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§ Procureur général du Québec c. Blaikie et autres, [1981] 1 R.C.S. 312 (6 avril 1981)

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Numérotation :

Référence neutre : [1981] 1 R.C.S. 312 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1981-04-06;.1981..1.r.c.s..312 ?

Parties :

Demandeurs : Procureur général du Québec
Défendeurs : Blaikie et autres

Texte :

Cour suprême du Canada

Procureur général du Québec c. Blaikie et autres, [1981] 1 R.C.S. 312

Date: 1981-04-06

Le procureur général de la province de Québec (Défendeur) Appelant;

et

Peter M. Blaikie, Roland Durand et Yoine Goldstein (Demandeurs) Intimés;

et

Le procureur général du Canada (Intervenant) Intimé;

et

Le procureur général du Manitoba, le procureur général du Nouveau-Brunswick et Georges Forest Intervenants.

Le procureur général de la province de Québec (Défendeur) Appelant;

et

Henri Wilfrid Laurier (Demandeur) Intimé;

et

Le procureur général du Canada (Intervenant) Intimé;

et

Le procureur général du Manitoba, le procureur général du Nouveau-Brunswick et Georges Forest Intervenants.

1980: 26 et 27 novembre (nouvelle audition); 1981: 6 avril.

Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Dickson, Beetz, Estey et McIntyre.

EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DU QUÉBEC

Droit constitutionnel — Application de l’art. 133 A.A.N.B. aux règlements adoptés par le gouvernement, aux règlements municipaux et scolaires, aux règlements de l’Administration et des organismes parapublics et aux règles de pratique des tribunaux — Charte de la langue française, L.R.Q. 1977, chap. C-11, art. 7 à 13 — A.A.N.B., art. 92(8), 93, 129, 133 — Règles de la Cour suprême, règle 61.

Suite au rejet, le 13 décembre 1979, du pourvoi de l’appelant contre deux arrêts de la Cour d’appel du Québec qui confirment deux jugements de la Cour

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supérieure par lesquels le juge en chef Deschênes a déclaré ultra vires de la législature du Québec, les art. 7 à 13 de la Charte de la langue française, l’appelant a demandé une nouvelle audition afin d’obtenir une déclaration sur la portée de l’art. 133 de l’A.A.N.B. relativement à la législation déléguée. La question qui se pose est la suivante: «L’article 133 de l’A.A.N.B. s’applique-t-il aux règlements d’organismes créés par la loi ou aux règlements de conseils municipaux ou scolaires…, par opposition aux règlements adoptés par décret du conseil exécutif et arrêté ministériel dont il s’agissait dans le pourvoi et auxquels s’applique l’art. 133 selon l’arrêt rendu par cette Cour le 13 décembre 1979?»

Arrêt: L’article 133 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique s’applique aux règlements qui constituent de la législation déléguée, aux règles de pratique adoptées par les tribunaux judiciaires et quasi judiciaires. Il ne s’applique pas aux règlements d’organismes municipaux ou scolaires.

1) Les règlements adoptés par le gouvernement: les pouvoirs législatifs délégués par la Législature à l’organisme constitutionnel propre qu’est le gouvernement de la province, doivent être considérés comme une extension du pouvoir législatif de la Législature et, par conséquent, les mesures législatives adoptées en vertu de cette délégation doivent être considérées comme des actes de la Législature au sens de l’art. 133. Une très importante partie de la législation en vigueur se compose de règlements adoptés par l’exécutif, et l’obligation imposée par l’art. 133 serait tronquée si l’on interprétait cet article de façon à ne pas le rendre applicable à ces règlements. Cette catégorie de règlements comprend les règlements adoptés par le gouvernement pour modifier des règlements établis par un organisme subordonné.

2) Les règlements des organismes municipaux: ils ne sont pas assujettis à l’art. 133. Les corporations municipales existaient bien avant la Confédération et la langue des règlements municipaux avait été expressément réglementée par la Législature. Depuis la Confédération, la Législature n’a jamais douté de son pouvoir de réglementer cette question. Par ailleurs, puisque le par. 92(8) de l’A.A.N.B. donne expressément aux provinces le pouvoir de faire des lois relatives aux institutions municipales, le mutisme de l’art. 133 à leur égard ne peut être considéré comme un oubli si l’on veut respecter l’intention des Pères de la Confédération. Le même raisonnement s’applique aux règlements scolaires, d’autant plus qu’en matière d’éducation, les garanties accordées par l’art. 93 sont de nature religieuse et non linguistique: Le fait que des règlements municipaux soient assujettis à l’approbation ou au désaveu du gouvernement ne modi-

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fie pas leur caractère municipal ni l’intention constitutionnelle de les soustraire à l’application de l’art. 133.

3) Les autres règlements: en ce qui a trait aux règlements de l’Administration et des organismes parapublics visés par la Charte, c’est le rapport entre la Législature et la législation déléguée qui constitue le facteur décisif en ce qui concerne leur assujettissement à l’art. 133, tout comme en ce qui a trait aux règlements du gouvernement. Chaque fois que ces règlements sont soumis à l’approbation du gouvernement, ils sont assimilables à des mesures édictées par le gouvernement et donc assujettis à l’art. 133. Il en est autrement pour les règlements qui sont assujettis au désaveu du gouvernement: ils ont une existence propre et ont probablement eu plein effet avant l’exercice du désaveu.

4) Les règles de pratique des tribunaux: elles sont assujetties à l’art. 133. Historiquement, depuis 1774, les règles de pratique des tribunaux semblent bien avoir été publiées dans les deux langues, et les rédacteurs de l’A.A.N.B. ont dû penser qu’en toute logique, elles étaient nécessairement visées par l’art. 133, non pas tellement qu’elles participent de la nature législative du Code de procédure dont elles sont le complément, mais surtout en raison du caractère judiciaire de leur objet.

Jurisprudence: Procureur général du Québec c. Blaikie et autres, [1979] 2 R.C.S. 1016; Liquidators of the Maritime Bank of Canada v. Receiver General of New Brunswick, [1892] A.C. 437; Trustees of the Roman Catholic Separate Schools for the City of Ottawa v. Mackell, [1917] A.C. 62; Attorney General for Ontario v. Attorney General for Canada, [1896] A.C. 348; North Coast Air Services Ltd. c. Commission canadienne des transports, [1968] R.C.S. 940; Wilson v. Esquimalt and Nanaimo Ry. Co., [1922] 1 A.C. 202.

