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§ Air Canada c. Cité de Dorval, [1985] 1 R.C.S. 861 (27 juin 1985)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est accueilli

Numérotation :

Référence neutre : [1985] 1 R.C.S. 861 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1985-06-27;.1985..1.r.c.s..861 ?

Analyses :

Droit municipal - Règlement et résolutions - Validité - Taxe d'affaires imposée par règlement - Taux de la taxe fixé annuellement par résolution du conseil municipal - Excès de juridiction - Action en nullité accueillie - Règlement de la cité de Dorval, no 577, art. 2 - Code de procédure civile, art. 33.

Se fondant sur l'art. 526 de la Loi des cités et villes, tel que modifié par la charte de la cité de Dorval, l'intimée a adopté en juin 1963 le Règlement 577. L'article 2 de ce règlement impose une taxe d'affaires et attribue au conseil de la cité le droit de fixer le taux de la taxe annuellement par résolution. En avril 1974, par action directe en nullité, l'appelante a attaqué la validité de l'art. 2 du Règlement et les résolutions fixant le taux de la taxe pour les années 1972‑73 et 1973‑74. La Cour supérieure a rejeté l'action et la Cour d'appel à la majorité a confirmé le jugement. Le présent pourvoi vise à déterminer (1) si le fait pour l'intimée de ne pas avoir fixé le taux de la taxe dans le règlement mais d'avoir plutôt autorisé le conseil à le faire par résolution a pour conséquence de rendre nuls l'art. 2 du Règlement et les résolutions et (2) si l'appelante pouvait procéder par action directe en nullité en vertu de l'art. 33 C.p.c.

Arrêt: Le pourvoi est accueilli.

L'article 2 du Règlement et les deux résolutions doivent être annulés. La législature a, par une charte et la Loi des cités et villes, accordé au conseil de la cité de Dorval le pouvoir de taxer au moyen d'un règlement. En adoptant le Règlement 577, le conseil s'est délégué le pouvoir de fixer le taux de la taxe d'affaires par résolution alors que la législature lui avait conféré ce pouvoir avec obligation de l'exercer par règlement. Il s'est donc autorisé, sans droit, à faire par résolution ce qu'il ne pouvait faire que par règlement. Le conseil de la cité de Dorval a, de cette façon, excédé sa juridiction ce qui donne ouverture au recours de l'art. 33 C.p.c.


Parties :

Demandeurs : Air Canada
Défendeurs : Cité de Dorval

Texte :

Air Canada c. Cité de Dorval, [1985] 1 R.C.S. 861

Air Canada Appelante;

et

Cité de Dorval Intimée.

No du greffe: 17290.

1985: 13, 14 février; 1985: 27 juin.

Présents: Les juges Beetz, Estey, Chouinard, Lamer, Wilson, Le Dain et La Forest.

en appel de la cour d'appel du québec

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel du Québec, [1982] C.A. 124, 21 M.P.L.R. 66, qui a confirmé un jugement de la Cour supérieure, qui avait rejeté l'action de l'appelante en déclaration de nullité d'un règlement et de deux résolutions de l'intimée et en remboursement de taxes. Pourvoi accueilli.

François Michel Gagnon et Marc‑André Fabien, pour l'appelante.

Yvon Denault et Pierre Roy, pour l'intimée.

Le jugement suivant a été rendu par

1. La Cour—Par action directe en nullité, l'appelante demande l'annulation de l'art. 2 du Règlement 577 et des Résolutions 247‑72 et 615‑73 de l'intimée par lesquels celle‑ci impose une taxe d'affaires. L'appelante demande également que l'intimée soit condamnée à lui rembourser la somme de 154 754,20 $ qu'elle a payée en vertu de ce règlement et de ces résolutions.

2. L'appelante a été déboutée en Cour supérieure et en Cour d'appel.

3. La cité de Dorval est régie par une charte spéciale, Loi concernant la charte de la ville de Dorval, 1912 (Qué.), 2 Geo. V, chap. 71, modifiée par la Loi refondant la charte de la ville de Dorval, 1950 (Qué.), chap. 120.

