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§ Fraser c. C.R.T.F.P., [1985] 2 R.C.S. 455 (10 décembre 1985)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est rejeté

Numérotation :

Référence neutre : [1985] 2 R.C.S. 455 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1985-12-10;.1985..2.r.c.s..455 ?

Analyses :

Relations de travail - Fonction publique - Juste motif de mesures disciplinaires - Critique violente et soutenue de politiques gouvernementales par un fonctionnaire - Cette critique a‑t‑elle diminué son efficacité en tant que fonctionnaire?.

Contrôle judiciaire - Décision en matière de relations de travail - Juste motif de mesures disciplinaires - Critique ouverte d'un fonctionnaire à l'égard de politiques du gouvernement - L’arbitre a‑t‑il commis une erreur de droit en confirmant la suspension et le congédiement? - Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.), chap. 10, art. 28.

L'appelant, un chef de groupe au service de Revenu Canada à Kingston, a critiqué ouvertement les politiques du gouvernement fédéral en matière de conversion au système métrique et l'enchâssement d'une charte des droits dans la Constitution. Inoffensives au départ, les critiques ont bientôt pris de l'ampleur et un ton cinglant, au point même d'être violentes. L'appelant, à qui son surveillant avait d'abord demandé de s'abstenir de faire des critiques en public, a reçu deux suspensions et a finalement été congédié quand il a continué ses critiques. La Commission des relations de travail dans la Fonction publique a décidé que la première suspension n'était pas justifiée, mais a maintenu la seconde suspension et le congédiement. La Cour d'appel fédérale a rejeté une demande d'examen judiciaire fondée sur l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale. En l'espèce, il s'agit de savoir si l'arbitre a commis une erreur de droit, aux fins de l'art. 28, lorsqu'il a confirmé le congédiement d'un fonctionnaire fédéral qui a exprimé publiquement des opinions très critiques à l'égard du gouvernement. Le point central de ce litige consiste à établir un équilibre entre le droit de l'individu de s'exprimer librement et son devoir, en tant que fonctionnaire, de remplir ses fonctions adéquatement.

Arrêt: Le pourvoi est rejeté.

Les fonctionnaires jouissent d'une certaine liberté de parole en ce qui a trait aux questions d'intérêt public. Une interdiction absolue ne serait compatible ni avec les principes bien ancrés qui permettent une discussion libre et franche dans une société démocratique, ni avec la taille de la fonction publique, ni avec le simple bon sens. Toutefois, la liberté de parole ou d'expression d'un fonctionnaire n'est pas une valeur absolue et inconditionnelle et peut être limitée par un intérêt concurrent.

Un emploi dans la fonction publique comporte deux dimensions, l'une se rapportant aux tâches de l'employé et à la manière dont il les accomplit, l'autre se rapportant à la manière dont le public les perçoit. On a eu raison de dire que les critiques de l'appelant se rapportaient à son emploi étant donné l'importance et la nécessité de maintenir une fonction publique impartiale. L'intérêt public dans cette impartialité, réelle et apparente, exige la loyauté du fonctionnaire à l'égard du gouvernement du Canada, par opposition au parti politique au pouvoir. Dans certaines circonstances il peut être acceptable d'exprimer son opposition aux politiques du gouvernement. Les attaques soutenues et très visibles de l'appelant contre des politiques importantes du gouvernement sont toutefois la manifestation envers le gouvernement d'un manque de loyauté incompatible avec ses fonctions en tant qu'employé du gouvernement.

Les déclarations publiques de l'appelant, malgré l'absence de preuve directe à cet effet, ont diminué son efficacité en tant que fonctionnaire, tant à l'égard de son travail précis que de sa capacité générale d'agir en tant que fonctionnaire. La règle qu'il doit y avoir une preuve directe de l'empêchement d'accomplir un travail précis n'est pas absolue. Lorsque la nature du poste du fonctionnaire est à la fois importante et délicate et lorsque, par sa forme et son contexte, sa critique est extrême, on peut conclure à une incidence néfaste. N'est pas non plus nécessaire la preuve directe d'une incidence néfaste sur la capacité générale d'agir en tant que fonctionnaire. Un arbitre peut déduire qu'il y a une incidence néfaste d'après l'ensemble de la preuve si des éléments de preuve indiquent un type de comportement qui peut raisonnablement l'amener à conclure qu'elle est de nature à diminuer l'efficacité du fonctionnaire. Le fond, la forme et le contexte des critiques de l'appelant amènent nécessairement la conclusion qu'il y a eu incidence néfaste.

La conduite de l'appelant qui a entraîné la seconde suspension et le congédiement ne découlait pas de la première suspension. Toutefois, cette conduite découlait seulement de son comportement en ce qui a trait à l'expression de ses opinions.


Parties :

Demandeurs : Fraser
Défendeurs : C.R.T.F.P.

Texte :

Fraser c. C.R.T.F.P., [1985] 2 R.C.S. 455

Neil Fraser Appelant;

et

Commission des relations de travail dans la Fonction publique Intimée.

No du greffe: 17451.

1985: 14 février; 1985: 10 décembre.

Présents: Le juge en chef Dickson et les juges Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard, Lamer, Wilson, Le Dain et La Forest.

en appel de la cour d'appel fédérale

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1983] 1 C.F. 372, qui a rejeté une demande fondée sur l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale visant à l'examen et à l'annulation d'une décision de la Commission des relations de travail dans la Fonction publique. Pourvoi rejeté.

Maurice W. Wright, c.r., et Andrew J. Raven, pour l'appelant.