DÉCLARATION sur la portée de l’art. 133 de l’A.A.N.B. relativement à la législation déléguée, suite à l’arrêt de cette Cour rendu le 13 décembre 1979[1].

Henri Brun, Louis Crête et Odette Laverdière, pour l’appelant.

A. Ken Twaddle, c.r., pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.

A. Brossard, c.r., pour les intimés Peter M. Blaikie et autres.

David Wood, pour l’intimé Henri Wilfrid Laurier.

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Raynold Langlois, James Mabbutt et André Asselin, c.r., pour l’intimé le procureur général du Canada.

Alain J.J. Hogue et M.B. Nepon, pour l’intervenant Georges Forest.

LA COUR — Le 13 décembre 1979, cette Cour[2] a rejeté le pourvoi de l’appelant contre deux arrêts de la Cour d’appel du Québec[3] qui confirment deux jugements de la Cour supérieure par lesquels le juge en chef Deschênes a accordé aux demandeurs Blaikie, Durand et Goldstein dans une affaire, et Laurier, dans l’autre, une déclaration portant que le Chapitre III du Titre Premier (art. 7 à 13) de la Charte de la langue française, 1977 (Qué.), chap. 5, maintenant L.R.Q. 1977, chap. C-11, (la Charte) est entièrement ultra vires de la législature du Québec. Le juge en chef Deschênes a statué que les art. 7 à 13 de la Charte viennent en contradiction avec l’art. 133 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, (l’A.A.N.B.), et qu’il n’est pas du pouvoir de la Législature de modifier cet article[4]. Voici le texte de l’art. 133:

133. Dans les chambres du parlement du Canada et les chambres de la législature de Québec, l’usage de la langue française ou de la langue anglaise, dans les débats, sera facultatif; mais dans la rédaction des archives, procès-verbaux et journaux respectifs de ces chambres, l’usage de ces deux langues sera obligatoire; et dans toute plaidoirie ou pièce de procédure par-devant les tribunaux ou émanant des tribunaux du Canada qui seront établis sous l’autorité du présent acte, et par-devant tous les tribunaux ou émanant des tribunaux de Québec, il pourra être fait également usage, à faculté, de l’une ou de l’autre de ces langues.

Les actes du parlement du Canada et de la législature de Québec devront être imprimés et publiés dans ces deux langues.

Voici certains des articles de la Charte déclarés ultra vires:

7. Le français est la langue de la législation et de la justice au Québec.

9. Seul le texte français des lois et des règlements est officiel.

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10. L’Administration imprime et publie une version anglaise des projets de loi, des lois et des règlements.

La Charte ne définit pas les «règlements».

Voici maintenant le texte de l’art. 98 et de l’Annexe de la Charte:

98. Sont énumérés à l’Annexe les divers organismes de l’Administration ainsi que les services de santé et les services sociaux, les entreprises d’utilité publique et les ordres professionnels visés par la présente loi.

ANNEXE

A. L’Administration

1. Le gouvernement et ses ministères.

2. Les organismes gouvernementaux:

Les organismes dont le gouvernement ou un ministre nomme la majorité des membres, dont la loi ordonne que les fonctionnaires ou employés soient nommés ou rémunérés suivant la Loi de la fonction publique (1965, 1re session, chapitre 14), ou dont le capital-actions provient, pour la moitié ou plus, du fonds consolidé du revenu, à l’exception toutefois des services de santé, des services sociaux, des collèges d’enseignement général et professionnel et de l’université du Québec:

3. Les organismes municipaux et scolaires:

a) les communautés urbaines:

La Communauté urbaine de Québec, la Communauté urbaine de Montréal et la Communauté régionale de l’Outaouais, la Commission de transport de la Communauté urbaine de Québec, le Bureau d’assainissement des eaux du Québec métropolitain, la Commission de transport de la Communauté urbaine de Montréal, la Commission de transport de la Communauté régionale de l’Outaouais, la Société d’aménagement de l’Outaouais, la Commission de transport de la Ville de Laval et la Commission de transport de la Rive Sud de Montréal;

b) les municipalités:

Les corporations de cité, de ville, de village, de campagne ou de comté, qu’elles soient constituées en corporation en vertu d’une loi générale ou d’une loi spéciale, ainsi que les autres organismes relevant de l’autorité de ces corporations et participant à l’administration de leur territoire;

[Page 317]

c) les organismes scolaires:

Les commissions scolaires régionales, les commissions scolaires et les corporations de syndics régies par la Loi de l’instruction publique (Statuts refondus, 1964, chapitre 235), le Conseil scolaire de l’île de Montréal.

4. Les services de santé et les services sociaux:

Les établissements au sens de la Loi sur les services de santé et les services sociaux (1971, chapitre 48).

B. Les organismes parapublics

1. Les entreprises d’utilité publique:

Si elles ne sont pas déjà des organismes gouvernementaux, les entreprises de téléphone, de télégraphe, de câblodistribution, de transport par avion, bateau, autobus ou chemin de fer, les entreprises de production, transport, distribution ou vente de gaz, d’eau ou d’électricité, ainsi que les entreprises titulaires d’une autorisation de la Commission des transports.

2. Les ordres professionnels:

Les ordres professionnels dont la liste apparaît à l’annexe I du Code des professions (1973, chapitre 43) sous la désignation de: «corporations professionnelles», ou qui sont constitués conformément audit Code.

En statuant que l’art. 133 de l’A.A.N.B. s’applique à la législation déléguée, le juge en chef Deschênes, dont les motifs ont été adoptés par la Cour d’appel et par cette Cour, n’a pas cherché à définir l’étendue de cette expression. Mais, dans ses motifs, à la p. 47, il a expressément fait mention du pouvoir législatif délégué par la Législature au lieutenant‑gouverneur en conseil.

Devant cette Cour lors de la première audition, c’est à peine s’il a été question de la législation déléguée. On a parlé de divisibilité en termes généraux, mais on n’a aucunement fait allusion, dans les plaidoiries orales ou dans les conclusions écrites, à la possibilité que les ordonnances d’organismes créés par une loi ou les règlements des organismes municipaux ou scolaires puissent être considérés comme de la législation déléguée relativement à l’application de l’art. 133. Cette Cour n’a pas non plus tenté de définir l’expression. Cependant, à la p. 1021 de ses motifs, elle a fait observer qu’elle n’allait examiner que les dispositions contestées de la Charte.

