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§ R. c. Hauser, [1979] 1 R.C.S. 984 (1 mai 1979)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi doit être accueilli

Numérotation :

Référence neutre : [1979] 1 R.C.S. 984 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1979-05-01;.1979..1.r.c.s..984 ?

Analyses :

Droit constitutionnel - Infractions à la Loi sur les stupéfiants - Acte d’accusation présenté par un représentant du procureur général du Canada - Bref de prohibition - L’article 2 du Code criminel, S.R.C. 1970, chap. C-34, autorise-t-il le procureur général du Canada ou son représentant à instituer des poursuites pour les infractions à la Loi sur les stupéfiants, S.R.C. 1970, chap. N-1? - Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, art. 91(27) et 92(14).

L’intimé a été inculpé par acte d’accusation sur deux chefs: 1) possession de résine de cannabis, pour en faire le trafic, 2) possession de cannabis (marijuana) dans le même but, en contravention du par. 4(2) de la Loi sur les stupéfiants. L’acte d’accusation a été signé par un représentant du procureur général du Canada. L’intimé a demandé un bref de prohibition pour attaquer la constitutionnalité de l’al. b) de la définition de «procureur général» à l’art. 2 du Code criminel. La demande de prohibition a été rejetée en première instance, mais accueillie, à la majorité, par la Division d’appel de la Cour suprême de l’Alberta.

Par suite de l’autorisation d’appel à cette Cour, la question constitutionnelle a été formulée en ces termes: Le Parlement du Canada a-t-il compétence pour promulguer une législation qui, comme à l’art. 2 du Code criminel, autorise le procureur général du Canada ou son représentant (1) à présenter des actes d’accusation pour une infraction à la Loi sur les stupéfiants, (2) à

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diriger les procédures instituées sur l’instance du gouvernement du Canada, qui sont relatives à la violation ou à un complot en vue de la violation d’une loi du Parlement du Canada ou de règlements établis en vertu d’une telle loi, à l’exclusion du Code criminel?

Arrêt (les juges Dickson et Pratte étant dissidents): Le pourvoi doit être accueilli.

Les juges Martland, Ritchie, Pigeon et Beetz: Pour ce qui est de l’interprétation de la définition de «procureur général», l’effet de cette définition est de faire du procureur général du Canada le «procureur général» pour toutes les procédures criminelles instituées sur l’instance du gouvernement du Canada et dirigées par ce gouvernement ou pour son compte, à l’égard d’une infraction ou d’un complot relatifs à une loi autre que le Code criminel. En conséquence, le procureur général d’une province n’a plus aucun pouvoir à l’égard de procédures ainsi instituées.

Quoi qu’on dise de la nécessité de restreindre l’étendue du pouvoir fédéral sur la procédure criminelle afin de préserver la compétence provinciale sur l’administration de la justice criminelle, il faut reconnaître au moins ce qu’ont admis trois provinces: le pouvoir législatif complet du fédéral sur les poursuites relatives à la violation ou à un complot en vue de la violation de lois fédérales dont la constitutionnalité ne dépend pas du par. 27 de l’art. 91 (droit criminel). Ces provinces ont eu raison de ne revendiquer aucun droit constitutionnel de subordonner à leur pouvoir exécutif l’application des lois fédérales autres que celles que l’on peut à bon droit considérer comme du «droit criminel».

Comme le par. 29 de l’art. 91 le fait bien voir, le fédéral a le pouvoir d’imposer des sanctions pour la violation de toute loi fédérale, indépendamment de sa compétence en matière criminelle. Les nombreux arrêts qui affirment que le pouvoir fédéral en matière de droit criminel n’est pas illimité et ne peut pas être utilisé à n’importe quelle fin montrent bien la nécessité d’une distinction en ce sens.

Quant à savoir si la Loi sur les stupéfiants est bien une loi faite en vertu du pouvoir législatif sur le droit criminel, l’historique de cette législation et l’économie générale de la loi actuelle démontrent qu’il s’agit bien de «control» comme le dit l’intitulé anglais. Le fait que les drogues en cause ici sont maintenant totalement prohibées ne change en rien le caractère général de la Loi, qui vise plutôt à réglementer les stupéfiants qu’à les prohiber totalement.

La principale raison pour laquelle il faut considérer la Loi sur les stupéfiants comme une législation fondée sur

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la compétence résiduaire générale, c’est qu’elle vise essentiellement un problème récent qui n’existait pas à l’époque de la Confédération et n’entre manifestement pas dans la catégorie des «Matières d’une nature purement locale ou privée». L’objet de la Loi considérée en l’espèce doit donc être traité de la même manière que d’autres innovations comme l’aviation (Renvoi sur l’aéronautique, [1932] A.C. 54) et la radiocommunication (Renvoi relatif à la radiocommunication, [1932] A.C. 304).

Il faut donc répondre à la question constitutionnelle comme suit: En ce qui concerne le par. 1 — Oui; en ce qui concerne le par. 2 — Oui, relativement à la violation ou à un complot en vue de la violation d’une loi du Parlement du Canada ou de règlements établis en vertu d’une telle loi, quand la constitutionnalité n’en dépend pas du par. 27 de l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, sans opiner que la compétence du Parlement du Canada s’arrête là.


Parties :

Demandeurs : Sa Majesté la Reine
Défendeurs : Hauser

Texte :

Cour suprême du Canada

R. c. Hauser, [1979] 1 R.C.S. 984

Date: 1979-05-01

Sa Majesté La Reine Appelante;

et

Patrick Arnold Hauser Intimé;

et

Le procureur général de l’Alberta, le procureur général de l’Ontario, le procureur général du Québec, le procureur général de la Nouvelle-Écosse, le procureur général du Nouveau‑Brunswick, le procureur général de la Colombie-Britannique, le procureur général de I’ÎIe-du-Prince-Édouard, le procureur général de la Saskatchewan, le procureur général de Terre-Neuve Intervenants.

1978: 29, 30 et 31 mai; 1979: 1er mai.

Présents: Les juges Martland, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz et Pratte.

EN APPEL DE LA DIVISION D’APPEL DE LA COUR SUPRÊME DE L’ALBERTA

POURVOI interjeté par le procureur général du Canada à l’encontre d’un bref de prohibition accordé par la Division d’appel de la Cour suprême de l’Alberta[1], interdisant au juge de la Cour de district Stevenson et à tout autre juge de la Cour de district de l’Alberta de connaître d’autres procédures relatives à un acte d’accusation inculpant l’intimé et un autre de la violation de la Loi sur les

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stupéfiants. Pourvoi accueilli, les juges Dickson et Pratte étant dissidents.

J.J. Robinette, c.r., et D.H. Christie, c.r., pour l’appelante.

A. Milton Harradence, c.r., et T.C. Semenuk, pour l’intimé.

Ross Paisley, c.r., et W. Henkel, c.r., pour le procureur général de l’Alberta.

J.D. Watt, D.W. Mundell, c.r., et Mlle L.E. Weinrib, pour le procureur général de l’Ontario.

Michel Pothier, Yves Berthiaume et Jacques Fortin, pour le procureur général du Québec.

Gordon S. Gale et Martin E. Herschorn, pour le procureur général de la Nouvelle-Écosse.

Hazen Strange, c.r., pour le procureur général du Nouveau-Brunswick.

Louis Lindholm, pour le procureur général de la Colombie-Britannique.

I.W. Bailey, pour le procureur général de l’Île-du-Prince-Édouard.

S. Kujawa, c.r., et K.W. MacKay, pour le procureur général de la Saskatchewan.

James A. Nesbitt, c.r., pour le procureur général de Terre-Neuve.

Le jugement des juges Martland, Ritchie, Pigeon et Beetz a été rendu par

LE JUGE PIGEON — L’intimé a été inculpé par acte d’accusation sur deux chefs: 1) possession de résine de cannabis, pour en faire le trafic, 2) possession de cannabis (marijuana) dans le même but, en contravention du par. 4(2) de la Loi sur les stupéfiants. L’acte d’accusation est signé par un représentant du procureur général du Canada. L’intimé a demandé un bref de prohibition pour attaquer la constitutionnalité de l’al. b) de la définition de «procureur général» à l’art. 2 du Code criminel. La demande de prohibition a été rejetée en première instance mais accueillie, à la majorité, par la Division d’appel de la Cour suprême de l’Alberta. Aux fins du pourvoi devant cette Cour, le Juge en chef, sur requête de l’appelante, a

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énoncé la question constitutionnelle en ces termes:

Le Parlement du Canada a-t-il compétence pour promulguer une législation qui, comme à l’article 2 du Code criminel, autorise le procureur général du Canada ou son représentant

(1) a présenter des actes d’accusation pour une infraction à la Loi sur les stupéfiants,

(2) à diriger les procédures instituées sur l’instance du gouvernement du Canada, qui sont relatives à la violation ou à un complot en vue de la violation d’une loi du Parlement du Canada ou de règlements établis en vertu d’une telle loi, à l’exclusion du Code criminel?

Voici la partie pertinente de la définition en litige:

«procureur général» désigne le procureur général… d’une province où sont intentées des procédures visées par la présente loi et désigne, relativement

b) aux procédures instituées sur l’instance du gouvernement du Canada et dirigées par ce gouvernement ou pour son compte, qui sont relatives à la violation ou à un complot en vue de la violation d’une loi du Parlement du Canada ou d’un règlement établi en vertu d’une telle loi, sauf la présente loi,

le procureur général du Canada…

Les procureurs généraux de toutes les provinces, sauf le Manitoba, sont intervenus à l’appui du jugement prononçant l’invalidité de l’al. b). Toutefois les procureurs généraux de l’Ontario, du Québec et de la Colombie-Britannique en limiteraient l’invalidité aux procédures instituées en vertu d’une loi du Parlement du Canada dont la constitutionnalité dépend du par. 27 (droit criminel) de l’art. 91. de l’A.A.N.B.

Pour ce qui est de l’interprétation de la définition de «procureur général», je ne vois aucune raison de ne pas endosser l’opinion exprimée par la Cour d’appel du Québec dans l’arrêt Miller c. La Reine[2]. Il me semble clair que, par l’effet de cette définition, le procureur général du Canada est le «procureur général» pour toutes les procédures criminelles instituées sur l’instance du gouvernement du Canada et dirigées par ce gouvernement ou

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pour son compte, à l’égard d’une infraction ou d’un complot relatifs à une loi autre que le Code criminel. En conséquence, le procureur général d’une province n’a plus aucun pouvoir à l’égard de procédures ainsi instituées.

Dans l’arrêt Proprietary Articles Trade Association c. Procureur général du Canada[3], lord Atkin disait (aux pp. 316 et 317):

[TRADUCTION] Le second principe que les tribunaux doivent respecter a été formulé par la chambre en 1881, savoir, qu’«il serait sage… [que ceux qui en sont chargés] jugent de leur mieux chaque affaire qui se présente, sans pousser l’interprétation de l’Acte plus loin que ne l’exige le règlement de la question soumise»: La compagnie d’assurance des citoyens du Canada c. Parsons (1881) 7 App. Cas. 96, p. 109. Il a été repris en 1914: «La structure des art. 91 et 92 et l’étendue du chevauchement de la signification des expressions employées font qu’il est peu sage, de l’avis de leurs Seigneuries, de chercher en l’occurrence ou en toute autre occasion à définir de façon exhaustive leur sens et leur portée. De telles définitions, portant sur la phraséologie employée dans les conditions où sont rédigées les Constitutions du genre de celle que nous examinons, doivent presque inévitablement porter à faux»: John Deere Plow Co. c. Wharton [1915] A.C. 330, p. 338…

Selon ce principe, je me propose d’opiner sur la question constitutionnelle sans m’aventurer plus loin que nécessaire. Telle que libellée, elle ne met pas en jeu ce que l’avocat de l’appelante a appelé sa «thèse globale», savoir, l’affirmation d’un pouvoir législatif fédéral complet sur la direction de toutes procédures criminelles et non pas seulement les procédures criminelles relatives à une infraction ou à un complot d’infraction à une loi fédérale autre que le Code criminel. Du point de vue constitutionnel, la distinction à faire est entre les lois fondées sur le pouvoir législatif en matière de droit criminel et toutes les autres lois fédérales; c’est ce que disent les trois provinces qui reconnaissent que, lorsqu’il légifère dans ses autres domaines de compétence, le Parlement fédéral peut confier la direction des poursuites aux fonctionnaires fédéraux, mais ces provinces contestent cette compétence à l’égard des poursuites en droit criminel proprement dit.

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A cet égard, il faut noter qu’aux termes de l’A.A.N.B., la répartition du pouvoir exécutif suit généralement celle du pouvoir législatif, mais avec quelques exceptions notables principalement pour la nomination des juges. Afin d’éviter les inconvénients et difficultés d’un partage de juridictions, la Constitution canadienne prévoit un seul ordre de tribunaux pour l’application de toutes les lois fédérales et provinciales, sous réserve seulement du pouvoir fédéral d’instituer des tribunaux additionnels pour la meilleure administration des lois fédérales. Les tribunaux ordinaires ne sont provinciaux qu’en ce qu’ils sont établis par les provinces. Comme le disait le juge en chef Ritchie dans l’arrêt Valin c. Langlois[4], à la p. 20:

[TRADUCTION] Ce sont les tribunaux de la Reine, tenus de prendre connaissance de toutes les lois et de les appliquer, qu’elles aient été adoptées par le Parlement du Canada ou par les législatures locales,…

En outre, pour toutes les juridictions supérieures, le pouvoir de nomination des juges est conféré à l’exécutif fédéral par l’art. 96 de l’A.A.N.B., alors que la nomination des greffiers et autres fonctionnaires relève du pouvoir exécutif des provinces.

En matière de droit criminel, on a également adopté une répartition inhabituelle. Tandis que le par. 27 de l’art. 91 confère au fédéral la compétence législative sur

27. Le droit criminel, sauf la constitution des tribunaux de juridiction criminelle, mais y compris la procédure en matière criminelle,

le par. 14 de l’art. 92 donne aux législatures provinciales non pas seulement l’organisation des tribunaux de juridiction criminelle mais toute l’administration de la justice:

14. L’administration de la justice dans la province, y compris la constitution, le maintien et l’organisation de tribunaux provinciaux, de juridiction tant civile que criminelle, y compris la procédure en matière civile dans ces tribunaux.

L’article 135 fait bien voir que l’administration de la justice comprend, dans une certaine mesure du moins, les pouvoirs traditionnellement exercés par le procureur général et le solliciteur général:

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135. Jusqu’à ce que la Législature d’Ontario ou de Québec en ordonne autrement, tous les droits, pouvoirs, devoirs, fonctions, obligations ou attributions conférés ou imposés aux procureur général, solliciteur général, secrétaire et registraire de la province du Canada, ministre des finances, commissaire des terres de la Couronne, commissaire des travaux publics et ministre de l’agriculture et receveur général, lors de l’adoption du présent acte, par toute loi, statut ou ordonnance du Haut-Canada, du Bas-Canada ou du Canada, — n’étant pas d’ailleurs incompatibles avec le présent acte, — seront conférés ou imposés à tout fonctionnaire nommé par le lieutenant-gouverneur pour l’exécution de ces fonctions ou de l’une quelconque d’entre elles…

A cet égard, il est intéressant de relever l’attitude du gouvernement fédéral peu après la Confédération. Voici ce que disait le juge Fournier dans l’arrêt Lenoir c. Ritchie[5], à la p. 605):

Après la Confédération, des difficultés s’élevèrent dans les provinces d’Ontario et de la Nouvelle-Écosse, au sujet du pouvoir des Lieutenants-Gouverneurs de nommer des Conseils de la Reine. Cette question affectant la prérogative royale, fut, pour cette raison, référée par le Conseil Privé du Canada au Secrétaire d’Etat pour les Colonies, afin d’obtenir l’opinion des officiers en loi de la Couronne. Le mémoire du Conseil Privé, signé par Sir John Macdonald, après avoir cité le paragraphe 14 de la section 92, relativement à l’organisation des tribunaux, contient la déclaration suivante: -

[TRADUCTION] Le soussigné est d’avis qu’en vertu de ce pouvoir, la législature d’une province, qui est chargée de l’administration de la justice et de l’organisation des tribunaux, peut légiférer sur la conduite générale des procédures devant ces tribunaux; et notamment à l’égard des avocats, de la conduite des poursuites criminelles par les avocats, du choix des avocats et du droit de pré-audience, comme elle le juge à propos. Sa législation doit cependant, de l’avis du soussigné, rester subordonnée à l’exercice de la prérogative royale qui a la prépondérance et n’est en aucune manière diminuée par l’Acte de Confédération.

(C’est moi qui souligne)

Dans le Renvoi relatif à la Loi sur la Commission fédérale du commerce et de l’industrie[6], à la p. 383, le juge en chef Duff dit au nom de la Cour:

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[TRADUCTION] En ce qui concerne les art. 21 et 22, il semble que le pouvoir de prescrire ces dispositions est nécessairement accessoire à l’exercice du pouvoir législatif en matière d’infractions criminelles créées par des lois «interdisant les pratiques déloyales dans le commerce» validement adoptées par des lois énumérées à l’al. 2h). Nous ne pensons pas que l’on puisse dire que le pouvoir de légiférer sur les poursuites criminelles relève «strictement» du domaine du «droit criminel et de la procédure en matière criminelle» — par. 27 de l’art. 91; mais nous croyons que le pouvoir de prescrire ces dispositions et le pouvoir de prescrire les conditions applicables à l’institution et à la conduite des procédures criminelles sont nécessairement accessoires aux pouvoirs conférés au Parlement du Canada par le par. 27 (Proprietary Articles Trade Association c. Procureur général du Canada, [1931] A.C. 310, aux pp. 326 et 327.)

Ce que comporte l’arrêt Proprietary Articles est clairement obiter, comme le montre ce que je souligne

[TRADUCTION] Partant, si la loi en question s’autorise de l’une ou l’autre des catégories spécifiquement énumérées dans l’art. 91, rien ne sert de dire que cette loi affecte la propriété et les droits civils dans les provinces. La plupart des sujets spécifiquement mentionnés dans l’art. 91 affectent la propriété et les droits civils, mais, dans la mesure où la législation édictée par le Parlement se situe, de par son caractère véritable, dans les limites des pouvoirs énumérés, elle peut constitutionnellement affecter le domaine de la propriété et des droits civils. Le même principe s’appliquerait au par. 14 de l’art. 92, «l’administration de la justice dans la province», même si la législation affectait, ce qui n’est pas le cas en l’occurrence, l’administration de la justice. Il n’y a non plus aucune raison qui permette de penser que le Dominion ne peut pas employer ses agents exécutifs en vue d’appliquer la législation qui entre dans ses pouvoirs constitutionnels, comme il le fait normalement dans le cas de ses fonctionnaires du revenu et dans d’autres domaines qu’il n’est pas utile d’énumérer.

En appel du Renvoi relatif à la Loi sur la Commission fédérale du commerce et de l’industrie, le Conseil privé n’a pas tranché la question, statuant de nouveau qu’en regard de l’interprétation correcte de la loi, elle ne se posait pas. Lord Atkin écrivait ([1937] A.C. 405, à la p. 416):

[TRADUCTION] …On a dit que l’al. 22a) enlevait aux officiers de justice de la province la conduite des procédures criminelles mentionnées dans l’article et que, si tel est le cas, il empiète sur le par. 92(14): l’administration

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de la justice dans la province. On à soulevé la même objection contre la fin de l’art. 20. La réponse concernant ces deux articles est que cet argument est fondé sur une interprétation de l’article que son libellé ne justifie pas. Rien dans cet article ne confère au procureur général ou au directeur des poursuites publiques un autre pouvoir que celui d’entamer les procédures conformément au droit provincial et ensuite de prêter assistance aux autorités de la province selon les droits que possèdent les personnes qui se trouvent dans cette situation et selon ce que les autorités estiment acceptable…

Quoi qu’on dise de la nécessité de restreindre l’étendue du pouvoir fédéral sur la procédure criminelle afin de préserver la compétence provinciale sur l’administration de la justice criminelle, je pense qu’il faut reconnaître au moins ce qu’ont admis trois provinces: le pouvoir législatif complet du fédéral sur les poursuites relatives à la violation ou à un complot en vue de la violation de lois fédérales dont la constitutionnalité ne dépend pas du par. 27 de l’art. 91 (droit criminel). A mon avis, ces provinces ont raison de ne revendiquer aucun droit constitutionnel de subordonner à leur pouvoir exécutif l’application des lois fédérales autres que celles que l’on peut à bon droit considérer comme du «droit criminel».

L’article 91 ne comporte aucune disposition correspondant au par. 15 de l’art. 92:

15. L’imposition de sanctions, par voie d’amende, de pénalité ou d’emprisonnement, en vue de faire exécuter toute loi de la province sur des matières rentrant dans l’une quelconque des catégories de sujets énumérés au présent article.

