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§ Thorne's Hardware Ltd. c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 106 (8 février 1983)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est rejeté

Numérotation :

Référence neutre : [1983] 1 R.C.S. 106 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1983-02-08;.1983..1.r.c.s..106 ?

Analyses :

Droit administratif - Contrôle judiciaire - Décret - Extension des limites d'un port - Limites étendues de manière à comprendre des installations portuaires privées - Le décret a-t-il été pris pour des motifs irréguliers? - Validité du décret - Loi sur le Conseil des ports nationaux, S.R.C. 1970, chap. N-8, art. 7 - Limites du port de Saint-Jean déterminées, DORS/.

Navigation - Ports - Règlement - Droits de port exigés - Navires utilisant des installations portuaires privées - Le Conseil des ports nationaux exerce-t-il une juridiction sur des biens privés? - Droits riverains - Droits ou impôts - Applicabilité du règlement aux appelantes - Loi sur le Conseil des ports nationaux, S.R.C. 1970, chap. N-8, art. 8, 14(1)e) - Tarif des droits de port, DORS/.

Les appelantes ont contesté en Cour fédérale (1) la validité d'un décret étendant les limites du port de Saint-Jean de manière à comprendre leurs installations portuaires et (2) l'applicabilité à elles d'un règlement du Conseil des ports nationaux exigeant des droits de port à l'égard de tous les navires qui entrent dans le port ou qui utilisent ses installations. La Division de première instance a conclu que le gouverneur en conseil avait compétence pour prendre le décret, mais que le règlement ne s'appliquait pas aux appelantes. La Cour d'appel n'a pas partagé l'avis du juge de première instance sur le second point. D'où le pourvoi visant à déterminer si les appelantes sont tenues au paiement des droits de port.

Arrêt: Le pourvoi est rejeté.

Les appelantes allèguent que le décret étendant les limites du port de Saint-Jean a été pris pour des motifs irréguliers afin d'augmenter les revenus provenant du port. La Cour n'a ni le droit ni l'obligation de mener une enquête sur les motifs du cabinet fédéral. Il ressort de la

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preuve que l'accroissement des revenus n'a été qu'une considération parmi tant d'autres. Le juge de première instance a conclu qu'on visait également la rationalisation des activités maritimes de la région. Il s'agit d'une question d'ordre économique et politique. La Cour ne peut s'enquérir du bien-fondé des motifs qui ont incité le gouverneur en conseil à agir. Il est à noter d'ailleurs que les occasions n'ont pas manqué aux appelantes d'exprimer leur opposition. Les appelantes font valoir en outre que l'art. 7 de la Loi sur le Conseil des ports nationaux, qui autorise l'extension des limites d'un port, exige que cette extension se fasse pour «l'administration, la gestion et la régie» du port, ce qui n'est pas le cas d'une extension en vue d'obtenir un accroissement des revenus. Toutefois, la rationalisation des activités maritimes mentionnée par le juge de première instance relève manifestement de l'art. 7. Par conséquent, les appelantes échouent dans leur contestation de la validité du décret ordonnant l'extension du port de Saint-Jean.

Les appelantes allèguent en deuxième lieu l'inapplicabilité à elles des droits de port. Elles invoquent à l'appui l'art. 8 de la Loi sur le Conseil des ports nationaux, qui porte que le Conseil n'a aucune juridiction ni régie sur les droits ou biens privés. Les appelantes prétendent que les droits de port constituent une atteinte à leur droit d'accès à leurs installations privées. Aucune jurisprudence n'établit qu'une atteinte d'ordre économique à un droit riverain donne lieu à une action judiciaire. En tout état de cause, ce à quoi on porte atteinte est le droit d'approcher de loin, c.-à-d. le droit public d'entrer dans le port, et non pas le droit privé d'accès aux installations. Ainsi, l'argument d'expropriation sans indemnisation mis de l'avant par les appelantes échoue également, car il n'y a pas eu d'expropriation. Même si le Conseil porte atteinte à un droit privé d'accès, il ne viole pas l'interdiction opposée par l'art. 8 à l'exercice de la juridiction ou de la régie sur les droits ou biens privés. De plus, l'art. 8 contient l'expression «sauf disposition expresse» et l'al. 14(1)e) autorise expressément l'imposition de droits.

Les appelantes soutiennent enfin que les paiements exigés d'elles sont des impôts (destinés à produire des revenus) et non pas des droits (destinés à couvrir les coûts des services) et que seuls ces derniers sont autorisés. Les appelantes prétendent qu'aucun service ne leur est fourni. A supposer, aux fins de la discussion, que le Conseil soit limité à la perception de droits destinés à couvrir les coûts des services, il ne s'ensuit pas que ces droits doivent se rapporter au coût des services fournis à un navire en particulier. Rien n'indique que les droits ont pour objet de pourvoir à autre chose que les coûts des services. Les droits en cause n'étant pas des impôts, ils ne sont pas ultra vires. Les appelantes sont tenues au paiement de ces droits.

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Parties :

Demandeurs : Thorne's Hardware Ltd.
Défendeurs : Sa Majesté la Reine

Texte :

COUR SUPRÊME DU CANADA

Thorne's Hardware Ltd. c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 106

Date : 1983-02-08

Thorne's Hardware Limited, Kent Lines Limited, Canaport Limited et Irving Oil Limited Appelantes;

et

Sa Majesté La Reine et le Conseil des ports nationaux Intimés.