[Page 318]

L’appelant a demandé une nouvelle audition aux termes de la règle 61 de cette Cour afin d’obtenir une déclaration sur la portée de l’art. 133 de l’A.A.N.B. relativement à la législation déléguée. Le 27 mars 1980, la nouvelle audition a été ordonnée en ces termes:

L’appelant, le procureur général du Québec, demande une nouvelle audition pour faire résoudre des questions que soulèveraient certaines dispositions du Chapitre III du Titre Premier de la Charte de la langue française, L.Q. 1977, chap. 5. Ces questions n’ont pas été soulevées à l’audition du pourvoi. Les intimés Blaikie, Durand et Goldstein ont donné leur consentement de même que les intervenants, le procureur général du Canada et le procureur général du Nouveau-Brunswick; ni l’intimé Laurier, ni les intervenants, le procureur général du Manitoba et Georges Forest, n’ont pris position. En conséquence, une nouvelle audition est ordonnée sur la question suivante:

L’article 133 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique s’applique-t-il aux règlements d’organismes créés par la loi ou aux règlements de conseils municipaux ou scolaires (pour autant qu’ils sont visés par les articles 9 et 10 du Chapitre III du Titre Premier de la Charte de la langue française), par opposition aux règlements adoptés par décret du conseil exécutif et arrêté ministériel dont il s’agissait dans le pourvoi et auxquels s’applique l’article 133 selon l’arrêt rendu par cette Cour le 13 décembre 1979?

Le procureur général du Nouveau-Brunswick n’a pas pris part à la nouvelle audition.

Les intimés Blaikie, Durand et Goldstein n’ont pas produit de mémoire, mais leurs avocats ont adopté la position générale du procureur général du Manitoba et, subsidiairement, celle du procureur général du Canada.

Au cours de la nouvelle audition, on a remis aux membres de la Cour une liste la plus complète possible de plus de cent bureaux, conseils, comités, commissions, tribunaux, cours, corporations, institutions ou autres organismes et catégories d’organismes provinciaux autorisés par les lois provinciales à adopter des règlements, règles, arrêtés ou autres mesures de nature législative. Compte tenu

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du fait que certaines de ces catégories comprennent plusieurs centaines d’organismes, tels les conseils municipaux, il semble y avoir, dans la seule province de Québec, bien au delà de deux mille organismes législatifs, outre la Législature. L’éventail va du gouvernement provincial lui-même aux conseils municipaux et scolaires en passant par des douzaines de bureaux ou autres organismes.

Quelques chiffres relativement récents illustrent l’essor phénoménal de la législation déléguée depuis 1867: en 1975, 1976 et 1977, une moyenne annuelle de plus de 700 mesures de nature législative, autres que des lois, ont été publiées dans la Gazette Officielle du Québec; cela ne comprend pas les innombrables règlements adoptés par les autorités municipales: Gilles Pépin, «Le pouvoir réglementaire et la Charte de la langue française», (1978) 13 R.J.T. 107, à la p. 109.

Il importe de souligner qu’il s’agit dans la présente affaire de règlements qui constituent de la législation déléguée proprement dite et non pas des règles ou directives de régie interne.

I Les règlements adoptés par le gouvernement

L’appelant et le procureur général du Manitoba ont admis, à bon droit à notre avis, que l’art. 133 de l’A.A.N.B. s’applique aux mesures de nature législative qui émanent du gouvernement de la province, y compris celles qui émanent d’un groupe de ministres, membres du gouvernement, comme le «Conseil du Trésor» (Loi sur l’administration financière, L.R.Q. 1977, chap. A-6, art. 18) ou d’un ministre.

Le pouvoir exécutif provincial est attribué à la Reine (Liquidators of the Maritime Bank of Canada v. Receiver General of New Brunswick[5]) représentée par le lieutenant-gouverneur (A.A.N.B., art. 58) dont la charge ne peut être modifiée par la Législature (A.A.N.B., par. 92.(1)).

[Page 320]

Le lieutenant-gouverneur est une partie intégrante de la Législature (A.A.N.B., art. 71; Loi sur la Législature, L.R.Q. 1977, chap. L-1, art. 1). Il nomme les membres du Conseil exécutif et les ministres (A.A.N.B., art. 63; Loi sur l’exécutif, L.R.Q. 1977, chap. E-18, art. 3 à 5) et ceux‑ci, conformément aux principes constitutionnels coutumiers auxquels réfère le préambule de l’A.A.N.B. de même que d’autres dispositions législatives (Loi sur l’exécutif, L.R.Q. 1977, chap. E-18, art. 3 à 5, 7, 11(1); Loi sur la Législature, L.R.Q. 1977, chap. L-1, art. 56(1)), doivent être membres de la Législature ou le devenir et ils doivent, individuellement et collectivement, jouir de la confiance de ses membres élus. Il y a donc une certaine intégration du gouvernement à la Législature.

Le gouvernement de la province n’est pas un organisme créé par la Législature. Il a un statut constitutionnel propre et ne lui est pas subordonné au même titre que les autres organismes législatifs provinciaux qu’elle crée. En fait, c’est le gouvernement qui, par sa majorité, contrôle en pratique au jour le jour les travaux des membres élus de la Législature, établit l’ordre du jour, donne priorité à ses propres projets de loi et dans la plupart des cas décide si le pouvoir législatif doit être délégué et, le cas échéant, s’il doit l’exercer lui-même ou le confier à un autre organisme.

On doit considérer les pouvoirs législatifs ainsi délégués par la Législature à un organisme constitutionnel qui en fait partie comme une extension de son propre pouvoir législatif et, par conséquent, les mesures législatives décrétées en vertu de cette délégation comme des actes de la Législature au sens de l’art. 133 de l’A.A.N.B.

