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§ Procureur Général du Québec c. Labrecque et autres, [1980] 2 R.C.S. 1057 (12 novembre 1980)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est rejeté

Numérotation :

Référence neutre : [1980] 2 R.C.S. 1057 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1980-11-12;.1980..2.r.c.s..1057 ?

Analyses :

Droit du travail - Fonction publique - Employés occasionnels - Applicabilité de la convention collective - Grief relevant de la juridiction d’un arbitre ou réclamation relevant des tribunaux judiciaires - Rapport contractuel entre le gouvernement et l’employé - Loi de la fonction publique, 1965 (Qué.), chap. 14 et modifications, art. 3, 16. 67, 70 - Règlement concer­nant les emplois ou fonctions d’un caractère occasion­nel, A.C. 1714 du 5 oct. 1966, (1966) 98 G.O. 5451 - Code du travail, S.R.Q. 1964, chap. 141, art. 1g), 88.

Droit administratif - Évocation - Action d’un fonctionnaire occasionnel pour avantages sociaux - Juridiction de la Cour provinciale, division des petites créances - Erreur du tribunal dans le cadre de sa compétence - Code de procédure civile, art. 953, 980, 997.

L’intimé Labrecque a travaillé durant trois mois pour le gouvernement du Québec à titre d’employé occasion­nel. A la fin de son contrat, il a réclamé de l’appelant, le Procureur général, devant la Cour provinciale, division des petites créances, la somme de $168 pour quatre jours de vacances, trois jours fériés et un jour de congé de maladie. Le juge de la Cour provinciale a accepté la réclamation et la Cour d’appel a confirmé la décision de la Cour supérieure refusant d’autoriser la délivrance d’un bref d’évocation à l’encontre du jugement de la Cour provinciale.

Arrêt: Le pourvoi est rejeté.

La question: La question qui se pose est de savoir si le juge de la Cour provinciale avait juridiction pour rendre son jugement. Il faut d’abord rappeler que l’art. 997 du Code de procédure civile contient une clause privative qui soustrait au pouvoir d’évocation de la Cour supé­rieure les affaires relatives au recouvrement des petites créances et que l’art. 980 de ce Code porte que le jugement rendu dans ces affaires est final et sans appel. Il s’ensuit que si la Cour provinciale ne peut par une

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interprétation erronée de la loi s’arroger une compétence qu’elle ne possède pas, elle peut cependant errer dans l’exercice de sa compétence et, même erroné, son jugement est alors inattaquable pourvu qu’il ne s’agisse pas d’une erreur délibérément commise. Le procureur géné­ral soulève deux moyens principaux à l’encontre de la juridiction de la Cour provinciale.

Le second moyen: L’appelant prétend (c’est son second moyen mais la Cour l’examinera d’abord) que si l’intimé a droit aux avantages réclamés, ce ne peut être qu’en vertu de la convention collective en vigueur entre le gouvernement du Québec et le Syndicat des fonction­naires provinciaux et que cette convention ne s’applique pas aux employés occasionnels. Si toutefois la conven­tion est applicable, la réclamation de l’intimé, selon l’appelant, constituerait un grief qui relève de la seule juridiction d’un arbitre par application de l’arrêt de cette Cour dans General Motors c. Brunet, [1977] 2 R.C.S. 537. Face aux dispositions expresses du Règlement concernant les emplois ou fonctions d’un caractère occasionnel et leurs titulaires, il faut répondre que la convention collective n’est en aucune façon applicable aux employés occasionnels. Par le fait même, la récla­mation de l’intimé n’est pas susceptible de constituer un grief relatif à cette convention et relevant de la compé­tence d’un arbitre. L’arrêt General Motors c. Brunet n’a toutefois pas la portée que veut lui donner le Procureur général. En effet, il ne suffit pas qu’un salarié invoque la clause d’une convention collective pour que sa réclama­tion constitue un grief arbitrable. Il faut distinguer entre l’applicabilité d’une convention et son application. Une mésentente relative à l’applicabilité d’une convention collective ne constitue pas un grief mais un litige préli­minaire. La réclamation de l’intimé ne constituant pas un grief, elle ne peut donc relever que des tribunaux judiciaires serait-ce pour son rejet si elle est mal fondée. En l’espèce, elle relève nécessairement de la juridiction de la Cour provinciale. La Cour provinciale a cependant erré en se fondant sur la convention collective pour maintenir la réclamation de l’intimé et elle a peut-être même erré doublement. La première erreur, c’est d’avoir jugé la convention collective applicable aux employés occasionnels comme l’intimé. La seconde erreur, c’est d’avoir décidé que, si la convention collective était appli­cable aux employés occasionnels, la Cour provinciale avait, à l’exclusion d’un arbitre, juridiction pour décider de la réclamation de l’intimé. Ces erreurs n’affectent pas cependant la juridiction de la Cour provinciale puisque elle a erré dans les cadres de sa juridiction. Enfin, même si l’intimé n’a pas fait la preuve de l’existence d’un contrat individuel, l’existence d’un tel contrat paraît clairement avoir été admis et on ne peut pas dire qu’il y a absence totale de preuve, absence qui autoriserait la délivrance d’un bref d’évocation.

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Le premier moyen: Le procureur général prétend aussi qu’il n’y a pas de contrat entre le gouvernement provin­cial et ses fonctionnaires, mais un rapport juridique qui naît de la loi et que, par conséquent, la réclamation de l’intimé n’est pas une petite créance au sens de l’art. 953 du Code de procédure civile car elle n’a pas pour cause un contrat. 11 faut présumer que le règlement concernant les employés occasionnels a été observé. L’intimé avait donc un emploi d’un caractère occasionnel auquel il a été nommé par un écrit du chef du ministère retenant ses services. Dans l’entreprise privée, il s’agirait là d’un contrat de loauge [sic] de services. Le rapport juridique ne change pas, parce que l’une des parties à ce rapport est l’État et l’autre partie est un fonctionnaire. La théorie que soutient l’appelant à cet égard ne pourrait se justi­fier que par la prérogative royale, à l’extension de laquelle le droit moderne se montre hostile. On doit donc conclure que l’intimé était un contractuel et qu’il a eu raison de suivre la procédure prescrite pour le recouvrement des petites créances.


Parties :

Demandeurs : Procureur Général du Québec
Défendeurs : Labrecque et autres

Texte :

COUR SUPRÊME DU CANADA

Proc. Gén. du Québec c. Labrecque et autres, [1980] 2 R.C.S. 1057

Date : 1980-11-12

Le procureur général de la province de Québec Appelant;

et

Ernest Labrecque, le greffier de la Cour provinciale, le juge Raymond Beaudet et la Cour provinciale Intimés.

1980: 6 mai; 1980: 12 novembre.

Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Beetz, Estey, McIntyre et Lamer.

EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DU QUÉBEC

POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel du Québec[1] qui confirme un jugement de la Cour supérieure refusant la délivrance d’un bref d’évocation à l’encontre d’un jugement de la Cour provinciale. Pourvoi rejeté.

Jacques Clément, c.r., pour l’appelant.

André Joli-Coeur et Claude Verge, pour l’intimé Labrecque.

Le jugement de la Cour a été rendu par

LE JUGE BEETZ —

I — Les procédures, les faits, la question

Avec l’autorisation de cette Cour, le pourvoi attaque un arrêt de la Cour d’appel de la province de Québec qui confirme un jugement de la Cour supérieure refusant la délivrance d’un bref d’évo­cation demandé par le Procureur général à l’encontre d’un jugement de la Cour provinciale. Ce jugement, rendu par le juge Raymond Beaudet conformément à la procédure prescrite par le Livre Huitième du Code de procédure civile pour le recouvrement des petites créances, condamne le Procureur général à payer à l’intimé Ernest Labrecque la somme de $168 avec intérêts depuis l’assignation et les dépens fixés au montant de $10.

Les faits sont exposés comme suit dans le mémoire du Procureur général, auquel se réfère le mémoire de l’intimé:

L’intimé, M. Ernest Labrecque, a travaillé pour le Gouvernement du Québec, au Ministère du revenu, du 21 mars au 19 juin 1974. Il avait durant cette période le statut d’employé occasionnel.

