Cour suprême du Canada
Commission de l’emploi et de l’immigration du Canada c. MacDonald Tobacco Inc., [1981] 1 R.C.S. 401
Date: 1981-04-06
Commission de l’emploi et de l’immigration du Canada Appelante;
et
MacDonald Tobacco Inc. Intimée;
et
Sa Majesté La Reine Mise en cause.
1981: 18 mars; 1981: 6 avril.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Dickson et Beetz.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel fédérale[1], qui a accueilli une demande formée en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale visant à la révision et l’annulation d’une décision de la Commission d’assurance-chômage. Pourvoi rejeté.
Paul Ollivier, c.r., et Gaspard Côté, c.r., pour l’appelante.
Raymond LeMoyne et Louis Lemire, pour l’intimée.
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE EN CHEF — Un employeur visé par la Loi sur l’assurance-chômage, 1970-71-72 (Can.), chap. 48 et modifications, et son Règlement d’application, a obtenu au moyen de demandes successives une réduction de ses cotisations d’assurance-chômage pour les années 1974, 1975 et 1976. Il a présenté une autre demande de réduction pour l’année 1977. Non seulement a-t-elle été rejetée
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mais le fonctionnaire de la Commission chargé d’en décider a prétendu révoquer les réductions accordées pour les trois années antérieures et l’employeur a été avisé qu’il devrait parfaire la différence découlant des paiements inférieurs effectués au titre de ces années. L’employeur n’a pas contesté le refus d’accorder une réduction pour 1977, mais a cherché à obtenir du comité de révision un nouvel examen de la révocation de la réduction accordée au titre des trois années antérieures. Le comité de révision a refusé d’accorder ce redressement et la Commission d’assurance-chômage a confirmé sa décision à la majorité. Sur une demande adressée à la Cour d’appel fédérale en vertu de l’art. 28, cette cour a conclu que le fonctionnaire chargé de la décision d’accorder ou de refuser une réduction de taux de cotisation exerçait une fonction quasi judiciaire et qu’en l’absence de pouvoir exprès de révoquer les décisions antérieures, il avait agi illégalement. C’est sur ce point que l’affaire nous est soumise.
Il n’est pas contesté, à proprement parler, que l’employeur n’avait pas droit aux réductions de taux de cotisation pour les années 1974, 1975 et 1976. Il s’agit cependant de savoir si l’esprit de la Loi, et en particulier du Règlement pertinent, permet à un fonctionnaire de la Commission ou, même, au comité de révision ou à la Commission elle-même d’annuler rétroactivement et de son propre chef les réductions de taux de cotisation accordées pour les années antérieures.
Les paragraphes 64(4) et (6) de la Loi sur l’assurance-chômage, précitée, modifiés par 1974‑75-76 (Can.), chap. 80, art. 23, en vigueur à l’époque en cause, se lisent comme suit:
(4) La Commission doit, avec l’approbation du gouverneur en conseil, établir des règlements prévoyant un mode de réduction de la cotisation patronale payable en vertu de la présente loi lorsque le paiement d’allocations, de prestations ou autres sommes en vertu d’un régime autre qu’un régime établi en vertu d’une loi provinciale, qui couvre des assurés exerçant un emploi au service d’un employeur, aurait pour effet de réduire les prestations payables à ces assurés en vertu de la présente loi, en cas de chômage causé par une maladie ou une grossesse, si les assurés exerçant un emploi au service de l’employeur obtiendront une fraction de la réduction de
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la cotisation patronale égale à cinq douzièmes au moins de cette réduction sous réserve toutefois de l’alinéa a) de l’article 65.
…
(6) Aux fins des paragraphes (4) et (5), la Commission peut, avec l’approbation du gouverneur en conseil, établir des règlements
a) prescrivant la manière et le moment de présenter une demande de réduction de taux de cotisation;
b) prescrivant les normes auxquelles doit satisfaire un régime pour ouvrir droit à une réduction de taux de cotisation et la période durant laquelle ce régime doit être en vigueur;
c) prescrivant la méthode de détermination du montant de la réduction pour les régimes qui satisfont aux normes prescrites et l’utilisation qui doit être faite des calculs et estimations actuariels;
d) prévoyant le mode de règlement des demandes de réduction de taux de cotisation et des appels interjetés en cas de litige;
e) prescrivant la manière dont les employeurs doivent déclarer la rémunération assurable des assurés au ministère du Revenu national, Impôt; et
f) de façon générale, prévoyant toute autre chose qu’exige la réalisation de l’objet et l’application des dispositions des paragraphes (4) et (5).