4. Elle est également régie, sauf incompatibilité avec sa charte, par les dispositions de la Loi des cités et villes, S.R.Q. 1941, chap. 233 (devenue par la suite S.R.Q. 1964, chap. 193 et maintenant Loi sur les cités et villes, L.R.Q., chap. C‑19).

5. Le Règlement 577 adopté le 7 juin 1963 est fondé sur l'art. 526 de la Loi des cités et villes, tel que remplacé pour la cité de Dorval par l'art. 1 de la Loi modifiant la charte de la ville de Dorval, 1954‑55 (Qué.), chap. 83, amendée par la Loi modifiant la charte de la cité de Dorval, 1956‑57 (Qué.), chap. 91, art. 4:

526. Le conseil peut imposer par règlement et percevoir certains droits ou taxes annuels, sur tous ou sur certains commerces, manufactures, établissements financiers ou commerciaux, occupations, arts, professions, métiers ou moyens de profit ou d'existence, exercés ou exploités dans la cité. Ces droits ou taxes peuvent consister en une somme fixe ou être basés sur la valeur locative annuelle estimée des lieux occupés à cette fin; ils peuvent être imposés sous les deux formes à la fois et être différents ou plus élevés lorsqu'ils sont percevables de personnes qui ne résident pas dans la cité, ou qui y résident depuis moins de douze mois; toutefois dans aucun cas, la somme fixe ne doit excéder deux cents dollars et celle basée sur la valeur locative annuelle, dix pour cent de cette valeur.

6. L'article 2 du Règlement 577 prévoit ceci:

[TRADUCTION] À l'exception de celles mentionnées expressément aux articles 3, 4 et 5 du présent règlement, toutes les entreprises exploitées dans la cité sont assujetties à une taxe annuelle, percevable sur les exploitants de ces entreprises, dont le taux, qui ne doit cependant pas dépasser dix pour cent (10 %) de la valeur locative annuelle estimée des lieux occupés à des fins commerciales, est fixé annuellement par résolution du conseil municipal. La taxe ne sera pas inférieure à vingt‑cinq dollars (25 $) par an pour chacun des lieux occupés auxdites fins.

7. Conformément à ce règlement les résolutions suivantes ont été adoptées les 4 avril 1972 et 17 septembre 1973:

[TRADUCTION]

le 4 avril 1972

247‑72

PROPOSITION DU CONSEILLER BERNIER

APPUYÉE PAR LE CONSEILLER BALLANCE

IL EST RÉSOLU À L'UNANIMITÉ:

En conformité avec le Règlement 577 relatif aux taxes d'affaires et aux droits de permis, d'établir pour l'année du 1er mai 1972 au 30 avril 1973 une taxe de 8½ p. 100 sur la valeur locative annuelle estimée des lieux occupés à des fins commerciales dans la cité de Dorval.

le 17 septembre 1973

615‑73 Le conseil prend connaissance d'un rapport de l'administrateur municipal en date du 17 septembre 1973, portant sur le taux de la taxe d'affaires pour 1973‑1974.

PROPOSITION DU CONSEILLER BERNIER

APPUYÉE PAR LE CONSEILLER RIOUX

IL EST RÉSOLU À L'UNANIMITÉ:

En conformité avec le Règlement 577 relatif aux taxes d'affaires et aux droits de permis, d'établir pour l'année du 1er mai 1973 au 30 avril 1974 une taxe de 6 p. 100 sur la valeur locative annuelle, fixée par la Communauté urbaine de Montréal, des lieux occupés à des fins commerciales dans la cité de Dorval.

8. N'est en cause que la légalité du règlement et des résolutions attaqués. Les parties admettent la justesse de ce passage du jugement de la Cour supérieure:

Les faits ne souffrent d'aucune contradiction, les procureurs ayant convenu que le seul point en litige était au niveau de la légalité du règlement et des résolutions attaqués. Si ceux‑ci étaient déclarés invalides, l'action devrait être accueillie et au contraire s'ils étaient déclarés «intra vires», la demanderesse verrait son action renvoyée.

9. Il s'agit plus particulièrement de déterminer si le fait pour l'intimée de ne pas avoir fixé le taux de la taxe dans le règlement mais d'avoir plutôt autorisé le conseil à le faire par résolution a pour conséquence de rendre nuls l'art. 2 du Règlement et les résolutions.