Il est vrai que les principes constitutionnels que nous venons de mentionner étaient bien établis en 1867 et que la délégation de pouvoirs législatifs à l’exécutif n’était pas alors inconnue. Mais on y recourait avec circonspection et presque à titre exceptionnel. L’exception est devenue maintenant la règle dans certains domaines à un point tel qu’une très importante partie des lois en vigueur

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dans la province se compose de règlements adoptés par l’exécutif[6]. Comme l’a dit cette Cour à la p. 1027 de ses motifs, l’obligation imposée par l’art. 133 de l’A.A.N.B. serait tronquée si l’on interprétait cet article de façon à ne pas le rendre applicable à ces règlements.

On doit également inclure dans cette catégorie les règlements adoptés par le gouvernement pour modifier des règlements établis par un organisme subordonné. Cela n’a pas été admis par le procureur général du Québec. Mais aucune raison valable ne justifie une distinction entre ces règlements et les règlements ordinaires du gouvernement. (Il y a apparemment très peu de règlements de cette nature en vertu des lois actuellement en vigueur au Québec.)

II Les règlements des organismes municipaux et scolaires

L’appelant et le procureur général du Manitoba prétendent que l’art. 133 de l’A.A.N.B. ne s’applique pas aux règlements des organismes munici-

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paux et scolaires; le procureur général du Canada le concède avec certaines réserves, mais ni l’intimé Laurier ni l’intervenant Forest ne l’admettent.

A mon avis, cette prétention est bien fondée des points de vue historique et juridique et doit être admise.

Les corporations municipales existaient bien avant la Confédération et pouvaient faire des règlements de nature locale. Contrairement au cas de la Législature, la langue utilisée dans la rédaction et la publication de ces règlements n’a apparemment pas fait l’objet de controverse. Les Pères de la Confédération ont inévitablement dû l’avoir à l’esprit puisque la question linguistique était délicate et que la Législature, avant la Confédération, avait expressément réglementé la langue utilisée dans les règlements municipaux au Bas Canada.

Par exemple, l’Acte pour incorporer la ville de Joliette (1863 (Can.), chap. 23, art. 43) prévoyait la publication des règlements municipaux en français seulement (voir Claude‑Armand Sheppard, The Law of Languages in Canada, 1971, Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme, 10e étude, aux pp. 229 et suiv.).

Ce qui est encore plus important, le premier paragraphe de l’art. 10 de l’Acte concernant les Municipalités et les Chemins dans le Bas Canada (S.R.B.C. 1860, chap. 24) régissait la publication des règlements par les conseils municipaux. Le paragraphe 2 de l’art. 10 se lit en partie comme suit:

2. Dans les paroisses, le conseil publiera aussi tous les règlements, en les faisant lire dans les langues anglaise et française, à moins que dispensation de l’emploi de l’une ou de l’autre de ces langues ne soit accordée, et alors seulement dans la langue dont usage doit être fait

Voici le texte de l’art. 11:

11. Le gouverneur pourra, par ordre en conseil, déclarer que la publication, sous l’autorité du présent acte, de tout avis, règlement ou résolution, sera faite dans une langue seulement, dans toute municipalité dont le conseil aura fait voir que pareille publication peut se faire de cette manière sans préjudice aux habitants de la municipalité; le secrétaire provincial fera insérer une

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copie de tel ordre en conseil dans la Gazette du Canada, et à compter de cette insertion, la publication de ces avis, règlements et résolutions pourra être légalement faite, dans la municipalité mentionnée dans l’ordre en conseil, dans la langue seule qu’il prescrira.

L’article 129 de l’A.A.N.B. a maintenu ces dispositions en vigueur et, trois ans après la Confédération, elles ont été insérées, sous une forme plus élaborée, dans le premier Code Municipal de la Province de Québec (1870 (Qué.), chap. 68), dont le chapitre cinquième est intitulé «Des langues en usage dans le conseil et dans les procédures municipales» et comprend quatre articles:

241. Dans les sessions du conseil, quiconque a droit d’y être entendu, peut faire usage de la langue française ou de la langue anglaise.

242. Les livres, registres et procédures de tout conseil municipal sont tenus, et les certificats de publication ou de signification et tout autre document déposé ou produit au bureau du conseil sont rédigés, dans la langue française ou dans la langue anglaise.

243. Dans toute municipalité pour laquelle il n’existe pas d’ordre du lieutenant‑gouverneur en conseil, donné en vertu de la dixième section de l’acte municipal refondu du Bas-Canada ou de l’article suivant, la publication de tout avis, règlement, résolution ou ordre du conseil, par affiche, par lecture ou dans les papiers‑nouvelles, doit être faite dans les langues française et anglaise.

244. Le lieutenant-gouverneur, par un ordre en conseil sur une requête faite à cette fin par le conseil de toute municipalité, peut prescrire que les publications de tout avis public, règlement, résolution ou ordre du conseil, dans cette municipalité, sauf celles requises dans la Gazette Officielle de la province, se fassent à l’avenir, dans une seule langue. Cette langue est déterminée dans l’ordre en conseil.

La résolution, en vertu de laquelle la requête du conseil est faite, ne peut être adoptée qu’après qu’un avis public à cet effet a été donné aux habitants de la municipalité.

Une copie de l’ordre du lieutenant-gouverneur en conseil est expédiée sans délai au secrétaire-trésorier de la municipalité pour laquelle il est donné.

Toutefois, jusqu’à ce jour, en vertu de la Loi sur les cités et villes (L.R.Q. 1977, chap. C-19), art. 335, 345, 353, 362, tous les règlements adoptés par

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les cités et villes doivent être publiés dans les deux langues. Aucune exception n’est prévue.

Quelques municipalités ont dû illégalement adopter des règlements dans une langue seulement puisqu’on a promulgué la Loi pour valider la publication de certains avis municipaux (S.R.Q. 1941, chap. 229) pour légaliser la situation pour la période antérieure au 11 avril 1935. (Voir Claude-Armand Sheppard, précité, à la p. 233.)

Donc, tant avant la Confédération qu’immédiatement après et plus tard, le bilinguisme officiel n’était pas nécessairement la règle observée en pratique en matière de règlements municipaux.

De plus, la Législature n’a jamais douté de son pouvoir de réglementer cette question. Elle a simplement assumé la compétence et occupé le domaine sans que ce soit contesté.