N° du greffe: 16381.

1982: 19 mai; 1983: 8 février.

Présents: Les juges Ritchie, Dickson, Beetz, Lamer et Wilson.

EN APPEL DE LA COUR D'APPEL FÉDÉRALE

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1981] 2 C.F. 393, (1980) 124 D.L.R. (3d) 622, 38 N.R. 293, qui a accueilli l'appel du Conseil et rejeté l'appel incident des appelantes formés par suite d'un jugement du juge Dubé, [1980] 2 C.F. 3, (1980) 109 D.L.R. (3d) 94. Pourvoi rejeté.

Raynold Langlois et Michel St-Pierre, pour les appelantes.

Jean-Claude Ruelland et Paul Plourde, pour les intimés.

Version française du jugement de la Cour rendu par

LE JUGE DICKSON — La question est de savoir si les appelantes sont tenues au paiement des droits de port imposés par le Conseil des ports nationaux sur les navires qui entrent dans le port de Saint-Jean (Nouveau-Brunswick) ou qui font usage des installations portuaires de Saint-Jean. Deux questions se posent: (i) le décret fédéral C.P. 1977-2115, qui étend les limites du port de Saint-Jean de manière à comprendre la propriété riveraine des appelantes, est-il «nul, illégal, injuste, discriminatoire et ultra vires» du gouverneur en conseil?; (ii) dans les circonstances de l'espèce, le règlement B-1, Tarif des droits de port, par lequel le Conseil des ports nationaux impose des droits de port à l'égard de tous les navires qui entrent dans le port de Saint-Jean ou qui utilisent ses installations, s'applique-t-il aux appelantes?

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I

Les faits et la procédure

Les appelantes sont Irving Oil Limited et ses filiales en propriété exclusive, Thorne's Hardware Limited, Kent Lines Limited et Canaport Limited. Pendant bien des années Irving Oil recevait des cargaisons de pétrole brut au port de Saint-Jean. En 1969 Irving a décidé de construire hors des limites du port un terminal en eau profonde. A cet effet, Thorne's Hardware s'est portée acquéreur d'un lot d'eau d'une superficie de 1 380 acres situé à Mispec Point hors des limites du port.

En 1971 Canaport Limited a acquis une partie du lot d'eau. Des installations ont été construites, à un coût de 43 000 000 $, pour les pétroliers de Kent Lines Limited qui venaient décharger leurs cargaisons de pétrole brut dans des réservoirs adjacents au lot d'eau. Les produits pétroliers étaient alors acheminés par pipeline depuis les réservoirs jusqu'à la raffinerie d'Irving Oil qui se trouve à Courtenay Bay, à quelque cinq milles de Mispec Point.

Le 27 juillet 1977, le gouverneur en conseil a pris le décret C.P. 1977-2115 qui étendait les limites du port de Saint-Jean. Cela a eu pour effet d'inclure le lot d'eau des appelantes dans les limites du port. Le Conseil des ports nationaux a revendiqué compétence sur les pétroliers qui mouillent à Mispec Point et, ce qui est encore plus important en l'espèce, il a exigé, conformément au règlement B-1 susmentionné, le paiement de droits de port à l'égard de ces navires. Les droits ne sont pas négligeables. Pour la période de juillet 1977 à novembre 1979, les appelantes ont payé au Conseil des droits de port totalisant 128 033 S.

Les appelantes ont demandé à la Cour fédérale de remédier à cette situation, faisant valoir que le décret portant extension des limites du port dépasse les pouvoirs du gouverneur en conseil, pour deux raisons principales: (i) il a été pris pour des motifs irréguliers, savoir pour permettre au Conseil des ports nationaux de percevoir des droits de port de Kent Lines Limited sans offrir aucun service en contrepartie et (ii) il constitue pour les appelantes une sorte d'expropriation sans indemnisation.

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On a soutenu en outre que le règlement B-1 — Tarif des droits de port — ne s'applique pas aux appelantes parce que: (i) il représente un exercice irrégulier par le Conseil de compétence sur les droits de propriété privés à l'intérieur d'un port, contrairement à l'art. 8 de la Loi sur le Conseil des ports nationaux, S.R.C. 1970, chap. N-8 et (ii) il établit un mode de taxation qui ne relève pas des pouvoirs du Conseil des ports nationaux. Les appelantes ont demandé le remboursement du montant de 128 033 S.

En Division de première instance de la Cour fédérale, [1980] 2 C.F. 3, le juge Dubé a conclu que le décret relève de la compétence du Conseil et que, dans les circonstances, il ne peut faire l'objet d'une attaque fondée sur la mauvaise foi du gouverneur en conseil. Toutefois, sur le second point, concernant l'applicabilité du règlement B-1 aux appelantes, le juge a conclu que le Conseil des ports nationaux ne peut exiger de droits à l'égard de navires qui se servent de leurs propres installations, sans recevoir aucun service du port. Il paraissait inéquitable que le Conseil puisse exiger le paiement de droits à l'égard de navires entrant dans le port et se dirigeant vers leurs propres installations, lesquelles existaient avant l'extension ' des limites du port, de la même façon qu'il le fait dans le cas des navires qui font usage d'installations portuaires construites aux frais des contribuables. Le juge a ordonné au Conseil de rembourser aux appelantes le montant de 128 033 $.