Sans aucun doute cependant, et le par. 29 de l’art. 91 le fait bien voir, le fédéral a le pouvoir d’imposer des sanctions pour la violation de toute loi fédérale, indépendamment de sa compétence en matière criminelle. Les nombreux arrêts qui affirment que le pouvoir fédéral en matière de droit criminel n’est pas illimité et ne peut pas être utilisé à n’importe quelle fin montrent bien la nécessité d’une distinction en ce sens. Dans l’arrêt Procureur général de l’Ontario c. Les assureurs mutuels[7], à la p. 342, le juge Duff (alors juge puîné) dit au nom du Conseil privé:

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[TRADUCTION] …on ne conteste plus que le Parlement du Canada ne peut, par le biais de sanctions pénales créées en vertu du par. 91(27), s’approprier un domaine de compétence exclusive à l’égard duquel, en dehors d’une telle procédure, il n’a en droit aucun pouvoir et qu’on ne peut déclarer valide une législation qui du point de vue de la forme est pénale mais qui, prise dans son ensemble, porte exclusivement sur des domaines de compétence provinciale…

Il faut donc se demander maintenant si la Loi sur les stupéfiants est bien une loi faite en vertu du pouvoir législatif sur le droit criminel. Je ne puis considérer décisif à cet égard l’arrêt Industrial Acceptance Corporation Limited c. La Reine[8]. Il s’agissait d’une poursuite privée et, il ressort de ce que dit (p. 280) le juge Locke (dissident en partie), que [TRADUCTION] «on a concédé, de la part de l’appelante, que selon son caractère véritable la Loi de l’opium et des drogues narcotiques, 1929 est du droit criminel au sens du par. 27 de l’art. 91». L’appelante était liée par la concession qu’elle avait faite sur ce point et la Cour pouvait rendre sa décision en conséquence, mais cela ne constituait pas un précédent décisif, d’autant plus qu’il importait peu dans cette affaire que la loi relève du droit criminel ou non.

Au siècle dernier, les stupéfiants n’étaient pas vraiment un problème dans ce pays. A l’époque de la Confédération, on ne se préoccupait que de l’alcoolisme. On considérait cela comme une question d’intérêt local et ce n’est qu’incidemment que le par. 9 de l’art. 92 en traite:

9. Les licences de boutiques, de cabarets, d’auberges, d’encanteurs et autres licences en vue de prélever un revenu pour des objets provinciaux, locaux ou municipaux.

Lorsque le fédéral a jugé nécessaire un contrôle plus serré, il n’a pas légiféré au titre du droit criminel. Comme on le sait, il s’est fondé sur son pouvoir général de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada (Russell c. La Reine[9], Procureur général de l’Ontario c. Canada Temperance Federation[10]).

[Page 998]

L’historique de la législation sur la réglementation des drogues et l’économie générale de la loi actuelle démontrent, à mon avis, qu’il s’agit bien de «control» comme le dit l’intitulé anglais.

La première loi fut votée en 1908 (7-8 Edouard VII, chap. 50). Elle interdisait l’importation, la fabrication et la vente d’opium à des fins autres que celles de la médecine. Elle visait particulièrement à mettre fin au commerce de quelques vendeurs d’opium qui avaient des permis municipaux en Colombie-Britannique. Une loi plus complète fut adoptée en 1911, la Loi de l’opium et des drogues (1-2 Geo. V. chap. 17). L’annexe de cette loi énumère quatre drogues seulement: cocaïne, morphine, opium et eucaïne. L’article 3 interdit la possession de ces drogues à d’autres fins que des fins scientifiques ou médicinales. L’année suivante, une convention internationale était signée en vue de «la suppression progressive de l’abus de l’opium, de la morphine, de la cocaïne, ainsi que des drogues préparées ou dérivées de ces substances». Ce traité fut signé au nom de Sa Majesté, comme traité d’empire, pour la Grande-Bretagne et plusieurs dominions dont le Canada.

Une nouvelle loi fut adoptée en 1923 (13-14 Geo. V chap. 22) sous le titre: Loi à l’effet de prohiber l’usage illicite de l’opium et autres drogues. Outre les quatre drogues déjà visées, l’annexe mentionne: héroïne, codéine et «cannabis indica ou hachisch». La Loi prévoit la délivrance de permis pour la distribution de toute drogue et en interdit la vente sauf sur ordonnance médicale.

Une autre convention internationale relative aux drogues dangereuses fut signée en 1925. Cette convention contenait notamment des dispositions relatives au chanvre indien et à la résine de chanvre indien. Ces stipulations visaient à prévenir l’exportation de ces substances vers des pays où l’usage en est interdit. Le Canada était lui-même partie à cette convention de même qu’à celle de 1931 et aux protocoles subséquents. Le 30 mars 1961, le Canada signait un nouveau traité intitulé «Convention unique sur les Stupéfiants de 1961». Ce document classe parmi quatre drogues particulièrement dangereuses qui comprennent l’héroïne: Cannabis et résine de cannabis.

[Page 999]

La même année, la loi canadienne alors en vigueur et ses nombreuses modifications ont été remplacées par la loi actuelle (1960-61 (Can.), chap. 35). L’annexe donne une longue liste de drogues. C’est par règlement que sont maintenant arrêtées les conditions auxquelles la production, la vente et la possession de stupéfiants sont soumises. Parmi ces drogues, il y en a plusieurs dont la vente ou l’administration est permise sur ordonnance médicale. En fait, on en trouve un certain nombre dans la liste de médicaments fournis aux frais du gouvernement qui a été publiée dans la Gazette officielle du Québec conformément à la Loi de l’assurance‑maladie du Québec (13 décembre 1978, pp. 6737 à 6982). On relève notamment dans cette liste la codéine, la cocaïne, la morphine et l’opium.

A mon avis, le fait que les drogues en cause ici sont totalement prohibées ne change en rien le caractère général de la Loi, qui vise plutôt à réglementer les stupéfiants qu’à les prohiber totalement. Au préambule de la Convention de 1961, on lit:

Les Parties,

Soucieuses de la santé physique et morale de l’humanité,

Reconnaissant que l’usage médical des stupéfiants demeure indispensable pour soulager la douleur et que les mesures voulues doivent être prises pour assurer que des stupéfiants soient disponibles à cette fin,

Reconnaissant que la toxicomanie est un fléau pour l’individu et constitue un danger économique et social pour l’humanité,

Conscientes du devoir qui leur incombe de prévenir et de combattre ce fléau,

Considérant que pour être efficaces les mesures prises contre l’abus des stupéfiants doivent être coordonnées et universelles,

Estimant qu’une action universelle de cet ordre exige une coopération internationale guidée par les mêmes principes et visant des buts communs,…

Dans l’arrêt Faber c. La Reine[11], cette Cour a statué, à la majorité, que c’était en fonction du

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caractère général de l’enquête du coroner sous le régime de la Loi des coroners du Québec qu’il fallait en déterminer la nature juridique et non d’après le but particulier de l’enquête en cause. Ce n’est pas parce qu’une loi fédérale prévoit des sanctions sévères en cas d’inobservation qu’elle relève automatiquement du droit criminel. C’est d’ailleurs le cas de la plupart des lois fiscales qui manifestement relèvent d’un autre domaine de compétence législative. Je trouve assez significatif ce que disait le juge Rand dans l’arrêt Industrial Acceptance (précité, à la p. 277), à l’appui de la validité des dispositions relatives à des confiscations dans la Loi de l’opium et des drogues narcotiques, 1929:

[TRADUCTION] Depuis plusieurs siècles la confiscation de biens utilisés pour enfreindre les lois fiscales a été l’une des particularités de leur mise en application et les considérations qui, dès l’origine, ont fait juger nécessaire l’adoption de cette mesure sont faciles à comprendre.

Je n’oublie pas ce qu’on a écrit, dans le Renvoi relatif à la margarine[12], sur les caractéristiques distinctives du droit criminel. Il s’agissait, dans cette affaire-là, de déterminer si la loi prohibitive à l’étude pouvait être considérée comme du droit criminel. La Cour a répondu par la négative au motif que l’interdiction avait un but économique; cela ne signifie pas que toutes les autres interdictions ressortissent au «droit criminel» et l’on ne doit pas se figurer que cet arrêt est décisif quant aux critères à retenir pour le classement d’autres interdictions.

A mon avis, la principale raison pour laquelle il faut considérer la Loi sur les stupéfiants comme une législation fondée sur la compétence résiduaire générale du fédéral c’est qu’elle vise essentiellement un problème récent qui n’existait pas à l’époque de la Confédération et n’entre manifestement pas dans la catégorie des «Matières d’une nature purement locale ou privée». L’objet de la loi considérée en l’espèce doit donc être traité de la même manière que d’autres innovations comme l’aviation (Renvoi sur l’aéronautique[13]) et la radiocommuni-

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cation (Renvoi relatif à la radiocommunication[14]).

Je suis d’avis de répondre à la question constitutionnelle comme suit:

En ce qui concerne le paragraphe 1: Oui.

En ce qui concerne le paragraphe 2: Oui, relativement à la violation ou à un complot en vue de la violation d’une loi du Parlement du Canada ou de règlements établis en vertu d’une telle loi, quand la constitutionnalité n’en dépend pas du par. 27 de l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, sans opiner que la compétence du Parlement du Canada s’arrête là.

Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi, d’infirmer l’arrêt de la Division d’appel et de rétablir le jugement du juge W. Stevenson. Il n’y aura pas d’adjudication de dépens, en aucune Cour.

LE JUGE SPENCE — Ce pourvoi est interjeté par le procureur général du Canada sur autorisation, à l’encontre d’un bref de prohibition accordé par la Division d’appel de la Cour suprême de l’Alberta le 9 novembre 1977. Cette dernière y interdit au juge W.A. Stevenson et à tout autre juge de la Cour de district de l’Alberta de connaître de toutes procédures relatives à un acte d’accusation présenté par un représentant du procureur général du Canada et inculpant Patrick Arnold Hauser sur les deux chefs suivants:

[TRADUCTION] Premier chef

…le 23 juin 1976 ou vers cette date, à Red Deer (Alberta) ou près de cet endroit, dans le district judiciaire de Red Deer, étaient illégalement en possession d’un stupéfiant, savoir, de la résine de cannabis, pour en faire le trafic en contravention du par. 4(2) de la Loi sur les stupéfiants.

Deuxième chef

…le 23 juin 1976 ou vers cette date, à Red Deer (Alberta) ou près de cet endroit, dans le district judiciaire de Red Deer, étaient illégalement en possession d’un stupéfiant, savoir, du cannabis (marijuana) pour en faire le trafic en contravention du par. 4(2) de la Loi sur les stupéfiants.

Le juge Stevenson avait auparavant rejeté une requête en annulation de l’acte d’accusation.

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En Cour d’appel, le juge en chef de l’Alberta a rédigé des motifs, auxquels a souscrit le juge Lieberman, qui concluent à la délivrance d’un bref de prohibition; le juge Morrow a rédigé des motifs au même effet. Le juge McDermid, appuyé par le juge Haddad, a rédigé des motifs qui concluent au rejet de la requête en prohibition.

Par suite de l’autorisation d’appel, le Juge en chef a formulé les questions constitutionnelles soumises à cette Cour en ces termes:

Le Parlement du Canada a-t-il compétence pour promulguer une législation qui, comme à l’article 2 du Code criminel, autorise le procureur général du Canada ou son représentant

(1) à présenter des actes d’accusation pour une infraction à la Loi sur les stupéfiants,

(2) à diriger les procédures instituées sur l’instance du gouvernement du Canada, qui sont relatives à la violation ou à un complot en vue de la violation d’une loi du Parlement du Canada ou de règlements établis en vertu d’une telle loi, à l’exclusion du Code criminel?

et a ordonné que les procureurs généraux des provinces en reçoivent signification.

L’analyse de ces questions démontre qu’elles ne mettent pas en cause le pouvoir du Parlement de conférer au procureur général du Canada des pouvoirs en matière de poursuites relatives à des infractions au Code criminel, mais il se peut que ce point doive être étudié en une autre occasion. L’acte d’accusation qui fait l’objet des procédures devant les tribunaux de l’Alberta porte sur des infractions à la Loi sur les stupéfiants. La première question vise seulement ces procédures alors que la seconde vise les infractions aux lois du Parlement autres que le Code criminel.

Je commence par ce qu’on peut considérer comme la formulation banale d’un principe fondamental en droit constitutionnel canadien. Les pouvoirs législatifs du fédéral énoncés à l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique sont conférés exclusivement au Parlement, nonobstant toute autre disposition de l’Acte, et particulièrement l’art. 92. C’est en vertu de l’exercice du pouvoir législatif fédéral que le Parlement attribue des devoirs aux tribunaux et fonctionnaires provinciaux et leur confère ses pouvoirs et il n’a besoin

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d’aucune loi habilitante ni d’aucune autorisation des provinces à cet égard. Je cite ici l’une des nombreuses déclarations de cette Cour à ce sujet. Dans l’arrêt Procureur général de l’Alberta et Winstanley c. Atlas Lumber Company Limited[15], à la p. 100, le juge Rinfret dit:

[TRADUCTION] Mais il est établi depuis longtemps qu’en ce qui concerne les sujets compris dans l’une des rubriques de l’art. 91, le Parlement du Canada peut donner compétence aux tribunaux provinciaux et réglementer entièrement les procédures devant ces tribunaux.

(Les italiques sont de moi.)

Se fondant sur ce pouvoir, le Parlement a, dans l’ensemble du Code criminel, donné compétence à différents tribunaux provinciaux, imposé des devoirs et attribué des pouvoirs à différents fonctionnaires provinciaux dont, évidemment, les procureurs généraux des provinces. C’est en vertu de la législation fédérale édictée en conformité du par. 27 de l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique que ces tribunaux provinciaux exercent cette compétence et que les procureurs généraux et autres fonctionnaires provinciaux s’acquittent de leurs devoirs et exercent leurs pouvoirs.

Certes, avant la Confédération, les procureurs généraux des diverses colonies intentaient des poursuites et ils continuent de le faire à peu près de la même manière. Cependant, avant la Confédération, les procureurs généraux agissaient en vertu de leurs pouvoirs de common law ou d’une loi de la colonie validement édictée. Depuis la Confédération, ils tiennent leurs pouvoirs d’une loi fédérale valide. Je ne vois rien qui empêche le Parlement, dans l’exercice de son pouvoir législatif valide, de décréter, relativement à certains devoirs ou procédures, que les fonctionnaires provinciaux n’ont pas de rôle exclusif, mais le partagent avec des fonctionnaires fédéraux, dont le procureur général du Canada, ou un organisme d’investigation ou de poursuite désigné par le Parlement.

Il est d’ailleurs difficile de comprendre comment une bonne partie du domaine législatif fédéral pourrait être efficacement traitée par d’autres moyens. La législation fédérale en ces domaines a principalement pour but la réglementation et porte

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sur des sujets typiquement fédéraux comme les échanges et le commerce, l’importation et l’exportation et autres sujets semblables. L’administration de ces domaines requiert des décisions de politique et comprend certainement l’établissement d’une politique sur les moyens et les modalités d’application de la loi. Il serait contraire au principe fondamental du fédéralisme de laisser aux autorités provinciales le contrôle exclusif sur l’application de ces lois et toute latitude pour décider quand et comment une loi doit être mise en application par des poursuites et contre qui les intenter. Si le domaine législatif relève d’une des rubriques de l’art. 91, le fédéral doit prendre la décision finale sur la politique administrative, les investigations et les poursuites. La Loi sur les stupéfiants est peut-être un exemple par excellence de ce principe. La Loi, en partie de nature purement prohibitive, contient nombre de dispositions relatives aux infractions et aux poursuites. Mais elle porte aussi en grande partie sur la réglementation du commerce des drogues, sur leur importation et leur utilisation, et sur la description des diverses catégories de drogues. Le commerce, légal ou illicite, des drogues traverse constamment les frontières provinciales et nationales. Il est donc, à mon avis, manifeste que la réglementation sur les stupéfiants, la politique visant à en contrôler la distribution, le dépistage des violations de la loi ou des règlements et l’institution de poursuites incombent à des fonctionnaires fédéraux.

La thèse contraire, avancée par les avocats de plusieurs provinces, est fondée sur le par. 92(14) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique:

L’administration de la justice dans la province, y compris la constitution, le maintien et l’organisation de tribunaux provinciaux, de juridiction tant civile que criminelle, y compris la procédure en matière civile dans ces tribunaux.

Il convient d’abord de souligner que le par. 91(27) confère au Parlement fédéral compétence sur la «procédure en matière criminelle» et ce, de façon exclusive en vertu de la dernière phrase de l’art. 91. Deuxièmement, et cela est primordial, le par. 92(14) est, de par son texte, limité à l’administration de la justice «dans la province». Je ne prétends

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pas que cela signifie l’administration de la justice en matière civile seulement puisque le paragraphe parle expressément de juridiction «civile» et «criminelle» et les oppose. Il est évident que les rédacteurs auraient inséré le mot «civile» avant «dans la province» s’ils avaient voulu apporter cette restriction. Mais je pense que les mots «dans la province» indiquent que le législateur visait le fonctionnement de l’appareil judiciaire dans les limites de la province et non la question vitale de savoir qui doit faire appliquer les lois fédérales et instituer les poursuites pour leur violation.

Dans le Renvoi relatif à la Loi sur la Commission fédérale du commerce et de l’industrie[16], qui porte sur une disposition d’une loi fédérale autorisant le directeur des poursuites publiques, dont la charge était créée par la loi, à instituer, à la demande du procureur général du Canada, des procédures criminelles pour une infraction à l’une des lois interdisant les pratiques déloyales dans le commerce, le juge en chef Duff dit, à la p. 383:

[TRADUCTION] Nous ne pensons pas que l’on puisse dire que le pouvoir de légiférer sur les poursuites criminelles relève «strictement» du domaine du «droit criminel et de la procédure en matière criminelle» — par. 27 de l’art. 91; mais nous croyons que le pouvoir de prescrire ces dispositions, et le pouvoir de prescrire les conditions applicables à l’institution et à la conduite des procédures criminelles sont nécessairement accessoires aux pouvoirs conférés au Parlement du Canada par le par. 27 (Proprietary Articles Trade Association c. Procureur général du Canada, [1931] A.C. 310, aux pp. 326 et 327.)

C’est l’opinion que j’ai tenté d’exprimer ci-dessus. Dans l’arrêt du Comité judiciaire, publié sous l’intitulé Procureur général de l’Ontario c. Procureur général du Canada[17], lord Atkin, répondant aux arguments de l’avocat qui représentait le procureur général du Canada, a adopté un point de vue plus étroit à l’égard de cette disposition en déclarant, à la p. 416:

[TRADUCTION] Rien dans cet article ne confère au procureur général ou au directeur des poursuites publiques un autre pouvoir que celui d’entamer les procédures conformément au droit provincial et ensuite de prêter

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assistance aux autorités de la province selon les droits que possèdent les personnes…

Les deux tribunaux ont conclu à la validité de la disposition. Avec égards, je suis plutôt de l’avis du juge en chef Duff. Comme je l’ai déjà dit, si la modification de la définition de «procureur général» pour y inclure le procureur général du Canada, dans les cas d’infractions ne relevant pas du Code criminel, est à bon droit accessoire à une loi validement édictée en vertu de l’art. 91, elle a alors prépondérance sur tout ce qui relève du par. 92(14).

Pour ces motifs, je suis d’avis de répondre «oui» aux deux parties de la question posée à la Cour et, en conséquence, d’accueillir le pourvoi.

Le jugement des juges Dickson et Pratte a été rendu par

LE JUGE DICKSON (dissident) — Dans son sens étroit, la question soulevée par ce pourvoi est la suivante: l’art. 2 du Code criminel, S.R.C. 1970, chap. C-34, autorise-t-il le procureur général du Canada ou son représentant à instituer des poursuites pour les infractions à la Loi sur les stupéfiants, S.R.C. 1970, chap. N-1? Il est toutefois manifeste, vu l’épaisseur des factums et l’ampleur des débats devant cette Cour, que les points en litige vont bien au-delà de cette simple question.

Le procureur général du Canada soutient ce que Me Robinette appelle la «thèse globale», savoir que l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 confie au fédéral la direction de toutes les poursuites criminelles. Les provinces qui, sans rencontrer aucune opposition, ont veillé exclusivement à l’administration de la justice criminelle pendant plus d’un siècle jusqu’à une modification du Code criminel en 1968-1969, soutiennent un point de vue différent.

Il semble qu’avant 1969, il existait une entente par laquelle les procureurs généraux des provinces, ou leurs représentants, instituaient les poursuites pour les infractions au Code criminel alors que les représentants du procureur général du Canada le faisaient dans les affaires de stupéfiants ou de coalitions, mais au nom des procureurs généraux des provinces. L’élargissement de la définition de

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«procureur général», entrée en vigueur en 1969, a mis fin à tout cela et a donné naissance au présent litige constitutionnel.

Les faits

Les faits ne sont pas importants. L’intimé et une autre personne ont été accusés de possession illégale de stupéfiants pour en faire le trafic, en contravention du par. 4(2) de la Loi sur les stupéfiants. La dénonciation a été déposée par un agent de la Gendarmerie royale du Canada. L’acte d’accusation a été présenté par un représentant du procureur général du Canada. Avant tout plaidoyer, l’intimé a demandé l’annulation de l’acte d’accusation parce qu’il avait été présenté par une personne non autorisée et que, de ce fait, le juge devant lequel se trouvaient les accusations n’avait pas compétence pour entendre l’affaire. Le juge a rejeté la requête. L’avocat de l’intimé a alors présenté une requête pour faire interdire toute autre procédure au motif que le procureur général du Canada n’avait le pouvoir de présenter l’acte d’accusation que s’il avait le consentement écrit du procureur général de l’Alberta ou agissait comme son représentant. Il est admis que le procureur général du Canada n’avait pas obtenu le consentement écrit du procureur général de l’Alberta à cet effet. La Division d’appel de la Cour suprême de l’Alberta a délivré un bref de prohibition, les juges McDermid et Haddad étant dissidents.