Enfin, les institutions municipales constituent au niveau local un ordre de gouvernement distinct, bien que subordonné, dont l’administration est ordinairement confiée aux maires et membres du conseil élus localement. Leur essor et la multiplication de leurs règlements étaient inhérents à leur nature et, partant, prévisibles. Puisque le par. 92(8) de l’A.A.N.B. donne expressément aux provinces le pouvoir de faire des lois relatives à ces institutions, le mutisme de l’art. 133 à leur égard ne peut vraiment pas être considéré comme un oubli. Ce silence est voulu et il faut en tenir compte si l’on veut respecter l’intention des Pères de la Confédération.

A plus forte raison, on peut dire à peu près la même chose des règlements adoptés par les organismes scolaires. L’éducation relève du pouvoir législatif provincial, sous réserve des principes relatifs aux écoles confessionnelles énoncés à l’art. 93 de l’A.A.N.B. Il était tout à fait prévisible que les commissions scolaires soient structurées d’une façon beaucoup plus homogène au plan linguistique que les conseils municipaux. Cependant, les garanties accordées par l’art. 93 sont de nature religieuse et non linguistique. Comme l’a fait

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remarquer lord Buckmaster dans Trustees of the Roman Catholic Separate Schools for the City of Ottawa v. Mackell[7], à la p. 74.

[TRADUCTION]… le seul article de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, qui se rapporte à l’utilisation des langues française et anglaise (art. 133) ne se rapporte pas à l’éducation et vise un objet tout à fait différent.

Puisque l’A.A.N.B. est explicite sur le sujet des garanties religieuses relativement à l’éducation, son silence sur la langue des règlements scolaires est également voulu. Ce silence est éloquent et s’oppose à l’application de l’art. 133 aux règlements scolaires.

Au cours du débat, l’avocat du procureur général du Canada a prétendu que les règlements municipaux sont régis par l’art. 133 de l’A.A.N.B. lorsqu’ils sont assujettis à l’approbation ou au désaveu du gouvernement[8].

A notre avis cette extension n’est pas justifiée.

Les règlements municipaux constituent une catégorie distincte et indépendante. Comme nous l’avons vu, ce sont des mesures législatives qui émanent d’un troisième niveau de gouvernement, qui sont manifestement prévues par l’A.A.N.B., et qui ne sont toutefois pas mentionnées à l’art. 133. Le fait qu’elles soient assujetties au contrôle ou à la surveillance du gouvernement par le biais d’une approbation obligatoire ou d’un désaveu possible ne modifie pas leur caractère municipal ni l’intention constitutionnelle de les soustraire à l’application de l’art. 133.

Les avocats de l’intimé Laurier et de l’intervenant Forest ont exprimé des réserves quant à l’à‑propos d’un jugement rédigé en termes généraux dans une affaire où les municipalités ne sont pas représentées alors que certaines d’entres elles sont peut-être intéressées dans des affaires pendantes devant des tribunaux d’instance inférieure.

Ceci revient presque à dire que nous n’aurions pas dû ordonner une nouvelle audition. Mais, comme l’énonce l’ordonnance elle-même, ni l’in-

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timé Laurier ni l’intervenant Forest ne se sont opposés à la nouvelle audition. De plus, il n’est pas exceptionnel qu’un arrêt de cette Cour se trouve à trancher une affaire constitutionnelle pendante devant un tribunal d’instance inférieure.

L’avocat de l’intimé Laurier a également allégué que plusieurs aspects de la question des règlements municipaux ne pouvaient être correctement examinés au cours de cette audition. Ainsi, il est concevable que la source de certaines chartes municipales ne se trouve pas dans des lois provinciales postérieures à la Confédération. On peut également soutenir, selon ses prétentions, que les droits linguistiques ne sont plus une question purement locale ou provinciale et, pour paraphraser le lord chancelier Watson, dans Attorney General for Ontario v. Attorney General for Canada[9], à la page 364, ont pris de telles proportions qu’ils sont devenus une question d’intérêt national dépassant la portée de l’art. 92 de l’A.A.N.B. On a prétendu qu’il serait peut-être nécessaire d’examiner dans cette optique la question de savoir si la Législature peut validement imposer la langue de la majorité de la province aux habitants d’une municipalité qui parlent une autre langue.

Il faut noter, à cet égard, que la Cour ne doit examiner ici que l’applicabilité de l’art. 133 de l’A.A.N.B. aux règlements adoptés en vertu d’un pouvoir législatif délégué par la législature du Québec. La Cour s’abstient de formuler une opinion relativement aux autres questions relatives aux droits linguistiques qui pourraient se présenter dans l’avenir.

III Les autres règlements

Cette catégorie résiduelle comprend tous les règlements de l’Administration et des organismes parapublics visés par la Charte excepté ceux du gouvernement et ceux des organismes municipaux ou scolaires. Cette catégorie ne comprend pas non plus les règles de pratique des tribunaux dont il sera traité séparément plus loin.

L’avocat de l’appelant plaide qu’aucun des règlements compris dans cette catégorie n’est régi par l’art. 133 de l’A.A.N.B. Il soutient que la

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raison principale pour laquelle on en est venu à étendre, par interprétation, l’application de l’art. 133 aux règlements, est la crainte du recours à des règlements pour contourner les dispositions de l’article; c’est la seule raison qui invite à faire une distinction entre les diverses catégories de règlements; elle ne peut s’appliquer qu’aux règlements adoptés par le gouvernement puisque lui seul pourrait éventuellement former l’intention de contourner l’art. 133 et exercer une influence ou un contrôle suffisants sur la Législature pour y parvenir.

A notre avis, ce critère n’est pas celui qu’il faut retenir.

Le procureur général du Canada et le procureur général du Manitoba sont pratiquement du même avis sur ce point. Selon eux, les règlements adoptés par les organismes du gouvernement sont assujettis à l’art. 133 de l’A.A.N.B.; le critère approprié est le degré de contrôle que le gouvernement exerce sur les bureaux et autres organismes législatifs, de sorte qu’on puisse dire que, par son intermédiaire, ces organismes sont responsables devant la Législature. Mais l’art. 133 ne régit pas les règlements d’organismes législatifs autonomes comme les ordres professionnels. Cependant, l’avocat du procureur général du Canada prétend que même les règlements de ces organismes sont régis par l’art. 133 tant qu’ils sont assujettis à l’approbation ou au désaveu du gouvernement.

