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§ Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de l'énergie, des mines et des ressources), [1989] 2 R.C.S. 49 (10 août 1989)

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Numérotation :

Référence neutre : [1989] 2 R.C.S. 49 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1989-08-10;.1989..2.r.c.s..49 ?

Parties :

Demandeurs : Canada (Vérificateur général)
Défendeurs : Canada (Ministre de l'énergie, des mines et des ressources)

Texte :

Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources), [1989] 2 R.C.S. 49

Le vérificateur général du Canada Appelant

c.

Le ministre de l'Énergie, des Mines et

des Ressources, le ministre des Finances,

le sous-ministre de l'Énergie, des Mines

et des Ressources et le sous-ministre

des Finances Intimés

répertorié: canada (vérificateur général) c. canada (ministre de l'énergie, des mines et des ressources)

No du greffe: 20304.

1988: 7 octobre; 1989: 10 août.

Présents: Le juge en chef Dickson et les juges McIntyre, Lamer, Wilson, La Forest, L'Heureux-Dubé et Sopinka.

en appel de la cour d'appel fédérale

Couronne -- Vérificateur général -- Accès à l'information -- Le vérificateur général cherche à obtenir accès aux dossiers d'une société d'État et aux documents du Cabinet relatifs à l'acquisition d'une société pétrolière -- Le vérificateur général a-t-il un droit d'accès à l'information qu'il peut faire valoir devant les tribunaux? -- Le rapport à la Chambre des communes est-il le seul recours dont dispose le vérificateur général lorsque son droit d'accès à l'information lui est nié? -- Loi sur le vérificateur général, S.C. 1976-77, chap. 34, art. 7(1)b), 13(1).

Droit constitutionnel -- Rôle des tribunaux -- Contrôle judiciaire du processus de vérification fédérale -- Différend entre le Parlement et le vérificateur général -- Accès aux dossiers d'une société d'État et aux documents du Cabinet relatifs à l'acquisition d'une société pétrolière refusé au vérificateur général -- Le vérificateur général a-t-il un droit d'accès à l'information qu'il peut faire valoir devant les tribunaux? -- Les cours de justice sont-elles une tribune appropriée? -- Le rapport à la Chambre des communes est-il le seul recours dont dispose le vérificateur général lorsque son droit d'accès à l'information lui est nié? -- Loi sur le vérificateur général, S.C. 1976-77, chap. 34, art. 7(1)b), 13(1).

En 1981, Petro-Canada, une société d'État et une mandataire de Sa Majesté, a acquis Petrofina pour 1,7 milliard de dollars. Le financement définitif est venu du Parlement sous la forme du crédit 5c de l'annexe de la Loi no 4 de 1980-81 portant affectation de crédits. Le crédit 5c a créé un compte non budgétaire de fiducie auquel devaient être imputés les versements faits à Petro-Canada en vue de l'acquisition de Petrofina. Le vérificateur général a vérifié le compte de fiducie et, en application de l'al. 7(2)d) de la Loi sur le vérificateur général ("la Loi"), il a voulu s'assurer que les principes de l'économie avaient été dûment respectés et qu'il y avait eu optimisation des ressources dans l'utilisation de 1,7 milliard de dollars de fonds publics pour acquérir Petrofina. Dans ses rapports de 1982 et de 1983, le vérificateur général a indiqué que ses demandes visant à obtenir certains documents relatifs à l'évaluation de l'opération lui ont été refusées par le ministère de l'Énergie, des Mines et des Ressources et par des cadres supérieurs de Petro-Canada. Le vérificateur général estimait avoir droit à ces renseignements en vertu du par. 13(1) de la Loi qui dispose que "le vérificateur général a le droit, à tout moment convenable, de prendre connaissance librement de tout renseignement se rapportant à l'exercice de ses fonctions". Les tentatives du vérificateur général, fondées sur les par. 14(1) et (2) de la Loi, d'obtenir les renseignements manquants des vérificateurs de Petro-Canada et de Petro-Canada elle-même ont été infructueuses et le gouverneur en conseil a refusé d'exercer son pouvoir en vertu du par. 14(3) de venir en aide au vérificateur général en ordonnant à Petro-Canada de fournir les renseignements. Le vérificateur général a alors cherché à obtenir les renseignements grâce au processus judiciaire. Il a eu gain de cause devant la Section de première instance de la Cour fédérale, mais ce jugement a été infirmé par la Cour d'appel fédérale. Le présent pourvoi vise à déterminer si, en vertu du par. 13(1) de la Loi, le vérificateur général bénéficie d'un droit d'accès aux renseignements relatifs à l'acquisition de Petrofina, y compris des dossiers de Petro-Canada et des documents du Cabinet, qu'il peut faire valoir devant les tribunaux. Il ne se pose en l'espèce aucune question relative à la Charte canadienne des droits et libertés.