Le Conseil des ports nationaux a porté la décision en appel et les appelantes ont formé un appel incident. La Cour d'appel fédérale à l'unanimité r (les juges Pratte, Le Dain et Hyde) [1981] 2 C.F. 393 ont accueilli l'appel du Conseil et rejeté l'appel incident. La Cour a été d'accord avec le juge Dubé pour dire qu'une attaque contre le décret fondée sur l'existence d'un motif irrégulier ou de discrimination ne pouvait réussir. Pour ce qui est de l'argument concernant le règlement B-1, la Cour n'a pas partagé l'avis du juge Dubé et a conclu que le Conseil n'exerce aucune compétence ou autorité sur les biens privés ou les droits des appelantes en exigeant à l'égard des navires de ces dernières le paiement des mêmes droits que ceux exigés à

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l'égard des autres navires entrant dans le port de Saint-Jean; les droits en cause sont dus par les navires qui entrent dans le port, même s'ils ne bénéficient pas des services offerts par le port. Je suis d'accord avec la Cour d'appel fédérale.

II

L'argument alléguant mauvaise foi

La simple attribution par la loi d'un pouvoir au gouverneur en conseil ne signifie pas que son\exercice échappe au contrôle judiciaire: Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [19801 2 R.C.S. 735, à la p. 748. Je n'ai pas le moindre doute sur le droit des cours d'intervenir dans les cas où il y a non-respect des conditions prescrites par la loi et, par conséquent, défaut de compétence fatal. Le droit et la compétence sont susceptibles d'examen judiciaire et les cours ont le pouvoir de veiller à ce que les procédures prévues par la loi soient suivies à la lettre: R. v. National Fish Co., [1931] R.C. de l'É. 75; Minister of Health v. The King (on the Prosecution of Yaffe), [19311 A.C. 494, à la p. 533. Les décisions prises par le gouverneur en conseil sur des questions de commodité publique et de politique générale sont sans appel et ne peuvent être examinées par voie de procédures judiciaires. Comme je l'ai déjà indiqué, bien qu'un décret du Conseil puisse être annulé pour incompétence ou pour tout autre motif péremptoire, seul un cas flagrant pourrait justifier une pareille mesure. Tel n'est pas le cas ici.

Lorsqu'il a pris le décret C.P. 1977-2115 le 27 juillet 1977, le cabinet fédéral a agi en vertu du pouvoir que confère le par. 7(2) de la Loi sur le Conseil des ports nationaux aux termes duquel les limites du port de Saint-Jean sont celles décrites à l'annexe de la Loi, «ou celles que détermine, à l'occasion, un décret du gouverneur en conseil».

Alléguant qu'il avait pour seul objet d'augmenter les revenus du Conseil des ports nationaux, les appelantes attaquent le décret qui étend les limites du port. Elles prétendent qu'en cela le gouverneur en conseil a fait preuve de «mauvaise foi» et soutiennent en outre que l'extension du port à cette fin excède la compétence que le par. 7(2) de la Loi

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confère au cabinet fédéral et est par conséquent ultra vires.

Voici la réponse de la Cour d'appel fédérale à cet argument (à la p. 395):

Les motifs qui ont pu inciter le gouverneur en conseil à exercer ce pouvoir, outre qu'ils nous sont inconnus, importent peu, car je ne vois pas comment ils pourraient affecter la validité du décret. J'ajoute que le désir d'augmenter les revenus d'un port me paraît être un motif qui justifie la décision d'étendre les limites.

L'avocat des appelantes reproche à la Cour d'appel fédérale d'avoir omis d'examiner et d'apprécier la preuve afin de déterminer si le gouverneur en conseil a été animé par des motifs irréguliers en prenant le décret attaqué. On nous invite à entreprendre cet examen, mais j'estime avec égards qu'il faut décliner cette invitation. Nous n'avons ni le droit ni l'obligation de mener une enquête sur les motifs qui ont pu inciter te cabinet fédéral à prendre le décret, Attorney-General for Canada v. Hallet & Carey Ld., [1952] A.C. 427, à la p. 445; Reference re Chemical Regulations, [1943] R.C.S. 1, à la p. 12. Le principe applicable est celui énoncé par le juge Audette dans l'arrêt R. v. National Fish Co. (précité, aux pp. 80 et 81):

[TRADUCTION] ... Il ne fait pas de doute que le Parlement du Canada est doté d'un pouvoir plein et entier de légiférer tant à l'égard des dispositions de la Loi qu'a l'égard de celles de son règlement d'application, et ce, même si l'impôt ou les droits exigés sont en définitive excessifs, prohibitifs, oppressifs ou discriminatoires. On allègue en l'espèce qu'il s'agit d'un règlement a la fois oppressif et prohibitif, mais cela ne suffit pas pour qu'une cour de justice fasse enquête sur le pouvoir du Parlement d'autoriser la prise de ce règlement ou pour qu'elle impose une limite quelconque au pouvoir du Parlement de créer un impôt, que celui-ci soit oppressif ou libéral. Le pouvoir souverain du Parlement de légiférer dans tout domaine comporte toujours le risque d'abus; toutefois, il ne faut pas supposer qu'il sera irrégulièrement exercé et, s'il l'était, le seul recours serait de s'adresser à l'électorat.

