Cour suprême du Canada
Nenn c. La Reine, [1981] 1 R.C.S. 631
Date: 1981-05-11
Klaus D. Nenn Appelant;
et
Sa Majesté La Reine Intimée.
1980: 6 novembre; 1981: 11 mai.
Présents: Les juges Martland, Ritchie, McIntyre, Chouinard et Lamer.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel fédérale[1], qui a rejeté, pour absence de compétence, une demande d’examen et d’annulation d’une décision de la Commission de la Fonction publique. Pourvoi rejeté.
John P. Nelligan, c.r., pour l’appelant.
W.L. Nisbet, c.r., pour l’intimée.
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE MARTLAND — L’appelant se pourvoit contre un jugement de la Cour d’appel fédérale qui a rejeté, pour absence de compétence, une demande fondée sur l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.), chap. 10, sollicitant l’examen et l’annulation par la Cour d’une décision de la Commission de la Fonction publique prise en application de l’art. 21 de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, chap. P-32.
L’appelant est un contrôleur de la circulation aérienne qui, à l’époque, travaillait comme contrôleur de vol à vue (ci-après appelé contrôleur VFR) au sein du ministère des Transports. Chaque contrôleur de la circulation aérienne au ministère des Transports occupe un poste classifié à un certain niveau dans le groupe Al. Dans le cas des contrôleurs VFR, cette classification du poste est reliée à la cote de complexité de leur tour de contrôle. Plus la circulation aérienne est dense et plus elle présente des complications ou plus l’aéroport est complexe, plus le numéro de catégorie de la tour est élevé; plus le numéro de classification du poste d’un contrôleur est élevé, plus son échelle salariale est élevée.
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En septembre 1976, l’appelant présenta une demande de mutation à la tour de contrôle de Villeneuve située près d’Edmonton (Alberta), qui devait ouvrir en octobre 1976. Comme il s’agissait d’une tour de la catégorie 1, le poste demandé tombait dans la classification A1-01. L’appelant, au moment de sa demande, était classifié au niveau A1-02. Une mutation à Villeneuve aurait donc entraîné pour lui une rétrogradation.
Vers le début de 1977, un comité de sélection fut constitué afin de choisir un titulaire pour le poste de contrôleur de service, tour de contrôle de Villeneuve (A1-01). Le comité décida que M. P.J. Weston était le candidat le mieux qualifié pour ce poste. M. Weston accepta la nomination au niveau A1-01 à Villeneuve même si, avant la mutation, il occupait un poste d’A1-02. Il accepta donc une rétrogradation.
Le 28 février 1977, l’appelant a fait appel à la Direction des appels de la Commission de la Fonction publique («la Commission») contre la nomination de M. Weston au poste de contrôleur de service à la tour de contrôle de Villeneuve. Les dispositions de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique qui régissent les appels de ce genre sont contenues dans l’art. 21, dont voici le texte:
21. Lorsque, en vertu de la présente loi, une personne est nommée ou est sur le point de l’être et qu’elle est choisie à cette fin au sein de la Fonction publique
a) à la suite d’un concours restreint, chaque candidat non reçu, ou
b) sans concours, chaque personne dont les chances d’avancement, de l’avis de la Commission, sont ainsi amoindries,
peut, dans le délai que fixe la Commission, en appeler de la nomination à un comité établi par la Commission pour faire une enquête au cours de laquelle il est donné à l’appelant et au sous-chef en cause, ou à leurs représentants, l’occasion de se faire entendre. La Commission doit, après avoir été informée de la décision du comité par suite de l’enquête,
c) si la nomination a été faite, la confirmer ou la révoquer, ou
d) si la nomination n’a pas été faite, la faire ou ne pas la faire,
selon ce que requiert la décision du comité.
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Pour déterminer si l’appelant avait le droit de faire appel contre cette nomination, la Commission s’est penchée sur la question de savoir si la nomination de M. Weston avait amoindri les chances d’avancement de l’appelant dans la Fonction publique.
On a fait valoir pour le compte de l’appelant devant la Commission qu’en raison du nombre de vols récréatifs et d’entraînement à l’aéroport municipal d’Edmonton, vols destinés à être transférés à l’aéroport de Villeneuve, la classification du poste de M. Weston serait inévitablement portée à un niveau supérieur à celui de l’appelant, ce que nie l’administration du ministère des Transports.
La Commission a fait remarquer que l’avis qu’on lui demandait en vertu de l’al. 21b) devait porter sur la nomination de M. Weston à l’aéroport de Villeneuve et non pas sur une reclassification ultérieure de ce poste. La nomination de M. Weston était dans un but «évaluation». Cela veut dire qu’on l’estimait apte à suivre un entraînement à la tour de Villeneuve afin de déterminer s’il répondait aux exigences relatives à la nomination. La conclusion de la Commission est ainsi conçue:
[TRADUCTION] — Vu que M. Weston a été jugé apte à suivre un entraînement à la tour de Villeneuve dans un but «évaluation»,
— que le traitement maximum applicable au poste à Villeneuve auquel a été nommé M. Weston ne dépassait pas le traitement maximum applicable au poste qu’il occupait immédiatement avant la nomination,
— que M. Weston résidait dans la zone restreinte normale (régionale) où il fallait résider pour être nommé par concours à un poste d’A1-01 à Villeneuve,
la Commission est d’avis que les chances d’avancement de M. Nenn n’ont pas été amoindries par la nomination de M. Weston.