Après son départ, soit vers le 27 février 1975, l’intimé fit signifier au Procureur général, par le greffier de la Cour provinciale du district de Québec, division Loi d’accès à la justice, une requête en vertu du livre 8 du

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Code de procédure civile du Québec. Cette requête fait état de la réclamation suivante:

(Ici, je cite le texte même de la requête de l’intimé Labrecque.)

Le (la) requérant(e) demande à l’intimé(e) d’effec­tuer le paiement de la somme de $168.00 et des frais dans les dix (10) jours de la signification de cette requête. Les frais sont de $10.00.

Ladite somme est due pour les motifs suivants:

Montant dû pour 4 jour de vacances à $20.00/jr.

3 jrs fériés à $20.00/jr. 1 jour congé de maladie

plus les intérêts légaux à partir de mars 1974.

Période de l’emploi du requérant (du 21 mars au 19 juin 1974)

Contrat d’emploi à titre occasionnel au Ministère du Revenu, 200 Dorchester sud à Québec.

Le mémoire du Procureur général continue:

La requête fut retournée au greffe après qu’un repré­sentant du Gouvernement du Québec eût coché deux des cinq cases indiquant sur une formule imprimée annexée à la requête les cinq possibilités qui s’offrent à une personne poursuivie en vertu de cette procédure.

A côté de l’une des deux cases cochées par le repré­sentant du Gouvernement du Québec, se trouvait la formule imprimée suivante: «Je désire venir en Cour contester le bien-fondé de la requête». En dessous de cette phrase imprimée, les mots suivants furent ajoutés à la main: «trois jours fériés, 1 congé de maladie».

La seconde case cochée indiquait: «Je désire demander le renvoi de la cause»; les mots imprimés «devant un autre tribunal» étaient rayés et, à l’endroit réservé à cet effet, le représentant du Gouvernement formulait ainsi les raisons de sa demande de renvoi: «quatre jours de vacances Irrecevable (sic) en vertu du livre VIII, C.P.».

La requête était accompagnée d’une lettre explicative signée par le Directeur du Service Central des réclamations.

Le dossier de la Cour provinciale ne révèle pas la nature des représentations qui furent faites à l’audience. Toutefois, suivant ce qu’en écrit le juge de la Cour provinciale dans son jugement, les parties auraient fait l’admission suivante:

«Il a été admis par les parties que le requérant a droit au montant réclamé s’il est sujet à l’application de la convention collective ci-dessus décrite».

Le juge de la Cour provinciale fait également état d’un problème de juridiction soulevé par les parties:

[Page 1062]

«Au début de l’audience, l’on a soulevé le problème de la juridiction du tribunal, siégeant au recouvrement des petites créances, sous l’autorité du livre huitième du Code de procédure civile».

Le juge Beaudet rejette l’exception déclinant sa juridiction et rend ensuite jugement comme il est dit plus haut.

Avait-il juridiction pour rendre ce jugement? C’est la question.

Il importe pour la trancher de rappeler que l’art. 997 du Code de procédure civile contient une clause privative qui soustrait au pouvoir d’évoca­tion de la Cour supérieure les affaires relatives au recouvrement des petites créances. L’article 980 de ce code porte au surplus que le jugement rendu dans ces affaires est final et sans appel. Il s’ensuit que si la Cour provinciale ne peut par une inter­prétation erronée de la loi s’arroger une compé­tence qu’elle ne possède pas, elle peut cependant errer dans l’exercice de sa compétence et, même erroné, son jugement est alors inattaquable pourvu cependant qu’il ne s’agisse pas d’une erreur délibé­rément commise, ce qui équivaudrait à une fraude à la loi: South East Asia Bricks Sdn. Bhd. v. Non Metallic Mineral Products Manufacturing Employees Union[2] (à la p. 323).

II — Difficulté préliminaire: le Procureur général a-t-il acquiescé à la juridiction?

Le juge Bernier de la Cour d’appel, qui est seul à exprimer cet avis, opine que le Procureur général a acquiescé à la juridiction de la Cour provinciale quant à cette partie de la réclamation qui est relative aux trois jours fériés et au congé de maladie mais nié la juridiction quant aux quatre jours de vacances. Selon lui, le Procureur général ne pouvait ainsi scinder sa position et il devait décli­ner juridiction pour le tout in limine litis. Avec égard, je ne puis partager cet avis. Il est vrai que la forme sommaire des procédures écrites pour le recouvrement des petites créances prête à ambi­guïté surtout lorsque les parties raturent les formu­laires au lieu d’y répondre simplement comme prévu. Mais je préfère m’en remettre à l’apprécia­tion du juge de la Cour provinciale qui, tout en notant l’ambiguïté, traite l’exception déclinant sa

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juridiction comme une exception globale, faite «au début de l’audience».

III — Jugements de la Cour provinciale et de la Cour supérieure et arrêt de la Cour d’appel

Le fondement juridique principal sur lequel la Cour provinciale s’appuie pour accueillir la requête de l’intimé est la convention collective de travail 1972-1975 entre le gouvernement du Québec et le Syndicat des fonctionnaires provin­ciaux du Québec.

Invoquant entre autres un arrêt de la Cour d’appel dont il sera question ci-après et dont elle cite de larges extraits, Le Procureur général de la Province de Québec c. Tribunal du Travail et Syndicat des Fonctionnaires provinciaux du Québec Inc.[3], la Cour provinciale décide que les employés occasionnels comme l’intimé font partie de l’unité de négociation décrite dans la convention collective et sont sujets à l’application de celle-ci. Il accueille donc la requête de l’intimé, vu l’admis­sion des parties.

La Cour provinciale réfère également au contrat individuel par lequel l’intimé est devenu un employé occasionnel du gouvernement du Québec et dont la convention collective serait le complé­ment: fondée sur cette double base contractuelle, la réclamation de l’intimé devrait être jugée selon la procédure prescrite par l’art. 953 du Code de procédure civile pour le recouvrement des petites créances, puisqu’il s’agirait d’une réclamation ayant pour cause «un contrat, un quasi-contrat, un délit ou un quasi-délit», comme le prévoit cette disposition.

Le juge Jacques de la Cour supérieure est d’ac­cord en substance avec la Cour provinciale.

Son jugement est antérieur à l’arrêt General Motors c. Brunet[4] mais on a quand même invoqué devant lui le principe que cet arrêt allait sanction­ner savoir que la réclamation de l’intimé, fondée exclusivement sur la convention collective, consti­tuait un grief relevant de la juridiction d’un arbitre.

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A cet argument, la Cour supérieure répond en s’appuyant sur l’arrêt Maluorni c. Ville Mont-Royal[5], selon lequel l’arbitrage obligatoire ne s’étend pas aux ex-employés. Or l’intimé n’était plus à l’emploi du gouvernement au moment où il a présenté sa requête en recouvrement de petite créance. Le juge Jacques en conclut que la juridic­tion des tribunaux civils sur la réclamation de l’intimé n’est pas exclue du fait que ce dernier aurait pu la faire valoir comme grief avant de quitter son emploi.

La Cour d’appel, dont l’arrêt est subséquent à General Motors c. Brunet (précité), ne se prononce pas sur le caractère contractuel de la réclamation de l’intimé; elle décide que le choix de la procédure prescrite pour le recouvrement des petites créances n’affecte pas la juridiction de la Cour provinciale.

Le juge Mayrand, avec qui le Juge en chef Tremblay est d’accord, confirme les motifs de la Cour supérieure selon lesquels la réclamation de l’intimé devrait normalement constituer un grief mais, comme la Cour supérieure, il se sent lié par l’arrêt Maluorni (précité).

Le juge Bernier, avec qui le Juge en chef Trem­blay est également d’accord, arrive aux mêmes conclusions que le juge Mayrand mais pour des motifs partiellement différents: il ne souscrit pas à l’opinion du juge Mayrand selon laquelle la récla­mation de l’intimé devrait normalement constituer un grief relevant de l’arbitrage; la question d’après lui dépendrait uniquement de l’interprétation de la législation pertinente et relèverait de la compé­tence des tribunaux judiciaires.