10. Il s'agit en outre de déterminer si l'appelante pouvait procéder par action directe en nullité en vertu de l'art. 33 C.p.c. ou si elle se devait de passer par la requête en cassation de règlement en vertu de l'art. 411 de la Loi des cités et villes, laquelle se prescrit par trois mois à compter de l'entrée en vigueur du règlement.

11. Devant la Cour supérieure l'appelante avait soulevé un moyen qu'elle a abondonné depuis. Elle prétendait que le pouvoir de l'intimée d'imposer une taxe d'affaires ne pouvait reposer que sur l'art. 526a, ajouté à la Loi des cités et villes par l'art. 13 de la Loi modifiant la Loi des cités et villes, 1957‑58 (Qué.), chap. 36. Cet article était plus restrictif que l'art. 526, nonobstant la modification de ce dernier pour la cité de Dorval. La plus grande partie du jugement de la Cour supérieure est consacrée à rejeter cette prétention.

12. Le débat devant cette Cour est le même que devant la Cour d'appel et il est résumé de la façon suivante dans les motifs majoritaires de la Cour d'appel, [1982] C.A. 124, à la p. 126:

L'intimée admet qu'il était irrégulier et non conforme à l'article 526 précité de ne pas fixer le taux annuel de la taxe par règlement et de le faire par résolution.

Là où les parties divergent d'opinion, c'est sur les conséquences de cette irrégularité.

L'appelante soutient que le règlement 577 est atteint de nullité absolue, l'intimée soutient qu'il n'y a qu'une informalité couverte par le défaut de l'invoquer par demande de cassation dans les trois mois.

L'intimée ajoute qu'il ne s'agit certes pas d'un cas où le recours de l'article 33 C.P. était disponible à l'appelante.

Revenant à l'appelante, elle plaide qu'en somme l'article 2 précité n'est que la répétition de l'article 526 et ne contient pas le taux, un des deux éléments essentiels de toute imposition l'autre étant l'assiette.

13. Une municipalité n'a de pouvoirs que ceux qui lui ont été expressément conférés par la législature. Dans City of Verdun v. Sun Oil Co., [1952] 1 R.C.S. 222, on peut lire à la p. 228:

[TRADUCTION] Il est de principe incontestable que les municipalités doivent leur pouvoir législatif au législateur provincial et qu'elles sont en conséquence obligées, dans la rédaction de leurs règlements, de respecter strictement les limites de la délégation que leur a faite le législateur. Comme le disait sir Mathias Tellier, alors juge en chef de la province de Québec, dans l'arrêt Phaneuf c. Corporation du Village de St‑Hughes, R.Q. (1936) 61 B.R. 83, à la p. 90:

En matière de législation, les corporations municipales n'ont de pouvoirs que ceux qui leur ont été formellement délégués par la Législature; et ces pouvoirs, elles ne peuvent ni les étendre, ni les excéder.

14. Le même principe était énoncé par cette Cour dans City of Outremont v. Protestant School Trustees of the City of Outremont, [1952] 2 R.C.S. 506, aux pp. 511 et 513.

15. Une corporation municipale ne peut s'exprimer que par voie de résolution ou de règlement.

16. Dans un article intitulé «Le recours en cassation dans le contentieux municipal» (1980), 21 C. de D. 715, G. Rousseau écrit à la p. 729:

Les termes «résolutions» et «règlements» servent à différencier les procédures types des décisions du conseil. L'on peut considérer la résolution comme la délibération simple ou ordinaire, puisqu'elle n'exige en principe que le vote de la majorité des membres présents du conseil municipal. Le terme règlement connaît en droit municipal québécois une signification très particulière. Il ne se définit pas par son contenu, par exemple, comme un acte à portée générale qui s'opposerait à l'acte individuel, mais par sa forme. Le règlement est l'acte pris en respectant une procédure spéciale, dont est exempte la résolution: il doit être précédé d'un avis dit de motion, donné lors d'une séance antérieure du conseil, et faire ensuite l'objet d'une publicité.

17. Dans la Loi des cités et villes, le législateur a pris soin d'indiquer les cas où une municipalité peut agir par règlement et de les distinguer de ceux où elle peut agir par résolution ainsi que de ceux où elle peut choisir l'un ou l'autre.