Arrêt: Le pourvoi est rejeté.

Le vérificateur général ne peut pas s'adresser aux tribunaux dans les cas où le Parlement, les ministres responsables et le gouverneur en conseil refusent de lui communiquer toute la documentation voulue dans ce qu'il considère comme l'exercice de ses fonctions de vérificateur des comptes du Canada. Il est raisonnable d'interpréter l'al. 7(1)b) comme le seul recours du vérificateur général en cas de refus opposé aux droits conférés par le par. 13(1). L'alinéa 7(1)b) prévoit que "Le vérificateur général prépare à l'intention de la Chambre des communes un rapport annuel dans lequel [. . .] il indique s'il a reçu, dans l'exercice de ces activités, tous les renseignements et éclaircissements réclamés". Le lien entre le par. 13(1) (le droit allégué) et l'al. 7(1)b) (le recours résultant de la loi), et la mesure dans laquelle le recours que constitue le rapport fait partie d'un code global de dispositions réparatrices, indiquent que le recours était conçu comme exclusif. Le vérificateur général peut faire rapport sur les difficultés qu'il a à obtenir des renseignements à tout stade, même s'il se sert d'autres recours simultanément, et la Chambre des communes peut agir en tout temps. Toutefois, lorsque les recours prévus aux art. 13 et 14 ont été épuisés à l'égard d'un renseignement donné, l'unique redressement offert au vérificateur général est le rapport visé à l'al. 7(1)b).

Non seulement le texte de la Loi se prête-t-il à une telle interprétation mais aussi, dans les circonstances, un recours politique de cette nature constitue un recours approprié. Le vérificateur général agit au nom du Parlement dans l'exercice d'une fonction essentiellement parlementaire, savoir la surveillance des dépenses de l'exécutif conformément aux affectations de crédits votées par le Parlement. Tout différend opposant le vérificateur général à la Couronne au sujet de cette fonction est, fondamentalement, un différend entre les pouvoirs législatif et exécutif du gouvernement fédéral. L'alinéa 7(1)b) est le moyen qu'a choisi le Parlement pour conserver la maîtrise de la position qu'il souhaite adopter en pareil cas. Par conséquent, lorsque le Parlement a indiqué dans la Loi qu'il désire que son préposé lui fasse rapport des refus d'accès aux renseignements nécessaires à l'exécution de ses fonctions pour le compte du Parlement, il ne serait pas opportun que cette Cour envisage d'accorder réparation, le cas échéant, pour de tels refus. Ordonner que le vérificateur général ait accès aux renseignements équivaudrait à infirmer la décision de la Chambre des communes de ne pas intervenir dans cette affaire, et à perturber l'équilibre constitutionnel entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. La possibilité que l'exécutif, grâce à sa majorité à la Chambre des communes, dicte en pratique à cette dernière la position qu'elle doit prendre quant à l'étendue des attributions du Parlement en matière de vérification ne relève pas, sur le plan constitutionnel, de la compétence du judiciaire. La règle fondamentale que les tribunaux doivent appliquer dans ce contexte est celle de la souveraineté du Parlement. Les ministres de la Couronne restent en fonction suivant le bon vouloir de la Chambre des communes et toute position qu'adopte la majorité est censée refléter la volonté souveraine du Parlement.

Le caractère approprié du recours fondé sur l'al. 7(1)b) ne doit pas être sous-estimé. En révélant dans son rapport à la Chambre des communes que le gouvernement en place a refusé d'accéder à ses demandes de renseignements, le vérificateur général porte l'affaire à l'attention du public. L'Opposition au Parlement est alors libre d'en faire un objet de débat. La plainte que le vérificateur général porte à l'endroit du gouvernement pour n'avoir pas voulu lui fournir tous les renseignements réclamés peut influer sur l'évaluation que l'opinion publique fait de la performance de ce gouvernement. Le recours fondé sur l'al. 7(1)b) joue donc un rôle important en renforçant le contrôle du Parlement sur l'exécutif en ce qui touche les questions financières.