Suivant le critère que proposent le procureur général du Canada et le procureur général du Manitoba, l’application de l’art. 133 dépend des faits et des circonstances de chaque espèce. A notre avis, ce critère n’est pas non plus celui qu’il faut retenir. Il est également des plus incommodes. La catégorie résiduelle de règlements à l’étude comprend les règles établies par un grand nombre de bureaux et autres organismes législatifs si divers qu’ils ont peu en commun si ce n’est le pouvoir législatif délégué.

Le nombre de membres de ces bureaux et organismes varie de un à plus de deux douzaines. Ces membres peuvent être nommés par le gouvernement après consultation d’une autre institution ou sans cela. Ils peuvent être élus ou en partie élus et en partie nommés. Certains titulaires, pas néces-

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sairement tous, doivent parfois être pris dans un groupe restreint, y compris dans la magistrature. Ils peuvent être nommés à titre amovible ou pour un temps déterminé. Leur rémunération est fixée par la Législature ou par le gouvernement si elle est prélevée sur le fonds du revenu consolidé, mais elle peut provenir d’autres sources. Le gouvernement peut éventuellement avoir à leur égard un pouvoir de contrôle, y compris le pouvoir, dans certaines circonstances, de mettre un organisme subordonné en tutelle.

Le gouvernement peut également être en mesure d’exercer une certaine influence sur des organismes subordonnés par le biais de la trésorerie. Vu son contrôle général sur la Législature, le gouvernement peut être tenu responsable de presque tout organisme que l’opinion publique estime ne pas bien fonctionner. La responsabilité du gouvernement est une question de degré. Elle varie d’un organisme à l’autre presque à l’infini et parfois sur de simples détails. On ne peut, sans risque de confusion et incertitude irrémédiables, l’adopter comme critère en l’espèce.

Pour fixer le bon critère, il faut avoir deux ensembles de considérations à l’esprit.

Premièrement, la prolifération de ces autres règlements était au moins tout aussi imprévisible que celle des règlements du gouvernement que, contrairement aux règlements des conseils municipaux et scolaires, l’on n’a pas pu, à l’origine, vouloir soustraire à l’application de l’art. 133 de l’A.A.N.B.

Deuxièmement, bien qu’il faille s’éloigner du sens ordinaire de l’expression “actes… de la législature” de l’art. 133 pour empêcher que l’on y fasse échec, on ne peut pas l’étendre au delà de ce qui est nécessaire à cette fin.

Tout inadéquats que puissent être les deux critères avancés par les avocats du procureur général du Québec, du procureur général du Canada et du procureur général du Manitoba, ils indiquent néanmoins la bonne direction, en ce sens qu’ils font tous deux ressortir un certain rapport entre la Législature et la législation déléguée, indépendamment de la délégation elle‑même. Ce rapport cons-

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titue le facteur décisif en ce qui concerne l’assujettissement des règlements du gouvernement à l’art. 133 de l’A.A.N.B. Il n’y a aucune raison de choisir un élément différent pour les autres règlements. C’est parce que dans notre régime constitutionnel, les mesures édictées par le gouvernement doivent être assimilées aux mesures adoptées par la Législature qu’elles sont régies par l’art. 133. A notre avis, les autres règlements doivent être considérés sous le même angle quand on peut dire à bon droit que ce sont des mesures édictées par le gouvernement.

C’est le cas chaque fois que ces autres règlements sont soumis à l’approbation du gouvernement.

Le texte particulier des différentes lois importe peu à cet égard. Que la loi dispose que certains règlements «n’entreront en vigueur que lorsqu’ils auront été approuvés et sanctionnés par le lieutenant-gouverneur en conseil» ou «ne seront pas mis à exécution avant d’avoir été approuvés par le lieutenant-gouverneur en conseil» ou «n’auront aucun effet avant d’avoir été confirmés par le lieutenant-gouverneur en conseil», ils peuvent être assimilés à des mesures du gouvernement et, par conséquent, de la Législature tant qu’une action positive du gouvernement est nécessaire pour leur insuffler la vie. Sans cette approbation ou confirmation, ils sont nuls (North Coast Air Services Ltd. c. Commission canadienne des transports[10]) ou à tout le moins inopérants. Lorsqu’il les approuve, le gouvernement légifère de la même façon que le fait une chambre dans un régime bicaméral lorsqu’elle adopte un projet de loi déjà adopté par l’autre chambre, ou de la même façon que le fait le lieutenant-gouverneur lorsqu’il sanctionne un projet de loi adopté par la seule chambre qui compose maintenant la Législature.

Il en est autrement pour les règlements qui sont assujettis au désaveu du gouvernement. Ils ont une existence propre. Leur désaveu constitue une éventualité. Et même lorsqu’il survient, ils ont probablement eu plein effet pendant la période qui l’a

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précédé. (Voir, par analogie, l’effet du désaveu d’une loi provinciale en vertu d’une disposition formulée en termes analogues: Wilson v. Esquintait and Nanaimo Ry. Co.[11]).

En vertu des lois présentement en vigueur au Québec, les règlements qui sont assujettis à l’approbation du gouvernement, et par conséquent à l’art. 133 de l’A.A.N.B., semblent presque aussi nombreux que les règlements du gouvernement lui-même[12].

IV Les règles de pratique des tribunaux

Le statut de l’anglais et du français devant les tribunaux du Québec au sens de l’art. 133 de l’A.A.N.B. révèle une pratique continue qui remonte presque au début du régime britannique. Depuis 1774, l’anglais et le français ont été en usage devant les tribunaux ainsi que dans leurs procédures et brefs[13]. (Cependant, une ordonnance de 1785 prescrivait la signification des brefs d’assignation dans la langue du défendeur dans toutes les causes où la valeur en litige était d’au plus l0£ et dans certaines causes où cette valeur était supérieure à 10£ (1785, 25 Geo. III, chap. 2). Cette ordonnance a été abrogée en 1801 (1801, 41 Geo. III, chap. 7)).

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L’usage de la langue française ne s’est pas fait sans contestation. Il a été reconnu par une formation de quatre juges de la Cour du Banc du Roi dans Rex v. Talon (il s’agit d’un arrêt de 1812 dont la publication est tirée des archives privées d’un des juges: Maréchal Nantel, «La langue française au Palais», (1945) 5 R. du B. 201, aux pp. 203 et 204) mais on trouve des décisions en sens contraire rendues par un seul juge (Hamel v. Joseph, un jugement de 1827 publié à 1847-48, 3 R. de L. 400; Maréchal Nantel, précité, à la p. 205.) L’usage de la langue anglaise a été considéré comme allant de soi.