18. Les articles de la Loi qui exigent de faire un règlement sont formulés de deux façons.

19. Les premiers énoncent que «Le conseil peut, par règlement» édicter une mesure ou statuer sur un sujet donné. À titre d'exemple mentionnons les art. 68.2a), 398, 439, 449 et 475 de la Loi des cités et villes. Tous ces renvois sont au chap. 193 des Statuts refondus de 1964.

20. Les deuxièmes stipulent que «Le conseil peut faire des règlements» pour une ou plusieurs fins définies. Les articles 424, 428, 442, 459, 469 et 472 en sont des exemples.

21. D'autres articles autorisent expressément le conseil à agir par résolution, tels par exemple les art. 516, 517, 579, 604.4 et 688.

22. Certaines dispositions ne dictent aucune procédure particulière, tels les art. 26.1, 81, 99, 115, 470 et 576. Il est généralement reconnu qu'en pareil cas le conseil peut agir par résolution.

23. Enfin la loi offre parfois au conseil la possibilité de procéder indifféremment par résolution ou par règlement. Les articles 68.1 et 429.7(a) sont de cet ordre.

24. D'une manière générale la résolution est utilisée pour les décisions administratives courantes. Elle est utilisée dans les cas où la loi le spécifie comme dans les articles mentionnés plus haut. Elle est également utilisée lorsque la loi est muette sur la manière dont la municipalité peut exprimer sa décision. La résolution est dénuée de toute formalité.

25. Le règlement, au contraire, est assujetti à des formalités particulières et précises, notamment quant à la publicité dont il doit être entouré.

26. Le règlement doit, à peine de nullité, être précédé d'un avis de motion. L'article 385 de la Loi des cités et villes dispose:

385. Le conseil peut déterminer l'avis qui doit être donné de la présentation des règlements municipaux, et prescrire que ces règlements subissent deux ou trois lectures avant leur passation, à des jours différents ou le même jour.

Lorsque le conseil n'a pas, en vertu de l'alinéa précédent, arrêté la procédure relative à l'avis de présentation et à la lecture des règlements municipaux, aucun règlement ne peut, à peine de nullité, être adopté à moins d'être précédé d'un avis de motion donné en séance du conseil et d'être lu à une séance subséquente, tenue à un jour ultérieur.

27. Dans Corporation d’Aqueduc de St. Casimir v. Ferron, [1931] R.C.S. 47, le juge Rinfret, plus tard Juge en chef, écrit au nom de la Cour, à la p. 50:

En indiquant l'objet du règlement, l'avis de motion ou l'avis de promulgation informe tous les intéressés de la nature de l'ordonnance municipale projetée ou adoptée et constitue un avertissement qu'elle est susceptible de légiférer sur toutes les questions qui se rattachent à l'objet mentionné.

28. Dans Boily v. Corporation de St‑Henri de Taillon (1920), 61 R.C.S. 40, cette Cour a déclaré nul un règlement parce qu'il n'avait pas été précédé d'un avis de motion valide. En l'espèce, non seulement y a‑t‑il défaut d'avis de motion, mais il n'y a pas de règlement en ce qui concerne la fixation du taux de la taxe.

29. Le règlement doit être promulgué (art. 390, 391, 396). Il doit être enregistré dans un livre spécial (art. 388). Il doit être transmis au ministre des Affaires municipales qui peut le faire désavouer par le lieutenant‑gouverneur en conseil (art. 423). Dans les six arrêts suivants, cette Cour a déclaré nulles des résolutions dans des cas où un règlement était requis:

—Corporation du Village de Ste‑Anne‑Du‑Lac v. Hogue, [1959] R.C.S. 38 (Québec);

—Trustees of Grosvenor St. Presbyterian Church v. City of Toronto (1918), 45 D.L.R. 327 (Ontario);

—Ponton v. City of Winnipeg (1908), 41 R.C.S. 18 (Manitoba);

—Liverpool and Milton Ry. Co. v. Town of Liverpool (1903), 33 R.C.S. 180 (Nouvelle‑Écosse);

—Waterous Engine Works Co. v. Town of Palmerston (1892), 21 R.C.S. 556 (Ontario);

—Whelan v. Ryan (1891), 20 R.C.S. 65 (Manitoba).