IV — Moyens soulevés par le Procureur général

Le Procureur général soulève deux moyens prin­cipaux à l’encontre de la juridiction de la Cour provinciale.

1. Il n’y a pas de contrat entre le gouvernement provincial et ses fonctionnaires mais un rapport juridique qui nait [sic] de la loi. Fondée sur ce rapport juridique, la réclamation de l’intimé n’est pas une petite créance au sens de l’art. 953 du Code de procédure civile car elle n’a pas pour cause, comme le prescrit l’al. b) de cette disposition, «un

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contrat, un quasi-contrat, un délit ou un quasi-délit». La procédure suivie est entachée de nullité absolue et prive la Cour provinciale de toute juridiction.

Selon le Procureur général, c’est là son moyen fondamental. Si nous lui donnons raison sur ce point, nous n’avons pas à statuer sur le second.

2. Si l’intimé a droit aux avantages réclamés, ce ne peut être qu’en vertu de la convention collective sur laquelle la Cour provinciale s’appuie pour les maintenir. Or cette convention est inapplicable aux employés occasionnels. Si toutefois la convention leur est applicable, la réclamation de l’intimé cons­titue un grief qui relève de la juridiction d’un arbitre à l’exclusion de celle des tribunaux judi­ciaires puisque la convention est le seul fondement de cette réclamation: General Motors c. Brunet (précité).

Devant cette Cour, le Procureur général a souli­gné le caractère subsidiaire du second moyen sur lequel il semble avoir insisté davantage devant les instances inférieures. Mais il nous demande de désapprouver l’arrêt Maluorni (précité) si nous en arrivons à la conclusion que la réclamation de l’intimé devrait normalement constituer un grief.

Le second moyen d’ailleurs n’est pas seulement subsidiaire. Comme je le comprends, il est aussi conditionnel. C’est au cas où nous conclurions que la convention collective est applicable aux employés occasionnels et que la réclamation de l’intimé constitue un grief que le Procureur général conteste la juridiction de la Cour provinciale. Il cesse de la contester si cette condition ne se réalise pas, sous réserve de son premier moyen.

Les procureurs de l’intimé sont partiellement d’accord avec le Procureur général relativement au second moyen. Comme lui et nonobstant l’opinion contraire de la Cour supérieure et de la Cour d’appel, ils soutiennent que la convention collective est inapplicable à l’intimé dont la réclamation ne saurait par conséquent constituer un grief. Ce n’est qu’au cas où nous rejetterions cette prétention qu’ils invoquent l’arrêt Maluorni (précité) et nous demandent de l’approuver et de l’appliquer.

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Je dirai tout de suite qu’à mon avis le premier moyen doit être rejeté.

Il faudra donc traiter du second.

.A la rigueur on pourrait peut-être se dispenser de le faire puisque les deux parties paraissent admettre que la réclamation de l’intimé ne consti­tue pas un grief. Il est néanmoins préférable d’en traiter car ce moyen soulève des questions de droit sur lesquelles les cours inférieures se sont pronon­cées et dont certaines peuvent affecter la portée de l’arrêt General Motors c. Brunet (précité).

C’est par le second moyen que je commencerai.

V — Le second moyen

Les employés du gouvernement du Québec sont régis par la Loi de la fonction publique 1965 (Qué.) chap. 14, maintenant le chap. F-3 des Lois refondues du Québec 1977 dont les art. 69 et 70 prescrivent un régime syndical particulier:

69. Le Syndicat des fonctionnaires provinciaux du Québec est reconnu comme représentant de tous les employés de la fonction publique qui sont des salariés au sens du Code du travail tel qu’amendé sauf:

a) les salariés enseignants;

b) les salariés membres de chacune des professions visées aux chapitres 247 à 249, 253 à 255 et 257 à 266 des Statuts refondus, 1964, ainsi que les personnes admises à l’étude de ces professions;

c) les salariés gradués d’université, économistes, géo­graphes, géologues, biologistes, urbanistes, comptables vérificateurs, psychologues, travailleurs sociaux, orienteurs et autres professionnels;

d) les salariés agents de la paix, gardiens de prisons, gardes-chasse, inspecteurs des transports ou des autoroutes et autres préposés à des fonctions d’agents de la paix.

70. L’article 69 a le même effet qu’une accréditation accordée par un commissaire-enquêteur en vertu du Code du travail pour deux groupes distincts comprenant:

a) les fonctionnaires qui sont des salariés;

b) les ouvriers qui sont des salariés.

Le tribunal du travail institué par le Code du travail doit statuer sur tout conflit relatif à l’exclusion ou à l’inclusion effective de tout employé ou de toute catégo­rie d’employés dans chacun de ces groupes et elle (sic) a le pouvoir de révoquer l’accréditation et d’en accorder une nouvelle aux conditions prévues par le Code du travail. (Avec les modifications faites par L.Q. 1969, chap. 48, art. 41.)

[Page 1067]

Il s’agit, on s’en rend compte, d’une véritable accréditation législative d’un syndicat déterminé, le Syndicat des fonctionnaires provinciaux du Québec, nommément reconnu par la loi comme le représentant de tous les employés de la fonction publique qui sont des salariés au sens du Code du travail, S.R.Q. 1964, chap. 141, maintenant chap. C-27 des Lois refondues du Québec, 1977, sauf certaines exceptions. Ainsi accrédité, le syndicat peut conclure avec le gouvernement et au nom des seuls salariés qu’il représente une convention col­lective comme celle dont il est question en l’espèce.

Toutefois, l’art. 3 de la Loi de la fonction publi­que permet à la Commission de la fonction publi­que de soumettre les employés occasionnels du gouvernement à un régime spécial:

3. Lorsque la Commission décide qu’il n’est ni prati­cable ni dans l’intérêt public d’appliquer la présente loi à un ou plusieurs emplois ou fonctions d’un caractère occasionnel dans la fonction publique ou à un ou plusieurs emplois auprès d’un agent ou délégué général de la province, elle peut, avec l’approbation du lieutenant-gouverneur en conseil, les soustraire à l’application par­tielle ou totale de cette loi et déterminer, par règlement, la manière dont seront régis ces emplois ou fonctions et leurs titulaires.

Dans les trente jours de l’ouverture de chaque session, la Commission adresse à l’Assemblée nationale un rapport annuel indiquant les emplois ou fonctions exclus, sous l’autorité du présent article, de l’application par­tielle ou totale de cette loi, les raisons à cet effet, ainsi que les règlements prescrits et approuvés relativement à ces emplois ou fonctions.

Au surplus, l’art. 16 habilite la Commission à faire des règlements pour sa régie interne et pour l’exécution de la loi, avec l’approbation du lieute­nant-gouverneur en conseil.

Avec la sanction d’un arrêté en conseil, la Com­mission de la fonction publique s’est effectivement prévalue des pouvoirs que lui confèrent les art. 3 et 16 pour soustraire les employés occasionnels à l’application totale de la Loi de la fonction publi­que et déterminer par règlement la manière dont sont régis ces emplois. Voici comment se lisent l’arrêté en conseil et le règlement en question:

[Page 1068]

Arrêté en conseil

Chambre du Conseil Exécutif

Numéro 1714

Québec, le 5 octobre 1966

Présent: Le lieutenant-gouverneur en conseil

CONCERNANT le «Règlement concernant les emplois ou fonctions d’un caractère occasionnel et leurs titulaires»

IL EST ORDONNÉ, sur la proposition du Premier ministre:

QUE, conformément aux articles 3 et 16 de la Loi de la fonction publique, le «Règlement concernant les emplois ou fonctions d’un caractère occasionnel et leurs titulaires», tel que décrété par la Commission de la fonction publique à son assemblée du 29 septembre 1966, et dont une copie est annexée au présent arrêté en conseil, soit approuvé;

QUE le présent règlement prenne effet à compter du 6 août 1965.

copie conforme

Le Greffier du Conseil Executif

(s) JACQUES PRÉMONT

COMMISSION DE LA FONCTION PUBLIQUE DU QUÉBEC

RÈGLEMENT CONCERNANT LES EMPLOIS OU FONCTIONS D’UN CARACTÈRE OCCASION­NEL ET LEURS TITULAIRES

ATTENDU QU’aux termes des dispositions de l’arti­cle 3 de la loi de la fonction publique, la Commission de la fonction publique du Québec peut, si elle considère qu’il n’est ni praticable ni dans l’intérêt public d’appli­quer la loi précitée à un ou plusieurs emplois ou fonc­tions d’un caractère occasionnel dans la fonction publi­que, les soustraire, avec l’approbation du lieutenant-gouverneur en conseil, à l’application totale ou partielle de cette loi et déterminer par règlement la manière dont seront régis ces emplois ou fonctions et leurs titulaires.