Par suite de l’autorisation d’appel à cette Cour, la question constitutionnelle a été formulée en ces termes:

Le Parlement du Canada a-t-il compétence pour promulguer une législation qui, comme à l’article 2 du Code criminel, autorise le procureur général du Canada ou son représentant

(1) à présenter des actes d’accusation pour une infraction à la Loi sur les stupéfiants,

(2) à diriger les procédures instituées sur l’instance du gouvernement du Canada, qui sont relatives à la violation ou à un complot en vue de la violation d’une loi du Parlement du Canada ou de règlements établis en vertu d’une telle loi, à l’exclusion du Code criminel?

A proprement parler, le cas de l’intimé ne soulève à ce stade que la première de ces questions.

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Toutes les provinces, sauf le Manitoba, sont intervenues en faveur de la thèse de l’intimé, qui imposerait une réponse négative aux deux questions.

L’interprétation du par. 2(37) du Code criminel

Pour définir la véritable question constitutionnelle qui sous-tend le litige, il convient tout d’abord d’analyser soigneusement le sens précis et la portée réelle de la définition de «procureur général» à l’art. 2 du Code criminel (ci-après appelé le par. 2(37)). Avant 1969, l’article disposait:

«procureur général» désigne le procureur général ou solliciteur général d’une province où sont intentées des procédures visées par la présente loi et, à l’égard des territoires du Nord-Ouest et du territoire du Yukon, désigne le procureur général du Canada.

Dans la loi modificatrice du Code, 1968-69 (Can.), chap. 38, l’article est devenu:

«procureur général» désigne le procureur général ou solliciteur général d’une province où sont intentées des procédures visées par la présente loi et désigne, relativement

a) aux territoires du Nord-Ouest et au territoire du Yukon, et

b) aux procédures instituées sur l’instance du gouvernement du Canada et dirigées par ce gouvernement ou pour son compte, qui sont relatives à la violation ou à un complot en vue de la violation d’une loi du Parlement du Canada ou d’un règlement établi en vertu d’une telle loi, sauf la présente loi, le procureur général du Canada et, sauf aux fins des paragraphes 505(4) et 507(3), comprend le substitut légitime desdits procureur général, solliciteur général et procureur général du Canada.

La question de savoir si, selon les principes d’interprétation des lois, le par. 2(37) exclut le procureur général provincial a été longuement débattue devant cette Cour et les cours d’instance inférieure. Dégagé de ses éléments secondaires, le par. 2(37) se lit ainsi:

«procureur général» désigne le procureur général… d’une province où sont intentées des procédures visées par la présente loi et désigne, relativement

a)…, et

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b) aux procédures instituées sur l’instance du gouvernement du Canada et dirigées par ce gouvernement ou pour son compte, qui sont relatives à la violation ou à un complot en vue de la violation d’une loi du Parlement du Canada ou d’un règlement établi en vertu d’une telle loi, sauf la présente loi,

le procureur général du Canada…

Le mot «désigne» vise normalement ce qui est spécifiquement décrit ou défini, alors que le mot «comprend» sert généralement à élargir le sens de termes précis de la loi pour englober quelque chose d’autre qui n’y est pas expressément mentionné: Rex c. McLeod[18], aux pp. 371 et 372.

On prétend que la conjonction «et», en ce qu’elle introduit l’al. 2(37)b), signifie «mais», bien que ce ne puisse être le cas pour l’al. 2(37)a) puisque le procureur général du Canada est le seul et unique procureur général des territoires du Nord-Ouest et du territoire du Yukon. Quoi qu’il en soit, il appert que l’intention manifeste du Parlement est que, dès que le procureur général du Canada remplit les conditions préalables prescrites à l’al. 2(37)b), savoir, (i) des procédures «instituées sur l’instance du gouvernement du Canada»; (ii) «dirigées par ce gouvernement ou pour son compte»; et (iii) «relatives à la violation ou à un complot en vue de la violation d’une loi du Parlement du Canada ou d’un règlement établi en vertu d’une telle loi, sauf» le Code criminel, le procureur général provincial cesse d’être à leur égard le «procureur général». Le procureur général du Canada devient, à l’égard de ces procédures, le «procureur général» avec tous les pouvoirs que cette charge comporte. Même si au par. 2(37), le deuxième «désigne» signifie «comprend», la désignation du procureur général du Canada entraîne l’exclusion du procureur général de la province où les procédures ont été instituées dès qu’elles l’ont été sur l’instance du gouvernement du Canada et dirigées par celui-ci ou en son nom, conformément à l’al. 2(37)6).

Les expressions «procédures visées par la présente loi» et «relatives à la violation… d’une loi du Parlement du Canada… sauf la présente loi»

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attirent l’attention sur la distinction entre les infractions au Code criminel et les infractions à d’autres lois fédérales. Le paragraphe 27(2) de la Loi d’interprétation, S.R.C. 1970, chap. I‑23, prévoit que:

(2) Toutes les dispositions du Code criminel relatives aux actes criminels s’appliquent aux actes criminels créés par un texte législatif, et toutes les dispositions du Code criminel relatives aux infractions punissables sur déclaration sommaire de culpabilité s’appliquent à toutes les autres infractions créées par un texte législatif, sauf dans la mesure où ce dernier en décide autrement.

Ainsi les dispositions procédurales du Code s’appliquent à l’ensemble des lois et règlements fédéraux et aux infractions créées par eux. Comme l’a suggéré le juge Lajoie dans l’arrêt Miller c. La Reine[19], à la p. 378, selon les principes d’interprétation des lois, le par. 2(37) énonce une règle claire.

a) Lorsque des procédures sont intentées dans une province en vertu du Code criminel, l’acte d’accusation doit être présenté et les procédures conduites par le procureur général de cette province;

b) Lorsque des procédures sont intentées dans les territoires du Nord-Ouest ou dans celui du Yukon, «procureur général» désigne le procureur général du Canada;

c) Lorsque des procédures sont intentées dans une province relativement à une violation d’une loi du Parlement du Canada autre que le Code criminel, l’acte d’accusation peut être présenté, et les procédures conduites par le procureur général de la province ou par le procureur général du Canada;

d) Sauf dans les cas prévus aux art. 505(4) et 507(3), procureur général d’une province ou procureur général du Canada comprend leurs substituts légitimes respectifs.

La dichotomie simple «Code/non-Code» à l’al. 2(37)b) ne trouve aucune application en matière d’analyse constitutionnelle.

Le rôle actuel du procureur général dans les procédures criminelles

Dans le texte du Code criminel, on trouve à la fois les termes «poursuivant» et «procureur général». «Poursuivant» est défini à l’art. 2 du Code en ces termes:

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…le procureur général ou, lorsque celui-ci n’intervient pas, la personne qui intente des procédures visées par la présente loi, et comprend un avocat agissant pour le compte de l’un ou de l’autre…

En général, le mot «poursuivant» est utilisé dans les dispositions procédurales du Code. Aux étapes préliminaires, savoir le choix et l’éventuelle enquête préliminaire, c’est le «poursuivant» qui agit et ce dernier n’est pas nécessairement le «procureur général». On trouve l’expression «procureur général» à plusieurs étapes clef, notamment la présentation de l’acte d’accusation et l’assentiment donné au nouveau choix fait par l’accusé quant au mode de procès sur acte d’accusation, ainsi que la suspension des procédures ou les appels.

La meilleure façon de définir le rôle du procureur général dans les poursuites criminelles, par rapport à celui du «poursuivant», est d’analyser les trois pouvoirs propres au procureur général et à ses représentants et, dans certains cas, au procureur général seulement.

(1) Le pouvoir d’intervention. Ceci comprend deux pouvoirs connexes, celui d’ordonner l’arrêt des procédures et un pouvoir d’intervention plus général. Le procureur général, ou l’avocat à qui il a donné des instructions à cette fin, peut ordonner l’arrêt des procédures, même si le procureur général ou un poursuivant privé a dirigé les poursuites jusque-là. L’ancien pouvoir de nolle prosequi a reçu une définition législative à l’art. 508 du Code pour les actes criminels et à l’art. 732.1 pour les infractions punissables sur déclaration sommaire de culpabilité. Son exercice n’est pas soumis au pouvoir d’examen des tribunaux: R. v. Beaudry[20].

Le procureur général peut également exercer un pouvoir d’intervention plus large: il peut prendre en charge la conduite de procédures intentées par un poursuivant privé, même contre le gré de ce dernier: Re Bradley and The Queen[21]. Ce pouvoir général est exprimé dans la définition précitée de «poursuivant», à l’art. 2 du Code. De tous les pouvoirs du procureur général, le plus frappant est son pouvoir d’intervention dans des poursuites cri-

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minelles — qui découle de la primauté reconnue au procureur général en matière de poursuites criminelles et d’application, au nom du Souverain, des lois criminelles devant les tribunaux.

(2) Le pouvoir de présenter des actes d’accusation et de décider du mode de procès. Outre un large pouvoir d’intervention dans toute poursuite criminelle, le Code confère au procureur général certains pouvoirs précis à l’égard d’infractions plus graves, les actes criminels, pour qu’il puisse mettre l’appareil judiciaire en marche. L’acte d’accusation peut être présenté de quatre façons: (i) par le procureur général ou son représentant, (ii) «par toute personne qui possède le consentement écrit du procureur général»; les deux autres ne requièrent pas l’intervention du procureur général: (iii) par toute personne avec le consentement écrit d’un juge, devant un grand jury ou non, et (iv) par ordonnance de la cour. Il convient de souligner que le pouvoir exceptionnel de présenter un acte d’accusation sans enquête préliminaire ou quand le prévenu a été libéré après enquête préliminaire ne peut être exercé qu’avec le consentement écrit d’un juge de la cour, ou par le procureur général lui-même. Voilà pour qui peut présenter un acte d’accusation.

Un autre groupe de dispositions prévoient comment l’accusé sera jugé. Il importe de remarquer à cet égard que le rôle du procureur général se limite à consentir au mode de procès et ne fait pas appel à l’exercice, par ce dernier ou son représentant, des fonctions de «poursuivant». En règle générale, l’accusé a un droit absolu de choisir et un droit plus restreint de faire un nouveau choix. Mais ces droits ne subsistent que si le procureur général n’intervient pas. En effet, le procureur général — et le procureur général seulement — a le pouvoir de modifier complètement le choix d’un prévenu et d’exiger qu’il soit jugé par un juge et un jury.

(3) Le pouvoir de décider d’aller en appel. En termes généraux, quelle que soit la nature de l’infraction, on peut dire que le procureur général a le pouvoir exclusif de décider d’aller en appel devant la cour d’appel d’une province et devant cette Cour. Sous réserve du pouvoir général d’intervention du procureur général, le dénonciateur et

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son avocat dans des poursuites sommaires peuvent interjeter appel par voie de procès de novo ou d’exposé de cause, mais dès que l’affaire dépasse le premier niveau d’appel, la décision revient exclusivement au procureur général. Par disposition expresse, le procureur général du Canada possède «les mêmes droits d’appel» que le procureur général d’une province dans les «procédures intentées sur l’instance du gouvernement du Canada et dirigées par ou pour ce gouvernement», en matière d’actes criminels et de déclarations sommaires de culpabilité. Il faut cependant remarquer que les droits d’appel du procureur général du Canada sont fondés sur son pouvoir d’intenter et de diriger les poursuites, ce qui constitue précisément le point en litige en l’espèce. En outre, les dispositions relatives aux appels ne disent pas, en ce qui concerne le procureur général du Canada, que ce dernier devient le «procureur général»; elles précisent uniquement qu’il a «les mêmes droits d’appel» que ses homologues provinciaux.

Reformulation des questions en litige

L’examen de la définition de «procureur général» à l’art. 2 a permis de déterminer les situations dans lesquelles le procureur général du Canada peut devenir le «procureur général» et les pouvoirs particuliers du «procureur général» ont été évoqués. On peut délimiter plus clairement les véritables questions constitutionnelles en litige. Le paragraphe 2(37) n’est pas une simple règle spécifiant qui peut présenter un acte d’accusation. Si c’était le cas, il n’y aurait aucune difficulté. Il est incontestable que le procureur général du Canada peut, s’il le veut, comme toute autre personne, présenter des actes d’accusation et diriger des poursuites à l’égard d’infractions à des lois fédérales autres que le Code criminel ou, d’ailleurs, d’infractions au Code lui-même, sous réserve cependant des mêmes restrictions que celles imposées au poursuivant privé. Les questions en litige dans ce pourvoi sont toutefois plus larges et peuvent être énoncées comme suit:

(1) Le Parlement du Canada a-t-il compétence pour promulguer une législation qui, comme au par. 2(37) du Code criminel, autorise le procureur général du Canada, ou son représentant, à intenter des procédures, présenter des actes d’accusation et

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diriger des poursuites relatives à une infraction à la Loi sur les stupéfiants à titre de «procureur général» avec tous les pouvoirs d’intervention et de contrôle, notamment en matière d’appel, que cette charge comporte?

(2) Le Parlement du Canada a-t-il compétence pour promulguer une législation qui, comme au par. 2(37) du Code criminel, autorise le procureur général du Canada ou son représentant à agir comme «procureur général» en ce qui concerne une violation ou un complot en vue de la violation d’une loi du Parlement édictée en vertu de sa compétence en matière de «droit criminel» (par. 91(27)), ou d’une loi du Parlement édictée dans un autre domaine de compétence fédérale mentionné à l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique1?

La première question vise le procureur général du Canada non pas à titre de poursuivant privé dans les affaires de stupéfiants, mais à titre de principal poursuivant public, comme l’est le procureur général d’une province, avec les mêmes pouvoirs d’intervention, de direction et avec les mêmes droits d’appel. La deuxième question tente d’orienter la réflexion vers la distinction constitutionnelle fondamentale entre la compétence en matière de droit criminel et les autres domaines de compétence mentionnés à l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique et non vers la distinction artificielle «Code/non-Code» de l’art. 2 du Code criminel.

On a soutenu que l’interprétation du par. 2(37) n’avait pas pour effet d’exclure le procureur général d’une province, car il lui confère un rôle exclusif en matière d’infractions au Code et un rôle limité pour celles qui n’en relèvent pas. A supposer aux fins de la discussion qu’il s’agisse là de l’interprétation juste du par. 2(37), deux points méritent d’être soulignés ici.

Premièrement, nombre d’infractions fédérales dont la constitutionnalité est fondée sur le par. 91(27), la compétence en matière de droit criminel, ne sont pas créées par le Code criminel. En somme, un bon nombre d’infractions «criminelles» fédérales ne sont pas prévues au Code. L’effet de la dernière partie du par. 2(37) et de la Loi

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d’interprétation est d’étendre le rôle possible du procureur général du Canada comme «procureur général» à toutes les infractions fédérales, créées ou non par le Code criminel. Aux fins de la question constitutionnelle, ceci a des conséquences fondamentales. Si le par. 2(37), dans son texte actuel, relève des pouvoirs du gouvernement fédéral, il est évident que rien n’empêche le gouvernement fédéral de circonscrire de la même façon les pouvoirs du procureur général provincial au Code criminel et même, en fait, de lui retirer tous les pouvoirs que lui confère le Code. C’est la «thèse globale» soutenue par le fédéral en l’espèce. La question constitutionnelle ne s’arrête pas aux frontières artificielles dues au titre de «Code criminel» donné à un texte de loi, mais requiert l’analyse de la compétence en matière de droit criminel aux termes du par. 91(27) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867.

Deuxièmement, il faut nettement distinguer l’interprétation des lois de la compétence constitutionnelle. L’interprétation du par. 2(37) du Code peut n’exclure que partiellement les procureurs généraux des provinces. Ce serait, à mon avis, une erreur d’en conclure que cette exclusion partielle est constitutionnellement acceptable, mais qu’une exclusion totale excéderait la compétence fédérale. On ne peut se fonder sur le caractère partiel de l’exclusion du procureur général provincial pour dire que le gouvernement fédéral ne réclame pas une compétence exclusive. Si, comme l’ont soutenu les provinces, le rôle de surveillance du procureur général relève exclusivement de la compétence provinciale, il faut alors conclure que tout acte du gouvernement fédéral visant à exclure, totalement ou en partie, le procureur général provincial, excède la compétence constitutionnelle fédérale.

Afin de répartir les pouvoirs et fonctions de la charge de procureur général dans les procédures criminelles, il faut se pencher principalement sur l’interprétation de deux chefs de compétence énoncés à l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867:

91(27) Le droit criminel, sauf la constitution des tribunaux de juridiction criminelle, mais y compris la procédure en matière criminelle.

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92(14) L’administration de la justice dans la province, y compris la constitution, le maintien et l’organisation de tribunaux provinciaux, de juridiction tant civile que criminelle, y compris la procédure en matière civile dans ces tribunaux.

Le procureur général du Canada soutient que le Parlement, et seulement lui, a compétence pour légiférer sur la direction des procédures criminelles. L’intimé et les provinces soutiennent pour leur part que le pouvoir de surveillance du procureur général sur les procédures criminelles relève exclusivement de la compétence provinciale, vu le rôle du procureur général en matière d’«administration de la justice dans la province». La question constitutionnelle n’est donc pas de savoir si le texte du par. 2(37) exclut complètement le procureur général de la province, mais de déterminer le fondement constitutionnel de la compétence revendiquée.

C’est probablement dans l’arrêt R. c. Pontbriand[22] que l’on trouve la meilleure formulation judiciaire des questions en litige dans les affaires visant le «procureur général». Le juge en chef adjoint Hugessen y déclare (p. 110):

[TRADUCTION] Je reconnais volontiers que le Parlement, dans l’exercice de son pouvoir de légiférer à l’égard de la procédure en matière criminelle, peut autoriser d’autres personnes que le procureur général d’une province à signer des actes d’accusation. J’admets également que le Parlement, dans l’exercice de ce même pouvoir, peut exiger, comme il l’a fait à l’égard de certains crimes ou dans certaines circonstances, que le procès d’un accusé soit tenu devant un jury. Dans la mesure où le Parlement n’empiète pas sur les privilèges prépondérants du procureur général provincial de surveiller et de diriger le processus judiciaire, je ne vois rien qui l’empêche d’autoriser un fonctionnaire fédéral ou quelqu’un d’autre à présenter un acte d’accusation. Cependant, ce n’est pas ce que le Parlement a fait à l’art. 2. Au contraire, il a prétendu créer un autre «procureur général» dont les pouvoirs sont dans certains cas parallèles à ceux du procureur général provincial.

Arguments à l’appui de la thèse fédérale

Le paragraphe 2(37) relève-t-il du «droit criminel» ou de la «procédure en matière criminelle» ou leur est-il accessoire de sorte qu’il constitue un exercice valide du pouvoir législatif fédéral, ou

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faut-il plutôt le qualifier de disposition relative à l’«administration de la justice dans la province», et donc d’ultra vires comme empiétant sur un chef exclusif de compétence provinciale? L’argument principal de la thèse fédérale est exposé au par. 18 du factum du procureur général du Canada; la meilleure chose est de le citer:

[TRADUCTION] 18. Par qui et dans quelles circonstances les procédures relatives à la violation du droit criminel peuvent être instituées, dirigées, abandonnées et portées en appel, etc., sont des questions qui relèvent clairement du droit criminel et de la procédure en matière criminelle au sens du paragraphe 27 de l’article 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. Le pouvoir de légiférer à l’égard d’une catégorie de sujets emporte le pouvoir de déterminer la manière de faire appliquer ces lois, ce qui comprend nécessairement le pouvoir de prescrire des règles relatives à l’institution et à la direction de toute procédure dans ce but.

Sans le par. 92(14), je serais d’accord. Il est en effet raisonnable de prétendre qu’à défaut d’indication d’une intention contraire à l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, le pouvoir de légiférer sur une catégorie de sujets emporte le pouvoir de faire appliquer les lois. La difficulté pour le fédéral tient à ce que l’administration de la justice est un domaine de compétence exclusivement provincial qui comprend l’administration de la justice criminelle. C’est ce qui a été décidé dans l’arrêt Di Iorio et Fontaine c. Le gardien de la prison commune de Montréal et Brunet[23]. Le pouvoir d’administrer la justice en matière criminelle comprend le pouvoir de faire appliquer les lois: un siècle d’histoire durant lequel les provinces ont exercé ce pouvoir en fait foi. A mon avis, le pouvoir de faire appliquer les lois comprend celui de diriger les poursuites. Le Parlement a le pouvoir de légiférer sur le droit criminel et d’établir la procédure, mais les provinces ont le pouvoir, en vertu de la Constitution, d’appliquer ces lois conformément à la procédure ainsi établie.

Le gouvernement fédéral s’est fortement appuyé sur l’arrêt Regina c. Pelletier[24]; (requête pour autorisation d’appel devant cette Cour rejetée[25]).