30. Il faut préciser qu'il est possible de faire une distinction entre deux de ces arrêts et la présente affaire. Dans Corporation du Village de Ste‑Anne‑Du‑Lac, en plus d'exiger de procéder par règlement pour accorder un privilège exclusif d'exploiter un réseau d'aqueduc, le Code municipal ordonnait que le règlement soit approuvé par le vote de la majorité en nombre et en valeur des électeurs propriétaires et par le lieutenant‑gouverneur en conseil. La sanction du défaut de procéder par voie de règlement et d'obtenir les approbations requises est exprimée en termes explicites dans l'arrêt unanime rédigé par le juge Taschereau, plus tard juge en chef. Il écrit à la p. 40:

Or, ceci n'a pas été fait, et on s'est contenté de passer une résolution, qui évidemment n'a aucune valeur légale et ne peut conférer aucun droit aux intimés. L'acte du conseil municipal est frappé d'une nullité absolue, que toutes les parties intéressées peuvent invoquer.

31. Dans Liverpool and Milton Ry. Co. v. Town of Liverpool, la municipalité avait, au moyen de résolutions, autorisé la construction d'une voie ferrée traversant son territoire. La loi exigeait qu'une telle autorisation soit donnée par règlement et que le règlement soit approuvé par le gouverneur en conseil. Les résolutions furent déclarées invalides, la Cour retenant comme motifs tant le défaut de procéder par voie de règlement que le défaut d'obtenir l'approbation.

32. Cependant dans les quatre autres arrêts précités de cette Cour, seul le défaut de procéder par voie de règlement était en cause. Aucune approbation particulière n'était requise.

33. Dans le dernier cité de ces arrêts, Whelan v. Ryan, il s'agissait précisément de décider si l'imposition d'une taxe par une municipalité était valide. Des immeubles ayant été vendus parce que les taxes n'étaient pas payées, la vente fut annulée au motif que la taxe n'avait pas été imposée validement, ne l'ayant pas été par règlement. Le juge Strong écrit notamment aux pp. 69 et 70:

[TRADUCTION] Pour ce qui est des taxes exigées pour les années 1880 et 1881, il me paraît bien évident qu'on n'a pas fixé les taux d'une manière conforme à la loi. Par conséquent, le bien‑fonds a été vendu pour des taxes non légalement dues. La légalité des taxes réclamées pour les deux années en question dépend de deux lois différentes. Dans le cas de l'année 1880 il s'agit de la loi 43 Vic., chap. 1 et, dans le cas de l'année 1881, de la loi 44 Vic., chap. 3. Mais ces lois contiennent une disposition identique imposant au conseil l'obligation d'adopter chaque année, après la révision du rôle, un règlement «fixant le taux d'imposition applicable à tous les biens, meubles et immeubles, inscrits audit rôle, afin de pourvoir à toutes les dépenses nécessaires de la municipalité».

...

...il est avéré qu'aucun règlement de ce genre n'a été adopté dans ni l'une ni l'autre année. Certes, il appert que le 2 août 1880 on a adopté une résolution prévoyant un taux de cinq millièmes sur le total inscrit au rôle d'évaluation et qu'une résolution semblable a été adoptée le 11 juillet 1881. Ces résolutions n'équivalent toutefois pas à des règlements parce qu'elles ne comportent pas les mêmes formalités...

34. À ces arrêts peut s'ajouter celui de la Cour d'appel dans Town of St. Louis v. Citizens Light and Power Co. (1903), 13 B.R. 19, lequel est cité par cette Cour dans City of Outremont v. Protestant School Trustees of the City of Outremont, précité, à la p. 513.

35. Par ailleurs une analogie peut être faite entre l'affaire qui nous est soumise et les arrêts suivants de cette Cour:

—Institut canadien des compagnies immobilières publiques c. Corporation de la ville de Toronto, [1979] 2 R.C.S. 2;

—Brant Dairy Co. c. Milk Commission of Ontario, [1973] R.C.S. 131.