Le français a cessé d’être reconnu comme langue officielle de 1840 à 1846 en vertu de l’art. 41 de l’Acte d’Union, 1840 (1840 (R.-U.), chap. 35), mais il a continué d’être utilisé devant les tribunaux au même titre que l’anglais, comme on peut le constater à la lecture des décisions publiées de l’époque, notamment dans la Revue de Législation et de Jurisprudence.

Une ordonnance de 1793 a nié aux tribunaux québécois le pouvoir législatif que les tribunaux français ou «parlements» exerçaient dans des décisions appelées «arrêts de règlement» (1793, 34 Geo. III, chap. 6, art. 8), mais quelques tribunaux québécois ont été autorisés à adopter des règles de pratique entre 1785 et 1787 (1785, 25 Geo. III, chap. 2; 1787, 27 Geo. III, chap. 4; voir A.A. Bruneau J.C.S., «De la limite des pouvoirs des juges et des tribunaux», (1924) 2 R. du D. 289), à commencer par la Cour d’appel qui a reçu le pouvoir

de faire des règles et ordres pour établir et accélérer les procédures dans les causes en appel, pour l’avancement de la justice, et pour empêcher les délais et dépenses inutiles.

Depuis cette époque reculée jusqu’à nos jours, les règles de pratique semblent bien avoir été publiées dans les deux langues, à l’exception curieusement des règles les plus récentes de la Cour d’appel, en date du 2 juin 1978, dont la version anglaise n’est pas encore disponible.

A l’entrée en vigueur de l’A.A.N.B. le 1er juillet 1867, le premier Code de procédure civile du Québec était proclamé depuis trois jours, soit depuis le 28 juin 1867 (Acte concernant le Code de

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Procédure Civile du Bas Canada, 1866 (Can.), chap. 25). L’article 29 prévoyait que les juges de la Cour supérieure pouvaient adopter

toutes règles de pratique nécessaires pour la conduite… des causes et matières qui sont soumises… et aussi pour toutes autres matières de procédure qui ne sont pas réglées par ce code…

L’article 1177 accordait un pouvoir analogue à la Cour du Banc de la Reine. Ce Code, maintenu en vigueur par l’art. 129 de l’A.A.N.B., a été remplacé par un autre en 1897 (Loi concernant le Code de procédure civile de la province de Québec, 1897 (Qué.), chap. 48) et encore par un autre en 1965 (1965 (Qué.), chap. 80). Le dernier Code prévoit que chaque cour peut adopter des règles de pratique: Article 47.

L’article 133 de l’A.A.N.B. ne mentionne pas expressément les règles de pratique. Vu les circonstances que nous venons de décrire, il est improbable qu’on les ait oubliées; à notre avis, les rédacteurs ont dû penser qu’en toute logique, elles étaient nécessairement visées par l’article.

La question n’est pas tellement que les règles de pratique participent de la nature législative du Code dont elles sont le complément. Une raison plus impérieuse est le caractère judiciaire de leur objet que l’art. 133 vise expressément. Les règles de pratique peuvent réglementer non seulement la bonne façon de s’adresser à la cour oralement et par écrit, mais toutes les procédures, tous les brefs, certificats et intitulés, ainsi que la forme des archives, livres, index, rôles et registres de la cour, qui peuvent tous, en vertu de l’art. 133, être tenus dans l’une ou l’autre langue. Les règles de pratique peuvent également prescrire, et prescrivent effectivement, des formules précises d’actes de procédure et de brefs, par exemple la requête pour autorisation d’exercer le recours collectif ou un jugement dans un recours collectif (Règles de pratique de la Cour supérieure de la province de Québec en matière civile, le 10 novembre 1978, art. 49 à 56), une procédure en Cour supérieure, un bref de la Cour supérieure. Tous les plaideurs ont le droit fondamental de choisir le français ou l’anglais et seraient privés de cette liberté de choix si ces règles et formules obligatoires étaient rédigées en une seule langue.

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De plus, comme l’a noté le juge en chef Deschênes de la Cour supérieure (à la p. 49 de ses motifs), ce droit fondamental est également assuré aux juges qui sont libres de s’adresser aux plaideurs dans la langue de leur choix. Quand les juges s’adressent collectivement aux plaideurs comme ils le font de façon péremptoire dans les règles de pratique, ils doivent nécessairement utiliser les deux langues s’ils veulent respecter la liberté de chaque juge.

Par conséquent nous en venons à la conclusion qu’étant donné la nature de leur objet, les règles de cour constituent une catégorie particulière et sont régies par l’art. 133 de l’A.A.N.B.

En 1867, on n’avait pas prévu la prolifération d’organismes non judiciaires investis du pouvoir de rendre la justice. A la p. 1029 de ses motifs de jugement, cette Cour a déjà conclu que ce serait être trop formaliste que de méconnaître cet essor actuel et refuser d’étendre aux procédures devant les tribunaux quasi judiciaires la garantie constitutionnelle qui reconnaît à ceux qui relèvent de leur compétence le droit d’utiliser le français ou l’anglais. Ce serait également être trop formaliste que de conclure que les règles de pratique établies par ces tribunaux devraient échapper à l’art. 133 parce que leur objet est de nature quasi judiciaire et non judiciaire.

V Conclusion

Voici la réponse à la question constitutionnelle qui fait l’objet de la nouvelle audition:

L’article 133 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique s’applique aux règlements adoptés par le gouvernement du Québec, un ministre ou un groupe de ministres ainsi qu’aux règlements de l’Administration et des organismes parapublics visés par la Charte de la langue française qui, pour entrer en vigueur, sont soumis à l’approbation de ce gouvernement, d’un ministre ou d’un groupe de ministres. Ces règlements sont ceux qui constituent de la législation déléguée proprement dite et non pas les règles ou directives de régie interne.

L’article 133 s’applique également aux règles de pratique adoptées par les tribunaux judiciaires et quasi judiciaires.