T. B. Smith, c.r., et Graham Garton, pour l'intimée.

Version française du jugement de la Cour rendu par

1. Le Juge en Chef—Un arbitre commet‑il une erreur de droit, aux fins de l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.), chap. 10, lorsqu'il confirme le renvoi d'un fonctionnaire fédéral qui a très sévèrement critiqué le gouvernement? Cette question porte principalement sur le juste équilibre juridique entre (i) le droit d'une personne, à titre de membre de la société démocratique canadienne, de s'exprimer librement et sans réserve sur des questions importantes de nature publique et (ii) le devoir d'une personne, en tant que fonctionnaire fédéral, de remplir correctement ses fonctions à titre d'employé du gouvernement du Canada.

I

Faits

2. Le 23 février 1982, l'appelant, M. Neil Fraser, a été congédié de Revenu Canada, Impôts. Il travaillait pour ce ministère depuis dix ans. Pendant les cinq années qui ont immédiatement précédé son congédiement, il était chef de groupe de la Division de la vérification des dossiers d'entreprises au bureau du district de Kingston. À ce titre, il dirigeait une équipe formée de quatre à six vérificateurs et était chargé de sélectionner des grandes sociétés et des entreprises semblables et de vérifier leurs états financiers pour déterminer si elles avaient payé le bon montant d'impôt.

3. Le 18 janvier 1982, le Whig‑Standard de Kingston a publié une lettre adressée au rédacteur par M. Fraser dans laquelle il critiquait la politique du gouvernement en matière de conversion au système métrique, une question importante qui faisait l'objet d'un débat national à ce moment‑là. Le 25 janvier 1982, M. Fraser a assisté à une réunion du conseil municipal de Kingston où a été présentée une motion contestant la politique du gouvernement en matière de conversion au système métrique. Le lendemain, le Whig‑Stand­ard de Kingston a publié un article qui citait brièvement les opinions de M. Fraser sur la conversion obligatoire au système métrique. L'article était accompagné d'une photographie de M. Fraser tenant une pancarte arborant le slogan suivant: [TRADUCTION] "Nous imposer un système de mesure, c'est imposer une mesure à notre liberté."

4. Le surveillant de M. Fraser, M. Bruce Lowe, directeur du bureau du district de Kingston, a décidé que les activités de M. Fraser justifiaient une mesure disciplinaire. Le 29 janvier 1982, M. Lowe l'a suspendu pour trois jours sans traitement pour s'être [TRADUCTION] "conduit d'une façon indigne d'un fonctionnaire". Il lui a ordonné de [TRADUCTION] "s'abstenir désormais de critiquer publiquement les ministères, les organismes publics, les règlements et les dirigeants de l'état".

5. M. Fraser s'est beaucoup inquiété des effets de cette restriction sur sa liberté de parole. Le 1er février 1982, il a assisté à une autre réunion du conseil municipal de Kingston et a exprimé ces inquiétudes. Cette fois, il a non seulement critiqué le programme du gouvernement de conversion au système métrique, mais également son intention d'adopter une Charte des droits et libertés constitutionnelle. Comme sa politique relative au système métrique, la politique du gouvernement relative à la Charte des droits et libertés constituait une question importante, très actuelle et qui suscitait des divisions à ce moment‑là.

6. Le 5 février 1982, M. Fraser a accepté de participer à une tribune téléphonique d'une station radio locale de Kingston. Il a déclaré qu'il ne voulait pas discuter de ce qui touchait à Revenu Canada mais a continué de critiquer les politiques du gouvernement en matière de système métrique et de Charte. Notamment, il a comparé la manière de gouverner du Premier ministre Trudeau à celle de la dictature polonaise.

7. Le 8 février 1982, M. Fraser a rencontré à deux reprises des cadres supérieurs du ministère qui lui ont fait savoir que d'autres mesures disciplinaires allaient être prises s'il ne cessait pas ses activités. Entre ces deux réunions, il a participé à une tribune téléphonique télévisée. Au cours de ces réunions, on lui a demandé de ne plus critiquer les politiques du gouvernement jusqu'à ce que l'affaire ait été traitée de la façon normale au moyen d'un grief. La haute direction du ministère lui a promis d'essayer d'accélérer la procédure de griefs. M. Fraser n'était pas ouvert à cette proposition. Il a maintenu sa position selon laquelle ses critiques de la politique gouvernementale, qui n'étaient pas reliées aux politiques de son ministère, étaient compatibles avec son droit de s'exprimer librement.

8. À la deuxième réunion, le 8 février 1982, on a imposé une seconde suspension à M. Fraser, cette fois pour une période de dix jours. Au cours de cette suspension, du 9 au 22 février, il a participé à un certain nombre d'émissions locales et nationales. Il a critiqué plus ouvertement et avec plus de ferveur que jamais les politiques du gouvernement. Il a continué sa campagne contre l'approbation par le Parlement britannique des propositions constitutionnelles du gouvernement et contre l'abus qu'aurait fait le gouvernement du processus démocratique. Il a tenté d'organiser une campagne nationale de pamphlets et de télégrammes pour protester contre ces questions. Il a commencé à faire des attaques personnelles violentes contre le Premier ministre et l'a comparé ainsi que le gouvernement canadien au régime nazi. Il travaillait, de son propre aveu, dix‑huit heures par jour pour s'opposer au gouvernement et à ses politiques.

9. M. Fraser a été avisé par une lettre datée du 22 février 1982, que, par suite des déclarations qu'il avait faites aux médias locaux et nationaux, son emploi à Revenu Canada, Impôts prenait fin le 23 février 1982.

10. M. Fraser a présenté des griefs relativement à ses deux suspensions et à son congédiement. Ces griefs ont été renvoyés à l'arbitrage en vertu du par. 91(1) de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, chap. P‑35. Ce paragraphe accorde à un employé visé par la Loi le droit de renvoyer un grief à l'arbitrage s'il a présenté un grief jusqu'au dernier palier de la procédure applicable notamment au sujet "d'une mesure disciplinaire entraînant le congédiement" et "que son grief n'a pas été réglé d'une manière satisfaisante pour lui".