36. Il est vrai que dans ces affaires il s'agit de cas où l'autorité investie du pouvoir réglementaire, au lieu de l'exercer et de définir des normes précises, se contente de reproduire dans un règlement les dispositions habilitantes. Ainsi l'autorité se trouve en mesure de décider à sa discrétion du mérite de chaque cas. L'extrait suivant des motifs du juge Spence dans Institut canadien des compagnies immobilières publiques, à la p. 9, où il cite le juge Laskin, plus tard juge en chef, dans Brant Dairy Co., illustre bien le procédé:

Dans Brant Dairy, les règlements de la Commission, qui permettent à l'Office d'adopter ses règlements, objet du litige, prévoient notamment la fixation et l'attribution de quotas à des personnes pour la mise en marché d'un produit réglementé sur la base que l'Office juge appropriée. Dans chaque cas, l'organisme législatif subordonné a prétendu exercer ce pouvoir, pour citer le juge Laskin, alors juge puîné, dans l'arrêt Brant Dairy (à la p. 146):

L'Office a exercé ce pouvoir en usant des termes mêmes du mandat qui lui a été conféré. Il n'a pas établi un système de quotas ni attribué des quotas, mais a simplement repris la formule de la loi, en ne précisant aucune norme et en laissant tout à sa discrétion.

A mon avis, on peut reprendre textuellement ces propos vis‑à‑vis de l'adoption du règlement 419‑74 par le conseil municipal. Il y a répétition pure et simple de l'énoncé des pouvoirs et non leur exercice par l'adoption d'un règlement aux dispositions explicites. Le juge Laskin, alors juge puîné, a dit (à la même page):

Les organismes créés par statut qui ont le pouvoir de faire quelque chose par règlement n'agissent pas dans les limites de leurs attributions en se contentant de reprendre, dans un règlement, les termes par lesquels ce pouvoir a été conféré. C'est là se soustraire à l'exercice de ce pouvoir et, de fait, c'est là faire d'un pouvoir législatif un pouvoir administratif. Cela équivaut à une nouvelle délégation que l'Office se fait à lui‑même, dans une forme différente de celle qui a initialement été autorisée; il est évident que cela est illégal, d'après le jugement que cette Cour a rendu dans l'affaire Procureur général du Canada c. Brent, [1956] R.C.S. 318.

37. En l'espèce, le conseil de la cité de Dorval n'a pas simplement reproduit les dispositions de l'art. 526 de la Loi des cités et villes dans le Règlement 577. Il a édicté des dispositions conformes à la loi en faisant certains des choix qui lui étaient offerts. Mais en ce qui concerne le taux, il n'a pas exercé son pouvoir. Pour emprunter l'expression du juge Laskin dans Brant Dairy Co., le conseil, investi du pouvoir de fixer le taux par règlement, s'est fait une nouvelle délégation à lui‑même du pouvoir de le fixer par résolution. Le conseil n'avait pas le pouvoir de se faire ainsi une nouvelle délégation à lui‑même.

38. Il convient d'observer qu'en certains cas le législateur a prévu qu'un conseil municipal puisse adopter un règlement et par ce règlement se déléguer à lui‑même certains pouvoirs.

39. Ainsi, le paragraphe 70.2 de la Loi sur les cités et villes, L.R.Q. 1977, chap. C‑19, prévoyait‑il, avant d'être abrogé par la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, 1979 (Qué.), chap. 51, art. 260:

2. Le conseil peut, par règlement:

a) constituer une commission d'urbanisme, composée du nombre de membres qu'il détermine et qui peuvent être choisis parmi les membres du conseil, les fonctionnaires ou employés de la municipalité et les contribuables résidents de la municipalité;

...

h) autoriser le conseil à nommer, par résolution, les membres et officiers de la commission et à lui adjoindre, par résolution également, les personnes dont les services peuvent lui être nécessaires pour s'acquitter de ses devoirs.

40. On peut citer aussi l'art. 989 du Code municipal du Québec, L.R.Q., chap. C‑27.1, qui n'a pas d'équivalent dans la Loi sur les cités et villes:

989. Toute corporation locale peut imposer et prélever annuellement, dans les limties fixées par le présent code, par voie de taxation directe, sur tous les biens imposables de la municipalité, toute somme de deniers nécessaires pour rencontrer les dépenses d'administration ou pour un objet spécial quelconque dans les limites de ses attributions.