ATTENDU QUE la Commission, après avoir fait une étude des problèmes que soulève l’application de la loi précitée à l’égard de ces emplois ou fonctions et de leurs titulaires, en vient à la conclusion qu’il y a lieu de les soustraire à l’application totale de cette loi et considère qu’ils doivent être régis par un régime particulier dont les modalités font l’objet du règlement édicté ci-après.

EN CONSÉQUENCE, la Commission de la fonction publique du Québec sous l’autorité des articles 3 et 16 de la loi de la fonction publique, soustrait à l’application

[Page 1069]

totale de la loi précitée les emplois ou fonctions d’un caractère occasionnel dans la fonction publique et édicte quant à ces emplois ou fonctions et leurs titulaires les dispositions réglementaires suivantes:

Titre

Art. 1 Le présent règlement est connu et désigné sous le titre de:

«Règlement concernant les emplois ou fonctions d’un caractère occasionnel et leurs titulaires».

Interprétation

Art. 2 Dans le présent règlement, à moins que le contexte n’indique un sens différent, les mots:

A) «emploi ou fonction d’un caractère occasionnel» désigne un emploi ou fonction

a) dont la durée est inférieure à trois (3) mois pour un ouvrier occasionnel et à quatre (4) mois pour un fonc­tionnaire occasionnel ou

b) qui doit être rempli pour exécuter un travail spéci­fique et occasionnel tel que l’émission des certificats d’immatriculation, la construction ou la réparation d’un pont, d’une route ou d’un autre ouvrage etc ... .

B) «fonctionnaire occasionnel» ou «ouvrier occasion­nel» désigne le titulaire d’un emploi ou fonction d’un caractère occasionnel.

Nomination

Art. 3 Le titulaire d’un emploi ou fonction de carac­tère occasionnel est nommé par un écrit du chef du ministère où ses services sont requis sur lequel écrit est inscrit à la suite de son titre de classification le mot «occasionnel».

Art. 4 Pour les fins de la classification, des qualifica­tions, de la rémunération et des heures de travail du titulaire d’un emploi ou fonction d’un caractère occa­sionnel, il appartient au chef du ministère de les déter­miner suivant la nature du travail à accomplir en tenant compte des conditions applicables dans l’espèce aux employés réguliers de l’unité administrative à laquelle tel titulaire est assigné.

Entrée en vigueur

Art. 5 Le présent règlement entrera en vigueur lorsqu’il sera approuvé par le lieutenant-gouverneur en con­seil et prendra effet à la date qu’il lui plaira de fixer.

Assemblée du 29 septembre 1966

Copie conforme

Le Secrétaire

HENRI DION

CAD/mb

[Page 1070]

Ce règlement était en vigueur aux époques pertinentes.

La Cour d’appel a eu l’occasion de l’interpréter avec l’art. 3 de la Loi de la fonction publique dans Le Procureur général de la Province de Québec c. Tribunal du Travail et Syndicat des fonctionnaires provinciaux du Québec, Inc. (précité).

Dans cette affaire, le Syndicat des fonctionnaires provinciaux du Québec tentait de se faire accréditer sous le régime du Code du travail par un commissaire-enquêteur comme représentant les employés ouvriers occasionnels du gouvernement non régis par la Loi de la fonction publique. Le commissaire-enquêteur avait jugé qu’il n’avait pas juridiction mais sa décision avait été renversée en appel par le Tribunal du travail. La Cour supé­rieure refuse la délivrance d’un bref d’évocation mais son jugement est infirmé par la Cour d’appel qui ordonne la délivrance du bref parce que le commissaire-enquêteur avait eu raison de décliner juridiction.

La Cour d’appel distingue entre une soustrac­tion à l’application totale de la loi et une soustrac­tion totale à l’application de la loi et arrive à la conclusion surprenante que le règlement sanc­tionné par l’arrêté en conseil n° 1714 est, malgré ses termes formels qui sont les termes mêmes de la loi, une soustraction partielle. Les motifs de la Cour d’appel comprennent également les considé­rations suivantes, à la p. 12:

Dans ces circonstances, que ce soit en vertu de la soustraction partielle contenue dans le préambule ou en vertu du pouvoir qu’a la Commission d’édicter des dispo­sitions réglementaires pour la régie de ses ouvriers ou fonctionnaires occasionnels, ceux-ci restent soumis aux articles 69 et 70 de la Loi de la fonction publique, et régis par ces dispositions quant à la question d’accréditation.

Je ne puis pas, je le dis avec égard, être d’accord avec ces motifs.

D’abord, il me paraît impossible de tenir que les ouvriers ou fonctionnaires occasionnels du gouver­nement restent soumis aux art. 69 et 70 de la Loi de la fonction publique et régis par ces dispositions quant à l’accréditation. Si tel était le cas, la

[Page 1071]

demande d’accréditation serait sans objet puisque le syndicat représenterait déjà ces ouvriers ou fonctionnaires occasionnels.

Ensuite, si le règlement en question est une soustraction partielle à l’application de la loi, quelles dispositions spécifiques de la loi sont affectées par la soustraction?

Enfin, quels termes faut-il employer pour effec­tuer une soustraction totale puisque les termes mêmes de la loi n’y suffisent pas?

Il me paraît au contraire que le règlement sanc­tionné par l’arrêté en conseil n° 1714 a pour effet, entre autres, de soustraire les ouvriers et fonction­naires occasionnels à toutes les dispositions de la Loi de la fonction publique, sauf évidemment les art. 3 et 16 eux-mêmes qui sont le pivot de ce règlement.

La Cour d’appel arrive néanmoins à la bonne conclusion dans Le Procureur général de la Pro­vince de Québec c. Tribunal du Travail et le Syndicat des fonctionnaires provinciaux du Québec Inc. (précité) mais pour le motif suivant: l’un des buts et des effets évidents du règlement sanctionné par l’arrêté en conseil n° 1714 est préci­sément d’empêcher la représentation des ouvriers et fonctionnaires occasionnels par le Syndicat des fonctionnaires provinciaux du Québec en soustrayant ces ouvriers et fonctionnaires occasionnels à l’application des art. 69 et 70 de la loi, entre autres. Le syndicat ne pouvait donc circonvenir cet effet par le biais des dispositions générales du Code du travail et accomplir indirectement ce que la Loi de la fonction publique, une loi plus particu­lière, permet à la Commission de la fonction publi­que d’empêcher.

Dans la présente affaire, la Cour provinciale et la Cour supérieure retiennent l’argument que le texte de la convention collective conclue entre le gouvernement et le Syndicat des fonctionnaires provinciaux du Québec n’exclut pas les fonction­naires occasionnels alors qu’elle exclut d’autres fonctionnaires et que la convention collective anté­rieure les excluait expressément. C’est bien le cas mais la convention collective ne peut pas validement contredire un règlement d’ordre public et il

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faut l’appliquer de manière à ce qu’elle soit com­patible avec le règlement.

J’en arrive donc à la conclusion, avec égard pour l’opinion contraire, que la convention collective n’est en aucune façon applicable aux employés occasionnels comme l’intimé. (Il faut cependant dire en toute justice que la Cour provinciale, la Cour supérieure et peut-être même la Cour d’appel pouvaient se sentir liées par cet arrêt antérieur de la Cour d’appel dont cependant celle-ci, non plus que la Cour supérieure, ne soufflent mot dans l’espèce).