II

Jugements

Commission des relations de travail dans la Fonction publique

11. Les griefs de M. Fraser ont été entendus par un arbitre, le président suppléant Kates de la Commission des relations de travail dans la Fonction publique. L'arbitre a examiné soigneusement et de façon détaillée la jurisprudence et les principes pertinents. Il a reconnu qu'il fallait fixer des limites ou rechercher un équilibre entre la liberté d'expression de M. Fraser et le désir du gouvernement de maintenir une fonction publique caractérisée par le professionnalisme et l'impartialité.

12. L'arbitre a décidé que la première suspension de M. Fraser n'était pas justifiée. Elle suivait la première lettre de M. Fraser au journal et sa présence plutôt passive à une réunion du conseil municipal de Kingston. L'arbitre a conclu que ces activités ne justifiaient pas une mesure disciplinaire de la part de l'employeur.

13. L'arbitre a ensuite examiné la seconde suspension et le congédiement. Il a conclu que les activités de M. Fraser postérieures au 8 février 1982, savoir une critique prolongée et très visible de politiques gouvernementales importantes et de personnalités, ont compromis sa capacité de remplir ses fonctions dans son ministère. De façon précise, il a conclu que la conduite de M. Fraser n'était pas susceptible d'inspirer la confiance à une clientèle (les personnes soumises aux vérifications fiscales) qui a le droit de s'attendre à un traitement impartial et judicieux. Dans ces circonstances, l'arbitre a conclu que certaines mesures disciplinaires étaient appropriées. Il a conclu que les mesures disciplinaires précises qui ont été prises, tout d'abord une suspension de dix jours et ensuite le renvoi étaient également appropriées compte tenu de l'historique des relations entre les parties et du fait que M. Fraser a exprimé l'intention de continuer de critiquer le gouvernement.

Cour d'appel fédérale

14. La Cour d'appel fédérale a rejeté l'appel interjeté par M. Fraser en vertu de l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale. Voir [1983] 1 C.F. 372. Le juge Pratte a statué que l'arbitre n'avait commis aucune erreur de droit. Il a examiné les faits pertinents et le droit applicable. Sa conclusion que le comportement de M. Fraser constituait une inconduite était une question de fait qui ne pouvait faire l'objet d'un examen par la Cour d'appel fédérale. En outre, il n'était pas nécessaire de présenter des preuves à l'arbitre pour lui permettre de conclure que les activités de M. Fraser l'ont empêché d'accomplir son travail; il s'agit d'une conclusion que l'arbitre a le droit de tirer en évaluant la conduite de M. Fraser et le lien de celle‑ci avec les exigences de la fonction publique.

15. Le juge en chef Thurlow et le juge Ryan ont rédigé des motifs concourants qui ne sont pas différents sur le fond des motifs du juge Pratte: essentiellement ils réitèrent que l'arbitre a examiné les facteurs et les principes juridiques pertinents et les a appliqués correctement.

III

Les questions en litige

16. Le présent pourvoi ne soulève réellement qu'une seule question: la Cour d'appel fédérale a‑t‑elle eu raison de conclure que l'arbitre n'avait pas commis d'erreur de droit en rendant sa décision?

17. M. Fraser allègue qu'il y a eu deux erreurs de droit. D'abord, il dit que l'arbitre a commis une erreur lorsqu'il a conclu que ses critiques à l'égard des politiques du gouvernement, qui ne se rapportaient pas au travail de son ministère, pouvaient justifier une mesure disciplinaire. Ensuite, il soutient que l'arbitre a commis une erreur en concluant en l'absence de preuve à cet effet, que ses déclarations publiques avaient diminué son efficacité en tant que fonctionnaire.

18. Avant de traiter de ces arguments, il est nécessaire d'analyser certaines considérations juridiques d'ordre général, y compris les principes pertinents dans une demande d'examen fondée sur l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale.

IV

Considérations juridiques d'ordre général

19. Le présent pourvoi ne porte pas sur certaines choses. Il ne résulte pas de la Charte canadienne des droits et libertés (qui n'avait pas été proclamée lorsque les événements en l'espèce se sont produits) ni de la Déclaration canadienne des droits (parce qu'aucune loi fédérale n'est contestée). Par conséquent, les dispositions de ces documents décisifs portant sur la "liberté d'expression" et la "liberté de parole" ne sont pas en litige.

20. Toutefois, cela ne veut pas dire qu'il ne s'agit pas, du moins en partie, d'une affaire portant sur la "liberté de parole". Elle s'y rapporte. Comme M. Fraser l'a à juste titre souligné, la "liberté de parole" est une valeur profondément enracinée dans notre système de gouvernement démocratique. Il s'agit d'un principe de notre constitution de common law, que nous avons hérité du Royaume‑Uni en vertu du préambule de la Loi constitutionnelle de 1867.

21. Toutefois, il ne s'agit pas d'une valeur absolue. Il n'y a probablement aucune valeur absolue. Toutes les valeurs importantes doivent être restreintes et évaluées en fonction d'autres valeurs importantes et souvent concurrentes. Ce processus de définition, de restriction et d'évaluation est aussi nécessaire pour ce qui est de la "liberté de parole" en tant que valeur qu'elle l'est pour les autres valeurs. En l'espèce, l'arbitre a déterminé que la liberté de parole en tant que valeur doit être restreinte par la valeur que représente une fonction publique impartiale et efficace.