Jurisprudence

Arrêts examinés: Temple v. Bulmer, [1943] R.C.S. 265; British Railways Board v. Pickin, [1974] A.C. 765; Terrasses Zarolega Inc. c. Régie des installations olympiques, [1981] 1 R.C.S. 94; Harelkin c. Université de Regina, [1979] 2 R.C.S. 561; distinction d'avec l'arrêt: British Columbia Development Corp. c. Friedmann, ombudsman, [1984] 2 R.C.S. 447; arrêts mentionnés: City of Lethbridge v. Canadian Western Natural Gas, Light, Heat and Power Co., [1923] R.C.S. 652; Operation Dismantle Inc. c. La Reine, [1985] 1 R.C.S. 441; P.P.G. Industries Canada Ltd. c. Procureur général du Canada, [1976] 2 R.C.S. 739.

Lois et règlements cités

Charte canadienne des droits et libertés, art. 1, 33.

Loi modifiant la Loi sur l'administration financière à l'égard des sociétés d'État et modifiant d'autres lois en conséquence, S.C. 1984, chap. 31, art. 14 (annexe II, nos 40(9), 40(14)).

Loi no 4 de 1980-81 portant affectation de crédits, S.C. 1980-81-82-83, chap. 51, annexe, crédit 5c.

Loi sur l'accès à l'information, S.C. 1980-81-82-83, chap. 111 (annexe I).

Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e supp.), chap. 10, art. 28(6).

Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. (1985), chap. F-11.

Loi sur la preuve au Canada, S.R.C. 1970, chap. E-10, art. 36.3 [aj. 1980-81-82-83, chap. 111, art. 4 (annexe III)].

Loi sur la protection des renseignements personnels, S.C. 1980-81-82-83, chap. 111 (annexe II).

Loi sur la Société Petro-Canada, S.C. 1974-75-76, chap. 61, art. 14, 17, 26.

Loi sur le vérificateur général, S.C. 1976-77, chap. 34, art. 3, 5, 6 [abr. & rempl. 1980-81-82-83, chap. 170, art. 25], 7, 8, 13, 14.

Doctrine citée

Canada. Vérificateur général. Rapport du vérificateur général du Canada à la Chambre des communes. Ottawa: Ministère des Approvisionnements et Services, 1982.

Canada. Vérificateur général. Rapport du vérificateur général du Canada à la Chambre des communes. Ottawa: Ministère des Approvisionnements et Services, 1983.

Cane, Peter. An Introduction to Administrative Law. Oxford: Clarendon Press, 1986.

de Smith, S. A. Judicial Review of Administrative Action, 4th ed. By J. M. Evans. London: Stevens & Sons, 1980.

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1987] 1 C.F. 406, 35 D.L.R. (4th) 693, 73 N.R. 241, qui a infirmé un jugement de la Section de première instance, [1985] 1 C.F. 719, 23 D.L.R. (4th) 210. Pourvoi rejeté.

Gordon F. Henderson, c.r., Emilio Binavince et Martin Mason, pour l'appelant.

W. I. C. Binnie, c.r., et Graham R. Garton, c.r., pour les intimés.

//Le Juge en chef//

Version française du jugement de la Cour rendu par

LE JUGE EN CHEF — Le présent pourvoi soulève la question du rôle légitime du pouvoir judiciaire et de ses rapports constitutionnels avec les autres branches du gouvernement. L'appelant est le vérificateur général du Canada, nommé en vertu de l'art. 3 de la Loi sur le vérificateur général, S.C. 1976‑77, chap. 34. Chargé à ce titre de la vérification des comptes du Canada, il est tenu d'effectuer les examens et enquêtes qu'il juge nécessaires pour lui permettre de préparer, à l'intention de la Chambre des communes, un rapport annuel dans lequel il signale notamment les cas où il a constaté que des sommes d'argent ont été dépensées sans égard à l'économie ou à l'efficience. Les intimés sont le ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources et son sous‑ministre, ainsi que le ministre des Finances et son sous‑ministre. La question en litige devant la Cour est de savoir si le vérificateur général bénéficie d'un droit d'accès aux renseignements relatifs à l'acquisition de Petrofina Canada Inc. par Petro‑Canada, y compris des dossiers de Petro‑Canada et des documents du Cabinet, droit qu'il peut fait valoir devant les tribunaux.

Petro‑Canada est une société d'État constituée en vertu de la Loi sur la Société Petro‑Canada, S.C. 1974‑76‑75, chap. 61, et mandataire de Sa Majesté. Ses comptes sont régulièrement vérifiés, non par l'appelant, mais par un vérificateur externe, le cabinet Peat Marwick Mitchell, nommé en vertu de cette loi. Les comptes de Petro‑Canada ne sont pas consolidés avec les comptes du Canada. L'article 17 de la Loi sur la Société Petro‑Canada prévoit expressément que ses cadres, mandataires et employés sont censés ne pas être employés dans la fonction publique du Canada.