De ce que la convention collective est inapplica­ble aux employés occasionnels, il résulte que la réclamation de l’intimé n’est pas susceptible de constituer un grief relatif à cette convention et relevant de la compétence d’un arbitre.

Mais il est nécessaire d’élaborer sur cette proposition.

Le Procureur général invoque l’art. 88 du Code du travail selon lequel tout grief doit être soumis à l’arbitrage, ainsi que la définition du mot «grief» à l’al. 1 g) du même code:

g) «grief» — toute mésentente relative à l’interpréta­tion ou à l’application d’une convention collective.

C’est aux art. 33, 34 et 36 de la convention collective qu’il est question des avantages réclamés par l’intimé.

Le droit de l’intimé à l’application des ces dispo­sitions en sa faveur étant contesté, il y aurait mésentente relative à l’application de la convention collective.

Le Procureur général se fonde également sur l’arrêt General Motors c. Brunet (précité) et prétend que, selon cet arrêt, il suffirait qu’un salarié invoque la clause d’une convention collective pour que sa réclamation constitue un grief arbitrable.

A mon avis, tel n’est pas l’effet de l’arrêt Gen­eral Motors c. Brunet (précité) non plus que la portée de la définition statutaire d’un grief. Autrement un arbitre ne serait jamais dépourvu de juridiction même au cas où une partie invoquerait

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une convention collective qui lui est étrangère, comme c’est le cas en l’espèce.

Il importe de distinguer ici entre l’applicabilité d’une convention collective et son application, quoique les deux expressions soient couramment employées l’une pour l’autre.

La question de l’applicabilité est préalable et met en cause la juridiction initiale de l’arbitre, Par cette question, on se demande si, dans une situa­tion donnée, la convention collective est susceptible de porter parce qu’elle y atteint le but qu’elle vise. Cette question n’est pas elle-même arbitrable: si c’est l’arbitre qui en est saisi, il ne peut se tromper à son sujet sans usurper une juridiction qu’il ne possède pas ou refuser d’exercer celle qui lui appartient.

La question de l’application d’une convention collective concerne son exécution ou sa mise en pratique. C’est une question subséquente qui ne se pose que lorsque la précédente est résolue par l’affirmative. L’arbitre peut s’y tromper sans que sa juridiction en soit nécessairement affectée.

Dans l’arrêt General Motors c. Brunet (précité), le juge Pigeon qui parle au nom de toute la Cour rejette à la p. 551 la distinction entre un différend relatif à l’application d’une convention collective et un différend relatif à sa violation. Mais il n’écarte aucunement la distinction entre l’applicabilité d’une convention .et son application. C’est même elle qu’il me paraît avoir à l’esprit lorsqu’il écrit à la même page:

Il ne peut être question de violation de la convention collective si elle est sans application.

L’expression «sans application» est ici clairement synonyme d’«inapplicable».

Une mésentente relative à l’applicabilité d’une convention collective ne constitue donc pas un grief mais un litige préliminaire.

Comme la convention collective est inapplicable à l’intimé et que la réclamation de ce dernier n’est pas susceptible de constituer un grief, l’arrêt Gene­ral Motors c. Brunet (précité) est également sans application et il n’y a pas lieu de décider si la Cour

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d’appel et la Cour supérieure ont eu raison de continuer à suivre l’arrêt Maluorni (précité).

Pour le même motif, il n’y a pas lieu non plus de considérer si la réclamation de l’intimé n’a pas tout simplement pour objet le recouvrement d’un salaire impayé; dans ce cas, rien ne l’empêcherait d’en saisir les tribunaux judiciaires plutôt qu’un arbitre de grief: General Motors c. Brunet (précité) aux pp. 551 et 552; Re Grottoli v. Lock & Sons Ltd.[6]

La réclamation de l’intimé ne pouvant constituer un grief, elle ne peut relever que des tribunaux judiciaires serait-ce pour son rejet si elle est mal fondée. Compte tenu du montant, elle relève néces­sairement de la juridiction exclusive de la Cour provinciale agissant soit en conformité de la procé­dure ordinaire, ce que le Procureur général ne conteste pas, soit encore en conformité de la procé­dure prescrite pour le recouvrement des petites créances, ce que le Procureur général conteste par son premier moyen.

La Cour provinciale a cependant erré en se fondant sur la convention collective pour maintenir la réclamation de l’intimé et elle a peut-être même erré doublement.

La première erreur, c’est d’avoir jugé la conven­tion collective applicable aux employés occasionnels comme l’intimé.

La seconde erreur, sous réserve des exceptions possibles visées par l’arrêt Maluorni (précité) et le jugement Re Grottoli (précité), et sans préjudice au premier moyen, c’est d’avoir décidé que, si la convention collective était applicable aux employés occasionnels, elle avait, à l’exclusion d’un arbitre, juridiction pour décider de la réclamation de l’intimé.

Ces erreurs affectent-elles la juridiction de la Cour provinciale? Je ne le pense pas.

Commise par un arbitre, la première erreur eut été fatale car l’arbitre se serait arrogé grâce à elle une juridiction initiale qu’il ne possédait pas. Ce n’est pas le cas de la Cour provinciale qui a commencé le procès en ayant juridiction sur la

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réclamation de l’intimé suivant la procédure ordi­naire ou la procédure prescrite pour le recouvrement des petites créances.

C’est d’ailleurs cette dernière procédure que prima facie la Cour provinciale devait suivre puisque, dans sa requête écrite, l’intimé invoque «un contrat d’emploi à titre occasionnel au Ministère du Revenu». (Il faut noter au surplus que dans cette requête l’intimé ne fait aucune allusion à la convention collective. II n’en sera apparemment question qu’à l’enquête et lors des plaidoiries devant la Cour provinciale).

Par cette première erreur, la Cour provinciale n’usurpe donc pas la juridiction initiale d’un autre forum. C’est la sienne propre qu’elle exerce.

Je ne crois pas non plus qu’elle perde juridiction en cours de route.

Il est vrai qu’en complétant le contrat individuel de l’intimé par les dispositions de la convention collective, la Cour provinciale rend erronément applicables à l’intimé des dispositions conventionnelles qui ne le sont pas parce que la Loi de la fonction publique et le règlement sanctionné par l’arrêté en conseil n° 1714 l’interdisent. C’est en interprétant mal cette loi et ce règlement que la Cour provinciale se trompe mais elle se trompe alors sur le bien-fondé de la réclamation de l’in­timé abstraction faite du pouvoir d’en juger. En d’autres termes, elle se trompe sur le fond de la question.

Je suis d’accord sur ce point avec ce qu’en dit le juge Bernier de la Cour d’appeI: ces questions

.. relèvent ... uniquement du mérite de la cause ... et le jugement sur le mérite, de la Cour provinciale, divi­sion des petites créances, n’est pas sujet à appel (Art. 980 C.P.) ni à évocation pour le motif que le jugement serait erroné (Art. 997 C.P.) ..

Il s’agit uniquement ... de l’interprétation de la Loi de la fonction publique (S.Q. 1965 chap. 14) et du règlement édicté sous son empire, sanctionné le 5 octobre 1966 par l’arrêté en conseil # 1714. L’interprétation de cette législation n’a été attribuée à aucun tribunal formé en vertu du Code du travail; elle ressort de la juridiction des tribunaux réguliers, Cour Supérieure et Cour Pro­vinciale à l’occasion de l’exercice de leur compétence respective.

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D’ailleurs le Procureur général me paraît concé­der ce point lorsqu’à la page 6 de son mémoire il réfère à «la question de savoir si l’intimé était ou non assujetti à la convention collective» comme à une question concernant «le fond du litige».

La seconde erreur porte sur la juridiction mais elle est sans conséquence car ses effets dépendent d’une condition qui ne se réalise pas. C’est seulement si la Cour provinciale avait eu raison de décider que la convention collective était applica­ble aux employés occasionnels que la réclamation de l’intimé aurait peut-être relevé de la compé­tence d’un arbitre et que la Cour provinciale n’au­rait pas eu juridiction. Je ne vois pas en quoi son erreur la lui fait perdre.