22. Avant de répondre à la question de savoir si l'arbitre a commis une erreur de droit, il est nécessaire de comprendre les principes relatifs à l'al. 28(1)b) de la Loi sur la Cour fédérale. L'article prévoit:

28. (1) Nonobstant l'article 18 ou les dispositions de toute autre loi, la Cour d'appel a compétence pour entendre et juger une demande d'examen et d'annulation d'une décision ou ordonnance, autre qu'une décision ou ordonnance de nature administrative qui n'est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire, rendue par un office, une commission ou un autre tribunal fédéral ou à l'occasion de procédures devant un office, une commission ou un autre tribunal fédéral, au motif que l'office, la commission ou le tribunal

a) n'a pas observé un principe de justice naturelle ou a autrement excédé ou refusé d'exercer sa compétence;

b) a rendu une décision ou une ordonnance entachée d'une erreur de droit, que l'erreur ressorte ou non à la lecture du dossier; ou

c) a fondé sa décision ou son ordonnance sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon absurde ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments portés à sa connaissance.

23. En l'espèce, il n'est pas question de défaut d'observer les principes de justice naturelle ni d'aucune autre erreur en matière de compétence. Comme je l'ai déjà dit, M. Fraser allègue que l'arbitre a commis deux erreurs. Ces deux erreurs soulèvent des questions de droit et par conséquent sont visées par l'al. 28(1)b).

24. Tout d'abord, il convient de souligner que l'arbitre a, à juste titre, suivi les principes énoncés dans Heustis c. Commission d’énergie électrique du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 768. Dans cet arrêt la Cour a dit à la p. 772:

L'arbitre des griefs devait déterminer si l'employeur avait une cause juste et suffisante pour congédier l'appelant. À cette fin, il devait répondre à trois questions. Premièrement, l'employé a‑t‑il fait l'acte reproché? Deuxièmement, cet acte justifiait‑il une mesure disciplinaire de la part de l'employeur? Troisièmement, le cas échéant, l'acte était‑il suffisamment grave pour justifier un congédiement?

L'arbitre a posé ces trois questions et y a répondu. Il a, de toute évidence, suivi la bonne procédure en adoptant la méthodologie exprimée dans le passage cité.

25. À titre de principe général, le tribunal qui procède à un examen, en vertu de l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale ou d'une autre disposition, doit exercer ses pouvoirs avec précaution et doigté dans le contexte de l'arbitrage des griefs. Comme cette Cour l'a dit dans Heustis, précité, à la p. 781:

Une très bonne raison de principe explique l'hésitation judiciaire à contrôler les arbitres dans l'exercice de leurs pouvoirs. Le but de l'arbitrage des griefs en vertu de la Loi est d'assurer un règlement rapide, définitif et exécutoire des différends résultant de l'interprétation et de l'application d'une convention collective ou d'une mesure disciplinaire imposée par l'employeur, le tout dans le but de maintenir la paix.

Il est essentiel que les tribunaux adoptent une attitude modérée à l'égard de la modification des décisions des tribunaux administratifs spécialisés, particulièrement dans le contexte des relations de travail, s'ils doivent respecter les intentions et les politiques du Parlement et des assemblées législatives des provinces qui les ont amenés à créer ces tribunaux: voir Union internationale des employés des services, local no. 333 c. Nipawin District Staff Nurses Association, [1975] 1 R.C.S. 382, et Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227.

26. Un tribunal chargé de procéder à un examen, que ce soit en vertu de l'al. 28(1)b) de la Loi sur la Cour fédérale ou en vertu des principes de common law en matière de contrôle judiciaire, ne devra pas modifier la décision d'un tribunal habilité par la loi comme en l'espèce, à moins que celui‑ci n'ait commis une erreur de droit, par exemple en examinant la mauvaise question, en appliquant un principe erroné, en n'appliquant pas un principe qu'il aurait dû appliquer ou en appliquant incorrectement un principe juridique. Voir: Trans Mountain Pipe Line Co. c. Office national de l’énergie, [1979] 2 C.F. 118 (C.A.), à la p. 121; Canadian Lift Truck Co. v. Deputy Minister of National Revenue for Customs and Excise (1955), 1 D.L.R. (2d) 497 (C.S.C.), à la p. 498; Dominion Engineering Works Ltd. v. Deputy Minister of National Revenue (Customs and Excise), [1958] R.C.S. 652, à la p. 656; Hetex Garn A.G. c. Tribunal antidumping, [1978] 2 C.F. 507 (C.A.)

27. Compte tenu de ces considérations d'ordre général, j'examine maintenant les erreurs de droit qu'on allègue avoir été commises en l'espèce.

V

étendue des critiques du gouvernement permises aux fonctionnaires

28. Le principal argument de M. Fraser porte qu'il existe une distinction fondamentale entre la critique qui se rapporte au travail et celle qui ne s'y rapporte pas. Il admet qu'un fonctionnaire doit faire preuve de modération lorsque ses déclarations publiques se rapportent aux fonctions du poste ou aux politiques et aux programmes du ministère dont il est l'employé. Toutefois, un employé du gouvernement a la même liberté qu'un citoyen ordinaire pour critiquer les politiques du gouvernement qui ne se rapportent pas à son emploi ou à son ministère. M. Fraser soutient que ses déclarations qui critiquaient le programme de conversion au système métrique du gouvernement et ses politiques en matière constitutionnelle étaient tellement éloignées de ses fonctions de gestionnaire en vérification fiscale qu'elles ne constituaient pas une inconduite.

29. L'intimée n'accepte pas la distinction que M. Fraser tente de tirer. L'intimée convient qu'un fonctionnaire ne peut publiquement critiquer les politiques qui se rapportent directement à son travail ou à son ministère, mais va plus loin soutenant qu'un fonctionnaire ne doit pas critiquer d'autres politiques du gouvernement. Selon l'intimée, le motif de cette restriction se fonde sur la nécessité de préserver la neutralité et l'impartialité réelles et perçues de la fonction publique.