Le Règlement concernant les demandes de réduction de taux de cotisation est dûment entré en vigueur; son art. 24 dispose:
24. (1) …
(2) Au reçu d’une demande de réduction du taux de la cotisation patronale, un fonctionnaire de la Commission décide si une réduction doit ou non être accordée.
(3) L’employeur peut, dans les 30 jours qui suivent l’envoi par la poste d’un avis de la décision prise conformément au paragraphe (2), (ou dans un délai prolongé selon que peut l’autoriser la Commission,) demander la révision de la décision par un comité formé de fonctionnaires désignés par la Commission.
(4) L’employeur qui n’est pas satisfait de la décision prise par le comité de révision dont il est question au paragraphe (3) peut interjeter appel devant la Commission pour qu’elle règle la question de manière définitive.
(Les mots entre parenthèses au par. (3) n’étaient pas en vigueur lorsque le présent litige a pris naissance.)
Il ressort du Règlement et, en particulier des dispositions citées de l’art. 24, qu’il existe une révision à sens unique d’une demande de réduction
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de taux de cotisation, savoir une révision à la demande de l’employeur. Si, comme en l’espèce, le fonctionnaire de la Commission accorde une réduction de taux de cotisation, il n’y a rien dans le Règlement qui en permette la révision si l’employeur en est satisfait; ni le fonctionnaire ni le comité de révision ni même la Commission n’a reçu le pouvoir exprès d’annuler de sa propre initiative une réduction qui a déjà été approuvée. Seul l’employeur peut, en vertu du Règlement, contester une décision qui ne lui est pas favorable.
La Commission appelante a présenté trois arguments. Premièrement, elle a prétendu que puisqu’une réduction ne peut être accordée que si l’employeur qui la demande remplit certaines conditions ou exigences, une décision qui accorde la réduction est nulle lorsque, comme en l’espèce, il appert que les conditions ou exigences n’ont pas été respectées. Cette prétention est jointe à une deuxième, qui vient la renforcer, suivant laquelle le fonctionnaire qui agit en vertu du par. 24(2) du Règlement exerce une fonction administrative et non pas judiciaire ou quasi judiciaire et que, dès lors, il peut, dans l’exercice de son pouvoir administratif, réviser et annuler une réduction qui n’a pas été régulièrement accordée, soit par lui-même soit par un autre fonctionnaire saisi de la demande. En outre, suivant cette prétention, même s’il n’était pas loisible à un fonctionnaire de révoquer une réduction de taux de cotisation, la Commission pourrait le faire en exécution de son pouvoir administratif général. Il est évident, relativement à ce dernier argument, que la Commission ne peut agir que rétroactivement (si elle a le pouvoir invoqué) pour révoquer une réduction de taux de cotisation accordée au cours d’une année précédente. Ce pouvoir n’est accordé nulle part dans la Loi ou le Règlement.
Je reviendrai plus loin dans ces motifs à la troisième prétention qui est fondée sur l’art. 70 de la Loi sur l’assurance-chômage. Je signale tout simplement à ce stade-ci que l’appelante n’a pas contesté la compétence de la Cour fédérale en vertu de l’art. 28 et que cette position me paraît miner son argument fondé sur le pouvoir administratif. Comme l’a fait remarquer le juge Dickson
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dans l’arrêt Ministre du Revenu national c. Coopers et Lybrand[2], à la p. 499, l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970, (2e Supp.), chap. 10, est une disposition compliquée. En voici le texte:
28. (1) Nonobstant l’article 18 ou les dispositions de toute autre loi, la Cour d’appel a compétence pour entendre et juger une demande d’examen et d’annulation d’une décision ou ordonnance, autre qu’une décision ou ordonnance de nature administrative qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire, rendue par un office, une commission ou un autre tribunal fédéral ou à l’occasion de procédures devant un office, une commission ou un autre tribunal fédéral, au motif que l’office, la commission ou le tribunal
a) n’a pas observé un principe de justice naturelle ou a autrement excédé ou refusé d’exercer sa compétence;
b) a rendu une décision ou une ordonnance entachée d’une erreur de droit, que l’erreur ressorte ou non à la lecture du dossier; ou
c) a fondé sa décision ou son ordonnance sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon absurde ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments portés à sa connaissance.