Je suis donc d’avis que les erreurs de la Cour provinciale ont été commises par elle dans les cadres de sa juridiction et ne justifient pas l’évocation.

Mais il faut disposer d’un dernier point avant d’en finir avec le second moyen. Il en a déjà été question. Il s’agit du contrat individuel en vertu duquel l’intimé est entré au service du gouvernement du Québec.

Si comme je le pense la réclamation de l’intimé ne trouve pas son fondement dans la convention collective, elle devrait nécessairement le trouver dans une autre cause particulière à cet intimé, qu’il s’agisse d’un contrat individuel comme celui auquel réfère la Cour provinciale ou bien d’une sorte d’acte unilatéral le nommant à son poste à certaines conditions. (Pour la commodité du style, je ne parlerai provisoirement que de contrat, sans trancher immédiatement la question qui fait l’objet du premier moyen).

A première vue, il incombait donc à l’intimé de faire la preuve de ce contrat et de son contenu en ce qui concerne du moins les jours de vacances, les jours fériés et les jours de congé maladie. L’exis­tence même du contrat paraît clairement avoir été admise ou tenue pour acquise mais ni le dossier imprimé sur appel ni le dossier original ne révèlent quoi que ce soit quant à son contenu sur ces trois points. Au cours des plaidoiries, mon collègue le juge Lamer a demandé aux procureurs si l’intimé avait reçu du chef du Ministère un écrit retenant

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ses services et si le chef du ministère avait déter­miné sa rémunération et ses heures de travail, comme le prescrivent les art. 3 et 4 du règlement sanctionné par l’arrêté en conseil n° 1714. On a été incapable de lui répondre de manière satisfaisante et la raison en est que ce document ou ces docu­ments ne se trouvent pas au dossier.

La preuve secondaire n’a pas été faite non plus, de façon testimoniale ou autrement, sans quoi la Cour provinciale l’aurait mentionné.

Le dossier ne contient donc aucune preuve rela­tive aux droits que l’intimé pourrait avoir à des jours de vacances, de congés fériés ou de jours de congé maladie, autre que Ies art. 33, 34 et 36 de la convention collective.

Sans répondre spécifiquement à cette difficulté, car elle n’a pas été soulevée par le Procureur général et n’a fait l’objet d’aucune discussion, les procureurs de l’intimé soutiennent dans leur mémoire que l’art. 4 du règlement sanctionné par l’arrêté en conseil n° 1714 oblige le chef du minis­tère à déterminer les conditions de travail des employés occasionnels

en tenant compte des conditions applicables dans l’es­pèce aux employés réguliers de l’unité administrative à laquelle tel titulaire est assigné.

Comme la convention collective prévoit ces avantages pour les employés réguliers, on prétend que le contrat individuel des employés occasionnels doit également le prévoir. En d’autres termes, sui­vant cette prétention, le contrat individuel des employés occasionnels renvoie aux dispositions de la convention collective relatives à ces avantages quoique la convention collective elle-même ne s’ap­plique pas aux employés occasionnels ex proprio vigore.

Je ne puis accepter ce raisonnement.

Il me paraît que si, en vertu de l’art. 4 du règlement précité, le chef du ministère doit déter­miner la rémunération et les heures de travail des employés occasionnels «en tenant compte» des con­ditions applicables aux employés réguliers, rien ne l’oblige à fixer des conditions identiques. Il doit seulement prendre ces conditions en considération et s’en inspirer. Au surplus, s’il n’observe pas cette

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obligation, cette inexécution n’a pas pour effet de reproduire automatiquement dans le contrat indi­viduel des employés occasionnels les conditions de travail des employés réguliers prévues à la conven­tion collective.

Quoi qu’il en soit, il n’est pas nécessaire de s’arrêter longtemps à l’argument du renvoi à la convention collective: d’abord ce n’est pas l’argu­ment retenu par la Cour provinciale; ensuite, même si c’était l’argument qu’elle a retenu, je dirais de nouveau, non pas qu’elle a perdu juridic­tion, mais qu’il s’agit d’une erreur de même nature que celle qu’elle a commise en décidant que la convention collective s’appliquait ex proprio vigore et qu’elle a simplement erré sur le bien-fondé de la réclamation de l’intimé.

Doit-on cependant autoriser la délivrance d’un bref d’évocation au motif qu’il y a absence totale de preuve du contenu du contrat individuel de l’intimé relativement aux avantages réclamés?

(L’absence totale de preuve est peut-être en effet une question de juridiction. On pourra à ce sujet comparer les arrêts suivants: Cahoon c. Con­seil de la corporation des ingénieurs[7]; Docteur Lefebvre c. Docteur Ledoux[8]; Amyot c. Léonard[9]; Bey c. Laliberté[10]. Voir également Université de la Saskatchewan c. S.C.F.P.[11])

La Cour provinciale aurait peut-être perdu juri­diction si elle avait rendu le jugement qu’elle a rendu en le fondant sur le contenu non prouvé de ce contrat individuel. Mais nous avons vu que ce n’est pas ce qu’elle a fait. Elle l’a fondé erronément sur le contenu prouvé de la convention collec­tive que la Loi de la fonction publique et le règlement approuvé par l’arrêté en conseil n° 1714 rendaient inapplicable à l’intimé.

La Cour provinciale réfère aussi au contrat indi­viduel. Ce n’est pas cependant pour y trouver la source des avantages spécifiques réclamés par l’intimé.

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C’est pour répondre à l’objection selon laquelle il était illégal de procéder suivant la forme prescrite pour le recouvrement des petites créan­ces. La Cour provinciale rejette cette objection en soulignant l’aspect doublement contractuel de la réclamation, la convention collective et le «contrat d’emploi» individuel complété par la convention collective et mentionné par l’intimé dans sa requête. Or, encore une fois, l’existence d’un enga­gement individuel paraît clairement avoir été admise. D’ailleurs le Procureur général reconnaît dans son mémoire que l’intimé a travaillé pour le gouvernement du 21 mars 1974 au 19 juin 1974 avec le statut d’employé occasionnel. Ce qu’il conteste par son premier moyen, ce n’est pas l’exis­tence de cet emploi, mais seulement son caractère contractuel.

On ne peut donc pas dire qu’il y a absence totale de preuve de la base sur laquelle la Cour provin­ciale s’est fondée pour accorder la réclamation de l’intimé.

Le second moyen ne permet pas de conclure que la Cour provinciale était sans juridiction ou qu’elle a perdu sa juridiction.

Il faut par conséquent disposer du premier moyen.

VI — Le premier moyen

Quoiqu’il n’y ait aucune preuve autre que la convention collective relativement aux avantages réclamés par l’intimé, le dossier permet que l’on se fasse de son emploi une idée suffisamment précise pour décider s’il s’agit ou non d’un emploi de caractère contractuel.

Il faut présumer que le règlement approuvé par l’arrêté en conseil n° 1714 a été observé. L’intimé avait donc un emploi d’un caractère occasionnel d’une durée inférieure à quatre mois auquel il a été nommé par un écrit du chef du ministère retenant ses services. Sa classification, ses qualifications, sa rémunération et ses heures de travail ont été déter­minées par le chef du ministère. II devait exécuter un travail spécifique et occasionnel. Comme il l’a décrit dans une mise en demeure du 17 décembre 1974 que l’on trouve dans le dossier original, sa fonction était celle de «cotiseur» au Ministère du

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revenu. Le mot «cotiseur» ne se trouve pas au dictionnaire mais je présume que la fonction de l’intimé consistait à effectuer des calculs et des vérifications d’une nature plus ou moins comptable permettant de déterminer la cotisation que le fisc allait prélever de certains contribuables. Rien au dossier ne permet d’inférer que les opérations effectuées par l’intimé se concluaient par un acte juridique quelconque posé sous son propre nom en vertu d’une autorité qu’on lui aurait déléguée. En d’autres termes, on ne peut penser que les fonc­tions de l’intimé comportaient l’exercice d’un pouvoir public. Il rendait des services mais n’était investi d’aucune autorité.