Je suis d'accord avec la Cour d'appel fédérale qu'on ignore en réalité les raisons qu'a pu avoir le gouvernement de procéder à l'extension du port. Les gouvernements ne publient pas les motifs de leurs décisions; ils peuvent être mus par une foule

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de considérations d'ordre politique, économique ou social, ou par leur propre intérêt. Cependant, le dossier contient une [TRADUCTION] «Note de service à l'intention du ministre» en date du 27 juin 1977, qui nous éclaire un peu quant aux motifs qui ont pu inciter le Conseil des ports nationaux à recommander l'extension des limites du port:

[TRADUCTION]

NOTE DE SERVICE À L'INTENTION DU MINISTRE

Document à l'intention du gouverneur en conseil Port de Saint-Jean

Le document ci-joint recommande au gouverneur en conseil l'extension des limites du port de Saint-Jean de manière qu'il comprenne les régions de Lorneville et de Canaport dans la baie de Fundy.

Après plusieurs années d'élaboration de politique au niveau local, Swan Wooster Engineering Co. Ltd. avec le concours de la province du Nouveau-Brunswick a établi en 1971, pour le compte de la Saint John Port and Industrial Development Commission, un plan directeur en vue de l'aménagement du port. Ce plan directeur recommandait entre autres l'extension des limites du port de manière à comprendre la superficie dont l'aménagement était prévu dans le cadre des projets de Canaport et de Lorneville. L'étude des répercussions sur la région urbaine contient une proposition semblable qui a reçu l'approbation de la ville de Saint-Jean. L'honorable Roméo Leblanc et le premier ministre Hatfield ont été mis au courant de l'intention d'étendre les limites du port et ils sont d'accord. L'Autorité portuaire a également approuvé l'extension. Les représentants d'Irving Oil Limited ont récemment signalé leur opposition, envoyant des copies au Premier ministre et aux membres du Cabinet, et ce malgré le fait que leur mandataire a attiré l'affaire à l'attention de M. A.L. Irving au moment où le Conseil des ports nationaux a fait d'importantes modifications et concessions lorsque celles-ci s'imposaient il y a quelques années.

Irving Oil Limited a construit à Mispec Point le terminal en eau profonde de Canaport. Pour que de plus grands navires puissent être reçus à cet endroit, la Garde côtière canadienne a amélioré les aides à la navigation et établi un système de gestion du trafic maritime. Bien que cela serve à d'autres navires que ceux qui utilisent les installations de Canaport, une partie considérable des dépenses initiales de 1.8 millions de dollars et des dépenses annuelles au titre de l'exploitation et de l'entretien, dont le montant correspond approximativement au chiffre de base, pourrait être imputée à la circulation de pétroliers de grande capacité.

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La construction d'installations pour le gaz naturel liquéfié à Lorneville a suscité un vif intérêt. Cela devrait entraîner une augmentation sensible du trafic maritime dans la région, améliorant par le fait même ses conditions sociales et économiques.

Il est prévu que l'extension des limites produira, grâce aux droits de port prélevés auprès des propriétaires de navires alimentant la raffinerie, des revenus supplémentaires de l'ordre de $130,000. D'autres revenus supplémentaires proviendront des navires qui assurent le service des installations pour le gaz naturel liquéfié et de toutes autres installations construites à Lorneville.

En Division de première instance, le juge Dubé a dit (à la p. 5):

Il paraît à la lecture des documents mis en preuve qu'un des facteurs, très important, motivant l'extension du port de Saint-Jean était sûrement l'accroissement des revenus de ce port. Par contre, il appert également que d'autres raisons très valables militaient en faveur de l'expansion du port, plus particulièrement la rationalisation des activités maritimes de toute cette région portuaire.

On pouvait conclure à partir de la preuve produite devant le juge Dubé que la perception de droits de port n'a pas été la moindre des considérations qui ont motivé la décision d'étendre les limites du port. Dans une lettre datée du 13 avril 1972 adressée au président du Conseil des ports nationaux, le directeur du port a dit:

[TRADUCTION] Incidemment, comme je l'ai mentionné au cours de l'entrevue avec le Conseil, j'ai recommandé en 1968, soit peu avant la construction des installations d'Irving à Canaport (voir ma lettre du 24 juin 1968, votre référence 474-S1-0, dont copie est jointe), l'extension des limites du port.

Depuis que les installations d'Irving à Canaport sont en usage, nous perdons les droits de port autrefois payés à l'égard des pétroliers dont le déchargement devait s'effectuer dans les limites actuelles du port. En 1971, plus de 2 millions de tonnes de pétrole brut ont été déchargées à Canaport. S'il y avait eu extension des limites du port, le Conseil aurait pu percevoir en 1971 $18,187.11 (1,212,474 tonnes fortes) en droits de port. Maintenant que la construction des installations en eau profonde à Lorneville est lancée, on peut s'attendre à ce que, dans l'avenir, d'importants revenus proviennent de la perception de droits de port.

En outre la preuve soumise au juge Dubé pouvait permettre de conclure que l'accroissement prévisible

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des revenus n'était pas le seul motif de l'extension du port. Dans une lettre du 24 juin 1968 adressée au Conseil des ports nationaux, le directeur du port a dit:

[TRADUCTION] Les nouvelles limites de la ville fixées le W janvier 1967, par suite d'une fusion, comprennent la région entre Musquash Head et Mispec Bay, et il est naturel d'étendre les limites du port en conséquence.