(2) Une demande de ce genre peut être faite par le procureur général du Canada ou toute partie directement affectée par la décision ou l’ordonnance, par dépôt à la Cour d’un avis de la demande dans les dix jours qui suivent la première communication de cette décision ou ordonnance au bureau du sous-procureur général du Canada ou à cette partie par l’office, la commission ou autre tribunal, ou dans le délai supplémentaire que la Cour d’appel ou un de ses juges peut, soit avant soit après l’expiration de ces dix jours, fixer ou accorder.
(3) Lorsque, en vertu du présent article, la Cour d’appel a compétence pour entendre et juger une demande d’examen et d’annulation d’une décision ou ordonnance, la Division de première instance est sans compétence pour connaître de toute procédure relative à cette décision ou ordonnance.
(4) Un office, une commission ou un autre tribunal fédéral auxquels s’applique le paragraphe (1) peut, à tout stade de ses procédures, renvoyer devant la Cour d’appel pour audition et jugement, toute question de droit, de compétence ou de pratique et procédure.
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(5) Les demandes ou renvois à la Cour d’appel faits en vertu du présent article doivent être entendus et jugés sans délai et d’une manière sommaire.
(6) Nonobstant le paragraphe (1), aucune procédure ne doit être instituée sous son régime relativement à une décision ou ordonnance du gouverneur en conseil, du conseil du Trésor, d’une cour supérieure ou de la Commission d’appel des pensions ou relativement à une procédure pour une infraction militaire en vertu de la Loi sur la défense nationale.
Il ressort du texte de l’art. 28 que la compétence de la Cour fédérale d’entendre une demande présentée en vertu de cet article repose sur la question de savoir si la décision ou l’ordonnance dont on cherche à obtenir la révision est autre qu’une décision ou ordonnance de nature administrative qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire. En d’autres termes, les décisions ou ordonnances que l’on peut qualifier d’administratives sont néanmoins susceptibles de révision, au sens de l’art. 28, si l’organisme qui les rend est soumis à un processus judiciaire ou quasi judiciaire. A mon avis, il n’est plus valable de retenir les anciennes classifications stéréotypées des pouvoirs conférés par les lois en pouvoirs administratifs d’une part et judiciaires (ou quasi judiciaires) de l’autre, et de s’en servir comme fondement du pouvoir de contrôle des tribunaux dans le dernier cas mais non dans le premier. Il est beaucoup plus compatible avec le fond des choses d’envisager les tribunaux, offices ou organismes créés par la loi selon les fonctions que, soit de façon générale soit dans une situation particulière, ils sont tenus d’exercer. Point n’est besoin de citer de jurisprudence ou de doctrine pour souligner qu’un tribunal administratif peut avoir des fonctions judiciaires au même titre que des fonctions administratives ou ministérielles.
Comme l’appelante a acquiescé à la compétence de la Cour fédérale en l’espèce, je suis dégagé de la nécessité d’examiner si le fonctionnaire chargé d’étudier une demande de réduction de taux de cotisation est un «office, commission ou autre tribunal fédéral» suivant la définition de l’art. 2 de la Loi sur la Cour fédérale. Cependant, il en est un de toute évidence, comme l’est également la Commission d’assurance-chômage. Encore une fois, cet acquiescement emporte que lorsque le fonction-
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naire et la Commission traitent d’une demande de réduction de cotisation, ils exercent un pouvoir judiciaire. Quoi qu’il en soit, c’est l’opinion de la Cour d’appel fédérale. Le juge Pratte, qui a exprimé l’opinion de cette cour-là, a eu tout à fait raison de dire que le fonctionnaire de la Commission, chargé, suivant les mots du par. 24(2) du Règlement, de décider si une réduction doit être accordée, était tenu de prendre la décision conformément au Règlement établi en application de l’art. 64 de la Loi et, ainsi, suivant des normes prescrites. Le caractère judiciaire de ce pouvoir de décision est souligné par les dispositions prévoyant la révision. Il n’est pas question de principes généraux dans l’exercice d’un pouvoir accordé par le Règlement et non par délégation de la Commission. Les droits des employeurs sont en jeu dans une demande qui s’en remet au pouvoir d’un fonctionnaire et qui est faite suivant les normes établies dans le Règlement, normes que le fonctionnaire est tenu d’appliquer. Ce ne sont pas de simples guides applicables à un vaste pouvoir discrétionnaire.