30. L'arbitre a reconnu qu'il faut établir un équilibre entre la liberté d'expression de l'employé et le désir du gouvernement de maintenir une fonction publique impartiale et efficace. Il a dit:

[C']est qu'il incombe au fonctionnaire de faire preuve de modération dans ses déclarations contre la politique du gouvernement. Sous‑jacente à cette idée est une préoccupation légitime, soit que la Fonction publique et ses membres administrent et appliquent les politiques et les programmes du gouvernement d'une manière impartiale et efficace. Toute personne qui entre dans la fonction publique est censée savoir qu'elle s'engage par le fait même à modérer ses paroles et ses actes contre la politique du gouvernement. De plus, il est reconnu qu'une telle modération peut très bien ne pas être exigée de l'employé qui travaille dans un secteur moins en vue de la société canadienne.

En d'autres termes, le fonctionnaire est tenu de faire preuve d'un certain degré de modération dans ses actions relatives aux critiques des politiques du gouvernement, de sorte que la fonction publique soit perçue comme impartiale et efficace dans l'accomplissement de ses fonctions. Il ressort implicitement des motifs de l'arbitre que le degré de modération dont on doit faire preuve dépend du poste et de la visibilité du fonctionnaire.

31. À mon avis, l'arbitre a correctement identifié les principes applicables et les a bien appliqués aux circonstances de l'espèce. Pour ce qui est de l'équilibre à respecter, il faut tout d'abord tenir compte de la proposition selon laquelle il est permis aux fonctionnaires de s'exprimer dans une certaine limite sur des questions d'intérêt public. Les fonctionnaires ne peuvent être, pour employer l'expression appropriée de M. Fraser [TRADUCTION] "les membres silencieux de la société". Il y a trois raisons à cela.

32. Premièrement, notre système démocratique est profondément ancré sur une discussion libre et franche des questions d'intérêt public et profite de cette discussion. En règle générale, tous les membres de la société devraient être autorisés à participer à cette discussion et même encouragés à le faire.

33. Deuxièmement, il faut tenir compte de la croissance qu'a connue le secteur public—fédéral, provincial, municipal—à titre d'employeur au cours des dernières décennies. Une interdiction générale de toute discussion publique sur toute question d'intérêt public par tous les fonctionnaires aurait tout simplement pour effet de priver beaucoup trop de gens de leurs droits démocratiques fondamentaux.

34. Troisièmement, à ce stade, le bon sens entre en jeu. Une règle absolue interdisant toute participation et discussion publique par tous les fonctionnaires aurait pour effet d'interdire des activités qu'aucune personne sensée dans une société démocratique ne voudrait interdire. Peut‑on sérieusement soutenir qu'une conductrice d'autobus municipal ne devrait pas pouvoir assister à une réunion du conseil municipal pour protester contre une décision en matière de zonage qui a un effet sur la rue où elle habite? Un commis provincial ne devrait‑il pas pouvoir manifester dans une foule un dimanche après‑midi pour protester contre une décision du gouvernement provincial réduisant le financement d'une garderie ou d'un refuge pour les mères célibataires? Et de toute évidence un commissionnaire fédéral pourrait prendre la parole à une réunion de la légion pour protester contre ce qu'il perçoit comme un manque d'appui du fédéral à l'égard des anciens combattants. Ces exemples, et de nombreux autres qu'on pourrait imaginer, démontrent qu'une interdiction absolue des critiques des politiques du gouvernement par les fonctionnaires ne serait pas judicieuse.

35. Toutefois, il est par ailleurs également évident que la liberté de parole ou d'expression n'est pas une valeur absolue et inconditionnelle. Il faut tenir compte de certaines autres valeurs. Quelquefois ces autres valeurs viennent compléter la liberté de parole et ajouter à celle‑ci. Toutefois, dans d'autres situations elles sont en conflit. Lorsque cela se produit, la liberté de parole peut être réduite si la valeur qui est en conflit avec elle est puissante. Ainsi, par exemple, nous avons des lois qui traitent de la diffamation écrite et verbale, des propos séditieux et du blasphème. Nous avons également des lois qui imposent des restrictions à la presse afin, par exemple, d'assurer un procès équitable ou de protéger la vie privée des mineurs ou des victimes d'agressions sexuelles.

36. Dans le présent pourvoi, il est nécessaire d'établir un équilibre de ce genre. Les fonctionnaires jouissent d'une certaine liberté pour critiquer le gouvernement. Toutefois il ne s'agit pas d'une liberté absolue. Si l'on prend un exemple, alors qu'il est évident qu'il ne serait pas "raisonnable" qu'un gouvernement provincial congédie un commis provincial qui a manifesté dans une foule un dimanche après‑midi pour protester contre les politiques provinciales en matière de garderie, il est également évident que le même gouvernement aurait un "motif raisonnable" de congédier le sous‑ministre des Affaires sociales qui aurait pris la parole vigoureusement contre les mêmes politiques au même rassemblement.

37. Ceci m'amène à poser la question cruciale: l'arbitre a‑t‑il commis une erreur lorsqu'il a fixé les limites en l'espèce? M. Fraser aurait fixé une limite claire entre les critiques qui se rapportent à son travail et celles qui ne s'y rapportent pas. Il a alors allégué que ses critiques ne se rapportaient pas à son travail. L'arbitre a conclu que les critiques de M. Fraser se rapportaient à son travail. Par conséquent, même s'il existe, comme le soutient M. Fraser, une distinction valide entre la critique qui se rapporte au travail et celle qui ne s'y rapporte pas, l'arbitre a conclu que les critiques de M. Fraser se rapportaient à son travail et que, par conséquent, le congédiement était justifié. M. Fraser ne pourrait avoir gain de cause même en vertu du critère qu'il défend.