Du point de vue des autorités fédérales, la raison la plus sérieuse pour l'extension des limites du port est de mettre sous une administration centrale (le C.P.N.) l'ensemble des navires de haute mer ainsi que les importantes activités portuaires reliées à ces navires.

Je n'ai pas le moindre doute que c'est ce que le juge Dubé avait 'à l'esprit quand il a dit que l'une des raisons de l'extension du port était la «rationalisation» des activités maritimes de la région.

De plus, le port a été étendu de manière à comprendre non seulement Mispec Point à l'est, mais aussi les nouvelles installations à Lorneville, à l'ouest du port primitif.

Je mentionne ces différents éléments de preuve non pas pour examiner les considérations qui ont pu motiver le gouverneur en conseil à prendre le décret, mais pour démontrer que l'extension du port a été une question économique et politique plutôt qu'une question de compétence ou de droit pur. Le gouverneur en conseil a manifestement cru avoir des motifs raisonnables de prendre le décret C.P. 1977-2115 qui étendait les limites du port de Saint-Jean et nous ne pouvons nous enquérir de la validité de ces motifs afin de déterminer la validité du décret.

Je tiens à ajouter à cet égard qu'Irving Oil Limited et ses filiales n'ont pas été privées de la possibilité d'être entendues. Le 29 novembre 1976, M. A.L. Irving, président d'Irving Oil Limited, dans un télex à l'honorable Otto Lang, alors ministre des Transports, a signalé sa vive opposition à l'inclusion de Canaport dans une extension éventuelle des limites du port de Saint-Jean. Cela a été suivi, le 28 décembre 1976, d'un autre télex auquel M. Lang a donné, le 18 janvier 1977, la réponse suivante:

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[TRADUCTION] Monsieur Irving,

J'accuse réception de votre télégramme récent concernant le projet d'extension des limites du port de Saint-Jean (Nouveau-Brunswick).

Le fédéral a dépensé d'importantes sommes pour fournir des aides à la navigation et une gestion du trafic maritime afin que les installations de Canaport puissent être exploitées.

Quand Irving Oil Limited et ses filiales ont eu un besoin urgent de modifications et de concessions importantes relativement à divers baux afférents à des propriétés situées dans Courtenay Bay, le Conseil des ports nationaux a modifié ses politiques pour répondre à leur demande instante. On a chargé M. K. McKenzie, qui vous a représenté dans cette affaire, d'attirer votre attention sur le projet d'étendre les limites du port de manière qu'elles comprennent l'ensemble de la partie de la ville qui longe la mer, comme l'a proposé Swan Wooster dans le rapport sur l'aménagement du port préparé pour la ville de Saint-Jean en 1972.

L'extension aura pour résultat que le Conseil des ports nationaux percevra des droits de port à l'égard des navires étrangers qui naviguent dans les eaux canadiennes.

Compte tenu de ce qui précède, j'estime que l'extension des limites est juste et raisonnable.

M. Hector C. Boulay, directeur d'Irving Oil Limited, a par la suite fait parvenir à M. Lang une longue lettre datée du 29 mars 1977. Celui-ci y a répondu le 4 mai 1977. M. Boulay lui a écrit de nouveau le 31 mai 1977. Cette correspondance contient un exposé à la fois énergique et détaillé de la position d'Irving Oil Limited.

Les appelantes allèguent en outre que le décret qui étend le port est ultra vires parce qu'il n'est pas conforme aux objets du par. 7(2) de la Loi, en vertu duquel le décret a été pris. L'article 7 dispose:

7. (1) Aux fins de la présente loi et selon qu'il y est prévu, le Conseil a juridiction sur les ports suivants: Halifax, Saint-Jean, Chicoutimi, Québec, Trois-Rivières, Montréal et Vancouver; et il administre, gère et régit de la même manière

a) tous les ouvrages et biens qui, le 1" octobre 1936, étaient administrés, gérés et régis par l'une des corporations;

b) tous autres ports, ouvrages et biens du Canada que le gouverneur en conseil peut transférer au Conseil pour qu'il les administre, gère et régisse.

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(2) Les limites des ports d'Halifax, Saint-Jean, Chicoutimi, Québec, Trois-Rivières, Montréal et Vancouver sont celles que décrit l'annexe, ou celles que détermine, à l'occasion, un décret du gouverneur en conseil, lequel décret doit être publié dans la Gazette du Canada.

Les appelantes reconnaissent que l'art. 7 confère effectivement au cabinet fédéral compétence pour étendre les limites du port. Elles prétendent cependant que cela peut se faire seulement en vue de «l'administration, gestion et régie» du port et que l'art. 7 n'autorise nullement l'extension pour augmenter les revenus du Conseil.

J'ai déjà souligné que le port n'a pas été étendu à la seule fin d'accroître les revenus et que la «rationalisation» des activités maritimes de la région a également été un facteur important. Il me semble que la «rationalisation», au sens déjà indiqué, relève facilement des pouvoirs que confère le par. 7(2).

Donc, pour ces motifs, le premier argument des appelantes doit être rejeté.