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Dans cette affaire, le prévenu était accusé de complot en vue de faire le trafic d’un stupéfiant, en contravention de la Loi sur les stupéfiants, et partant de l’infraction de complot prévue à l’art. 408 du Code criminel. En appel, l’appelant a soulevé la question de savoir si le procureur général du Canada peut poursuivre dans l’une des provinces du Canada un prévenu accusé de cette infraction. Dans un long jugement rendu au nom de la Cour, le juge Estey a fait les remarques suivantes, p. 542:

[TRADUCTION] D’une part, la province a le pouvoir, sous le couvert de l’«administration de la justice» ou de la compétence incluse de «constitution de tribunaux de juridiction criminelle», de légiférer relativement à la désignation du poursuivant devant les tribunaux provinciaux de juridiction criminelle (du moins jusqu’à ce que le Parlement élargisse les fonctions de poursuivant en vertu du Code criminel, au point d’en exclure complètement les provinces).

D’autre part, le Parlement peut, de par la combinaison de sa compétence exclusive sur le droit criminel et la procédure en matière criminelle, et de son pouvoir prépondérant relativement aux matières liées à bon droit à la paix, à l’ordre et au bon gouvernement, légiférer relativement à la fonction de poursuivant, tout au moins dans la mesure où un intérêt national manifeste fait appel à son pouvoir de légiférer à cet égard. Dans ce cas, les fonctions inhérentes à l’exécutif et jusque-là largement en sommeil servent à fonder le pouvoir du procureur général du Canada et de ses représentants de veiller à l’application du Code criminel.

Si je comprends bien cet extrait, le droit du Parlement de «légiférer relativement à la fonction de poursuivant» serait non seulement fondé sur la compétence exclusive du Parlement en matière de droit criminel et de procédure criminelle, mais également sur son pouvoir de faire des lois pour la «paix, l’ordre et le bon gouvernement» et sur des «fonctions inhérentes à l’exécutif et jusque-là largement en sommeil». Dans l’affaire Pelletier, l’accusé a échoué dans sa tentative de contester la qualité de poursuivant du procureur général du Canada.

Le procureur général de l’Ontario n’est pas intervenu dans l’affaire Pelletier, ce qui, comme le juge Estey l’a dit, a raffermi son point de vue:

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[TRADUCTION] Reconnaître au procureur général du Canada un droit de faire appliquer le Code criminel et d’autres lois pénales fédérales ne contrevient manifestement pas aux principes fondamentaux de notre droit constitutionnel ni ne soulève de difficultés pratiques pour la province, dans l’exercice de ses responsabilités en matière d’administration de la justice.

En l’espèce, les circonstances diffèrent passablement, car neuf des dix provinces sont intervenues et ont vigoureusement et savamment soutenu que l’al. 2(37)b) du Code contrevient en fait aux principes fondamentaux de notre droit constitutionnel et soulève en outre des difficultés pratiques pour les provinces dans l’exercice de leurs responsabilités en matière d’administration de la justice.

Dans l’analyse de l’arrêt Pelletier, il convient aussi de souligner, en préliminaire, que c’est un fonctionnaire du ministère fédéral de la Justice, Me Duffy, qui était responsable de la teneur de la dénonciation et qui a représenté le procureur général du Canada au procès et en appel. Presque au début de ses motifs, le juge Estey a fait remarquer, en examinant la signification de l’art. 2 et les circonstances du dépôt de la dénonciation (p. 522):

[TRADUCTION] En conséquence, l’acte d’accusation fut présenté devant le grand jury par Me Duffy, avec le consentement du savant juge du procès, conformément à l’al. 505(1)b) du Code.

Ceci a fait dire au juge en chef adjoint Hugessen dans l’affaire Pontbriand (p. 105):

[TRADUCTION] Il est intéressant de souligner que malgré les longs et savants motifs exposés dans l’affaire Pelletier, tout ce qui porte sur la question constitutionnelle est, à proprement parler, un obiter dictum. …Lorsqu’un acte d’accusation est présenté avec le consentement d’un juge, la qualité de la personne qui le présente n’est plus pertinente et il importe peu qu’il s’agisse d’un représentant du procureur général de la province, du procureur général fédéral ou d’aucun des deux. C’est peut-être pour ce motif que la Cour suprême a rejeté la demande d’autorisation d’appel, malgré l’importance de la question constitutionnelle soulevée dans le jugement de la cour.

Quoi qu’il en soit, le raisonnement suivi dans l’arrêt Pelletier a été adopté dans plusieurs autres

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arrêts, notamment dans R. v. Dunn[26].

J’en viens maintenant à l’étude des points suivants, retenus dans l’arrêt Pelletier: (1) la paix, l’ordre et le bon gouvernement; (2) le pouvoir exécutif inhérent; (3) les pouvoirs concurrents; et, une dernière question, (4) la qualification.

(1) La paix, l’ordre et le bon gouvernement. Avec égards, je ne pense pas que la validité de l’al. b) de la définition de «procureur général» au par. 2(37) du Code criminel puisse se fonder sur le pouvoir général du Parlement de faire des lois pour «la paix, l’ordre et le bon gouvernement». On peut invoquer ce pouvoir général du Parlement pour des questions d’«intérêt national» ou de «dimension nationale» non énumérées dans les chefs précis de compétence. De même, certains sujets énumérés à l’art. 92 peuvent temporairement faire l’objet d’une «urgence» qui justifie l’intervention fédérale dans des domaines relevant normalement de la compétence provinciale. L’exercice de ce pouvoir est cependant assujetti à l’existence au Canada d’un état d’urgence nationale nécessitant la mise en œuvre de mesures extraordinaires de nature temporaire. Dans l’arrêt Re: Loi anti-inflation[27], le juge en chef Laskin s’est dit d’avis (p. 426) que le Parlement aurait le droit de recourir à son pouvoir de légiférer pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement en se servant comme «tremplin» de sa compétence exclusive aux termes d’un des paragraphes de l’art. 91 (en l’occurrence, sa compétence en matière de politique monétaire, d’échanges et de commerce). Mais dans les autres situations, on ne peut recourir au pouvoir de légiférer pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement ni l’invoquer pour renforcer une revendication fondée sur un chef de compétence fédérale exclusive.

(2) Le pouvoir exécutif inhérent. A mon avis, un «pouvoir exécutif inhérent» ne peut être utilisé pour étendre la portée du pouvoir législatif d’un ordre de gouvernement ou de l’autre. A l’époque de la Confédération, le pouvoir royal fut divisé — cela ne fait aucun doute. Mais les art. 91 et 92 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique ont réparti toutes les responsabilités législatives d’un Etat unitaire et le pouvoir exécutif a nécessaire-

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ment suivi la répartition du pouvoir législatif. Le pouvoir exécutif prend sa source dans le pouvoir législatif et y est entièrement subordonné. Le pouvoir exécutif, fédéral et provincial, doit respecter les limites prescrites aux art. 91 et 92 respectivement. Bref, le litige en l’espèce ne porte pas sur le pouvoir exécutif, mais sur la compétence législative.

Dans l’arrêt Pelletier, on a soutenu que le pouvoir exécutif de faire appliquer les lois du Parlement et des législatures va de pair avec la compétence législative d’édicter ces lois. C’est un principe général incontestable, mais il n’est d’aucun secours pour résoudre le problème soumis à la Cour en l’espèce, savoir, quel corps législatif a lé pouvoir d’édicter les lois relatives à la poursuite, la conduite et la surveillance de procédures criminelles. Je suis bien prêt à reconnaître qu’en ce qui concerne les chefs de compétence fédérale autres que le par. 27, l’exécutif fédéral peut avoir un pouvoir implicite et inhérent de faire appliquer les lois validement édictées par le Parlement, comme les lois relatives à l’accise, aux douanes, aux pêcheries, et à la faillite et leurs règlements d’application. L’arrêt P.E.I Potato Marketing Board c: H.B. Willis, Inc.[28], donne un bon exemple d’administration d’une loi fédérale ne relevant pas du droit criminel. Cette Cour a jugé que les dispositions administratives en question constituaient un exercice valide du pouvoir exécutif fédéral d’administrer les lois fédérales, mais la loi considérée dans cette affaire, la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, ne relevait pas du droit criminel de sorte que le lien entre les par. 91(27) et 92(14) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique n’entrait aucunement en jeu. Une situation différente prévaut dans le cas des par. 91(27) et 92(14) puisque les provinces sont expressément investies du droit et de la responsabilité d’administrer la justice, particulièrement en matière criminelle. Le différend ne porte pas sur le droit du Parlement de faire appliquer ses propres lois et règlements, mais plutôt, et il convient d’insister sur ce point, sur la tentative du Parlement de retirer aux provinces le droit de surveillance des poursuites criminelles.

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(3) Les pouvoirs concurrents. L’arrêt Pelletier admet la théorie des pouvoirs concurrents. Au début des motifs, on envisage cette possibilité (p. 523):

[TRADUCTION] Il faut également souligner que la recherche d’une réponse à cette question ne devrait pas être limitée par le postulat que la désignation d’un poursuivant devant une cour de juridiction criminelle est nécessairement le privilège ou le devoir exclusif de Tune ou l’autre des autorités souveraines établies par l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867.

Remarquons que la question en litige est là formulée en termes du pouvoir de désigner un poursuivant devant une cour de juridiction criminelle et non des pouvoirs de surveillance du procureur général. Par la suite, le par. 2(37) est qualifié de la façon suivante (p. 530):

[TRADUCTION] car, en l’espèce, cette disposition du Code criminel ne vise pas à conférer un pouvoir exclusif au procureur général du Canada et ne vise donc pas à «occuper le champ» au détriment d’autres lois, comme The Crown Attorneys Act de l’Ontario.

Avec égards, j’estime au contraire que le par. 2(37) vise en fait à conférer un pouvoir exclusif au procureur général fédéral dans les procédures qu’il décide d’intenter et, à leur égard, qu’il «occupe le champ» au détriment du procureur général provincial, des substituts du procureur et de toutes autres personnes.

Plus loin dans l’affaire Pelletier (à la p. 544), la théorie des pouvoirs concurrents est reprise, avec la constatation d’une difficulté inhérente d’interprétation:

[TRADUCTION] L’appelante a prétendu que conclure à l’existence de pouvoirs concurrents d’instituer et de diriger des poursuites relevant du Code criminel entraînerait confusion et incertitude, car il pourrait arriver qu’une autorité souveraine institue des poursuites et que l’autre décide de déposer un nolle prosequi. Toutefois, comme l’a fait remarquer le juge Street dans R. v. Bush (1888), 15 O.R. 398, il ne faut pas présumer qu’une autorité interviendra dans des procédures instituées par l’autre. En outre, les tribunaux peuvent facilement régler ce problème si jamais il se présente.

Avec égards, je pense que la notion de pouvoirs concurrents est seulement compatible avec l’idée que le par. 2(37) du Code ne fait que modifier les dispositions relatives à la désignation de la per-

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sonne habilitée à présenter un acte d’accusation, mais non avec l’idée que cet article fait du procureur général du Canada, aux fins des procédures en question, le «procureur général» avec tous les pouvoirs que comporte cette charge, y compris l’arrêt des procédures.

Dans Di Iorio, voici ce que l’on dit au sujet de la «théorie du double aspect», à la p. 207: «une matière qui pour certaines fins relève de la compétence fédérale sur le droit criminel et la procédure criminelle, peut aussi faire l’objet légitime de législation provinciale par rapport à l’administration de la justice»; et, aux pp. 225 et 226: «Les pouvoirs accessoires du Parlement du Canada et les aspects multiples et corrélatifs de la justice en matière criminelle peuvent probablement donner lieu à un chevauchement de lois dans ce champ d’activités». Le principe général est donc accepté, mais le conflit constitutionnel engendré par le par. 2(37) est trop aigu et trop fondamental pour que la présente affaire constitue un cas approprié d’application de la théorie du «double aspect». Il est en effet difficile de saisir sous quel «aspect» et à quelles «fins» les deux gouvernements peuvent différencier leurs revendications de compétence. Ils revendiquent tous deux les pouvoirs du procureur général en matière de poursuites criminelles sous le même aspect et aux mêmes fins, savoir le pouvoir de poursuite et de surveillance à l’égard des infractions criminelles. Ce n’est d’ailleurs pas étonnant puisque les deux ordres de gouvernement exercent leur pouvoir selon un partage des compétences sur un seul et même domaine. Je suis d’accord avec le procureur général de la Saskatchewan lorsqu’il dit que la théorie du pouvoir accessoire ou la théorie du double aspect ne doit pas servir à résoudre les problèmes de compétence partagée ni à convertir une compétence partagée en un pouvoir totalement concurrent ou en un chevauchement de pouvoirs.

Dans le Renvoi sur la validité de la Loi des enquêtes sur les coalitions[29], le juge Duff a formulé la définition classique de la théorie du double aspect (à la p. 413):

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[TRADUCTION] Certaines matières qui, sous un aspect donné ou pour une certaine fin, peuvent tomber sous une des rubriques de l’art. 92 et relever ainsi de la compétence des provinces, peuvent, sous un autre aspect ou pour une autre fin, faire l’objet, à juste titre, de législation édictée en vertu de l’art. 91, spécialement sous la rubrique 27.

Le juge Duff a donné l’exemple du rapport entre les par. 91(27) et 92(13) (propriété et droits civils) pour illustrer la théorie du double aspect. Mais la longue mise en garde trop souvent ignorée, que l’on trouve à la page précédente, mérite d’être citée:

[TRADUCTION] Interprétés dans leur sens le plus large, les termes du par. 27 pourraient permettre au Parlement de s’immiscer dans tous les champs de l’activité humaine en interdisant des actes précis et en en faisant des actes criminels, punissables à ce titre. Reconnaître au Dominion le droit de recourir aux pouvoirs du par. 27 pour contrôler par de tels moyens la conduite des personnes investies d’une responsabilité dans le fonctionnement des institutions provinciales, entraînerait de toute évidence la disparition de l’autonomie constitutionnelle des provinces. Le résultat serait le même si le Parlement pouvait, en utilisant ces pouvoirs, édicter et indirectement faire appliquer des règles de conduite sans l’approbation du législateur provincial dans des domaines de compétence exclusivement attribués aux provinces.

De plus, dans l’arrêt Le Secrétaire de la province de l’Île-du-Prince-Édouard c. Egan[30], le juge Duff a ajouté (p. 401) que [TRADUCTION] «il s’agit d’un principe qu’il convient de n’appliquer qu’avec une grande prudence». Dans un excellent article, intitulé «Sir Lyman Duff and the Constitution» (1974), 12 O.H.L.J. 261, le juge Le Dain résume en ces termes l’opinion du juge Duff sur la théorie du pouvoir «nécessairement accessoire», que plusieurs assimilent à la théorie du double aspect (p. 276):

[TRADUCTION] Sa seule réserve était que cette théorie ne devait pas servir à détruire la nature fondamentale de cette répartition [des compétences]. Ce serait le cas si l’on invoquait cette théorie, non pour justifier une loi ayant un caractère véritablement accessoire au domaine de compétence en cause, mais plutôt pour s’approprier l’autre moitié d’une compétence partagée. Il a souligné cette distinction dans l’affaire La Compagnie de tram-

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ways de Montréal en opposant une législation touchant accessoirement la propriété et les droits civils dans un domaine où le Parlement possède une compétence exclusive, comme les banques, à une législation portant sur un domaine de compétence partagée comme les entreprises de transport, dont on ne peut dire que l’une ou l’autre moitié du domaine partagé est accessoire ou nécessairement accessoire à l’autre.

La présente affaire correspond à cette dernière situation. Il s’agit en effet d’une compétence partagée où les par. 91(27) et 92(14) prescrivent expressément une répartition de la compétence en matière criminelle. A mon avis, aucune des parties ne peut invoquer la théorie du double aspect pour empiéter sur l’autre moitié de la compétence partagée.

Il ne faut pas croire que la notion de pouvoirs concurrents permet de résoudre aisément le problème soumis à la Cour. Etant donné les effets de la théorie de la suprématie des lois fédérales, conclure à l’existence de pouvoirs concurrents aurait, en ce qui concerne la charge de procureur général provincial en matière de poursuite à l’égard d’infractions criminelles, le même effet que conclure à l’existence d’un pouvoir fédéral exclusif. Que l’on s’exprime en termes de pouvoir fédéral ou de pouvoirs concurrents, le pouvoir provincial reste subordonné et doit céder. Il ne peut y avoir deux procureurs généraux pour la même procédure. L’acceptation de la théorie des pouvoirs concurrents aurait pour effet de retirer au procureur général provincial les droit et devoir primordiaux d’intenter des poursuites criminelles dans la province.

(4) La qualification. La qualification de l’al. b) de la définition de «procureur général» au Code criminel ne pose pas de problème. Comme l’allègue le procureur général de la Colombie‑Britannique, cette disposition législative détermine qui peut déclencher le processus judiciaire en matière criminelle et diriger les procédures par la suite. A mon avis, le caractère véritable du par. 2(37), sa caractéristique principale, est l’application du droit criminel. L’article autorise le procureur général du Canada, ou son représentant, à supplanter les procureurs généraux provinciaux lorsqu’il s’agit d’intenter des procédures, de présenter des actes d’ac-

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cusation et de diriger des poursuites pour des infractions à la Loi sur les stupéfiants, et à exclure complètement le procureur général d’une province d’une poursuite si elle a été instituée sur l’instance du procureur général du Canada.

Selon la thèse fédérale, savoir la «thèse globale» plaidée au nom du procureur général du Canada, les pouvoirs exercés par les provinces en matière de poursuites relatives aux infractions fédérales l’ont été avec l’assentiment du Parlement fédéral, et en tant que concession de sa part, et la compétence du Parlement sur le droit criminel et la procédure en matière criminelle va de pair avec le pouvoir de décider de la façon d’appliquer ces lois et d’intenter des poursuites. Si l’on admet que la théorie du double aspect ne s’applique pas en l’espèce, seule cette thèse globale demeure. En définitive, la question constitutionnelle en l’espèce se résume à tracer une ligne de démarcation nette entre les compétences exclusives du fédéral et des provinces ou, autrement dit, à attribuer le domaine en cause à un des deux ordres de gouvernement.

Le contenu des pouvoirs rivaux

Le paragraphe 27 de l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique habilite le Parlement à édicter des lois qui interdisent, sous peine de sanctions pénales, des actes ou omissions jugés préjudiciables à l’Etat, à des personnes ou à des biens y situés. L’ampleur du pouvoir en matière de droit criminel, que le lord chancelier appelle [TRADUCTION] «le droit criminel dans son sens le plus large» dans l’arrêt Procureur général de l’Ontario c. Hamilton Street Railway Company[31], est nécessairement atténuée à l’égard de l’administration de la justice criminelle par la compétence exclusive que le par. 92(14) confère aux législatures provinciales. Bien que le Renvoi sur la Loi des enquêtes sur les coalitions, précité, porte sur la question de savoir si le Parlement avait édicté une loi relevant en réalité du droit criminel et que le par. 92(14) n’y soit pas en cause, le juge Duff a néanmoins reconnu que le pouvoir souverain du fédéral en vertu du par. 91(27) avait des limites (à la p. 411):

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[TRADUCTION] Il n’en reste pas moins que le sens général du par. (27) de l’art. 91 est nécessairement limité par (1) le fait même que les législatures provinciales possèdent à l’égard d’un certain nombre de sujets une autorité exclusive coordonnée avec celle du Parlement et les gouvernements provinciaux, un pouvoir exécutif corrélatif et (2) la nature des dispositions de l’art. 92. Plusieurs arrêts l’ont d’ailleurs reconnu, le Renvoi relatif aux Dominion License Acts; les arrêts Commission de commerce; Procureur général de l’Ontario c. Les assureurs mutuels; Procureur général du Canada c. Procureur général de l’Alberta; Toronto Electric Commissioners c. Snider.

On ne peut dire non plus que «procédure en matière criminelle» soit synonyme de «justice en matière criminelle», ni définir cette expression de façon à vider de tout sens le pouvoir souverain du par. 92(14): Di Iorio et Fontaine c. Le gardien de la prison commune de Montréal et Brunet, précité.

L’affaire Procureur général du Québec c. Procureur général du Canada[32], est un pourvoi devant cette Cour à l’encontre d’un jugement rendu par les tribunaux québécois qui ont déclaré l’art. 770 du Code criminel de l’époque intra vires du Parlement du Canada. Analysant la portée de l’aspect «procédure en matière criminelle» du par. 91(27), le juge Taschereau, avec l’accord du juge en chef Rinfret, écrit à la p. 603 de ses motifs:

[TRADUCTION] Le pouvoir attribué au Parlement du Canada de légiférer sur le droit criminel et la procédure en matière criminelle est celui de définir ce qui est ou ce qui n’est pas «criminel» et de déterminer les étapes à suivre dans les poursuites ou autres procédures criminelles devant les tribunaux.

Le droit criminel énonce les principes juridiques qui constituent le fondement du droit. Le droit criminel précise ou définit des droits et obligations. En revanche, la procédure criminelle, dans son sens le plus large, prescrit la façon d’assurer le respect de ces droits et l’exécution de ces obligations. Dans un sens plus restreint, la «procédure» désigne les rouages judiciaires qui régissent les étapes du déroulement d’une procédure judiciaire. Si l’on veut, tout en les conciliant, donner un sens au pouvoir fédéral de légiférer relativement à la procédure en matière criminelle et au pouvoir provincial d’administrer la justice, il faut à mon avis

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considérer que le premier se limite à prescrire la façon de diriger des poursuites criminelles, c.-à-d. les règles d’application du droit positif. Par contre, le second, l’administration de la justice, englobe le droit de diriger le processus judiciaire destiné à assurer, conformément aux règles de procédure édictées par le fédéral, le respect des droits et l’exécution des devoirs reconnus par la législation fédérale valide en matière de droit criminel. Cela comprend le pouvoir de déclencher les rouages des tribunaux criminels et de prendre des mesures pour poursuivre les personnes accusées d’un crime, et le pouvoir discrétionnaire de mettre fin aux poursuites.