38. Il est vrai que les critiques principales de M. Fraser visaient deux politiques, le programme de conversion au système métrique et la Charte. Il est également vrai que son travail et les politiques de son ministère ne portaient pas sur ces deux politiques. Toutefois, il ne s'ensuit pas que l'arbitre a commis une erreur de droit parce qu'il a conclu que les critiques de M. Fraser se rapportaient à son travail. Un emploi dans la fonction publique comporte deux dimensions, l'une se rapportant aux tâches de l'employé et à la manière dont il les accomplit, l'autre se rapportant à la manière dont le public perçoit l'emploi. À mon avis, l'arbitre a évalué ces deux dimensions. Son analyse de ce point est la suivante:

En laissant entendre à la tribune téléphonique de Floyd Patterson le 5 février 1982 que le Premier ministre aimerait prendre modèle sur les dirigeants de la Pologne pour gouverner le Canada, M. Fraser s'est lui‑même révélé inapte à administrer les affaires du ministère où il travaillait. Par exemple, si M. Fraser choisit une société commerciale et nomme un vérificateur pour en apurer les comptes, celle‑ci pourrait se demander pourquoi elle a été désignée et remettre en question le sérieux d'une telle opération. De toute évidence, un fonctionnaire relativement haut placé à Revenu Canada qui accuse publiquement et sévèrement son employeur, le Gouvernement du Canada, et le Premier ministre d'exercer l'autocratie et la coercition ne peut guère inspirer confiance au public qui est en droit de s'attendre à un service impartial et rationnel. Et si un vérificateur jugeait que les doutes d'un contribuable nuisent à l'efficacité de son enquête, Revenu Canada pourrait alors appliquer les méthodes de recherche et de saisie les plus élaborées et les plus minutieuses. À ce sujet, les inquiétudes de M. Lowe concernant l'image de Revenu Canada méritent qu'on s'y arrête. Un fonctionnaire ne peut tout simplement pas se permettre, au nom de la liberté de parole, de discréditer l'employeur auprès de la population qu'il sert. Je suis persuadé que M. Fraser a fait planer le doute sur ses qualités de fonctionnaire dès le moment où ses déclarations contre la politique du gouvernement se sont amplifiées au point de déborder largement le cadre des questions d'intérêt général auxquelles il avait pris sur lui de s'attaquer avant le 1er février 1982. Bref, la croisade qu'il avait amorcée contre le gouvernement était incompatible avec son emploi dans la Fonction publique. Il devait donc renoncer à ses activités ou donner sa démission.

39. Cette analyse et cette conclusion, savoir que les critiques de M. Fraser se rapportaient à son emploi, sont à mon avis, bien fondées en droit. Je le dis parce qu'il est important et nécessaire d'avoir une fonction publique impartiale et efficace. Il existe au Canada une séparation des pouvoirs entre les trois branches du gouvernement—le législatif, l'exécutif et le judiciaire. En termes généraux, le rôle du judiciaire est, il va sans dire, d'interpréter et d'appliquer la loi; le rôle du législatif est de prendre des décisions et d'énoncer des politiques; le rôle de l'exécutif est d'administrer et d'appliquer ces politiques.

40. La fonction publique fédérale au Canada fait partie de l'exécutif du gouvernement. À ce titre, sa tâche fondamentale est d'administrer et d'appliquer les politiques. Pour bien accomplir sa tâche, la fonction publique doit employer des personnes qui présentent certaines caractéristiques importantes parmi lesquelles les connaissances, l'équité et l'intégrité.

41. Comme l'arbitre l'a indiqué, il existe une autre caractéristique qui est la loyauté. En règle générale, les fonctionnaires fédéraux doivent être loyaux envers leur employeur, le gouvernement du Canada. Ils doivent être loyaux envers le gouvernement du Canada et non envers le parti politique au pouvoir. Un fonctionnaire n'est pas tenu de voter pour le parti au pouvoir. Il n'est pas non plus tenu d'endosser publiquement ses politiques. En fait, dans certaines circonstances, un fonctionnaire peut activement et publiquement exprimer son opposition à l'égard des politiques d'un gouvernement. Ce serait le cas si, par exemple, le gouvernement accomplissait des actes illégaux ou si ses politiques mettaient en danger la vie, la santé ou la sécurité des fonctionnaires ou d'autres personnes, ou si les critiques du fonctionnaire n'avaient aucun effet sur son aptitude à accomplir d'une manière efficace ses fonctions ni sur la façon dont le public perçoit cette aptitude. Toutefois, ayant énoncé ces qualités (et il peut y en avoir d'autres), je suis d'avis qu'un fonctionnaire ne doit pas, comme l'a fait l'appelant en l'espèce, attaquer de manière soutenue et très visible des politiques importantes du gouvernement. Selon moi, en se conduisant de cette manière, l'appelant a manifesté envers le gouvernement un manque de loyauté incompatible avec ses fonctions en tant qu'employé du gouvernement.

42. Comme l'a souligné l'arbitre, il existe un motif important à l'appui de cette règle générale de loyauté, savoir l'intérêt du public vis‑à‑vis de l'impartialité réelle et apparente de la fonction publique. Les avantages qui découlent de cette impartialité ont été bien décrits par la commission MacDonnell. Bien que la description se rapporte aux activités politiques des fonctionnaires au Royaume‑Uni, elle touche à des valeurs qui s'appliquent à la fonction publique au Canada:

[TRADUCTION] D'une manière générale, nous croyons que si les restrictions relatives aux activités politiques des fonctionnaires devaient être levées, cela aurait probablement deux conséquences. Le public pourrait cesser de croire, comme nous pensons qu'il le fait maintenant avec raison, en l'impartialité de la fonction publique permanente; et les ministres pourraient cesser de sentir la confiance bien méritée qu'ils possèdent à l'heure actuelle dans l'appui loyal et fidèle de leurs fonctionnaires; en fait, ils pourraient être portés à examiner à fond les paroles et les écrits de leurs subordonnés et à choisir pour occuper des postes de confiance, seulement ceux dont ils savent qu'ils partagent les mêmes sympathies politiques.

