702.

[9] (1915), 79 J.P. 481 (H. of L.).

[10] [1977] 2 R.C.S. 1132.

[11] [1967] R.C.S. 534.


Parties :

Demandeurs : Landreville
Défendeurs : Ville de Boucherville

Texte :

Cour suprême du Canada

Landreville c. Ville de Boucherville, [1978] 2 R.C.S. 801

Date: 1978-02-07

Lucien Landreville (Exproprié) Appelant;

et

Ville de Boucherville (Expropriante) Intimée.

1977: 9 juin; 1978: 7 février.

Présents: Les juges Martland, Ritchie, Pigeon, Beetz et de Grandpré.

EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DU QUÉBEC

Proposition de citation de la décision: Landreville c. Ville de Boucherville, [1978] 2 R.C.S. 801 (7 février 1978)

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Origine de la décision

Date de la décision : 07/02/1978
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