III

Le règlement B-1 s'applique-t-il aux appelantes?

Puisque le décret du conseil a été, selon moi, validement pris et qu'il a pour effet d'inclure les installations de Mispec Point dans les limites du port, il paraît raisonnable de conclure que les navires faisant usage de ces installations sont assujettis à l'autorité du Conseil et aux droits qu'il exige.

C'est l'al. 14(1)e) de la Loi qui attribue le pouvoir de percevoir ces droits:

14. (1) Le gouverneur en conseil peut établir des règlements, non incompatibles avec les dispositions de la présente loi, pour la direction, la conduite et la gouverne du Conseil et de ses employés, ainsi que pour l'administration, la gestion et la régie des divers ports, ouvrages et biens sous sa juridiction, y compris

[…]

e) l'imposition et la perception de droits sur les navires ou aéronefs qui entrent dans les ports, en font usage ou en sortent; sur les passagers; sur les cargaisons; sur les marchandises ou cargaisons de toute nature qui ont été introduites dans l'un des ports ou l'une des propriétés relevant de l'administration du

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Conseil ou qui en ont été prises, ou qui ont été débarquées, expédiées, transbordées ou emmagasinées dans l'un des ports ou sur l'une des propriétés ressortissant au Conseil, ou qui ont été déplacées à travers des propriétés dont l'administration relève du Conseil; pour l'usage de tout bien ressortissant au Conseil ou pour tout service rendu par le Conseil; et la stipulation des termes et conditions (y compris toute modalité visant la responsabilité civile du Conseil en cas de négligence de la part d'un fonctionnaire ou employé du Conseil) auxquels un tel usage peut être fait ou un tel service rendu. [C'est moi qui souligne.]

Les appelantes invoquent plusieurs arguments astucieux pour faire valoir que le règlement B-1 ne leur est pas applicable. L'argument principal repose sur l'art. 8 de la Loi sur les ports nationaux, dont voici le texte:

8. Sauf disposition expresse de la présente loi, rien à l'article 7 n'est censé conférer au Conseil la juridiction ou la régie sur des droits on biens privés dans les limites de l'un quelconque des ports relevant du Conseil.

Les appelantes citent d'importantes décisions de vieille date à l'appui de l'argument selon lequel le propriétaire riverain a un droit d'accès à l'eau depuis son bien-fonds et à son bien-fonds depuis l'eau. Par exemple, North Shore Railway Co. v. Pion (1889), 14 App. Cas. 612; Lyon v. Fishmongers' Company (1876), 1 App. Cas. 662; Chaplin & Co. v. Westminster Corporation, [1901] 2 Ch. 329; Attorney-General v. Conservators of the Thames (1862), 1 H & M Ch. 1. Il se dégage également de ces arrêts qu'il s'agit d'un droit de propriété privé qui est à ce titre différent du droit public de naviguer sur les eaux. On peut défendre son droit d'accès soit par action en dommages-intérêts, soit par injonction.

Les appelantes font valoir que lorsqu'une personne amarre son propre bateau sur son propre terrain riverain, l'imposition de droits de port sur le bateau constitue une atteinte au droit privé d'accès du propriétaire riverain, et puisque l'art. 8 de la Loi empêche le Conseil d'exercer compétence ou autorité sur les «droits ou biens privés», le règlement qui impose des droits aux usagers du port doit être inapplicable aux navires de Kent Lines Limited qui s'amarrent aux installations de Mispec Point. J'estime que l'argument des appelantes doit être écarté pour plusieurs raisons.

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Bien que les arrêts invoqués établissent effectivement que la propriété riveraine comporte un droit d'accès à l'eau depuis le bien-fonds et au bien-fonds depuis l'eau, il y avait, dans chaque cas, un obstacle matériel qui interdisait l'accès. Aucune jurisprudence citée ne vient appuyer la proposition selon laquelle un empêchement d'ordre économique peut constituer une atteinte à ce droit. En fait, dans l'affaire Attorney-General v. Conservators of the Thames, précitée, il a été jugé qu'un quai qui n'interdit pas totalement l'accès au lot d'eau d'un propriétaire riverain voisin, mais qui obligeait celui-ci à gagner son lot d'eau par une voie plus longue et plus coûteuse, ne représentait pas une atteinte au droit privé. L'affaire mettait en cause des faits très différents, mais elle peut servir à appuyer le point de vue selon lequel les obstacles économiques ne constituent pas une telle atteinte.

Il est évident que les droits de port présentement en cause ne portent nullement atteinte d'une façon matérielle au droit d'accès aux terrains riverains depuis les eaux de la baie de Fundy ni ne le touchent. Les pétroliers peuvent mouiller et être déchargés de leurs cargaisons sans entrave.

Aucune jurisprudence n'appuie l'argument des appelantes. En réalité, elles demandent à la Cour d'étendre le droit en matière de propriété riveraine de manière à reconnaître un nouveau droit de propriété. Si l'originalité de l'argument des appelantes n'est pas en soi fatale, existe-t-il un principe solide qui l'appuie?