Si tel était le cas, le système de recrutement par concours public constituerait seulement une barrière fragile contre le népotisme ministériel au cours de toutes les années de service sauf au début; la fonction publique cesserait en fait d'être un organisme impartial, apolitique, capable de loyaux services envers tous les ministres et les partis; le changement aurait rapidement des effets sur l'opinion que le public se fait de la fonction publique et le résultat serait destructif à l'égard de ce qui est sans aucun doute, à l'heure actuelle, l'un des plus grands avantages de notre système administratif et l'une des traditions les plus honorables de notre vie publique.

Voir les alinéas 10 et 11 du chap. 11 du Comité MacDonnell cité dans Re Ontario Public Service Employees Union and Attorney‑General for Ontario (1980), 31 O.R. (2d) 321 (C.A.), à la p. 329.

43. À mon avis, il existe au Canada une tradition semblable en ce qui a trait à notre fonction publique. La tradition met l'accent sur les caractéristiques d'impartialité, de neutralité, d'équité et d'intégrité. Une personne qui entre dans la fonction publique ou une qui y est déjà employée doit savoir, ou du moins est présumée savoir, que l'emploi dans la fonction publique comporte l'acceptation de certaines restrictions. L'une des plus importantes de ces restrictions est de faire preuve de prudence lorsqu'il s'agit de critiquer le gouvernement.

44. Pour les motifs exposés, je conclus que l'arbitre n'a pas commis d'erreur de droit et que la Cour d'appel fédérale a eu raison de ne pas renverser sa décision sur ce point.

VI

Preuve de l'empêchement d'accomplir son travail

45. M. Fraser soutient en outre que l'arbitre a commis une erreur de droit lorsqu'il a conclu, sans aucun élément de preuve à cet effet, que ses déclarations publiques avaient diminué son efficacité en tant que fonctionnaire.

46. Il est vrai que l'arbitre a conclu qu'il y avait eu diminution de l'efficacité de M. Fraser en tant que fonctionnaire. Il est également vrai qu'aucun élément de preuve précis à cet effet n'a été produit devant l'arbitre. Il n'y avait par exemple pas de témoignages de ce qu'on peut appeler des "clients" de Revenu Canada (c'est‑à‑dire des personnes soumises à une vérification fiscale) établissant que, à leurs yeux, la conduite de M. Fraser avait soulevé un doute sur son impartialité et sur sa sagesse. Malgré cela, l'arbitre a conclu que les activités de M. Fraser se rapportaient à son travail, car elles avaient une "incidence néfaste" sur son aptitude à accomplir son travail correctement. En fait il a conclu qu'il y avait incidence néfaste de deux manières: d'abord, l'empêchement d'accomplir son travail précis d'une manière efficace à cause de l'effet inféré à l'égard des clients; ensuite, dans un sens plus large, l'empêchement d'être un fonctionnaire à cause des caractéristiques spéciales et importantes de cet emploi.

47. Je ne crois pas que l'arbitre ait commis d'erreur sur ces deux points. En ce qui a trait à l'empêchement d'accomplir le travail précis, je crois que selon la règle générale la preuve directe de l'incidence néfaste devrait être exigée. Toutefois cette règle n'est pas absolue. On peut déduire qu'il y a eu incidence néfaste lorsque, comme en l'espèce, la nature du poste du fonctionnaire est à la fois importante et délicate et lorsque comme en l'espèce, le fond, la forme et le contexte de la critique du fonctionnaire est extrême. En l'espèce, la déduction de l'arbitre, savoir que la conduite de M. Fraser pouvait ou allait susciter des inquiétudes, de la gêne ou de la méfiance de la part du public à l'égard de son aptitude à accomplir ses fonctions, n'était pas déraisonnable.

48. Si on examine l'incidence néfaste dans un sens plus large, je suis d'avis qu'une preuve directe n'est pas nécessairement exigée. Les traditions et les normes contemporaines de la fonction publique peuvent constituer des éléments de preuve directe. Toutefois elles peuvent également être des éléments d'étude, d'argumentation écrite et orale, de connaissance générale de la part d'arbitres qui ont l'expérience du secteur public et enfin, de déductions raisonnables par ces derniers. Un arbitre peut déduire qu'il y a une incidence néfaste d'après l'ensemble de la preuve si des éléments de preuve indiquent un type de conduite qui peut raisonnablement l'amener à conclure qu'elle est de nature à diminuer l'efficacité du fonctionnaire. Y avait‑il en l'espèce de tels éléments de preuve sur la conduite? Pour répondre à cette question il devient pertinent d'examiner le fond, la forme et le contexte des critiques de M. Fraser contre les politiques du gouvernement.

49. Sur ce point, l'arbitre a conclu que la preuve était écrasante. Les critiques principales portaient sur deux politiques importantes qui, à ce moment‑là, suscitaient des divisions—le programme de conversion au système métrique et la Charte. En ce qui a trait à la forme, la critique a été prolongée et, comme les médias nationaux accordaient beaucoup d'attention à M. Fraser, elle était d'un ton de plus en plus désobligeant. Avec le temps, sa critique a dépassé les deux politiques mentionnées. Il a commencé à contester et à attaquer la personnalité du Premier ministre et l'intégrité du gouvernement. Il l'a d'abord fait à un niveau local, puis à un niveau national et enfin à un niveau international. Il a dit à Kingston:

[TRADUCTION] Nous avons trahi les Québécois anglophones.

Le peuple n'a jamais confié de mandat au gouvernement fédéral.