Le conseil de toute corporation locale peut décréter, par règlement, que la taxe foncière annuelle sera imposée par résolution. A compter de l'entrée en vigueur de ce règlement et jusqu'à ce qu'il ait été abrogé, cette taxe est imposée par résolution.

41. Il n'existe aucune disposition analogue applicable en l'espèce.

42. Quant aux résolutions elles‑mêmes, notons enfin que suivant l'art. 395 de la Loi des cités et villes «L'abrogation ou la modification d'un règlement ne peut se faire que par un autre règlement». Les résolutions qui fixent le taux annuel de la taxe d'affaires que le règlement n'a pas déterminé ont nettement pour effet d'ajouter au règlement, partant de le modifier. Elles ne peuvent être valides.

43. L'intimée plaide par ailleurs que le recours de l'art. 33 C.p.c. (ancien art. 50 C.p.c.), soit l'action directe en nullité, ne peut être intenté et que l'appelante ne pouvait que présenter une requête en cassation du règlement pour cause d'illégalité (art. 411 de la Loi des cités et villes), lequel recours se prescrit par trois mois à compter de l'entrée en vigueur du règlement (art. 421).

44. En l'espèce, l'action a été intentée plus de dix ans après l'entrée en vigueur du Règlement 577. Toutefois l'action directe en nullité n'est sujette qu'à la prescription trentenaire de l'art. 2242 C.c.

45. D'autre part l'action en répétition de taxes se prescrit par cinq ans (art. 2260 C.c., par. 8) mais cette prescription n'est pas en cause. Les taxes dont le remboursement est réclamé se rapportent aux années fiscales 1972 et 1973. L'action intentée en avril 1974 l'a été bien en deçà du délai de cinq ans.

46. Ou l'appelante n'avait de recours que la requête en cassation manifestement prescrite, ou elle pouvait procéder par action directe, laquelle se prescrit par trente ans et alors son recours n'est pas prescrit. Nous sommes d'avis que l'appelante pouvait procéder par action directe en nullité.

47. Dans St‑Joseph de Beauce v. Lessard, [1954] B.R. 475, le juge Pratte écrit à la p. 478:

Le champ d'application de l'art. 50 C.P. a été si souvent exploré qu'il serait fastidieux de passer en revue les nombreux arrêts auxquels il a donné lieu et qui en ont fixé les limites. Rappelons seulement que, suivant une jurisprudence constante, il y a lieu à l'action de l'art. 50 C.P., à l'encontre des procédés municipaux, dans le cas d'excès de pouvoir, dans le cas de fraude, et aussi lorsqu'une violation de la loi ou un abus de pouvoir équivalant à fraude a pour effet une injustice flagrante.

48. Ce passage du juge Pratte est cité par cette Cour dans Cité de Sillery v. Sun Oil Co., [1964] R.C.S. 552, aux pp. 556 et 557.

49. Dans Donohue Bros. v. Corp. La Malbaie, [1924] R.C.S. 511, le juge Mignault écrit à la p. 521:

Le défaut ou l'excès de juridiction entraîne nullité absolue et celui qui en souffre a toujours le recours de l'article 50 du code de procédure civile.

50. La législature, par la charte et la Loi des cités et villes, accordait au conseil de la cité de Dorval le pouvoir de taxer au moyen d'un règlement. Or le conseil a adopté le Règlement 577 par lequel il s'est donné à lui‑même le pouvoir de fixer le taux de la taxe par résolution. Le conseil s'est ainsi autorisé, sans droit, de la charte et de la loi pour faire par résolution ce qu'il ne pouvait faire que par règlement. Il s'est délégué le pouvoir d'arrêter le taux par résolution alors que la législature lui avait conféré ce pouvoir avec obligation de l'exercer par règlement. Le conseil de la cité de Dorval a, de cette façon, excédé sa juridiction ce qui donne ouverture au recours de l'art. 33 C.p.c.