Perspective historique

Comme le laisse entendre l’arrêt Di Iorio et Fontaine c. Le gardien de la prison commune de Montréal et Brunet, à la p. 206, une compétence proprement dite ne s’acquiert pas par consentement ou inaction; «toutefois l’histoire et l’attitude du gouvernement peuvent nous fournir des indications utiles en matière d’interprétation». Dans quelle mesure le Parlement fédéral a-t-il exercé sa prétendue compétence en matière de «procédure criminelle» à l’égard de la charge de procureur général depuis la Confédération? Et dans quelle mesure le législateur fédéral a-t-il revendiqué cette compétence?

Les pouvoirs et les responsabilités des procureurs généraux des provinces ont été modelés en grande partie sur ceux du procureur général anglais, dont l’une des principales responsabilités était l’institution et la direction des poursuites criminelles. A titre de principal représentant juridique du souverain, le titulaire de cette charge était investi de nombreux et larges pouvoirs en common law, dont l’origine se perd dans la nuit des temps. Parmi les plus importants, on trouve (i) le nolle prosequi, dont l’effet est d’arrêter les procédures intentées sur acte d’accusation sans que l’accusé soit acquitté; (ii) le consentement à la poursuite, un droit discrétionnaire que le procureur général peut exercer relativement à certains genres d’infractions, dans l’intérêt du public, pour atténuer le droit presque illimité de tout individu de faire une dénonciation, de présenter un acte d’accusation et de poursuivre; (iii) les dénoncia-

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tions d’office, un droit tombé en désuétude, mais qui, à l’origine, était utilisé pour permettre au Roi d’éviter les procédures de dénonciation et d’accusation devant le grand jury et d’envoyer l’accusé directement au procès; (iv) le renvoi en révision, un droit d’appel limité en cas d’erreur manifeste au dossier du procès et qui nécessitait le consentement discrétionnaire du procureur général.

Au dix-neuvième siècle, le procureur général était donc, en Angleterre, le seul fonctionnaire public à porter des responsabilités en matière criminelle. Ce n’est qu’en 1879, date de l’adoption de la Prosecution of Offences Act, 1879, 42 & 43 Vic., chap. 22, que fut créée la charge de directeur des poursuites publiques, qui relève du procureur général. Au Canada, les procureurs généraux se sont inspirés implicitement et parfois explicitement du modèle anglais pour définir leurs pouvoirs. Du moins jusqu’au Code criminel de 1892, les pouvoirs des procureurs généraux des provinces dérivaient en grande partie de la common law.

Une des difficultés d’un examen des pratiques suivies par les procureurs généraux des diverses provinces avant la Confédération provient de la grande variété, qui subsiste toujours, des pratiques et procédures adoptées dans l’administration quotidienne de la justice criminelle. Au Canada, tout comme en Angleterre au dix-neuvième siècle, on a donné beaucoup d’importance au poursuivant privé et les poursuites «officielles» se déroulaient dans le cadre des poursuites privées. Le factum déposé par le procureur général du Nouveau-Brunswick indique qu’avant la Confédération, le procureur général de cette province, ou l’avocat qu’il désignait, prenait en charge les poursuites [TRADUCTION] «dès que des fonctionnaires publics étaient impliqués ou qu’il s’agissait d’un acte pouvant constituer un crime ou un délit à quelque degré».

Il existait toutefois dans le Haut-Canada un système plus structuré de surveillance et de contrôle des poursuites criminelles. Le gouverneur nommait dans chaque comté un avocat y résidant à la charge d’avocat de comté. Ses responsabilités étaient prescrites par une loi, l’Acte pour la nomination d’avocats de comté, et pour d’autres fins, relativement à l’administration locale de la justice dans le Haut Canada, S.H.C. 1857, chap. 59, art.

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V. L’énumération des devoirs de l’avocat de comté donne une indication du sens donné aux mots «administration locale de la justice» à l’époque de la Confédération. Ses responsabilités peuvent se résumer comme suit: (i) recevoir toutes les informations et autres documents relatifs aux infractions criminelles qui lui sont transmises par les magistrats et les coroners du comté, afin d’assurer les poursuites aux assises et aux sessions trimestrielles; (ii) instituer et conduire au nom de Sa Majesté les poursuites pour félonies et pour délits devant la cour des sessions trimestrielles, à l’exception du droit d’inscrire un nolle prosequi, et généralement vaquer à toutes les affaires criminelles courantes devant ladite cour; (iii) veiller à la conduite des poursuites devant cette cour, «sans intervenir inutilement avec les individus privés qui désireront poursuivre telles affaires, de conduire les causes dans lesquelles la justice envers l’accusé paraîtra exiger son intervention». Tout ceci se situait dans le cadre général d’application du système anglais de droit criminel au Canada. Les responsabilités de l’avocat de comté dans le Haut-Canada établissent un lien plus étroit entre le poursuivant «officiel» et l’appareil local d’enquête et d’administration de la justice que celui qui existait à l’époque en Angleterre.

Pour évaluer l’influence de la Confédération sur la répartition de la compétence législative en matière criminelle, on ne peut mettre de côté ce que disait lord Carnarvon de la Chambre des lords (voir à la p. 88 l’Annexe 4 du Rapport de W.F. O’Connor présenté au Président du Sénat du Canada, au sujet de «la mise en vigueur de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique de 1867, de l’incompatibilité entre ses dispositions et leur interprétation judiciaire et de matières connexes» (1939)). Lord Carnarvon disait:

Au parlement central sera assignée l’adoption des lois pénales. L’application en est confiée aux autorités locales, il est vrai, mais le pouvoir de légiférer à cet égard est très judicieusement réservé au parlement central. Et je ne puis m’empêcher de faire remarquer que, sur ce point, on s’écarte sagement du système établi aux États-Unis, où chaque État a la faculté d’établir les lois pénales de son choix et où un délit peut comporter une peine dans l’État de New York et une autre dans celui de Virginie. Le système proposé est, à mon sens, meilleur et plus sûr; et j’espère qu’avant longtemps le code

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pénal des quatre provinces pourra devenir identique et le deviendra, ajouterai-je, en s’appuyant sur la procédure anglaise.

L’accent est donc mis parincipalement sur l’uniformité des infractions, des sanctions et de la procédure ou, pour reprendre les mots de lord Carnarvon, sur «le pouvoir de légiférer».

Assez rapidement après la Confédération, le Parlement fédéral a entrepris d’uniformiser la procédure en adoptant en 1869 plusieurs lois qui reprenaient en grande partie la procédure en vigueur dans les Canadas-Unis: Acte concernant la procédure dans les causes criminelles, chap. 29; Acte concernant l’administration sommaire de la justice criminelle, chap. 32; Acte concernant les jeunes délinquants, chap. 33; Acte relatif aux jeunes délinquants dans la Province de Québec, chap. 34; Acte pour accélérer les procès dans les provinces du Québec et de l’Ontario, chap. 35; Acte modifiant la loi criminelle, chap. 36. En définitive, ces lois n’ont pas modifié la concordance générale de la procédure criminelle canadienne avec celle de l’Angleterre.

L’Acte modifiant la loi criminelle de 1869 abroge plusieurs lois en vigueur dans les provinces et déclare à l’art. 1: «telle abrogation ne s’appliquera pas aux matières n’ayant trait uniquement qu’aux sujets qui, aux termes de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, retombent exclusivement sous le contrôle législatif des législatures provinciales». L’une des lois que l’on ne trouve pas à l’Annexe B, qui énumère les lois abrogées, est l’Acte pour la nomination d’avocats de comté du Haut-Canada.

L‘Acte concernant le Département de la Justice, 1868 (Can.), chap. 39, qui crée le poste de Ministre fédéral de la Justice, manifeste également la même prudence constitutionnelle et précise à l’art. 2:

Il aura la surintendance de toutes les matières se rattachant à l’administration de la Justice en Canada, n’étant point de la juridiction des gouvernements des Provinces qui le composent.

L’article 3 décrit les pouvoirs du Ministre en sa qualité de procureur général du Canada et précise notamment qu’«il réglera et conduira les contesta-

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tions formées pour ou contre la Couronne ou quelque Département public», ce qui est loin d’être la phraséologie de la procédure criminelle.

Le procureur général de la Colombie-Britannique allègue qu’en adoptant les par. 91(27) et 92(14) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, on visait à établir un «équilibre subtil» entre les besoins nationaux et locaux en matière de prévention et de répression du crime. On a conféré au gouvernement fédéral la compétence constitutionnelle de légiférer en matière de droit criminel positif — c.-à-d. la définition des infractions et des sanctions — et on a laissé l’administration du droit criminel aux pouvoirs locaux ou provinciaux parce qu’ils pouvaient le faire avec plus de souplesse. Cet argument est étayé par une preuve abondante. Le paragraphe 92(14) de notre Constitution perpétue le principe d’un contrôle décentralisé. Cette forme de contrôle prévalait en Angleterre depuis des temps immémoriaux et existait au Canada avant la Confédération grâce à l’administration locale de la justice, aux corps de police locaux, aux jurys locaux et aux poursuivants locaux. L’administration de la justice criminelle devait donc rester aux mains des autorités locales et hors de portée du gouvernement central.

Il semble que les Pères de la Confédération ont jugé préférable de laisser au niveau local les innombrables décisions qu’exige l’administration de la justice criminelle. A l’époque de la Confédération et jusqu’en 1969, ces décisions étaient prises au niveau local par les procureurs généraux provinciaux et leurs représentants dans l’exercice de leurs importantes responsabilités constitutionnelles. Il existe, à mon sens, entre les trois aspects de la mise en application de la loi (les investigations, le maintien de l’ordre et les poursuites), une unité et une cohésion qui seraient ébranlées si le pouvoir d’investigation était exercé par un ordre de gouvernement et celui d’intenter des poursuites par un autre.

La promulgation du par. 2(37) du Code criminel peut donc non seulement être considérée comme une tentative d’ingérence dans des domaines traditionnellement réservés aux procureurs généraux provinciaux, mais également comme une violation de l’entente conclue à l’époque de la

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Confédération. Aucune raison pratique n’a été suggérée pour justifier le rejet d’usages et de coutumes séculaires. On n’a pas prétendu que le pouvoir d’édicter le par. 2(37) est requis pour empêcher que l’ensemble du Code criminel ou des lois «criminelles» autres que le Code soit compromis ou sans effet. D’après le dossier soumis à la Cour, il ne semble pas que l’entente conclue entre les autorités fédérales et provinciales, dont j’ai déjà parlé, ait, au cours des années, engendré des difficultés. Il est évident que cela ne règle pas le problème puisqu’il s’agit ici du pouvoir constitutionnel et non de l’effet d’un prétendu acquiescement du fédéral, mais ces considérations n’en demeurent pas moins pertinentes.

En ce qui concerne les questions de procédure, le Code criminel de 1892 reprend, presque à la lettre, les dispositions du projet de code anglais. Le paragraphe 3aa) dispose que procureur général signifie «le procureur général ou le solliciteur général de toute province du Canada dans laquelle des procédures se feront sous l’empire du présent acte; et quant aux territoires du Nord-Ouest et au district de Kéwatin, elle signifie le procureur général du Canada». Entre 1892 et 1953-54, époque de la grande refonte du Code, les dispositions de procédures relatives au procureur général sont demeurées presque inchangées. Les modifications apportées lors de la refonte de 1953-54 ont donné au procureur général du Canada «les mêmes droits d’appel dans les procédures intentées sur l’instance du gouvernement du Canada et dirigées par ou pour ce gouvernement» que ceux conférés au procureur général d’une province. La définition de «procureur général» au par. 2(36) n’a pas été modifiée, mais le par. 2(34) a introduit la définition de «poursuivant».

Les modifications de la procédure prévue au Code criminel ont changé, sur des détails mineurs, les pouvoirs et privilèges du procureur général provincial, mais jamais le gouvernement fédéral, dans l’exercice de sa compétence en matière de «procédure criminelle», n’a prétendu s’approprier l’un quelconque des pouvoirs des procureurs généraux provinciaux. Ce n’est qu’en 1968-1969 que le Parlement a pris la décision de créer un second procureur général, investi d’une compétence rivale en matière de direction et de surveillance de l’administration de la justice criminelle.

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La jurisprudence

Il convient maintenant d’analyser les principaux arrêts cités par l’intimé et les procureurs généraux des provinces, à l’appui de leur thèse commune. Peu après la Confédération, l’affaire Attorney General v. The Niagara Falls International Bridge Company[33] vint devant les tribunaux. A proprement parler, il s’agissait de déterminer si le procureur général de l’Ontario était le procureur général compétent pour présenter une dénonciation relative à une nuisance publique ou s’il revenait plutôt au procureur général du Canada de le faire. Tranchant cette question, le vice-chancelier Strong tire des analogies du droit criminel et de l’utilisation des dénonciations ex officio (aux pp. 37 et 38):

[TRADUCTION] …C’est au Parlement du Canada qu’il revient d’édicter les lois criminelles; mais il est établi que le procureur général de la province est l’autorité compétente pour les faire appliquer en instituant des poursuites devant les cours de justice de la Reine dans la province.

En 1888, avant l’adoption du Code criminel, la Cour du banc de la Reine de l’Ontario a étudié la question de la compétence partagée en droit criminel dans l’affaire R. v. Bush[34], où elle devait déterminer si la province avait compétence pour nommer des juges de paix. Interprétant les par. 91(27) et 92(14), le juge Street a fait remarquer, aux pp. 403 et 404, au sujet du chef provincial de compétence:

[TRADUCTION] J’estime que ces mots, considérés isolément, dans leur sens courant ou hors contexte, suffisent, si leur portée n’est pas limitée par d’autres dispositions de l’Acte, à donner aux législatures provinciales le droit d’organiser l’appareil judiciaire nécessaire à l’administration de la justice dans les provinces, y compris la nomination de juges et de fonctionnaires pour assurer la saine administration de la justice, dans son sens le plus large, sauf en ce qui concerne les questions de procédure en matière criminelle.

Après un examen des art. 96, 100, 101 et du par. 91(27), il conclut, à la p. 404:

[TRADUCTION] Tout ce qui entre dans le sens courant de l’expression «administration de la justice» et qui n’est pas couvert par les articles que j’ai mentionnés, fait à mon avis partie du domaine de compétence des législatures provinciales conféré par le par. 14 de l’art. 92, à

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l’exception des sujets expressément exclus par les autres articles que j’ai cités.

Ainsi, dans les deux arrêts Niagara Falls Bridge et Bush, les tribunaux ont interprété libéralement le rôle du procureur général provincial et le sens de l’expression administration de la justice dans la province. Ces deux jugements ont été rendus avant la consécration du procureur général dans le Code criminel, mais après la création de la charge de procureur général du Canada en 1868.

J’en viens maintenant à l’analyse de l’arrêt très controversé de la Cour du banc de la Reine du Québec dans R. v. St. Louis[35]. Les faits sont clairs. L’inculpé était accusé d’avoir escroqué de l’argent à Sa Majesté la Reine. La dénonciation a été déposée et la poursuite intentée par le Commissaire de la Gendarmerie du Dominion, qui prétendait «agir au nom de Sa Majesté la Reine». Devant le grand jury, c’est le procureur général du Canada qui, avec l’autorisation de la Cour, a présenté l’acte d’accusation, mais le grand jury a refusé la mise en accusation. En définitive, le juge Wurtele a statué que le Commissaire n’agissait pas à titre de représentant légal de la Reine, mais qu’il avait intenté les poursuites à titre privé, et était en conséquence tenu des frais engagés par St. Louis jusqu’à l’intervention du procureur général du Canada, sur autorisation de la Cour.

Pour parvenir à cette conclusion, le juge Wurtele a minutieusement examiné le rôle du procureur général du Canada; c’est probablement l’analyse jurisprudentielle la plus poussée des dispositions du Code, telles qu’elles existaient alors, ainsi que de la Constitution. Je n’hésite donc pas à citer un large extrait de ses motifs, aux pp. 145 et 146:

[TRADUCTION] L’Acte de la Confédération confie au gouvernement provincial l’administration de la justice dans chaque province et c’est donc aux officiers de justice provinciaux de Sa Majesté qu’il revient de diriger ou de surveiller, selon le cas, les poursuites criminelles. Les procédures sont généralement entamées par un poursuivant privé qui dépose une plainte devant un magistrat; cependant, dans les affaires impliquant le gouvernement du pays ou touchant l’intérêt public, la

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poursuite peut être instituée par le procureur général de la province, ou un substitut dûment autorisé par ce dernier, par la présentation d’un acte d’accusation devant le grand jury; lorsque l’affaire relève du gouvernement fédéral, par le procureur général du Canada, qui doit cependant y être préalablement autorisé par une ordonnance d’un juge ou de la cour; ou par Sa Majesté, qui, en vertu de l’article 558 du Code criminel, peut déposer une dénonciation devant un magistrat et ainsi intenter une poursuite, mais Sa Majesté doit être représentée par le procureur général du Canada ou d’une des provinces, selon que l’affaire se rapporte au Canada ou à une province.

Le procureur général du Canada est le représentant légal et autorisé de Sa Majesté dans toutes les affaires intéressant le gouvernement du Canada et il a autorité pour toutes les questions ayant trait à l’administration de la justice au Canada qui ne relèvent pas expressément de la compétence des gouvernements provinciaux. Comme la direction ou la surveillance des poursuites criminelles devant les tribunaux relève du procureur général de la province, le procureur général du Canada n’a en ce domaine aucune fonction administrative, aucun rôle officiel à remplir. En conséquence, lorsque, du consentement d’un juge ou par suite d’une ordonnance du tribunal, il dépose un acte d’accusation et dirige devant le petit jury une poursuite où le gouvernement du Canada est intéressé, sa situation est semblable à celle d’un poursuivant privé.

Il convient de souligner qu’aux fins de l’analyse du rôle du procureur général du Canada, le juge Wurtele a tenu compte du par. 92(14) et de l’Acte sur le Département de la Justice.

Dans l’affaire Re Public Inquiries Act[36], relative à la constitutionnalité d’une enquête, le juge en chef Macdonald a fait une distinction générale entre «droit criminel et procédure en matière criminelle» et «administration de la justice», aux pp. 117 et 118:

[TRADUCTION] A mon avis, l’expression «matière criminelle» désigne les instances devant les tribunaux criminels et la «procédure», les différentes étapes à suivre dans les poursuites ou autres instances criminelles devant ces tribunaux. Lorsqu’un crime a été commis, la province, en vertu de ses pouvoirs sur l’administration de

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la justice, fait fonctionner les rouages du droit criminel. Cela fait partie, sans aucun doute, de l’administration de la justice…

(Les italiques sont de moi.)

L’extrait suivant du Renvoi sur l’Adoption Act[37] est cité dans les jugements des cours de l’Alberta et dans plusieurs des factums déposés en cette Cour. Le juge en chef Duff, parlant au nom de la Cour, y déclare, à la p. 403:

[TRADUCTION] De plus, bien que le droit criminel soit, sous l’aspect législatif, assigné au Parlement du Canada, on a depuis le début de la Confédération reconnu que l’administration de la justice et, généralement parlant, le maintien de l’ordre dans le pays, l’application du droit criminel ainsi que la suppression des crimes et désordres, sont la responsabilité des provinces dont les contribuables assument les frais considérables; de même, les provinces ont soit directement, soit par l’intermédiaire des municipalités, assumé la responsabilité du contrôle des situations sociales qui tendent à favoriser le vice et le crime.

Le procureur général du Canada s’appuie en l’espèce surtout sur deux arrêts: Renvoi sur la validité de la Loi des enquêtes sur les coalitions[38], en appel devant le Comité judiciaire sous l’intitulé Proprietary Articles Trade Association c. Procureur général du Canada[39]; et Renvoi relatif à la Loi sur la Commission fédérale du commerce et de l’industrie[40], en appel devant le Comité judiciaire sous l’intitulé Procureur général de l’Ontario c. Procureur général du Canada[41].

Dans le Renvoi sur la validité de la Loi des enquêtes sur les coalitions, ni le juge Duff, ni le juge Newcombe ne se sont arrêtés aux art. 31 et 32 de la Loi; ils ont consacré la majeure partie de leurs motifs à l’étude de la portée du «droit criminel» quant à la création d’infractions.

Les articles 31 et 32 de la Loi des enquêtes sur les coalitions, S.R.C. 1927, chap. 26, offrent un intérêt particulier en l’espèce. Le paragraphe 31(1) prévoit que le Ministre (responsable de l’administration de la Loi) «peut remettre au procureur général de toute province dans les limites de

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laquelle la prétendue infraction a été commise, en vue de l’action que ce procureur général peut juger bon d’instituer». Le paragraphe (2) dispose:

Si, dans les trois mois de la remise susdite, ou dans un délai plus court que le gouverneur en son conseil doit fixer, il n’a été institué par le procureur général de la province, ou à sa demande, aucune action que le cas paraît au gouverneur en son conseil justifier dans l’intérêt public, le solliciteur général peut, sur le rapport de toute personne résidant au Canada et âgée de vingt et un ans révolus, permettre qu’une dénonciation soit reçue contre la personne ou les personnes qui, de l’avis du solliciteur général, se sont rendues coupables d’une infraction à quelqu’une des dispositions de la présente loi.