Le paragraphe 28(1) de la Loi sur la Cour fédérale, sur lequel l’appelant fonde sa demande, dispose:
28. (1) Nonobstant l’article 18 ou les dispositions de toute autre loi, la Cour d’appel a compétence pour entendre et juger une demande d’examen et d’annulation d’une décision ou ordonnance, autre qu’une décision ou ordonnance de nature administrative qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire, rendue par un office, une commission ou un
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autre tribunal fédéral ou à l’occasion de procédures devant un office, une commission ou un autre tribunal fédéral, au motif que l’office, la commission ou le tribunal
a) n’a pas observé un principe de justice naturelle ou a autrement excédé ou refusé d’exercer sa compétence;
b) a rendu une décision ou une ordonnance entachée d’une erreur de droit, que l’erreur ressorte ou non à la lecture du dossier; ou
c) a fondé sa décision ou son ordonnance sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon absurde ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments portés à sa connaissance.
La Cour d’appel fédérale a décidé qu’il y avait lieu de rejeter la demande, statuant que l’«avis» que doit émettre la Commission en application de l’al. 21b) constitue une décision administrative et n’est pas légalement soumis à un processus judiciaire ou quasi judiciaire. Par conséquent, la Cour d’appel fédérale n’a pas compétence en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale pour accéder à la demande. Le juge en chef Jackett, qui a rendu la décision unanime de la Cour d’appel fédérale, a dit [à la p. 781]:
En ce qui concerne les deux catégories susmentionnées de décisions visées à l’article 21, la loi prévoit que toute décision sur la validité d’un grief est soumise à un processus quasi judiciaire, mais elle ne prévoit pas cette condition en ce qui concerne l’avis de la Commission sur la question de savoir si les chances d’avancement d’une personne ont été amoindries par une nomination. J’en conclus qu’une décision de cette dernière catégorie est une décision de nature administrative qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire.
Cette Cour, dans l’arrêt Le ministre du Revenu national c. Coopers and Lybrand[2], a étudié la compétence de la Cour d’appel fédérale définie à l’art. 28. Le juge Dickson, qui a prononcé les motifs de la Cour, a dit aux pp. 499 et 500:
Le texte compliqué de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale a soulevé de nombreuses difficultés, comme en témoigne la jurisprudence, mais il semble clair que la Cour d’appel fédérale est compétente en vertu de cet article si l’on peut répondre affirmativement à chacune de ces quatre questions:
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(1) Est-ce que l’objet de la contestation est une «décision ou ordonnance» au sens pertinent?
(2) Si c’est le cas, tombe-t-elle à l’extérieur de la catégorie exclue, c’est-à-dire s’agit-il d’une décision ou d’une ordonnance «autre qu’une décision ou ordonnance de nature administrative qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire»?
(3) La décision ou ordonnance a-t-elle été rendue à l’occasion de «procédures»?
(4) L’organisme, ou la personne, dont la décision ou ordonnance est contestée est‑il un «office, commission ou autre tribunal fédéral» au sens de l’art. 2 de la Loi sur la Cour fédérale?
Pour ce qui est de la question (1), j’estime que l’emploi du mot «avis» à l’al. 21b) de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique indique que ce que l’appelant essaie d’attaquer en l’espèce n’est pas une «décision ou ordonnance» au sens pertinent.
Quant à la question (2), même si l’avis de la Commission est considéré comme une décision ou ordonnance, c’en est une de nature administrative non légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire.
En adoptant l’art. 21, le Parlement a prévu un type spécial d’appel qui permet aux candidats non reçus pour nomination à un poste dans la Fonction publique d’en appeler de la nomination du candidat reçu qui est déjà membre de la Fonction publique. Aux termes de l’al. a), si la nomination est faite à la suite d’un «concours restreint», c.-à-d. un concours ouvert uniquement aux membres de la Fonction publique, chaque candidat non reçu pour nomination au poste a le droit d’en appeler. Si toutefois la nomination est faite sans concours, aux termes de l’al. b) le candidat non reçu ne peut interjeter appel que si la Commission est d’avis que ses chances d’avancement dans la Fonction publique ont été amoindries par suite de la nomination.