Nous ne massacrons pas les juifs comme ils l'ont fait en Allemagne nazie, mais aujourd'hui des Canadiens se révoltent contre cette même mentalité insidieuse de leur gouvernement.

Il a expédié un télex à sir Francis Pym, leader de la Chambre des communes britannique:

[TRADUCTION] Vous traitez avec un gouvernement fédéral qui a derrière lui une histoire de promesses non tenues à l'égard du peuple canadien.

50. Lorsqu'on examine le fond des critiques (deux politiques gouvernementales importantes et la personnalité et l'intégrité du Premier ministre et du gouvernement), le contexte de ces critiques (prolongées, pratiquement à temps plein, dans des assemblées publiques, à la radio, à la télévision, dans les journaux, aux niveaux local, national et international) et la forme de ces critiques (au départ limitées, mais de plus en plus cinglantes et injurieuses), on peut constater la justesse de la conclusion de l'arbitre selon laquelle tant l'aptitude de M. Fraser à accomplir son travail que sa capacité de demeurer dans la fonction publique étaient diminuées. Bien qu'aucune preuve directe d'incidence néfaste sur la capacité ne soit requise, la preuve en l'espèce établit clairement des circonstances qui nous amènent nécessairement à conclure qu'il y a eu une incidence néfaste. Simplement, bien qu'il n'y ait pas d'interdiction absolue contre les critiques des fonctionnaires à l'endroit des politiques du gouvernement, en l'espèce, M. Fraser est allé beaucoup trop loin.

51. Il y a une dernière question qui doit être examinée. M. Fraser soutient que si sa conduite après la première suspension était incorrecte, ce qu'il nie, elle doit être évaluée à la lumière du fait que la première suspension en soi n'était pas justifiée. En d'autres termes, il dit que la première mesure inappropriée prise par l'employeur a encouragé ou provoqué sa conduite postérieure incorrecte, si tel est le cas.

52. Je suis d'avis que cet argument n'est pas fondé. Même si l'on accepte cette analyse de cause à effet, l'entière raison d'être de la plupart des systèmes de règlement des griefs, y compris le système fédéral applicable en l'espèce, est précisément de traiter de ce genre de situation. Il y a eu un désaccord en l'espèce. L'employé voulait exprimer ses opinions. L'employeur a dit qu'il ne pouvait pas le faire. L'employé a persisté. L'employeur l'a suspendu. Toutefois, ce n'est pas tout ce que l'employeur a fait. L'employeur a reconnu qu'un employé adoptait une position de principe. Par conséquent, l'employeur a offert d'accélérer le processus de griefs à la condition que l'employé cesse ses critiques. L'employé a refusé. Il a décidé de continuer et en fait il a étendu ses critiques à l'égard du gouvernement. Ce faisant, il me semble avoir volontairement pris le risque que sa conduite puisse être jugée comme une cause suffisante pour justifier la première suspension ou une mesure disciplinaire subséquente. En fait, au début de son allocution devant le conseil municipal de Kingston, M. Fraser a dit savoir pertinemment qu'il risquait de perdre son emploi en se présentant devant le conseil, mais qu'il était disposé à [TRADUCTION] "en payer le prix". En l'occurrence, l'arbitre a conclu que la première suspension n'était pas justifiée mais que la seconde suspension et le congédiement étaient justifiés. À mon avis, la conduite de M. Fraser qui a entraîné la seconde suspension et le congédiement ne découlait pas de la première suspension. Cette conduite découlait plutôt seulement de son comportement en ce qui a trait à l'expression de ses opinions.

53. Pour ces motifs, je conclus que l'arbitre n'a pas commis d'erreur lorsqu'il a conclu que l'efficacité de M. Fraser en tant que fonctionnaire avait été diminuée par ses déclarations publiques, sans aucun élément de preuve directe à cet effet. De même, la Cour d'appel fédérale a eu raison de confirmer la décision de l'arbitre sur ce point.

VII

Conclusions

54. Comme je l'ai indiqué précédemment, l'arbitre a examiné les facteurs pertinents, a appliqué les principes juridiques en vigueur et est parvenu au résultat approprié. Il n'a commis aucune erreur de droit. Par conséquent, la Cour d'appel fédérale n'a également commis aucune erreur dans son examen de la décision de l'arbitre aux termes de l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale.

55. Je suis d'avis de rejeter le pourvoi. Il n'y a pas lieu d'adjuger de dépens.

Pourvoi rejeté.

Procureurs de l’appelant: Soloway, Wright, Houston, Greenberg, O’Grady et Morin, Ottawa.

Procureur de l’intimée: Roger Tassé, Ottawa.

Références :

Jurisprudence
Arrêts mentionnés: Heustis c. Commission d’énergie électrique du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 768
Union internationale des employés des services, local no. 333 c. Nipawin District Staff Nurses Association, [1975] 1 R.C.S. 382
Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227
Trans Mountain Pipe Line Co. c. Office national de l’énergie, [1979] 2 C.F. 118
Canadian Lift Truck Co. v. Deputy Minister of National Revenue for Customs and Excise (1955), 1 D.L.R. (2d) 497 (C.S.C.)
Dominion Engineering Works Ltd. v. Deputy Minister of National Revenue (Customs and Excise), [1958] R.C.S. 652
Hetex Garn A.G. c. Tribunal antidumping, [1978] 2 C.F. 507
Re Ontario Public Service Employees Union and Attorney‑General for Ontario (1980), 31 O.R. (2d) 321.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés.
Déclaration canadienne des droits.
Loi constitutionnelle de 1867, préambule.
Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.), chap. 10, art. 28.
Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, chap. P‑35, art. 91(1).

Proposition de citation de la décision: Fraser c. C.R.T.F.P., [1985] 2 R.C.S. 455 (10 décembre 1985)

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Origine de la décision

Date de la décision : 10/12/1985
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