(Les italiques sont de moi.)

Le paragraphe (3) autorise le solliciteur général à demander au ministre de la Justice «de donner à un avocat instructions d’exercer au nom du ministre dans toutes les procédures qui sont la conséquence de la dénonciation ainsi reçue».

Le paragraphe 32(1) décrète que l’infraction constitue un acte criminel et le par. 32(2) précise que «nulle poursuite pour une infraction visée par le présent article ne doit être instituée autrement qu’à la demande du solliciteur général du Canada ou du procureur général d’une province».

Ces articles ne prévoient rien de plus que le dépôt d’une dénonciation et la comparution d’un avocat au nom du Ministre. Il convient de rappeler qu’à cette époque, tout poursuivant pouvait s’obliger à présenter lui-même un acte d’accusation, si nécessaire, ou le faire avec le consentement d’un juge ou du procureur général de la province. Dans ce contexte, il n’est pas surprenant qu’en appel devant le Comité judiciaire, sous l’intitulé Proprietary Articles Trade Association c. Procureur général du Canada, lord Atkin ait déclaré, à la p. 327:

[TRADUCTION] Le même principe s’appliquerait au paragraphe 14 de l’article 92, «l’administration de la justice dans la province», même si la législation affectait, ce qui n’est pas le cas en l’occurrence, l’administration de la justice.

(Les italiques sont de moi.)

En conclusion, lord Atkin n’a trouvé aucune raison qui permette de penser que le gouvernement du

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Canada ne pouvait pas employer ses propres agents exécutifs pour faire appliquer une législation constitutionnelle [TRADUCTION] «comme il le fait normalement dans le cas de ses fonctionnaires du revenu». L’exemple choisi, les «fonctionnaires du revenu», indique clairement que lord Atkin pensait aux fonctionnaires œuvrant dans d’autres domaines que le droit criminel, ce qui n’est d’ailleurs pas étonnant puisque le droit d’instituer des procédures n’était pas en litige dans l’affaire Proprietary Articles. On ne saurait penser que cette remarque sur les fonctionnaires du revenu visait à englober ou à attaquer une charge aussi importante, constitutionnellement et historiquement, que celle de procureur général. En fait, comme l’a signalé le juge Morrow de la Cour d’appel de l’Alberta, dans son analyse minutieuse en l’espèce, le texte du par. 31(2) de la Loi des enquêtes sur les coalitions pourrait être interprété comme une reconnaissance du pouvoir primordial des procureurs généraux des provinces en matière de poursuites.

Les articles 20 et 22 de la Loi sur la Commission fédérale du commerce et de l’industrie, 1935 (Can.), chap. 59, prévoient une procédure similaire. Toute plainte reçue par la Commission peut faire l’objet d’une enquête et d’un rapport recommandant au procureur général du Canada d’intenter des poursuites. Aux termes de l’art. 20, le procureur général du Canada peut transmettre le dossier soit au directeur des poursuites publiques, nommé en vertu de l’art. 21, soit au procureur général de la province intéressée «pour que soit exercée l’action qui pourrait paraître convenir dans les circonstances». L’article 22 précise les fonctions qui incombent au directeur des poursuites publiques, sous la surveillance du ministre de la Justice: a) «instituer, à la demande du procureur général du Canada, des procédures criminelles pour toute infraction à l’une quelconque des lois interdisant les pratiques déloyales dans le commerce, dans les cas qui paraissent importants ou difficiles ou dans lesquels des circonstances particulières ou le refus ou la négligence de toute autre personne d’instituer ces procédures semblent rendre l’action de ce directeur nécessaire pour obtenir la poursuite régulière d’un contrevenant»; et b) «conseiller ou aider»

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le procureur général de toute province au sujet des poursuites; et c) aider la Commission à diriger les investigations.

Dans le Renvoi relatif à la Loi sur la Commission fédérale du commerce et de l’industrie, précité, le juge en chef Duff a en cette Cour analysé, à la p. 383, la deuxième partie de l’art. 20 et les art. 21 et 22 et suivi l’arrêt Proprietary Articles Trade Association:

[TRADUCTION] Nous ne pensons pas que l’on puisse dire que le pouvoir de légiférer sur les poursuites criminelles relève «strictement» du domaine du adroit criminel et de la procédure en matière criminelle» — par. 27 de l’art. 91; mais nous croyons que le pouvoir de prescrire ces dispositions et le pouvoir de prescrire les conditions applicables à l’institution et à la conduite des procédures criminelles sont nécessairement accessoires aux pouvoirs conférés au Parlement du Canada par le par. 27.

En appel devant le Comité judiciaire, le procureur général de l’Ontario a contesté le par. 22a) et la fin de l’art. 20 qui, selon lui, [TRADUCTION] «enlèvent aux officiers de justice de la province la direction des procédures criminelles mentionnées dans l’article» et empiètent ainsi sur le par. 92(14), ce à quoi lord Atkin a répondu (Procureur général de l’Ontario c. Procureur général du Canada[42], à la p. 416):

[TRADUCTION] La réponse concernant ces deux articles est que cet argument est fondé sur une interprétation de l’article que son libellé ne justifie pas. Rien dans cet article ne confère au procureur général ou au directeur des poursuites publiques un autre pouvoir que celui d’entamer les procédures conformément au droit provincial et ensuite de prêter assistance aux autorités de la province selon les droits que possèdent les personnes qui se trouvent dans cette situation et selon ce que les autorités estiment acceptable.

Cette déclaration reconnaît la primauté du rôle de poursuivant des procureurs généraux des provinces. À la lecture de ces articles, il ressort que les autorités fédérales devaient agir dans le cadre de la procédure criminelle applicable au dépôt des dénonciations, à la présentation des actes d’accusation et au déroulement des procès, sous la surveillance du procureur général provincial, au sens de l’arrêt La Reine c. St. Louis. En outre, il est à mon avis exact de dire que, du point de vue constitutionnel, le rôle de poursuivant, tel qu’il se présente

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en l’espèce, n’a été ni débattu ni analysé dans l’affaire des coalitions ou dans celle de la Commission du commerce.

On a également cité deux arrêts, Procureur général du Canada c. Flint[43] et In re Vancini[44], pour appuyer le pouvoir exclusif du fédéral d’assurer la mise en application de ses lois. Ces deux arrêts sont fondés sur l’ancien arrêt Valin c. Langlois[45] et, en appel[46].

L’affaire Valin c. Langlois porte sur une pétition d’élection présentée par l’intimé devant la Cour supérieure du Québec, le tribunal compétent aux termes de la Loi sur les élections fédérales contestées, 1874. En définitive, c’est en interprétant l’art. 41 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique en corrélation avec le par. 92(14) que le Comité judiciaire a confirmé l’attribution de compétence, car l’art. 41 énumère, parmi les pouvoirs du Parlement en matière d’élections fédérales, celui de légiférer sur «la décision des élections contestées et les procédures y incidentes». En conséquence, on a considéré par déduction nécessaire que le par. 92(14) ne vise aucunement les pétitions d’élections (à la p. 120):

[TRADUCTION] En l’espèce, il est incontestable que le Parlement du Canada a le pouvoir d’imposer de nouvelles responsabilités aux cours provinciales existantes, ou de leur conférer de nouveaux pouvoirs, relativement à des domaines ne relevant pas des catégories de sujets exclusivement attribuées aux législatures des provinces.

En cette Cour, les motifs de jugement, notamment ceux du juge Taschereau, abordent la question dans une optique beaucoup plus large. Aux pp. 22 à 26, le juge en chef Ritchie donne une longue liste de lois fédérales sur des sujets comme les douanes, l’accise, la faillite, les banques, et d’autres sujets semblables [TRADUCTION] «qui ne confèrent pas uniquement compétence aux cours provinciales, mais établissent également, avec détails la procédure applicable devant ces cours à leur égard». Cependant ni le Juge en chef ni les autres juges n’y associent le droit criminel et la procédure en matière criminelle. En fait, à la p. 41, le juge

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Fournier réduit toute la controverse aux prétentions respectives des deux gouvernements à la compétence en matière de droits civils et met complètement à l’écart la question du droit criminel.

Cinq ans plus tard, le juge en chef Ritchie s’est fondé sur les principes énoncés dans Valin c. Langlois pour trancher le litige soulevé dans l’affaire Flint; il conclut, aux pp. 708 et 709:

[TRADUCTION] Le Parlement du Canada a le pouvoir exclusif de légiférer sur l’accise au Canada et, dans l’exercice de ce pouvoir, il a le droit incontestable d’imposer les amendes prévues aux art. 127, 128, 130 et 137 susmentionnés, de prescrire la procédure et de dire quels tribunaux du Canada sont compétents pour connaître des poursuites en recouvrement de ces amendes; mais en donnant compétence à la cour de vice-amirauté pour la province de la Nouvelle-Écosse, lorsque la cause de la poursuite y a pris naissance et que le défendeur y a reçu signification de la procédure, le Parlement du Canada n’a en aucune façon excédé son pouvoir législatif exclusif.

Vancini attaquait une disposition du Code qui permettait à l’accusé de choisir un procès sommaire devant un magistrat au lieu d’attendre les prochaines assises. Vancini a fait valoir que puisqu’il n’y avait pas de cour d’assises au Nouveau-Brunswick, le magistrat ne pouvait avoir juridiction (même s’il avait consenti à un procès sommaire). Le juge Sedgewick a tranché la question en se fondant sur l’arrêt Valin c. Langlois et a déclaré, à la p. 627:

[TRADUCTION] Lorsque le Parlement du Canada a conféré compétence à une cour provinciale, qu’il s’agisse d’une cour supérieure ou d’instance inférieure, ou à un officier de justice, pour qu’il s’acquitte de fonctions judiciaires et tranche des litiges à l’égard desquels seul le Parlement du Canada est compétent, aucune loi provinciale n’est, à notre avis, nécessaire pour donner effet à pareilles dispositions législatives édictées par le Parlement.

Non seulement les faits à, l’origine de cet arrêt font-ils qu’il est peu probant, mais il n’aborde pas la question des limites de la compétence fédérale exclusive relativement au droit criminel et à la procédure en matière criminelle; l’attribution d’une compétence à un tribunal par la procédure y est le seul point en litige.

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L’arrêt Canadian Pacific Wine Co. Ltd. v. Tuley[47], également cité, porte sur l’utilisation des procédures prévues à la Summary Convictions Act de la Colombie-Britannique à l’égard d’une infraction à la British Columbia Prohibition Act. Cette affaire est simplement le pendant des trois précédentes et est fondée sur le principe que les provinces peuvent légiférer pour assurer l’application de lois adoptées en vertu d’un chef de compétence provinciale exclusive.

Le procureur général du Canada a beaucoup insisté sur l’arrêt R. v. Smythe[48]. Smythe était accusé d’avoir fait une déclaration d’impôt sur le revenu fausse ou trompeuse et éludé ainsi des paiements d’impôt, contrairement au par. 132(1) de la Loi de l’impôt sur le revenu, S.R.C. 1952, chap. 148. Le paragraphe 132(1) décrète que l’infraction est punissable sur déclaration sommaire de culpabilité, mais le par. (2) autorise le procureur général du Canada à poursuivre par voie de mise en accusation. On a soutenu au nom de l’accusé que ce pouvoir discrétionnaire du procureur général du Canada contrevenait à la Déclaration des droits et que la disposition était donc inopérante.

Le juge en chef Wells de la Haute Cour a examiné le rôle du procureur général [TRADUCTION] «dans l’administration de notre droit criminel» et le droit du procureur général fédéral, et de ses homologues provinciaux, [TRADUCTION] «de prendre, d’une manière indépendante et judiciaire, dans l’exercice de leurs fonctions, des décisions sur le mode de poursuite». Il a dit auparavant, à la p. 222:

[TRADUCTION] En outre, il ne faut pas oublier que le pouvoir du procureur général est expressément prévu dans la loi fiscale. Avec égards, j’estime que ce n’était pas nécessaire, mais le fait que la loi le prévoit n’ajoute ni n’enlève rien à son pouvoir fondamental. Indubitablement, les percepteurs qui ont rédigé la loi l’ont inclus ex abundante cautela.

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Puis, en conclusion, le Juge en chef réitère, à la p. 234, que la Déclaration des droits ne s’applique aucunement [TRADUCTION] «au pouvoir discrétionnaire du procureur général du Canada de poursuivre par voie de mise en accusation en vertu de la common law et de l’art. 132 de la Loi de l’impôt sur le revenu, ce mode de poursuite étant d’ailleurs une procédure criminelle totalement admise».

En appel, cette décision fut confirmée par un bref jugement du juge en chef Gale et cette Cour, par la voix du juge en chef Fauteux, a approuvé le raisonnement suivi par le juge en chef Wells de la Haute Cour, dans des motifs relativement courts centrés également sur le texte de l’art. 132 de la Loi de l’impôt sur le revenu.

Il est exact que la poursuite dans l’affaire Smythe était dirigée par le procureur général fédéral, mais les procédures portaient sur une infraction à la Loi de l’impôt sur le revenu. On ne contestait pas le pouvoir du procureur général fédéral d’instituer des procédures pour des infractions créées par des lois fédérales autres que celles qui relèvent du droit criminel au sens constitutionnel de l’expression, et d’appliquer ces lois. Le litige portait plutôt sur le choix des procédures.

Depuis les modifications de 1968-1969 du Code criminel, plusieurs juges ont étudié le par. 2(37). C’est le cas de l’affaire Regina v. Collins[49]. (Appel à la Cour d’appel de l’Ontario rejeté en raison du décès de l’appelant.) Il s’agissait d’une accusation de trafic d’un stupéfiant en contravention à la Loi sur les stupéfiants. Le juge de la Cour de district a conclu que, pour les infractions ne relevant pas du Code, le procureur général fédéral avait la compétence exclusive d’agir à titre de poursuivant et que le par. 2(37) était une disposition législative relative à la procédure en matière criminelle. On a admis devant le juge Donnelly de la Haute Cour que le procureur général fédéral n’avait pas cette compétence exclusive; la Haute Cour a néanmoins jugé le par. 2(37) valide en tant que disposition législative portant sur la présentation des actes

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d’accusation et donc dans le champ du par. 91(27) ou, si ce n’est pas strictement de la procédure criminelle, à titre d’accessoire nécessaire.

Après un examen exhaustif de la jurisprudence, le juge Donnelly conclut, à la p. 52:

[TRADUCTION] Le paragraphe 91(27) de l’Acte confère au Parlement du Canada une compétence exclusive sur le droit criminel, sauf en ce qui concerne la constitution des tribunaux de juridiction criminelle. Aux termes de l’al. b), le procureur général du Canada ou son représentant peuvent présenter un acte d’accusation en vertu du par. 496(1) du Code criminel. Les articles 504 et 505 du Code criminel énumèrent les personnes habilitées à présenter un acte d’accusation devant une cour constituée avec grand jury. L’article 507 prévoit le mode de présentation d’un acte d’accusation dans certaines provinces et dans les territoires. Rien n’indique que le droit du Parlement d’édicter les art. 504, 505 et 507 ait jamais été contesté. S’il peut prescrire qui peut présenter un acte d’accusation, le Parlement a le pouvoir d’autoriser d’autres personnes à présenter des actes d’accusation non seulement en vertu de ces articles, mais également en vertu du par. 496(1). En édictant l’al. b) de la définition de «procureur général» à l’art. 2, le Parlement a augmenté le nombre de personnes autorisées à présenter un acte d’accusation en vertu des art. 496(1), 505 et 507.

Si l’objet véritable du par. 2(37) était uniquement d’augmenter le nombre de personnes autorisées à présenter un acte d’accusation, on ne pourrait, à mon avis, contester la conclusion du juge Donnelly. Cependant, comme j’ai tenté de le démontrer, je suis d’avis que, correctement clarifié et qualifié, le par. 2(37) va beaucoup plus loin et a l’effet, généralement parlant, de remplacer le procureur général provincial par le procureur général fédéral, au gré de ce dernier, dans les poursuites relatives à des infractions criminelles qui ne relèvent pas du Code.

Les factums citent une série de décisions qui interprètent le par. 2(37) du Code. Bien qu’il y en ait un bon nombre, trois seulement sont à retenir: Pelletier, Miller et Pontbriand. Les autres vont dans le sens de l’une ou l’autre des deux premières, et la troisième, jointe à l’arrêt de la Cour d’appel du Québec dans Aziz c. R.[50], jette une lumière nouvelle sur Miller.

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R. c. Miller, précitée, a trait à des accusations portées en vertu de l’art. 350 du Code et de l’art. 169 de la Loi sur la faillite. On y décide que le procureur général du Canada ne peut agir à titre de procureur général pour les infractions prévues au Code, mais qu’il peut porter des accusations en vertu de la Loi sur la faillite (même si le procureur général du Québec est également compétent).

Plusieurs jugements ont suivi l’arrêt Miller: Re Miller and Thomas and The Queen[51]; R. v. Hancock and Proulx[52]. D’autres suivent l’arrêt Pelletier: R. v. Pfeffer[53]; R. v. Dunn[54].

J’ai déjà parlé de R. c. Pontbriand, précitée, mais il convient d’y revenir. Les accusations portaient à la fois sur des violations de la Loi sur les stupéfiants et sur des complots en vue d’en commettre; le juge en chef adjoint Hugessen n’a pas fait de distinction entre les violations et les complots. Il a distingué l’affaire qu’on lui soumettait de celles qui ont fait l’objet des arrêts Pelletier et Miller. Cette distinction découle de ce que la Loi sur la faillite considérée dans Miller relève de la compétence législative du Parlement sur la faillite en vertu du par. 91(20), alors que la Loi sur les stupéfiants a été exclusivement adoptée par le Parlement en vertu de sa compétence sur le droit criminel et n’a pas de fondement constitutionnel fédéral autonome. Le juge conclut, à la p. 110:

[TRADUCTION] Autrement dit, les pouvoirs et privilèges du procureur général de conduire, surveiller et diriger les poursuites criminelles constituent plus qu’une simple question de procédure; ils sont au cœur même de l’administration de la justice en matière criminelle. En vertu du par. 92(14) et de l’art. 135 de l’A.A.N.B., seules les législatures provinciales ont le droit de légiférer sur ces pouvoirs et privilèges. En vertu de sa compétence en matière de procédure ciminelle, le Parlement peut augmenter ces pouvoirs et privilèges, mais il ne peut les enlever. Plus précisément, le Parlement ne peut créer son propre procureur général et tenter de lui donner sur l’administration de la justice en matière criminelle des droits qui équivalent à ceux qu’exerçait le procureur général à l’époque de la Confédération. Puisque c’est le but visé par la définition de «procureur général» à l’art. 2 du Code criminel, cette disposition est, dans cette mesure, ultra vires.

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L’affaire Aziz c. R., précitée, porte sur une accusation de complot en vue de faire le trafic d’un stupéfiant. Le juge Lajoie de la Cour d’appel a fait siens les motifs du juge en chef adjoint Hugessen dans Pontbriand.

Solution du conflit

La difficulté que pose la solution du présent conflit vient de l’affrontement de diverses tendances jurisprudentielles provoqué par la modification du par. 2(37) du Code criminel:

(1) Des jugements comme Niagara Falls Bridge et St. Louis indiquent clairement que la surveillance et la direction des procédures en matière criminelle incombent au procureur général provincial. Ces décisions sont renforcées par un siècle de pratique durant lequel les procureurs généraux des provinces ont exercé cette surveillance et ce contrôle avec le concours du procureur général fédéral. A l’occasion, le gouvernement fédéral a augmenté et modifié les pouvoirs et privilèges du procureur général provincial par des modifications du Code criminel, mais il n’a jamais tenté jusqu’ici de retirer au procureur général provincial son rôle de surveillance;

(2) Une autre tendance jurisprudentielle qui ressort des arrêts Valin c. Langlois, Flint, Vancini et Smythe reconnaît au pouvoir fédéral le droit de faire appliquer ses lois autres que les lois «criminelles», apparemment sans contestation sérieuse;

(3) Une troisième tendance jurisprudentielle, dont les arrêts In re McNutt[55]; Simcovitch c. R.[56]; Renvoi sur la margarine[57], tempère, à des fins constitutionnelles, la conception unitaire du droit criminel et considère les infractions provinciales comme pénales seulement et les infractions fédérales soit comme pénales soit comme criminelles au sens propre.

(4) Des arrêts, où des lois fédérales qui créent diverses infractions ne relevant pas du Code ont été jugées valides en vertu de la compétence fédérale sur le droit criminel, par exemple la Loi des

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enquêtes sur les coalitions dans Proprietary Articles Trade Association c. Procureur général du Canada, précité.

Voilà les conflits qui ressortent de la jurisprudence et il faut bien les résoudre. Il est nécessaire d’établir un modus vivendi constitutionnel qui convienne aux deux ordres de gouvernement.