Un comité établi par la Commission pour faire une enquête est saisi des appels fondés sur l’art. 21. Si le Parlement avait voulu que l’effet préjudiciable sur les chances d’avancement du candidat non reçu fût soumis à l’examen judiciaire, il aurait
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retranché de l’al. b) l’expression «de l’avis de la Commission». Il aurait alors échu au comité d’enquête de statuer sur la question dans le cadre de l’appel. Mais ce n’est pas ce qu’a fait le Parlement. Il a choisi plutôt de limiter le droit d’appel des candidats non reçus, dans les cas où une nomination est faite sans concours, à ceux dont les chances d’avancement ont «de l’avis de la Commission» été amoindries.
Il se dégage du rôle joué par la Commission en matière de nominations à des postes de la Fonction publique que l’avis attaqué relève de ses fonctions administratives ordinaires. L’article 8 de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique dispose que la Commission possède «de façon exclusive le droit et l’autorité de nommer à des postes de la Fonction publique des personnes qui sont déjà membres de la Fonction publique ou qui n’en font pas partie». L’article 10 prévoit que les nominations à des postes de la Fonction publique, faites parmi des personnes qui en sont déjà membres ou des personnes qui n’en font pas partie, doivent être faites selon le mérite. Aux termes de l’art. 11 de la Loi, les nominations doivent se faire parmi les employés de la Fonction publique, «sauf les cas où la Commission juge que cette façon de procéder n’est pas la mieux adaptée aux intérêts de la Fonction publique». L’article 12 dispose que la Commission peut, en déterminant le principe de l’évaluation du mérite, prescrire des normes de sélection visant l’instruction, les connaissances, l’expérience, la langue, etc., ou toute autre question que la Commission juge nécessaire ou souhaitable, compte tenu de la nature des fonctions à accomplir. (C’est moi qui souligne.)
La Commission, puisqu’elle nomme à des postes de la Fonction publique des personnes qui en sont déjà membres ou qui n’en font pas partie, possède les connaissances pour exprimer une opinion sur la question de savoir si les chances d’avancement dans la Fonction publique d’un candidat non reçu ont été amoindries par la nomination. De plus, dans le cas des deux autres articles susmentionnés qui obligent la Commission à exprimer un avis, il
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ne s’agit manifestement pas de questions susceptibles d’examen dans le cadre de procédures fondées sur l’art. 28.
L’alinéa 21b) exige que la Commission accomplisse la tâche administrative de trier les personnes qui pourront éventuellement interjeter appel en vertu de cet alinéa en formant son propre avis sur la question de savoir si leurs chances d’avancement ont été amoindries. Si la prétention de l’appelant était bien fondée, les appels auxquels s’applique l’al. b) seraient soumis à une procédure judiciaire en deux étapes devant deux organismes distincts. La Commission aurait à faire une détermination judiciaire sur la question de savoir si le candidat non reçu avait le droit d’en appeler, laquelle détermination serait soumise à l’examen de la Cour d’appel fédérale conformément à l’art. 28. Si l’appel allait plus loin, le comité aurait alors à statuer, mais là encore sa décision serait soumise à l’examen de la Cour d’appel fédérale. Je partage l’avis de la Cour d’appel fédérale que ce n’est pas là l’intention du Parlement.
Pour ce qui est de la troisième question énoncée par le juge Dickson, je ne considère pas comme une décision ou ordonnance rendue à l’occasion de «procédures» l’avis formé par la Commission conformément à l’al. 21b). Les procédures visées par l’art. 21 sont les procédures d’appel devant le comité. L’avis formé par la Commission en conformité de l’al. 21b) ne fait pas partie de ces procédures, mais constitue une étape préliminaire obligatoire, dans les cas qui relèvent de l’al. 21b), par laquelle il faut passer avant même que les procédures d’appel soient engagées.
A mon avis, il faut répondre par la négative aux trois premières des quatre questions posées par le juge Dickson et c’est donc à raison que la Cour d’appel fédérale a jugé que, compte tenu des circonstances en l’espèce, elle n’a pas compétence en vertu de l’art. 28.
Même si la Cour d’appel fédérale avait décidé qu’elle a compétence pour statuer sur la demande de l’appelant, j’estime qu’elle n’aurait pu à bon droit annuler l’avis de la Commission. Les motifs pour ce faire sont limités par l’art. 28 à ceux énoncés aux al. a), b) et c):
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a) Justice naturelle
La Commission n’a pas négligé d’observer les principes de justice naturelle. La Commission a entendu et pris en considération les arguments avancés pour le compte de l’appelant. Elle n’a ni excédé ni refusé d’exercer sa compétence.
b) Erreur de droit
Rien n’indique que la Commission a commis une erreur de droit dans la formulation de son avis.
c) Conclusion de fait erronée
Rien n’indique que la Commission a fondé son avis sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon absurde ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments portés à sa connaissance.
Je suis d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens.
Pourvoi rejeté avec dépens.
Procureurs de l’appelant: Nelligan et Power, Ottawa.
Procureur de l’intimée: R. Tassé, Ottawa.
[1] [1979] 2 C.F. 778.
[2] [1979] 1 R.C.S. 495.