Il faut se rappeler que lorsque les navires entrent dans le port, ils exercent un droit public et non un droit privé, et c'est à l'entrée que les droits de port deviennent exigibles. Si, en l'espèce, on a porté atteinte à un droit, le droit ainsi touché, comme l'a noté le vice-chancelier Sir W. Page Wood dans l'affaire Attorney-General v. Conservators of the Thames, précitée, à la p. 33, n'est pas le droit privé d'accès qui demeure entier, mais le droit d'approcher de loin, qui fait partie du droit public de naviguer.

Il ne faut pas négliger les conséquences pratiques de l'argument des appelantes. Les faits de l'espèce sont assez inhabituels. Il y a une compagnie mère et trois filiales. Une de ces compagnies,

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Kent Lines Limited, réclame une exemption des droits de port parce que deux autres, savoir Canaport Limited et Irving Oil Limited, ont construit des installations portuaires sans frais pour le contribuable. Les navires de Kent Lines doivent-ils être exemptés de droits de port à perpétuité? Si la propriété de Kent Lines ou 'de Canaport, par exemple, devait changer demain, est-ce que Kent Lines continuerait à jouir de la même exonération? Dans quelles circonstances peut-elle continuer à en jouir? Je ne veux pas me montrer excessivement technique, mais il me semble que l'argument des appelantes pourrait bien entraîner des difficultés d'application.

Même si le droit d'accès du propriétaire riverain comportait effectivement le droit à l'exonération des droits de port, il est loin d'être clair que la formulation de l'art. 8 suffirait à empêcher le Conseil d'y porter atteinte. L'article 8 dit que rien à l'art. 7 ne confère au Conseil «la juridiction ou la régie sur des droits ou biens privés» dans les limites du port. L'article 7 attribue au Conseil juridiction sur sept ports canadiens, sur «tous les ouvrages et biens» qui étaient administrés, gérés et régis par ses prédécesseurs, et sur «tous autres ports, ouvrages et biens du Canada» que le gouvernement transfère au Conseil. En Cour d'appel fédérale, le juge Pratte a dit (aux pp. 396 et 397):

Suivant l'article 8, le Conseil ne peut exercer aucune juridiction ou régie «sur des droits ou biens privés dans les limites» d'un port. En l'espèce, les «biens privés» dont il s'agit, ce sont les installations portuaires des intimées. Or, le Conseil ne me semble avoir exercé aucune juridiction ou régie sur ces installations en exigeant que les navires qui s'y dirigent paient les mêmes droits que tous les autres navires pénétrant dans le port de Saint-Jean. Il en serait autrement, bien sûr, si le Conseil avait prétendu réglementer la façon dont les intimées devaient utiliser leurs installations portuaires ou, encore, si le Conseil avait réglementé directement l'accès à ces installations, par exemple, en imposant des droits à ceux qui les utilisent. Mais telle n'est pas la situation ici. Le Conseil des ports nationaux n'a exercé aucune juridiction ou contrôle sur les biens des intimées, il a tout simplement réglementé le droit de circuler dans le port de Saint-Jean: ce droit n'est ni un droit ni un bien privé des intimées.

Je suis d'accord pour dire que l'imposition de droits de port sur les navires utilisant le port de

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Saint-Jean n'équivaut pas à l'exercice de «la juridiction ou la régie sur» des biens privés au sens de l'art. 8.

L'argument des appelantes doit être rejeté, à supposer même que le propriétaire riverain ait le droit de se servir de son bien sans être tenu au paiement de droits de port et à supposer également que le fait d'exiger des droits équivaille à l'exercice de «juridiction» ou de «régie» au sens de l'art. 8. Les appelantes buteraient alors sur un autre problème puisque l'art. 8 commence par les mots «sauf disposition expresse de la présente loi». En d'autres termes, la restriction apportée par l'art. 8 à la juridiction du Conseil est expressément soumise à d'autres articles de la Loi qui confèrent au Conseil des pouvoirs particuliers. L'alinéa 14(1)e) l'habilite expressément à établir des règlements concernant «l'imposition et la perception de droits sur les navires ou aéronefs qui entrent dans les ports, en font usage ou en sortent».

IV

Droits et impôts

Le troisième argument des appelantes est fondé sur la formulation de l'al. 14(1)e) qui autorise le Conseil à imposer des «droits» sur les navires qui entrent dans le port. Les appelantes citent de la jurisprudence comme l'affaire Manchester Ship Canada Co. v. Upper Mersey Navigation Commissioners, [1958] 2 Lloyd's Rep. 81, à la p. 90, portant qu'il y a une distinction à faire entre «droits» et «impôts», la différence étant que les «droits» sont exigés pour couvrir le coût de certains services gouvernementaux, alors que les «impôts» sont établis pour produire des revenus. Les appelantes allèguent que le Conseil ne fournit aucun service aux usagers des installations de Mispec Point; les paiements exigés par le Conseil seraient donc des «impôts» plutôt que des «droits» et ne relèveraient pas de la compétence que lui confère l'al. 14(1)e).

Le premier juge a apparemment conclu que le Conseil ne fournit aucun service aux navires faisant usage du dock à Mispec Point. Il a également retenu l'argument des appelantes selon lesquelles les «droits» sont en réalité des impôts de sorte que le Conseil n'a pas compétence pour les exiger. La

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Cour d'appel fédérale, ne partageant pas cet avis, a jugé que l'art. 14 autorise expressément l'imposition de «droits» sur tout navire qui entre dans le port, sans que le Conseil fournisse un service quelconque à ce navire. Le juge Pratte a dit (à la p. 397):

Il est clair à la lecture du Règlement dont il s'agit que les droits qu'il impose sont «exigibles à l'égard de tout navire qui entre dans un port ou qui y est utilisé», sans égard au fait que des services aient ou n'aient pas été rendus à ce navire. Il me semble, de plus, que l'imposition de pareils droits est autorisée par le début de l'alinéa 14(1)e) de la Loi.