La conclusion inévitable à laquelle nous mènent l’histoire législative, l’attitude des gouvernements et la jurisprudence est que les responsabilités de surveillance du procureur général aux fins de l’administration de la justice criminelle incombent aux provinces en vertu du par. 92(14), par opposition au pouvoir rival du fédéral en vertu du par. 91(27). Dans les plus anciens jugements, notamment Niagara Falls Bridge et St. Louis, on déclare expressément que le procureur général provincial représente Sa Majesté et est responsable de la conduite et de la surveillance des poursuites criminelles. A l’appui de la thèse fédérale, on trouve au mieux l’arrêt Proprietary Articles Trade Association et le Renvoi sur la Loi sur la Commission fédérale du commerce et de l’industrie, mais ni l’un ni l’autre ne fournit de fondement constitutionnel à la revendication de compétence sur les fonctions du procureur général.

Si l’on suit la jurisprudence mentionnée en (1) et (3), le procureur général provincial serait le seul procureur général aux fins des poursuites criminelles puisque le caractère véritable de ses fonctions est l’administration de la justice en matière criminelle. L’analyse historique et un examen de ses responsabilités fondamentales étayent cette opinion. Selon la «thèse globale» plaidée par l’intimé et six des provinces, toutes les infractions fédérales constituent des «crimes» et le gouvernement fédéral n’a aucun rôle à jouer dans l’administration et l’application du droit criminel, à part la création d’infractions, peines et procédures uniformes.

En revanche, la «thèse globale» plaidée au nom du gouvernement fédéral est fondée sur la prémisse que les droits du procureur général provincial dérivent uniquement du Code criminel et peuvent donc lui être retirés, peu à peu ou d’un seul coup. Il ne fait aucun doute que le Parlement fédéral a modifié le détail des pouvoirs et privilèges du procureur

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général en vertu du Code. Mais on ne peut pas dire que le procureur général soit une création du Code — car cette charge existait dans les provinces avant le Code de 1892. On ne peut non plus prétendre que l’addition de pouvoirs à ceux que possédait le procureur général en common law permette de dire, à l’inverse, que le Parlement peut retirer au procureur général provincial tous ces pouvoirs, y compris les pouvoirs de common law qu’il a pu posséder. Accepter la thèse fédérale équivaut à restreindre le sens d’«administration de la justice» à celui d’«administration de la justice civile». Conclure que le gouvernement fédéral peut, en vertu de sa compétence sur la «procédure en matière criminelle», en exclure le procureur général de la province équivaut à considérer comme synonymes «procédure en matière criminelle» et «justice criminelle», un argument rejeté dans l’arrêt Di Iorio. Il est à mon avis nécessaire de conserver l’«équilibre subtil» entre les intérêts nationaux et locaux, visé par notre Constitution, et de laisser l’administration de la justice criminelle aux autorités provinciales qui sont plus à même d’adapter leur administration aux situations locales. Si l’on déclarait l’actuel par. 2(37) valide relativement à toutes les infractions ne relevant pas du Code, en s’appuyant sur la tendance des arrêts mentionnés en (4) et, plus généralement en (3), pareille conclusion sur les faits particuliers de l’espèce, exposerait l’ensemble du Code à un traitement semblable de la part du gouvernement fédéral. Il n’y aurait alors qu’un seul procureur général pour tout le Canada et ce serait le procureur général fédéral.

Conclure à une compétence concurrente sur la charge de procureur général pourrait éviter ces problèmes constitutionnels. Le procureur général provincial pourrait ainsi instituer et surveiller les poursuites pour toutes les infractions, qu’elles relèvent ou non du Code. Aucun accusé ne pourrait s’y opposer. Subsidiairement, le procureur général du Canada pourrait instituer et surveiller les poursuites pour les infractions ne relevant pas du Code, sans que l’accusé ne puisse alléguer d’inconstitutionnalité, car, dans un domaine de juridiction concurrente, le procureur général fédéral a un pouvoir prépondérant en cas de conflit. En fait, ce serait contourner le problème constitutionnel, car

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conclure à l’existence d’une compétence concurrente irait à l’encontre du paragraphe (1) susmentionné, à l’encontre de la notion de compétence partagée, implicite aux par. 91(27) et 92(14), à l’encontre du concept reconnu de la doctrine du double aspect et à l’encontre de la réticence traditionnelle de cette Cour à conclure à l’existence d’une compétence concurrente et à son corollaire, le pouvoir prépondérant. Si vivement que l’on puisse souhaiter parvenir, dans une affaire comme celle-ci, à un compromis constitutionnel qui permette aux deux ordres de gouvernement d’agir validement dans un domaine donné, il faut avant tout conserver l’intégrité du système de justice criminelle. Les affaires criminelles, et plus précisément les poursuites criminelles, se prêtent très bien à l’argument de poids qu’il faut tirer une ligne de démarcation claire, indépendante des aléas de la poursuite dans des cas d’espèce. La remarque du juge en chef Laskin dans Di Iorio mérite d’être citée (pp. 181 et 182):

De plus, si le gouvernement doit exercer ses pouvoirs de façon coercitive contre des citoyens, ces derniers ont au moins droit à la protection prévue par le partage des pouvoirs législatifs en vertu de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, dans le sens que l’Acte doit être interprété, dans la mesure du possible, de façon à empêcher que les autorités gouvernementales à deux échelons puissent viser parallèlement un individu dans le même but et possiblement au même moment.

Il est loin d’être sans importance que les cinq juges de la Division d’appel de la Cour suprême de l’Alberta s’accordent globalement à dire que toute exclusion du procureur général provincial de la conduite des poursuites criminelles serait inconstitutionnelle. Dans sa dissidence, le juge McDermid a conclu que l’acte d’accusation avait été présenté validement au seul motif que le procureur général du Canada peut présenter un acte d’accusation [TRADUCTION] «uniquement si le procureur général de la province ne le fait pas». Le juge McDermid s’est dit d’avis que:

[TRADUCTION] …l’interprétation de l’article par les procureurs généraux est la bonne, savoir, la définition donne compétence au procureur général du Canada uniquement lorsque les procureurs généraux des provinces n’ont pas exercé la leur et y consentent tacitement.

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Interprétée de cette façon, la définition est, à mon avis, constitutionnelle. Mais interprétée de façon à exclure le procureur général provincial de la conduite d’une poursuite intentée en vertu de la Loi sur les stupéfiants rend la définition inconstitutionnelle.

Les juges dissidents ont estimé que le litige soulève la double question de savoir si [TRADUCTION] «Le Parlement a le droit de dire qui peut présenter un acte d’accusation» et si le Parlement peut donner une «priorité» au procureur général fédéral par rapport au procureur général provincial. Avec égards, ce n’est pas la question que soulève le texte actuel du par. 2(37).

Les juges de la Division d’appel se sont également entendus pour dire que la distinction faite au par. 2(37), entre les infractions au Code et celles aux autres lois, n’est pas pertinente du point de vue constitutionnel. A leur avis, c’est plutôt entre le «droit criminel», au sens constitutionnel de l’expression, et les autres domaines de compétence fédérale que la ligne de démarcation doit être tracée. Tous ont admis que la Loi sur les stupéfiants fait partie du droit criminel. Le juge McDermid déclare:

[TRADUCTION] Pour ce qui est de la question de savoir si les droits conférés au procureur général du Canada relativement à cette loi sont ultra vires, je ne pense pas qu’il soit pertinent que l’accusation vise une infraction à ladite loi plutôt qu’au Code criminel. Peu importe l’étendue des pouvoirs du Parlement du Canada de désigner qui peut présenter un acte d’accusation relativement aux infractions à la Loi sur les stupéfiants, les mêmes pouvoirs existent pour toutes les infractions au Code criminel.

Dans le même sens, le Juge en chef a fait remarquer:

[TRADUCTION] Si le procureur général d’une province peut, suite à une simple modification du Code criminel, être complètement exclu des poursuites pour violation d’une loi fédérale lorsque le procureur général du Canada a institué des procédures, cela signifie que le procureur général d’une province pourrait également être exclu, par une autre modification, de toutes les poursuites relatives à toutes les infractions criminelles, autres que celles visant l’application de lois provinciales. Ainsi, la compétence des provinces de légiférer relativement à l’administration de la justice dans la province n’aurait plus aucun sens.

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En définitive, la Division d’appel a conclu à la majorité que le par. 2(37) était ultra vires du gouvernement fédéral; le juge Morrow a rédigé des motifs distincts tout en souscrivant à l’opinion du Juge en chef et du juge Lieberman, les juges McDermid et Haddad étant dissidents pour le motif étroit énoncé plus haut.

Dans ses motifs de jugement, le juge en chef McGillivray fait la distinction entre criminel et non-criminel. Il se dit d’accord avec la remarque du juge Estey en Cour d’appel dans l’affaire Pelletier selon laquelle le procureur général du Canada doit avoir le droit de faire appliquer les lois fédérales, mais seulement [TRADUCTION] «dans la mesure où il s’agit d’appliquer des lois fédérales qui ne sont pas, au fond, du droit criminel». Le Juge en chef donne des exemples de lois fédérales qui, à son avis, prévoient des peines pour des violations ne relevant pas du «droit criminel», savoir la Loi sur les douanes et l’accise, la Loi de l’impôt sur le revenu, la Loi sur les oiseaux migrateurs et la Loi sur la faillite. Parmi les autres lois fédérales qui pourraient entrer sous la rubrique «droit criminel», on trouve: la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions, S.R.C. 1970, chap. C-23, et la Loi sur les jeunes délinquants, S.R.C. 1970, chap. J-3. J’étudierai plus loin la question de savoir si la Loi sur les stupéfiants, qui nous occupe en l’espèce, tombe sous la même rubrique. Il n’existe pas de limite absolue aux infractions que le gouvernement fédéral peut qualifier de «criminelles» et il n’est pas non plus nécessaire que ces infractions soient consacrées par le Code criminel.

En formulant la question constitutionnelle dans l’affaire Pontbriand, le juge en chef adjoint Hugessen a expressément exclu l’étude du rôle du procureur général du Canada dans la poursuite et la surveillance des procédures en matière non-criminelle; il déclare, à la p. 104:

[TRADUCTION] Dans l’affaire Miller, la Cour d’appel n’a pas jugé nécessaire de trancher cette question, ce qui n’est peut-être pas surprenant quand on pense que la seule accusation reconnue valide dans cette affaire se rapportait à une infraction à la Loi sur la faillite et non au Code criminel, le pouvoir du Parlement de légiférer sur la faillite, prévu au par. 91(20) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, est tout à fait indépendant de

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sa compétence sur le droit criminel en vertu du par. 27; en conséquence, la désignation d’un fonctionnaire qui a priorité pour poursuivre en vertu de cette loi ne semble soulever aucun problème constitutionnel.

Devant cette Cour, trois provinces (le Québec, l’Ontario et la Colombie-Britannique) ont repris cette distinction et n’ont contesté la constitutionnalité du par. 2(37) que [TRADUCTION] «dans la mesure où la validité de ces lois du Parlement du Canada ou de règlements établis en vertu d’une telle loi, à l’exclusion du Code criminel, dépend du par. 27 de l’art. 91».

A cette distinction entre criminel et non-criminel, le procureur général du Canada répond principalement que plusieurs infractions prévues au Code criminel pourraient se fonder sur d’autres rubriques que le par. 91(27). Cet argument méconnaît le point fondamental, savoir que le Parlement a décidé de leur donner le caractère d’infractions criminelles au lieu de les considérer comme des infractions ordinaires, comme dans la Loi sur les banques ou la Loi sur le divorce. Le procureur général du Canada nie [TRADUCTION] «l’existence d’un lien particulier entre le par. 14 de l’art. 92 et le par. 27 de l’art. 91 qui n’existe pas entre les autres domaines de compétence législative prévus à l’art. 91», malgré le fait que le texte même des deux rubriques révèle une interaction étroite et fort complexe.

L’adoption des propositions suivantes peut fournir des éléments de solution du problème:

(1) En l’absence de disposition contraire dans l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, le pouvoir de légiférer sur un chef de compétence comporte le pouvoir de prendre des mesures destinées à faire appliquer la législation ainsi adoptée.

(2) Ce principe doit cependant être nuancé lorsque deux chefs de compétence sont en conflit et, en ce cas, le texte de l’un doit être tempéré par celui de l’autre.

(3) En conséquence, le par. 92(14) tempère le par. 91(27) puisque les provinces ont une compétence exclusive sur «l’administration de la justice». Le pouvoir exclusif du gouvernement fédéral sur le droit criminel et la procédure en matière criminelle est donc limité.

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(4) Si le caractère véritable du texte de loi qui crée une infraction fédérale est du domaine du droit criminel, comme par exemple le Code criminel, les provinces ont alors un pouvoir de surveillance exclusif à l’égard des poursuites pour infractions à cette loi.

(5) Le Parlement a une compétence exclusive à l’égard des poursuites pour toutes autres infractions fédérales.

En termes généraux, les compétences seraient donc réparties comme suit:

(1) Le procureur général de la province aurait compétence exclusive sur les infractions pénales provinciales.

(2) Le procureur général du Canada aurait compétence exclusive sur les infractions fédérales créées par des lois dont le caractère véritable n’est pas du domaine du droit criminel.

(3) Le procureur général de la province aurait compétence exclusive relativement aux lois fédérales dont le caractère véritable est du domaine du droit criminel.

La Loi sur les stupéfiants relève-t-elle du droit criminel?

Le procureur général du Canada soutient que la Loi sur les stupéfiants ne relève pas de la rubrique «droit criminel» ce qui, à mon sens, signifie que les procédures instituées aux termes de cette loi ne sont pas assujetties au pouvoir de surveillance des procureurs généraux des provinces. A la lumière de l’arrêt de cette Cour dans Industrial Acceptance Corporation Ltd. c. La Reine[58], il ne semble pas que le procureur général du Canada puisse fonder la validité de la Loi sur d’autres domaines que le droit criminel, tels les échanges et le commerce ou la mise en œuvre des traités, ou le pouvoir général de légiférer pour «la paix, l’ordre et le bon gouvernement». Toutefois, puisque l’arrêt Industrial Acceptance est mis en question, il convient de faire de brèves remarques sur la Loi sur les stupéfiants.

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A mon avis, il est extrêmement difficile, et effectivement impossible d’après la jurisprudence, de dire de la Loi qu’elle n’est rien de plus qu’une réglementation rigoureuse des stupéfiants. L’article 3 interdit la simple possession d’un stupéfiant. L’article 4 fait un acte criminel du trafic, ou de la possession aux fins de trafic, et la définition de «trafic» est large. L’article 5 interdit l’importation ou l’exportation de stupéfiants et, ici aussi, le terme «importation» reçoit une interprétation large: Re Martin and The Queen[59]. L’article 6 interdit la culture du pavot somnifère et du chanvre indien. Promulgué aux termes de l’art. 12 de la Loi, un règlement détaillé permet la délivrance de permis et autorise un commerce restreint et exceptionnel des stupéfiants à des fins médicales et scientifiques.

Dans Beaver c. La Reine[60], les motifs de la majorité et ceux de la minorité examinent la structure de la Loi et du Règlement. En réponse à la suggestion que la Loi crée ce qu’on appelle des «infractions contre le bien-être public», le juge Cartwright, au nom de la majorité, déclare à la p. 539:

[TRADUCTION] …je vois peu de ressemblance entre une loi qui, en interdisant la vente de viande avariée, vise à assurer la salubrité de la marchandise offerte au public, et une loi qui fait de la possession ou du trafic des stupéfiants un crime grave. La première vise à assurer l’exercice d’un commerce légitime et nécessaire, de manière à ne pas menacer l’hygiène publique, l’autre interdit absolument une conduite considérée comme dangereuse en elle-même.

Parlant au nom de la minorité, le juge Fauteux qualifie la Loi de façon générale comme suit (pp. 546 et 547):

[TRADUCTION] Le but clair et manifeste de la Loi est de prévenir, par un contrôle rigide de la possession des drogues, toute menace à l’hygiène publique et de protéger la société du fléau social qu’un trafic incontrôlé des drogues va nécessairement engendrer …En bref, le principe sous-jacent à la Loi est que la possession des drogues qu’elle vise est illégale; et lorsqu’on déroge au principe, les exceptions elles-mêmes sont régies par des dispositions et conditions particulières.

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Avancer que la Loi sur les stupéfiants sert simplement à contrôler, plutôt qu’à interdire, la possession, l’usage et le trafic des stupéfiants, revient à la qualifier en donnant un poids décisif au Règlement et, en particulier, au commerce exceptionnel des drogues ainsi autorisé à des fins médicales et scientifiques. Un examen de la «Convention unique sur les Stupéfiants de 1961», à laquelle le Canada est partie, ne fait que renforcer la distinction entre le trafic illicite des stupéfiants qui est interdit, et leur usage soigneusement contrôlé pour des fins médicales et scientifiques. Les articles 2 à 32 de la Convention prescrivent des mesures rigoureuses de contrôle international et national sur l’usage des drogues aux fins permises. L’article 33 dit carrément: «Les Parties ne permettront pas la détention de stupéfiants sans autorisation légale.» Sous l’intitulé «Dispositions pénales», l’article 36 prescrit les peines pour les infractions qui relèvent des termes larges du paragraphe 1:

1. Sous réserve de ses dispositions constitutionnelles, chaque Partie adoptera les mesures nécessaires pour que la culture et la production, la fabrication, l’extraction, la préparation, la détention, l’offre, la mise en vente, la distribution, l’achat, la vente, la livraison, à quelque titre que ce soit, le courtage, l’envoi, l’expédition en transit, le transport, l’importation et l’exportation de stupéfiants non conformes aux dispositions de la présente Convention, ou tout autre acte qui, de l’avis de ladite Partie, serait contraire aux dispositions de la présente Convention, constituent des infractions punissables lorsqu’elles sont commises intentionnellement et pour que les infractions graves soient passibles d’un châtiment adéquat, notamment de peines de prison ou d’autres peines privatives de liberté.

L’alinéa 2b) déclare souhaitable que ces infractions soient considérées comme des cas d’extradition et le par. 3 prescrit que le droit criminel de chaque Partie détermine la juridiction. Si l’on considère la sévérité des peines prévues par la Loi sur les stupéfiants — une peine maximum d’emprisonnement à perpétuité pour le trafic et l’importation ou l’exportation (et une peine minimum de sept ans dans ce dernier cas) ainsi qu’une peine maximum de sept ans pour la culture, ou la possession si l’on poursuit par acte d’accusation — il est manifeste que le Canada a rempli ses obligations aux termes de l’article 36 de la Convention.

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Les décisions qui ont examiné la constitutionnalité de la Loi sur les stupéfiants et des lois antérieures ont immanquablement confirmé leur validité comme législation de droit criminel et, partant, du ressort du pouvoir fédéral en vertu du par. 91(27). La décision publiée la plus ancienne est Dufresne c. Le Roi[61]. Les appelants étaient accusés d’avoir vendu de la cocaïne en contravention d’une loi provinciale du Québec, mais la loi fut jugée inapplicable, sinon ultra vires, vu la Loi de l’opium et des drogues, 1911 (Can.), chap. 17, qui constituait un exercice valide de la compétence législative fédérale en vertu du par. 91(27).

Une version ultérieure de la loi fédérale, la Loi de l’opium et des drogues narcotiques, 1923 (Can.), chap. 22, fut jugée n’être [TRADUCTION] «pas une loi qui réglemente par permis un commerce donné, mais une loi qui remédie à un fléau et crée un nouveau crime, donc intra vires du fédéral», pour reprendre le sommaire de Ex p. Wakabayashi, Ex p. Lore Kip[62]. Les appelants ont tenté, sans succès, de plaider qu’il s’agissait d’une législation sur les permis semblable à la Loi McCarthy. Le juge Macdonald dit (p. 234):

[TRADUCTION] …Je n’ai aucune hésitation à décider que la Loi en question relève du domaine du droit criminel et qu’il ne s’agit pas d’une législation sur les permis. Le but principal est de créer un crime et de prévoir une peine pour la violation. Les dispositions sur les permis sont nécessaires, mais n’invalident pas la législation.

L’affaire suivante est Industrial Acceptance. La compagnie revendiquait une automobile dont elle était propriétaire en vertu d’un contrat de vente conditionnelle. L’automobile avait été confisquée en vertu de l’art. 21 de la Loi de l’opium et des drogues narcotiques, 1929 (Can.), chap. 49, parce qu’elle avait servi au trafic d’un stupéfiant. En Cour de l’Échiquier, [1952] R.C.E. 530, la compagnie a plaidé que les dispositions de l’art. 21 sur la confiscation étaient ultra vires du Parlement fédéral en tant que législation sur la propriété et les droits civils. Le ministère public a répondu que l’art. 21 était [TRADUCTION] «nécessairement inci-

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dent à la mise en œuvre de l’intention véritable de la Loi, savoir, la suppression complète de l’usage des drogues et de leur trafic», Loi dont le caractère véritable est du domaine du droit criminel. Se référant à la fois à Ex p. Wakabayashi et à Dufresne, le juge Cameron conclut à la p. 534:

[TRADUCTION] Abstraction faite momentanément des dispositions de l’art. 21 sur la confiscation, j’estime que fondamentalement la Loi relève du «droit criminel» au sens du par. 91(27) et que le Parlement avait donc compétence pour l’adopter.