Si un particulier était engagé aux mêmes condi­tions par un autre particulier ou par une entreprise privée pour effectuer des opérations de même nature, on dirait sans aucune espèce de doute qu’il s’agit là d’un contrat de louage de services.

Mais il doit en aller autrement, soutient le Pro­cureur général, parce que l’une des parties à ce rapport juridique est l’État et que l’autre partie est un fonctionnaire.

Le moyen principal soulevé par le Procureur général est fondé sur une théorie générale de la fonction publique qui peut se résumer comme suit: même si le fonctionnaire doit consentir à sa nomi­nation en posant sa candidature ou en acceptant un poste, il ne peut négocier les conditions de son emploi car il ne traite pas d’égal à égal avec l’État; au surplus, par ses lois ou autrement, l’État peut modifier ces conditions en cours d’emploi; les rapports entre l’État et le fonctionnaire ne sont donc pas de nature contractuelle; ils résultent d’un acte unilatéral de puissance publique par lequel l’État nomme le fonctionnaire à son poste en conformité de conditions générales préétablies et lui confère par là un statut qui lui est propre et d’où découlent ses devoirs et ses droits.

Cette théorie générale se retrouve en droit admi­nistratif français: voir par exemple le Manuel de droit administratif d’André De Laubadère, 10e éd. 1976, auquel on nous a d’ailleurs référés.

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Depuis quelques années, plusieurs auteurs qué­bécois qui citent aussi quelques jugements et arrêts anglais et canadiens de même que quelques auteurs anglais, soutiennent que la même théorie générale peut et doit être reçue en droit anglo-canadien même s’ils reconnaissent qu’elle n’a pas été historiquement la théorie dominante dans ce droit: Yves Ouellette et J.R. Cardin, «Le régime syndical et les unités de négociation dans les sec­teurs hospitalier et scolaire» (1970), 25 R.I. 445; Yves Ouellette, La Fonction publique, 1970, étude polycopiée; Yves Ouellette, La Responsabilité extra contractuelle de l’État fédéral au Canada, 1965, Thèse de Doctorat non publiée, Université de Montréal; Patrice Garant, La fonction publique canadienne et québécoise, 1973, Presses de l’Uni­versité Laval; René Dussault, Traité de droit administratif canadien et québécois, 1974, Presses de l’Université Laval.

Il est peut-être normal que la doctrine, qui poursuit des buts de systématisation du droit, ait parfois recours aux théories générales. Mais cette méthode est périlleuse pour la jurisprudence qui doit procéder cas par cas, de manière plus empirique.

C’est pourquoi je n’ai pas l’intention d’endosser quelque théorie globale que ce soit applicable à toutes les catégories de fonctionnaires, celle que nous propose le Procureur général, ou bien la théorie contraire, la théorie contractuelle. Il serait peu judicieux et même imprudent de se prononcer sur le statut des fonctionnaires de tous ordres à l’occasion d’une affaire où il est question d’un fonctionnaire occasionnel, employé pour quelques mois seulement, et totalement soustrait au régime qui régit l’ensemble des fonctionnaires. C’est de ce seul fonctionnaire qu’il s’agit en l’espèce. Encore moins peut-il être question des officiers publics ou d’autres catégories de personnes telles les membres des forces constabulaires ou les membres des forces armées.

Par ailleurs, il importe de ne pas perdre de vue les principes et l’esprit du droit public anglo-cana­dien. Il y va du droit positif.

Dans ce droit anglo-canadien, faut-il le rappeler, le droit administratif ne constitue pas un système

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complet et autonome, distinct du droit commun et administré par des tribunaux spécialisés. C’est au contraire le droit commun administré par les tribu­naux judiciaires qui est reçu en droit public et dont les dispositions régissent la puissance publique, à moins qu’elles ne soient remplacées par des dispo­sitions législatives incompatibles, ou supplantées par les règles particulières à la prérogative royale, cet ensemble de pouvoirs et de privilèges qui n’ap­partiennent qu’à la Couronne.

Il s’ensuit qu’ayant à qualifier et à réglementer un rapport juridique donné en droit public, le juriste de tradition anglo-canadienne doit presque nécessairement accomplir cette fonction avec les concepts et les règles du droit commun à moins que la loi ou la prérogative n’imposent le contraire. Confronté par un rapport juridique qui a toutes les apparences d’un contrat, comme en l’espèce, le juriste de tradition anglo-canadienne doit le consi­dérer et le traiter comme un contrat, sous réserve de la législation et de la prérogative.

Cette caractéristique est un des éléments du principe de légalité («Rule of law») comme il est conçu en droit public anglais.

Il importe également de souligner qu’en droit anglo-canadien, le rapport entre un fonctionnaire et son employeur n’est pas, strictement parlant, un rapport avec un être abstrait qui serait l’État: c’est un lien avec une entité relativement plus concrète, la Couronne, qui «personnifie l’État» selon l’ex-pression de Griffith and Street, The Principles of Administrative Law, Sc éd. 1973, à la p. 246, mais ne jouit que du pouvoir exécutif: art. 9 de l’Acte de l’Amérique du Nord Britannique, 1867. La Cou­ronne c’est également le Monarque, une personne physique qui, en plus de la prérogative, jouit d’une capacité générale de contracter selon les règles du droit commun. Cette capacité générale de contrac­ter, tout comme la prérogative, est aussi l’un des attributs de la Couronne du chef de la Province: Verreault & Fils c. Le Procureur général du Québec[12].

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Or le droit anglais moderne, hostile à l’extension de la prérogative royale, répugne à expliquer par elle une situation juridique qui s’explique aussi bien par la capacité générale de la Couronne.

Une théorie comme celle que soutient le Procu­reur général ne pourrait se justifier relativement à l’emploi de l’intimé que par la prérogative royale, ce qu’il faut écarter pour la raison que je viens de mentionner, ou bien par la législation soit, en l’occurrence, le règlement sanctionné par l’arrêté en conseil n° 1714.

Je ne puis voir dans ce règlement rien qui empêche l’application du droit commun contractu­el. Le Procureur général a insisté sur le fait que l’employé occasionnel est «nommé» à son poste. II faudrait plus que cette expression pour écarter les principes généraux du droit public. D’ailleurs on voit souvent dans le secteur privé qu’un employé a été «nommé» à un poste de direction. Il est vrai aussi que l’employé occasionnel ne traite pas d’égal à égal avec le gouvernement et ne peut pas, en pratique, négocier les conditions de son engagement. Mais on peut dire la même chose du petit employé qui contracte avec la grande entreprise. Quant à la prétention selon laquelle le gouvernement pourrait unilatéralement modifier les condi­tions de l’emploi, qui semble également provenir du droit administratif français, elle me paraît pour le moins douteuse dans le nôtre, à moins de dispo­sitions explicites de la loi que je ne trouve pas dans le règlement en question.

Comme la Cour provinciale et la Cour supéri­eure, j’en arrive donc à la conclusion que l’intimé était un contractuel et qu’il a eu raison de suivre la procédure prescrite pour le recouvrement des petites créances.

En décidant du caractère contractuel de l’emploi de l’intimé, je ne fais que suivre la tendance d’une jurisprudence presque constante: Shenton v. Smith[13] (aux pp. 234-5); Dunn v. The Queen[14];

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Gould v. Stuart[15]; Balderson c. La Reine[16] (à la p. 266); R. v. Fisher[17] (à la p. 166); McLean v. Vancouver Harbour Commissioners[18]; R. Venkata Rao v. Secretary of State for India[19]; Genois c. Le Rol[20]; Lucas v. Lucas and Commissioner for India[21] (à la p. 112); Rodwell v. Thomas[22]; Samson c. La Reine[23] (aux pp. 835-36-40-41);

Riordan v. War Office[24] (à la p. 1053); Vautrin c. Le ministre des Finances[25]; Chelliah Kodeeswaran v. Attorney General of Ceylon[26] (à la p. 1123); Syndicat des fonctionnaires provinciaux du Québec c. Bérubé[27] (à la p. 250); Procureur génér­al de la province de Québec c. Tribunal du travail[28] (à la p. 104).