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L’article 133 ne s’applique pas aux règlements d’organismes municipaux ou scolaires même s’ils sont soumis à l’approbation du gouvernement, d’un ministre ou d’un groupe de ministres.

Aucune demande n’ayant été faite en ce sens, il n’y aura pas d’adjudication de dépens pour la nouvelle audition.

Jugement en conséquence.

Procureurs de l’appelant: Bilodeau, Flynn, Boissonneault & Roy, Montréal; Jean K. Samson, Québec; Henri Brun, Québec.

Procureurs des intimés Blaikie, Durand et Goldstein: Chait, Salomon, Gelber, Reis, Bronstein, Litvack, Echenberg & Lipper, Montréal; Johnston, Heenan & Blaikie, Montréal; André Brossard, Montréal.

Procureurs de l’intimé Laurier: Wood & Aaron, Montréal.

Procureurs de l’intimé le procureur général du Canada: Langlois, Drouin, Roy, Fréchette & Gaudreau, Montréal; James Mabbutt, Ottawa.

Procureur de l’intervenant le procureur général du Manitoba: Gordon E. Pilkey, Winnipeg.

Procureur de l’intervenant le procureur général du Nouveau-Brunswick: Gordon F. Gregory, Fredericton.

Procureurs de l’intervenant Forest: Hogues, Nepon & Sharp, Winnipeg.

[1] [1979] 2 R.C.S. 1016.

[2] [1979] 2 R.C.S. 1016.

[3] [1978] C.A. 351.

[4] [1978] C.S. 37.

[5] [1892] A.C. 437.

[6] Les lois énumérées ci-après délèguent des pouvoirs législatifs au gouvernement. La liste est seulement explicative et ne doit pas être tenue pour complète. Tous les renvois sont aux L.R.Q. 1977: la Loi sur l’adoption, chap. A-7, art.41; la Loi sur l’aide sociale, chap. A-16, art. 31 et 32; la Loi sur les allocations familiales, chap. A-17, art. 25; la Loi sur l’assurance-hospitalisation, chap. A-28, art. 8; la Loi sur l’assurance-maladie, chap. A-29, art. 69; la Loi sur les assurances, chap. A-32, art. 420; la Loi sur le cinéma, chap. C-18, art. 86; le Code de la route, chap. C-24, art. 7, 53, 57, 78 et 109; la Loi sur le commerce des produits pétroliers, chap. C-31, art. 29; la Loi sur les compagnies étrangères, chap. C-46, art 10; la Loi sur la conservation de la faune, chap. C-61, art. 82; la Loi sur le courtage immobilier, chap. C-73, art. 20; la Loi sur la curatelle publique, chap. C-80, art. 39; la Loi favorisant le développement industriel au moyen d’avantages fiscaux, chap. D-9, art. 3; la Loi concernant les droits sur les transferts de terrains, chap. D-17, art. 47; la Loi sur l’enseignement privé, chap. E-9, art. 68; la Loi sur les établissements industriels et commerciaux, chap. E-15, art. 44; la Loi sur l’évaluation foncière, chap. E-16, art. 92; la Loi sur l’instruction publique, chap. 1-14, art. 16 et 479; la Loi sur les licences, chap. L-3, art. 5 et 140; la Loi sur la mainmorte, chap. M-1, art. 10; la Loi sur les mines, chap. M-13, art. 296; la Loi sur les parcs, chap. P-9, art. 9; la Loi sur la prévention des incendies, chap. P-23, art. 4; la Loi sur la probation et sur les établissements de détention, chap. P-26, art. 23; la Loi sur la protection de la santé publique, chap. P-35, art. 69; la Loi sur la protection du consommateur, chap. P-40, art. 102; la Loi sur la sécurité dans les édifices publics, chap. S-3, art. 39; la Loi sur les services de santé et les services sociaux, chap. S-5, art. 173; la Loi sur les transports, chap. T-12, art. 5; la Loi sur les valeurs mobilières, chap. V-1, art. 101.

[7] [1917] A.C. 62.

[8] Certains règlements sont assujettis à l’approbation du gouvernement qui peut prendre la forme d’une autorisation et la plupart, sinon tous, peuvent être désavoués: Code municipal, art. 388, 389b; Loi des cités et villes, L.R.Q. 1977, chap. C-19, art. 358, 409.

[9] [1896] A.C. 348.

[10] [1968] R.C.S. 940.

[11] [1922] 1 A.C. 202.

[12] Ils comprendraient les règlements établis par les organismes suivants dont la liste est simplement explicative et ne doit pas être tenue pour complète. Tous les renvois sont aux L.R.Q. 1977: Bureau institué au sein d’une corporation professionnelle, Code des professions, chap. C-26, art. 95; le Conseil d’administration de la Caisse de dépôt et placement du Québec, Loi sur la Caisse de dépôt et placement du Québec, chap. C-2, art. 13; le comité catholique et le comité protestant du Conseil supérieur de l’éducation, Loi sur le Conseil supérieur de l’éducation, chap. C-60, art. 22, 23; le comité paritaire, Loi sur les décrets de convention collective, chap. D-2, art. 19; la Commission des accidents du travail, Loi sur les accidents du travail, chap. A-3, art. 72; la Commission de police du Québec, Loi de police, chap. P-13, art. 18 et 19; la Commission des services juridiques, Loi sur l’aide juridique, chap. A-14, art. 80; l’Institut québécois du cinéma, Loi sur le cinéma, chap. C-18, art. 68 et 69; l’Office de la construction du Québec, Loi sur les relations de travail dans l’industrie de la construction, chap. R-20, art. 80 et 82; l’Office des autoroutes du Québec, Loi sur les autoroutes, chap. A-34, art. 23; l’Office du crédit agricole, Loi sur le crédit agricole, chap. C-75, art. 13; la Régie de l’assurance-dépôts du Québec, Loi sur l’assurance-dépôts, chap. A-26, art. 43 à 45.

[13] L’usage du français semble rare, sinon absent, comme langue des tribunaux avant 1774: Herbert Marx, «Language Rights in the Canadian Constitution», (1967) 2 R.J.T. 239, aux pp. 245 et 270.

Proposition de citation de la décision: Procureur général du Québec c. Blaikie et autres, [1981] 1 R.C.S. 312 (6 avril 1981)

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Origine de la décision

Date de la décision : 06/04/1981
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