Sur l’appel à la Cour suprême du Canada, le juge Locke déclare dès le début de sa dissidence (p. 280): [TRADUCTION] «On a concédé, de la part de l’appelante, que selon son caractère véritable la Loi de l’opium et des drogues narcotiques, 1929, est du droit criminel au sens du par. 91(27) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique.» L’appelante avait centré son argumentation sur l’aspect nécessairement incident des dispositions sur la confiscation. Bien que ce pût être l’opinion du juge Locke, le juge Rand (avec l’accord des juges Kellock, Cartwright et Estey) a pu sans peine qualifier la législation comme du droit criminel. Après un rapprochement avec la confiscation dans la législation sur les douanes et l’accise, le juge Rand déclare à la p. 278:

[TRADUCTION] Ces considérations s’appliquent a fortiori à la suppression d’un fléau aussi néfaste que le trafic des stupéfiants. Ici, ce n’est pas le fisc mais bien la santé et l’état moral et social de la collectivité qui sont mis en danger par une exploitation des plus insidieuses et destructives de la faiblesse humaine. Les difficultés de dépistage en sont multipliées et la nécessité de ces mesures rigoureuses et absolues en est d’autant plus impérative.

La confiscation des biens utilisés pour perpétrer de telles infractions fait donc partie intégrante du droit criminel, sujet confié à la compétence du Parlement par l’art. 91…

Le juge Kerwin, dans un jugement distinct auquel le juge Taschereau a souscrit, exclut expressément de son analyse la confiscation en vertu des lois sur les douanes et l’accise et appuie carrément sa solution (à la p. 275) sur le fondement que la Loi [TRADUCTION] «prescrit la confiscation de biens utilisés dans la perpétration d’une infraction criminelle et est donc une législation relative au droit

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criminel». Que l’on regarde le jugement du juge Rand ou celui du juge Kerwin, la qualification de la Loi comme du droit criminel était importante pour traiter des dispositions sur la confiscation.

Dans l’affaire récente, R. c. Zelensky[63], qui traite de la constitutionnalité des dispositions sur la restitution et le dédommagement dans le Code criminel, le juge en chef Laskin a appuyé ses motifs, rédigés au nom de la majorité, sur l’arrêt Industrial Acceptance, à la p. 953, où «cette Cour a maintenu la validité d’une disposition prévoyant la confiscation des biens qui avaient servi à la perpétration d’un acte criminel, que les biens appartiennent ou non au condamné».

Vu la structure de la Loi sur les stupéfiants et du Règlement, les termes de la Convention unique de 1961 et la jurisprudence, on ne peut dire de la Loi sur les stupéfiants qu’elle est selon son caractère véritable autre chose que du droit criminel. C’était l’opinion de cette Cour dans Industrial Acceptance Corporation Ltd. c. La Reine et je ne vois aucune raison de remettre en question le bien-fondé de cette décision.

Après la décision de cette Cour dans le Renvoi sur la Loi anti-inflation[64], un retour au pouvoir de légiférer sur «la paix, l’ordre et le bon gouvernement» comme fondement de la Loi sur les stupéfiants représenterait un élargissement injustifié du pouvoir général et irait à l’encontre des opinions exprimées dans ce renvoi à l’égard des arrêts sur la prohibition. L’abus des drogues est un phénomène très ancien. Lors de la Confédération, ce danger n’était pas inconnu en Amérique du Nord, bien que ce ne fût pas un problème pressant: voir Trasov, «History of the Opium and Narcotic Drug Legislation in Canada» (1962), 4 Crim. L.Q. 274.

Bien qu’il existe certainement des ressemblances entre l’Acte de tempérance de 1878 et l’actuelle Loi sur les stupéfiants, je ne pense pas qu’on doive aller jusqu’à fonder cette dernière sur Russell c. La Reine[65]. Comme le dit le juge Beetz dans le Renvoi sur la Loi anti‑inflation, «L’arrêt Russell

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est particulier» (p. 453) et «Il est regrettable peut-être qu’un arrêt qui a connu tant de vicissitudes que l’arrêt Russell soit parfois considéré comme celui qui a donné naissance à la doctrine de la dimension nationale» (p. 454). Ayant donné un sens large à l’art. 91, sir Montague Smith a seulement décidé dans Russell que l’objet de la Loi ne relevait d’aucune catégorie de sujets attribués aux provinces. Le juge Beetz souligne dans l’affaire anti-inflation (à la p. 454) que «le Comité judiciaire vient près de donner à la Loi la qualification de loi relative au droit criminel, mais il décide qu’il n’est pas nécessaire de la rattacher à l’une des catégories de sujets énumérés à l’art. 91 de la Constitution», comme le révèle l’extrait suivant de Russell (p. 839):

[TRADUCTION] Les lois de cette nature, destinées à favoriser l’ordre, la sécurité et les bonnes mœurs publics, et rendant les contrevenants passibles de poursuites au criminel et de peines, sont du domaine des méfaits publics plutôt que de celui des droits civils. Elles relèvent, par leur nature, des pouvoirs généraux qu’a le Parlement de légiférer en vue de l’ordre et du bon gouvernement du Canada et se rattachent directement au droit criminel qui est un des sujets attribués exclusivement au Parlement canadien.

Beaucoup de tribunaux ont cherché à rationaliser l’arrêt Russell et la tentative la plus connue est celle du vicomte Simon dans Procureur général de l’Ontario c. Canada Temperance Federation[66]. Dans le récent Renvoi sur la Loi anti-inflation, le juge Beetz (avec qui la Cour, à la majorité, est d’accord sur la doctrine de la dimension nationale) déclare souhaitable de limiter la portée de cette doctrine aux nouveaux domaines qui sont des «sujets distincts qui ne se rattachent à aucun des paragraphes de l’art. 92 et qui, de par leur nature, sont d’intérêt national» (p. 457). A mon avis, cette restriction importante dans l’application du pouvoir général devrait s’étendre à une affaire comme celle-ci où il semble clair que l’on peut facilement et à bon droit qualifier la Loi sur les stupéfiants de législation qui relève d’une des rubriques énumérées du pouvoir fédéral, savoir, le par. 27 de l’art. 91.

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Reconnaissant à la Loi sur les stupéfiants, comme à mon avis il se doit, le caractère de droit criminel, il découle de ce qui précède que le pouvoir provincial de surveillance des poursuites relatives à des infractions à cette loi est maintenu.

Conclusion

En définitive, je suis d’avis de répondre comme suit aux questions constitutionnelles reformulées:

(1) Le Parlement du Canada n’a pas compétence pour promulguer une législation qui, comme à l’art. 2 du Code criminel, autorise le procureur général du Canada ou son représentant à intenter des procédures, à présenter des actes d’accusation et à diriger des poursuites relatives à une infraction à la Loi sur les stupéfiants à titre de «procureur général» avec tous les droits d’intervention, de direction et d’appel que cette charge comporte.

(2) Le Parlement du Canada a compétence pour promulguer une législation qui, comme à l’art. 2 du Code criminel, autorise le procureur général du Canada ou son représentant à agir comme «procureur général» et, en fait, comme seul «procureur général», en ce qui concerne la violation ou un complot en vue de violation d’une loi du Parlement édictée dans un domaine de compétence prévu à l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, à l’exclusion du par. 27 relatif à la compétence sur le droit criminel.

Je suis d’avis de rejeter le pourvoi. Il n’y aura pas d’adjudication de dépens.

Pourvoi accueilli et le jugement de première instance rétabli, les juges DICKSON et PRATTE étant dissidents; aucune adjudication de dépens.

Procureur de l’appelante: R. Tassé, Ottawa.

Procureur de l’intimé: A.M. Harradence, Calgary.

[1] [1977] 6 W.W.R. 501, 37 C.C.C. (2d) 129.

[2] [1975] C.A. 358.

[3] [1931] A.C. 310.

[4] (1879), 3 R.C.S. 1.

[5] (1879), 3 R.C.S. 575.

[6] [1936] R.C.S. 379.

[7] [1924] A.C. 328.

[8] [1953] 2 R.C.S. 273.

[9] (1882), 7 App. Cas. 829.

[10] [1946] A.C. 193.

[11] [1976] 2 R.C.S. 9.

[12] [1949] R.C.S. 1.

[13] [1932] A.C. 54.

[14] [1932] A.C. 304.

[15] [1941] R.C.S. 87.

[16] [1936] R.C.S. 379.

[17] [1937] A.C. 405.

[18] (1950), 97 C.C.C. 366 (C.A.C.-B.)

[19] (1975), 30 C.R.N.S. 372 (C.A. Que.).

[20] (1966), 50 C.R. 1 (C.A.C.-B.)

[21] (1975), 35 C.R.N.S. 192 (C.A. Ont.).

[22] (1978), 1 C.R. (3d) 97 (C.S. Que.).

[23] [1978] 1 R.C.S. 152.

[24] (1974), 18 C.C.C. (2d) 516 (C.A. Ont.).

[25] [1974] R.C.S. x.

[26] [1977] 5 W.W.R. 454 (C.A. Sask.).

[27] [1976] 2 R.C.S. 373.

[28] [1952] 2 R.C.S. 392.

[29] [1929] R.C.S. 409.

[30] [1941] R.C.S. 396.

[31] [1903] A.C. 524 (C.J.C.P.).

[32] [1945] R.C.S. 600.

[33] (1873), 20 Grant’s Ch. R. 34.

[34] (1888), 15 O.R. 398.

[35] (1897), 1 C.C.C. 141.

[36] [1919] 3 W.W.R. 115 (C.A.C.-B.).

[37] [1938] R.S.C. 398.

[38] [1929] R.C.S. 409.

[39] [1931] A.C. 310.

[40] [1936] R.C.S. 379.

[41] [1937] A.C. 405.

[42] [1937] A.C. 405.

[43] (1884), 16 R.C.S. 707.

[44] (1904), 34 R.C.S. 621.

[45] (1879), 3 R.C.S. 1.

[46] (1879), 5 App. Cas. 115 (C.J.C.P.).

[47] [1921] 2 A.C. 417 (C.J.C.P.)

[48] [1971] 2 O.R. 209 (H.C. Ont.), confirmé à [1971] 2 O.R. 234 (C.A. Ont.) et à [1971] R.C.S. 680 sous l’intitulé Smythe c. R.

[49] (1972), 10 C.C.C. (2d) 52 (Cour de district d’Algoma); (1973), 11 C.C.C. (2d) 40 (H.C. Ont.); (1973), 13 C.C.C. (2d) 172 (C.A. Ont).

[50] (1978), 4 C.R. (3d) 299.

[51] (1975), 23 C.C.C. (2d) 257 (C.S.C.-B.).

[52] [1976] 5 W.W.R. 609 (C.A.C.-B.).

[53] [1976] 5 W.W.R. 452 (C.Ct.C.-B.).

[54] [1977] 5 W.W.R. 454 (C.A. Sask.).

[55] (1912), 47 R.C.S. 259.

[56] [1935] R.C.S. 26.

[57] [1949] R.C.S. 1.

[58] [1953] 2 R.C.S. 273.

[59] [1973), 11 C.C.C. (2d) 224 (H.C. Ont.).

[60] [1957] R.C.S. 531.

[61] (1912), 5 D.L.R. 501 (B.R. Que.)

[62] [1928] 3 D.L.R. 226 (C.S.C.-B.).

[63] [1978] 2 R.C.S. 940.

[64] [1976] 2 R.C.S. 373.

[65] (1882), 7 App. Cas. 829.

[66] [1946] A.C. 193.

Références :

Jurisprudence: Miller c. La Reine, [1975] C.A. 358; Proprietary Articles Trade Association c. Procureur général du Canada, [1931] A.C. 310; Lenoir c. Ritchie (1879), 3 R.C.S. 575; Renvoi relatif à la Loi sur la Commission fédérale du commerce et de l’industrie, [1936] R.C.S. 379, [1937] A.C. 405; Industrial Acceptance Corporation Ltd. c. La Reine, [1953] 2 R.C.S. 273; Russell c. La Reine (1882), 7 App. Cas. 829; Procureur général de l’Ontario c. Canada Temperance Federation, [1946] A.C. 193; Faber c. La Reine, [1976] 2 R.C.S. 9; Renvoi relatif à la margarine, [1949] R.C.S. 1.
Le juge Spence: Il faut répondre par l’affirmative aux deux parties de la question posée à la Cour. Si le domaine législatif relève d’une des rubriques de l’art. 91, le fédéral doit prendre la décision finale sur la politique administrative, les investigations et les poursuites. La Loi sur les stupéfiants est peut-être Un exemple par excellence de ce principe. La Loi, en partie de nature purement prohibitive, contient nombre de dispositions relatives aux infractions et aux poursuites. Mais elle porte aussi en grande partie sur la réglementation du commerce des drogues, sur leur importation et leur utilisation, et sur la description des diverses catégories de drogues. Le commerce, légal ou illicite, des drogues traverse constamment les frontières provinciales et nationales. Il est manifeste que la réglementation sur les stupéfiants, la politique visant à contrôler la distribution, le dépistage des violations de la loi ou des règlements et l’institution de poursuites incombent à des fonctionnaires fédéraux.
La thèse contraire, avancée par les avocats de plusieurs provinces et qui est fondée sur le par. 92(14) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, échoue. Pre-
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mièrement, le par. 91(27) confère au Parlement fédéral compétence sur la «procédure en matière criminelle» et ce, de façon exclusive en vertu de la dernière phrase de l’art. 91. Deuxièmement, et cela est primordial, le par. 92(14) est, de par son texte, limité à l’administration de la justice «dans la province». Cela ne signifie pas l’administration de la justice en matière civile seulement puisque le paragraphe parle expressément de juridiction «civile» et «criminelle» et les oppose. Il est évident que les rédacteurs auraient inséré le mot «civile» avant «dans la province» s’ils avaient voulu apporter cette restriction. Mais les mots «dans la province» indiquent que le législateur visait le fonctionnement de l’appareil judiciaire dans les limites de la province et non la question vitale de savoir qui doit faire appliquer les lois fédérales et instituer les poursuites pour leur violation.
Si la modification de la définition de «procureur général» pour y inclure le procureur général du Canada, dans les cas d’infractions ne relevant pas du Code criminel, est à bon droit accessoire à une loi validement édictée en vertu de l’art. 91, elle a alors prépondérance sur tout ce qui relève du par. 92(14). Jurisprudence: Renvoi relatif à la Loi sur la Commission fédérale du commerce et de l’industrie, précité.
Les juges Dickson et Pratte, dissidents: Le paragraphe 2(37) du Code n’est pas une simple règle spécifiant qui peut présenter un acte d’accusation. Si c’était le cas, il n’y aurait aucune difficulté. Il est incontestable que le procureur général du Canada peut, s’il le veut, comme toute autre personne, présenter des actes d’accusation et diriger des poursuites à l’égard d’infractions à des lois fédérales autres que le Code criminel ou, d’ailleurs, d’infractions au Code lui-même, sous réserve cependant des mêmes restrictions que celles imposées au poursuivant privé. Les questions en litige dans ce pourvoi sont toutefois plus larges et peuvent être énoncées (1) en visant le procureur général du Canada non pas à titre de poursuivant privé dans les affaires de stupéfiants, mais à titre de principal poursuivant public, comme l’est le procureur général d’une province, avec les mêmes pouvoirs d’intervention, de direction et avec les mêmes droits d’appel, et (2) en orientant la réflexion vers la distinction constitutionnelle fondamentale entre la compétence en matière de droit criminel et les autres domaines de compétence mentionnés à l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique et non vers la distinction artificielle «Code/non-Code» de l’art. 2 du Code criminel.
Vu la structure de la Loi sur les stupéfiants et du Règlement, les termes de la Convention unique sur les stupéfiants de 1961, à laquelle le Canada est partie, et
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la jurisprudence, on ne peut dire de la Loi sur les stupéfiants qu’elle est selon son caractère véritable autre chose que du droit criminel. Reconnaissant à la Loi sur les stupéfiants le caractère de droit criminel, il découle d’un examen des questions en litige ici que le pouvoir provincial de surveillance des poursuites relatives à des infractions à cette loi est maintenu.
Correctement clarifié et qualifié, le par. 2(37) du Code a l’effet, généralement parlant, de remplacer le procureur général provincial par le procureur général fédéral, au gré de ce dernier, dans les poursuites relatives à des infractions criminelles qui ne relèvent pas du Code. La conclusion inévitable à laquelle nous mènent l’histoire législative, l’attitude des gouvernements et la jurisprudence est que les responsabilités de surveillance du procureur général aux fins de l’administration de la justice criminelle incombent aux provinces en vertu du par. 92(14), par opposition au pouvoir rival du fédéral en vertu du par. 91(27). En termes généraux, la compétence pourrait se répartir ainsi: (1) Le procureur général de la province aurait compétence exclusive sur les infractions pénales provinciales. (2) Le procureur général du Canada aurait compétence exclusive sur les infractions fédérales créées par les lois dont le caractère véritable n’est pas du domaine du droit criminel. (3) Le procureur général de la province aurait compétence exclusive sur les lois fédérales dont le caractère véritable est du domaine du droit criminel.
En définitive, il faut répondre aux questions constitutionnelles reformulées comme suit: (1) Le Parlement du Canada n’a pas compétence pour promulguer une législation qui, comme à l’art. 2 du Code criminel, autorise le procureur général du Canada ou son représentant à intenter des procédures, à présenter des actes d’accusation et à diriger des poursuites relatives à une infraction à la Loi sur les stupéfiants à titre de «procureur général» avec tous les droits d’intervention, de direction et d’appel que cette charge comporte. (2) Le Parlement du Canada a compétence pour promulguer une législation qui, comme à l’art. 2 du Code criminel, autorise le procureur général du Canada ou son représentant à agir comme «procureur général» et, en fait, comme seul «procureur général», en ce qui concerne la violation ou un complot en vue de la violation d’une loi du Parlement édictée dans un domaine de compétence prévu à l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, à l’exclusion du par. 27 relatif à la compétence sur le droit criminel.
Jurisprudence: R.c. McLeod (1950), 97 C.C.C. 366
Miller c. La Reine (1975), 30 C.R.N.S. 372
R. v. Beaudry (1966), 50 C.R. 1
Re Bradley and The Queen (1975), 35 C.R.N.S. 192
R. c. Pontbriand (1978), 1 C.R. (3d) 97
Di Iorio et Fontaine c. Gardien de la
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prison commune de Montréal et Brunet, [1978] 1 R.C.S. 152
R. v. Pelletier (1974), 18 C.C.C. (2d) 516
R. v. Dunn, [1977] 5 W.W.R. 454
Re: Loi anti-inflation, [1976] 2 R.C.S. 373
P.E.I. Potato Marketing Board c. H.B. Willis, Inc., [1952] 2 R.C.S. 392
Renvoi sur la validité de la Loi des enquêtes sur les coalitions, [1929] R.C.S. 409
Secrétaire de la province de I’Île‑du-Prince-Édouard c. Egan, [1941] R.C.S. 396
Procureur général de l’Ontario c. Hamilton Street Railway Co., [1903] A.C. 524
Procureur général du Québec c. Procureur général du Canada, [1945] R.C.S. 600
Attorney General v. Niagara Falls International Bridge Co. (1873), 20 Grant’s Ch. R. 34
R. v. Bush (1888), 15 O.R. 398
R. v. St. Louis (1897), 1 C.C.C. 141
Re Public Inquiries Act, [1919] 3 W.W.R. 115
Renvoi sur l’Adoption Act, [1938] R.C.S. 398
Proprietary Articles Trade Association c. Procureur général du Canada, précité
Renvoi relatif à la Loi sur la Commission fédérale du commerce et de l’industrie, précité
Procureur général de l’Ontario c. Procureur général du Canada, [1937] A.C. 405
Procureur général du Canada c. Flint (1884), 16 R.C.S. 707
In re Vancini (1904), 34 R.C.S. 621
Valin c. Langlois (1879), 3 R.C.S. 1, 5 App. Cas. 115
Canadian Pacific Wine Co. Ltd. v. Tuley, [1921] 2 A.C. 417
R. v. Smythe, [1971] 2 O.R. 209, conf. à [1971] 2 O.R. 234 et à [1971] R.C.S. 680, sous l’intitulé Smythe c. R.
R. v. Collins (1972), 10 C.C.C. (2d) 52, 11 C.C.C. (2d) 40, 13 C.C.C. (2d) 172
Aziz c. R. (1978), 4 C.R. (3d) 299
Re Miller and Thomas and The Queen (1975), 23 C.C.C. (2d) 257
R. v. Hancock and Proulx, [1976] 5 W.W.R. 609
R. v. Pfeffer, [1976] 5 W.W.R. 452
In re McNutt (1912), 47 R.C.S. 259
Simcovitch c. R., [1935] R.C.S. 26
Renvoi sur la margarine, précité
Industrial Acceptance Corp. c. La Reine, précité
Re Martin and The Queen (1973), 11 C.C.C. (2d) 224
Beaver c. La Reine, [1957] R.C.S. 531
Dufresne c. Le Roi (1912), 5 D.L.R. 501
Ex p. Wakabayashi, Ex p. Lore Kip, [1928] 3 D.L.R. 226
R. c. Zelensky, [1978] 2 R.C.S. 940
Russell c. La Reine, précité
Procureur général de l’Ontario c. Canada Temperance Federation, précité.

Proposition de citation de la décision: R. c. Hauser, [1979] 1 R.C.S. 984 (1 mai 1979)

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Origine de la décision

Date de la décision : 01/05/1979
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