Je vais supposer, aux fins de la discussion, que les appelantes ont raison de soutenir que le mot «droits» qui figure à l'al. 14(1)e) limite le Conseil à la perception des seuls frais raisonnablement reliés aux coûts d'exploitation du port. Il ne s'ensuit pas, cependant, qu'un droit imposé en vertu de l'art. 14 sur un navire en particulier doit se rapporter au coût des services fournis à ce navire. Les appelantes ne citent d'ailleurs aucun arrêt en ce sens. En fait, un des arrêts invoqués par les appelantes paraît appuyer le point de vue contraire. Dans l'affaire Foreman v. Free Fishers of Whitstable, (1869) L.R. 4 H.L. 266, les demandeurs avaient intenté une action en recouvrement des «droits de mouillage» qui leur auraient été dus par les défendeurs. Dans cette affaire lord Chelmsford a dit (à la p. 285):

[TRADUCTION] Je ne trouve rien dans la jurisprudence qui justifie l'argument du savant avocat selon lequel l'avantage conféré par le propriétaire du port doit être celui-là même à l'égard duquel les droits sont exigés. Au contraire, il se dégage de l'ouvrage de lord Hale De Portibus Maris, au chap. 6, que «bien qu'A puisse avoir la propriété d'une crique, d'un mouillage ou d'une rivière navigable, le Roi peut néanmoins accorder à B le libre accès à un port s'y trouvant; ainsi, le droit de propriété et le droit de franchise sont séparés et distincts». Il ajoute que le droit de percevoir des droits de mouillage découle du jus dominii ou du droit de franchise afférent à un port. En l'espèce il est évident que les droits de mouillage ne seraient pas exigibles à l'égard d'un avantage qu'un navire tire du titulaire du droit de franchise.

Même si le mot «droits» qui figure à l'art. 14 limite le Conseil à la perception des frais raisonnablement reliés au coût de la fourniture des services

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portuaires, il n'est pas nécessaire que les droits exigés à l'égard d'un navire en particulier soient fondés sur le coût réel des services fournis à ce navire. Pour prouver que les droits exigés par le Conseil sont des «impôts» et, partant, excèdent sa compétence, il faudrait à tout le moins établir que ses revenus dépassent largement les coûts occasionnés par la fourniture au public d'installations et de services portuaires; en l'espèce, on n'a même pas essayé de le démontrer. En fait, il se dégage d'une note de service en date du 22 juillet 1969 que le vice-président du Conseil a adressée au Conseil des ports nationaux que l'exploitation du port de Saint-Jean a entraîné des pertes nettes de l'ordre de 644 049 $ et de 781 222 $ pour les années 1968 et 1967 respectivement.

V Expropriation sans indemnisation

Les appelantes font valoir en dernier lieu que le fait d'exiger des droits à l'égard des navires entrant dans le port en vue de se servir des installations de Mispec Point constitue une expropriation d'un bien privé sans indemnisation.

J'ai conclu, cependant, que le propriétaire riverain n'a aucun droit privé d'exploiter son quai en bénéficiant d'une exemption des droits de port. Il s'ensuit que le Conseil n'a «exproprié» aucun droit de propriété appartenant aux appelantes. Le rejet du deuxième moyen entraîne donc le rejet du quatrième.

VI

En résumé, si l'on accepte la proposition que les limites d'un port peuvent être étendues et que des droits peuvent être imposés pour couvrir les coûts de l'exploitation du port, je vois mal comment les titulaires de droits riverains à l'intérieur des nouvelles limites peuvent jouir à perpétuité d'une exemption du paiement des droits de port.

Je suis d'avis de rejeter le pourvoi avec dépens. Pourvoi rejeté avec dépens.

Procureurs des appelantes: Langlois, Drouin & Associés, Québec.

Procureur des intimés: R. Tassé, Ottawa.

Références :

Jurisprudence: Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735; R. v. National Fish Co., [1931] R.C. de l'É. 75; Minister of Health v. The King (on the Prosecution of Yaffe), [1931] A.C. 494; Attorney-General for Canada v. Hallet & Carey Ld., [1952] A.C. 427; Reference re Chemical Regulations, [1943] R.C.S. 1; North Shore Railway Co. v. Pion (1889), 14 App. Cas. 612; Lyon v. Fishmongers' Company (1876), 1 App. Cas. 662; Chaplin & Co. v. Westminster Corporation, [1901] 2 Ch. 329; Attorney-General v. Conservators of the Thames (1862), 1 H & M Ch. 1; Manchester Ship Canada Co. v. Upper Mersey Navigation Commissioners, [1958] 2 Lloyd's Rep. 81; Foreman v. Free Fishers of Whitstable, (1869) L.R. 4 H.L. 266.

Proposition de citation de la décision: Thorne's Hardware Ltd. c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 106 (8 février 1983)

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Origine de la décision

Date de la décision : 08/02/1983
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