51. En concluant nous faisons nôtre ce passage des motifs du juge Lajoie, dissident en Cour d'appel (à la p. 130):

Ce que l'article 526 de la Loi des cités et villes permettait, c'était l'imposition d'une taxe d'affaires par règlement, avec les formalités impératives attachées à ce mode de législation. En prétendant légiférer par résolution, la Cité de Dorval a agi sans que le législateur lui confère le pouvoir de ce faire.

52. Pour ces motifs nous sommes d'avis d'accueillir le pourvoi, d'infirmer l'arrêt de la Cour d'appel et le jugement de la Cour supérieure, d'accueillir l'action de l'appelante, de déclarer nuls et ultra vires l'art. 2 du Règlement 577 de la cité de Dorval, sa Résolution 247‑72 en date du 4 avril 1972 et sa Résolution 615‑73, en date du 17 septembre 1973 et de condamner l'intimée à payer à l'appelante la somme de 154 754,20 $, avec intérêts depuis l'assignation et les dépens dans toutes les cours.

Pourvoi accueilli avec dépens.

Procureurs de l’appelante: Martineau, Walker, Montréal.

Procureurs de l’intimée: Viau, Hébert, Denault, Montréal.

Références :

Jurisprudence
Arrêts mentionnés: Corporation du Village de Ste‑Anne‑Du‑Lac v. Hogue, [1959] R.C.S. 38
Trustees of Grosvenor St. Presbyterian Church v. City of Toronto (1918), 45 D.L.R. 327
Ponton v. City of Winnipeg (1908), 41 R.C.S. 18
Liverpool and Milton Ry. Co. v. Town of Liverpool (1903), 33 R.C.S. 180
Waterous Engine Works Co. v. Town of Palmerston (1892), 21 R.C.S. 556
Whelan v. Ryan (1891), 20 R.C.S. 65
Town of St. Louis v. Citizens Light and Power Co. (1903), 13 B.R. 19
Institut canadien des compagnies immobilières publiques c. Corporation de la ville de Toronto, [1979] 2 R.C.S. 2
Brant Dairy Co. c. Milk Commission of Ontario, [1973] R.C.S. 131
St‑Joseph de Beauce v. Lessard, [1954] B.R. 475
Donohue Bros. v. Corp. La Malbaie, [1924] R.C.S. 511
Cité de Sillery v. Sun Oil Co., [1964] R.C.S. 552
Boily v. Corporation de St‑Henri de Taillon (1920), 61 R.C.S. 40
Corporation d’Aqueduc de St. Casimir v. Ferron, [1931] R.C.S. 47
City of Outremont v. Protestant School Trustees of the City of Outremont, [1952] 2 R.C.S. 506
City of Verdun v. Sun Oil Co., [1952] 1 R.C.S. 222.
Lois et règlements cités
By‑law Concerning Business Taxes and License Fees, Règlement de la cité de Dorval, no 577, art. 2.
Code de procédure civile, art. 33 (anciennement art. 50).
Code civil, art. 2242, 2260.8.
Code municipal du Québec, L.R.Q., chap. C‑27.1, art. 989.
Lois des cités et villes, S.R.Q. 1941, chap. 233, art. 526 (rempl. par l'art. 1 de la Loi modifiant la charte de la ville de Dorval, 1954‑55 (Qué.), chap. 83, et mod. par l'art. 4 de la Loi modifiant la charte de la cité de Dorval, 1956‑57 (Qué.), chap. 91).
Loi des cités et villes, S.R.Q. 1964, chap. 193, art. 385, 388, 390, 391, 395, 396, 411, 421, 423.
Loi sur les cités et villes, L.R.Q. 1977, chap. C‑19, art. 70.2 (abr. par la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, 1979 (Qué.), chap. 51, art. 260).
Loi modifiant la charte de la ville de Dorval, 1954‑55 (Qué.), chap. 83, art. 1 (mod. par l'art. 4 de la Loi modifiant la charte de la cité de Dorval, 1956‑57 (Qué.), chap. 91).
Doctrine citée
Rousseau, G. "Le recours en cassation dans le contentieux municipal" (1980), 21 C. de D. 715.

Proposition de citation de la décision: Air Canada c. Cité de Dorval, [1985] 1 R.C.S. 861 (27 juin 1985)

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Origine de la décision

Date de la décision : 27/06/1985
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