Je ne voudrais pas que l’on interprète mon affirmation que le fonctionnaire exerce une fonction judiciaire de manière à me faire dire également qu’il doit tenir une audition orale. Le Règlement prévoit la forme et le contenu d’une demande de réduction de taux de cotisation. Dans les circonstances, cela répond à toutes les exigences d’équité parce qu’on laisse à l’employeur le soin d’invoquer le Règlement qui, en application de la Loi, établit les conditions qu’il faut respecter pour obtenir une réduction de taux de cotisation. Le fonctionnaire a comme rôle de vérifier si les faits exposés dans la demande répondent aux exigences prescrites pour obtenir une réduction de taux de cotisation. Si l’employeur n’est pas satisfait de la décision du fonctionnaire, le Règlement prévoit deux niveaux de révision laissés à sa seule initiative.
Il n’appartient pas aux tribunaux de fournir un moyen de réviser une décision erronée rendue en faveur d’un employeur lorsque le Règlement ne le fait pas et qu’il pourrait être si facilement modifié en ce sens. Ceci étant, l’erreur de droit qu’a pu commettre le fonctionnaire en accordant des réductions pour les années 1974, 1975 et 1976 ne signifie pas qu’il a outrepassé sa compétence ou
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qu’il ne l’a pas exercée. Il a été régulièrement saisi des demandes respectives pour ces années et ses erreurs ne rendent pas ses décisions nulles.
Cela m’amène à l’examen de l’argument fondé sur l’art. 70 de la Loi. On trouve cet article à la Partie IV intitulée «Perception des cotisations» tandis que l’art. 64 en vertu duquel le Règlement en l’espèce a été établi se trouve dans la Partie III. Dans la Partie III, «Ministre» signifie, selon la définition, le ministre du Travail; dans la Partie IV, il signifie le ministre du Revenu national. Voici le texte de l’art. 70:
70. (1) Le Ministre peut établir une évaluation initiale, une évaluation révisée ou, au besoin, des évaluations complémentaires de ce que doit payer un employeur, et le mot «évaluation» lorsqu’il est utilisé dans la présente loi pour désigner une initiative ainsi prise par le Ministre en vertu du présent article, s’entend également de l’évaluation révisée ou complémentaire.
(2) Après toute évaluation d’une somme payable par un employeur en vertu de la présente loi, le Ministre doit lui envoyer un avis d’évaluation. Dès l’envoi de cet avis, l’évaluation est censée valide et obligatoire sous réserve de modification ou d’annulation sur appel prévu par la présente loi, et l’employeur est tenu de payer immédiatement à Sa Majesté la somme indiquée.
(3) Nonobstant les paragraphes (1) et (2), aucune évaluation initiale, révisée ou complémentaire d’une somme payable par un employeur en vertu de la présente loi ne peut être établie par le Ministre en vertu du présent article plus de trois ans après la fin de l’année au cours de laquelle aurait dû être payée la cotisation ou l’une des cotisations pour lesquelles cette somme est payable, sauf si l’employeur a fait une fausse déclaration ou commis une fraude en fournissant à ce sujet une déclaration écrite ou d’autres renseignements en application de la présente Partie.
A mon avis, il est impossible de recourir à l’art. 70 pour étayer des arguments qui ne peuvent être retenus en vertu de l’art. 64 de la Loi et du Règlement établi sous son régime. Il confère expressément au ministre du Revenu national des pouvoirs plus larges que ceux qui sont donnés soit au fonctionnaire soit à la Commission en vertu du Règlement. Cela est mis en relief par les procédures d’appel prescrites aux art. 75, 84 et 85 de la Loi qu’il est inutile de reproduire. Il suffit de dire que l’art. 75 prévoit que le Ministre peut prendre
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des mesures de sa propre initiative. Il est fort possible que le Ministre puisse prendre en main une question de cotisation qui découle d’une réduction erronée de taux de cotisation, mais la présente espèce ne fait pas intervenir le pouvoir du Ministre.
Je suis d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens.
Pourvoi rejeté avec dépens.
Procureur de l’appelante et de la mise en cause: R. Tassé, Ottawa.
Procureurs de l’intimée: Doheny, Mackenzie, Grivakes, Gervais & Lemoyne, Montréal.
[1] [1979] 2 C.F. 100.
[2] [1979] 1 R.C.S. 495.