Le Procureur général souligne qu’il s’agit souvent d’obiter dicta. Peut-être. Mais ils sont si nombreux et concordants qu’ils sont d’un grand poids.

En sens inverse, on nous a cité deux jugements de la Cour de l’Échiquier, Zamulinski v. The Queen[29] et Peck c. La Reine[30]. Ces jugements isolés sont tout au plus ambigus sur la question.

Le jugement de la Cour de l’Echiquier dans Reilly c. Le Roi[31] est beaucoup plus précis dans son rejet du caractère contractuel de la fonction publique. Mais il a été désapprouvé sur ce point par cette Cour[32] dont l’arrêt a été confirmé pour d’autres motifs par le Comité judiciaire du Conseil

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Privé[33] qui ne se prononce pas. Il est aussi impor­tant de noter que la fonction en question était, semble-t-il, celle d’un officier public, membre d’une commission fédérale créée par législation. A ce point de vue, l’affaire ressemble à Terrell v. Secretary of State for the Colonies[34]: le caractère contractuel de la fonction y est également écarté, mais il s’agissait d’une fonction du juge. C’est aussi de la fonction d’un officier public qu’il est question dans A.G. of New South Wales v. Perpe­tual Trustees C. Ltd.[35]

Enfin, on nous a référés à l’opinion de Lord Goddard, Juge en chef d’Angleterre, dans Inland Revenue Commissioners v. Hambrook[36]. Mais il réfère à des «established civil servants» comme la Cour d’appel réfère à des «senior civil servants», ce qui n’est sûrement pas le cas de l’intimé Labrecque. Au surplus, son opinion est mise en doute par certains des juges de la Cour d’appel aux pp. 666, 670 et 671.

On trouve des articles ou des ouvrages doc­trinaux des deux côtés même chez les auteurs de tradition juridique anglaise: voir par exemple dans le sens de la théorie proposée par le Procureur général: Leo Blair, «The Civil Servant — a Status Relationship?» (1958), 21 M.L.R. 265. En sens inverse, voir Ivan C. M. Richardson, «Incidents of the Crown Servant Relationship» (1955), 33 R. du B. Can. 427. Griffith and Street (op cit.) semblent plutôt favorables à la position traditionnelle anglaise. De Smith dans (Constitutional and Administration Law», 3e éd. 1977, mentionne les deux tendances mais il n’opte pas.

VII — Sommaire et conclusions

Engagé par le gouvernement du Québec à titre d’employé occasionnel, l’intimé était un contrac­el [sic]. Sa réclamation avait pour cause un contrat et pouvait être poursuivie conformément à la procédure

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prescrite pour le recouvrement des petites créances. En maintenant cette réclamation au motif qu’elle était fondée sur la Convention collec­tive de travail 1972-1975 entre le gouvernement du Québec et le Syndicat des fonctionnaires provin­ciaux du Québec, la Cour provinciale a erronément interprété la Loi de la fonction publique et le règlement sanctionné par l’arrêté en conseil n° 1714, mais elle a erré dans les cadres de sa juridic­tion et son jugement n’est ni appelable ni sujet à évocation.

Je rejetterais le pourvoi. Conformément aux conditions que le Procureur général a acceptées lorsque l’autorisation de se pourvoir lui a été accordée, il paiera les dépens de l’intimé Labrecque en cette Cour comme entre avocat et client.

Pourvoi rejeté avec dépens.

Procureurs de l’appelant: Villeneuve, Pigeon, Clément, Guilbeault et Laurendeau, Montréal.

Procureurs de l’intimé Labrecque: Langlois, Drouin & Associés, Québec.

[1] [1977] C.A. 542.

[2] [1980] 3 W.L.R. 318 (P.C.).

[3] [1975] C.A. 8.

[4] [1977] 2 R.C.S. 537.

[5] [1969] B.R. 922.

[6] (1963), 39 D.L.R. 128.

[7] [1972] R.P. 209 (C.A.).

[8] [1973] C.A. 645.

[9] [1974] C.A. 302.

[10] [1976] C.A. 142.

[11] [1978] 2 R.C.S. 834.

[12] [1977] 1 R.C.S. 41.

[13] [1895] A.C. 229 (P.C.).

[14] [1896] 1 Q.S. 116.

[15] [1896] A.C. 577.

[16] (1898), 28 R.C.S. 261.

[17] [1903] A.C. 158 (H.L.).

[18] [1936] 3 W.W.R. 657.

[19] [1937] A.C. 248 (P.C.).

[20] [1937] R.C. de l’É. 176.

[21] [1943] 2 All E.R. I I0.

[22] [1944] L.R. 1 K.B. 596.

[23] [1957] R.C.S. 832.

[24] [1959] 1 W.L.R. 1046.

[25] [1969] C.S. 390.

[26] [1970] A.C. 1111.

[27] [1971] C.S. 249.

[28] [1978] C.A. 103.

[29] (1957), 10 D.L.R. (2d) 685.

[30] [1964] R.C. de l’É. 966.

[31] [1932] R.C. de l’É. 14.

[32] [1932] R.C.S. 597.

[33] [1934] A.C. 176.

[34] [1953] 2 Q.B. 482.

[35] [1955] A.C. 457.

[36] [1956] 2 Q.B. 641.

Références :

Jurisprudence: South East Asia Bricks Sdn. Bhd. v. Non Metallic Mineral Products Manufacturing Employees Union, [19801 3 W.L.R. 318; Procureur général du Québec c. Tribunal du Travail et Syndicat des Fonctionnaires provinciaux, [1975] C.A. 8; General Motors c. Brunet, [1977] 2 R.C.S. 537 (arrêt consi­déré); Maluorni c. Ville Mont-Royal, [1969] B.R. 922; Re Grottoli v. Lock & Sons Ltd. (1963), 39 D.L.R. 128; Cahoon c. Conseil de la corporation des ingénieurs, [1972] R.P. 209; Docteur Lefebvre c. Docteur Ledoux, [1973] C.A. 645; Amyot c. Léonard, [1974] C.A. 302; Bey c. Laliberté, [1976] C.A. 142; Université de la Saskatchewan c. S.C.F.P., [1978] 2 R.C.S. 834; Ver­reault & Fils c. Le Procureur général de la province de Quebec, [1977] 1 R.C.S. 41; Shenton v. Smith, [1895] A.C. 229; Dunn v. The Queen, [1896] 1 Q.B. 116; Gould v. Stuart, [1896] A.C. 577; Balderson c. La Reine (1898), 28 R.C.S. 261; R. v. Fisher, [1903] A.C. 158; McLean v. Vancouver Harbour Commissioners, [1936] 3 W.W.R. 657; R. Venkata Rao v. Secretary of State for India, [1937] A.C. 248; Genois c. La Roi, [1937] R.C. de 1’E. 176; Lucas v. Lucas and Commis­sioner for India, [1943] 2 All E.R. 110; Rodwell v. Thomas, [1944] L.R. 1 K.B. 596; Samson v, R., [1957] R.C.S. 832; Riordan v. War Office, [19591 1 W.L.R. 1046; Vautrin c. Ministre des Finances, [1969] C.S. 390; Chelliah Kodeeswaran v. Attorney General of Ceylon, [1970] A.C. 1111; Syndicat des fonctionnaires provinciaux du Québec c. Bérubé, [1971] C.S. 249; Procureur général de la province de Québec c. Tribunal du travail, [1978] C.A. 103; Zamulinski v. The Queen (1957), 10 D.L.R. (2d) 685; Peck c. La Reine, [1964] R.C. de l’É. 966;
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Reilly c. Le Roi, [1932] R.C. de l’É. 14
Terre!! v. Secretary of State for the Colonies, [1953] 2 Q.B. 482
A.G. of New South Wales v. Per­petual Trustees C. Ltd., [1955] A.C. 457
Inland Reve­nue Commissioners v. Hambrook, [1956] 2 Q.B. 641.

Proposition de citation de la décision: Procureur Général du Québec c. Labrecque et autres, [1980] 2 R.C.S. 1057 (12 novembre 1980)

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Origine de la décision

Date de la décision : 12/11/1980
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