Pendant plusieurs années, l'appelant a tenté, en vain, d'obtenir l'accès à des documents de Petro‑Canada et du Cabinet se rapportant à l'achat en 1981 d'actions et de biens de Petrofina Canada Inc. par Petro‑Canada. Après avoir échoué par la voie politique, l'appelant a décidé de recourir aux pouvoirs des tribunaux et d'obtenir les documents grâce au processus judiciaire. Il a eu gain de cause devant la Section de première instance de la Cour fédérale, [1985] 1 C.F. 719, mais ce jugement a été infirmé par la Cour d'appel fédérale, [1987] 1 C.F. 406, d'où le pourvoi interjeté sur autorisation devant cette Cour.

Le juge en chef adjoint Jerome, de la Section de première instance, a formulé la question en litige de la façon suivante (à la p. 724):

Résumée en très peu de mots, la question litigieuse qui se pose en l'espèce est celle de savoir si le droit à l'accès à des documents, qui est conféré au vérificateur général du Canada par l'article 13 de la Loi sur le vérificateur général, S.C. 1976‑77, chap. 34, a préséance ou non sur la convention sur le secret du Conseil privé de la Reine pour le Canada.

En Cour d'appel fédérale, le juge Hugessen a estimé nécessaire de trancher au préalable une question sous‑jacente à celle que posait le juge de première instance (à la p. 427):

. . . à savoir quelle est la nature et l'étendue des obligations dévolues au vérificateur général. De façon plus précise, il s'agit de savoir si l'obligation faite au vérificateur général d'effectuer des examens et des enquêtes et de faire rapport à la Chambre des communes implique que celui‑ci doive suivre l'utilisation des fonds publics depuis leur allocation première ou immédiate jusqu'à leur ultime bénéficiaire afin de déterminer s'il y a eu un emploi rentable des deniers publics.

Avant toutefois d'aborder ce sujet, il nous faut répondre à la question encore plus fondamentale de savoir si, en fait, la question soulevée par le vérificateur général peut être soumise aux tribunaux. Il faut en réalité se demander s'il est opportun que la Cour assume le rôle d'arbitre en tranchant un litige entre le Parlement et un préposé du Parlement, fût‑il de haut rang. Les tribunaux peuvent‑ils ou devraient‑ils permettre au vérificateur général d'avoir accès à des documents (et partant, autoriser la divulgation de ceux‑ci), y compris des documents du Cabinet, lorsque le gouverneur en conseil le lui a refusé? Qui, des tribunaux ou de la Chambre des communes, peut être valablement saisi des demandes du vérificateur général? En d'autres termes, est‑il possible de faire valoir ces demandes en justice?

Ce n'est qu'après avoir répondu à cela que se posera la question de la nature du rôle que joue le vérificateur général dans le système parlementaire des poids et des contrepoids et, plus précisément, de la mesure dans laquelle il peut évaluer le processus décisionnel prélégislatif aux fins de déterminer s'il y a eu optimisation des dépenses postérieures à l'affection des crédits. En l'espèce, le vérificateur général demande à consulter notamment des documents du Cabinet antérieurs à l'affectation, par le Parlement, des fonds destinés à l'acquisition de Petrofina. Il soutient que ces informations sont utiles à l'évaluation des opérations intervenues entre les deux sociétés pétrolières (à une étape postérieure aux deux opérations auxquelles le ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources et Petro‑Canada étaient parties) et que cette évaluation fait légitimement partie de la vérification du Compte d'accroissement du taux de propriété canadienne. Les intimés soutiennent pour leur part que, de façon à peine voilée, le vérificateur général revendique en réalité le droit de "vérifier" la sagesse financière des décisions du Cabinet et des affectations de crédits du Parlement lui‑même, que cette position est incompatible avec son rôle de préposé et non de surveillant du Parlement et, en outre, que le vérificateur général prétend ainsi avoir le droit de vérifier les comptes d'une société d'État, bien que cette société possède déjà son propre vérificateur.

Précisons dès maintenant que la Charte canadienne des droits et libertés n'entre pas en jeu en l'espèce. Je dirai quelques mots sur des décisions rendues en vertu de la Charte mais aucune question relative à son application n'est soulevée dans le présent pourvoi.

I. Dispositions législatives

Loi sur le vérificateur général, S.C. 1976‑77, chap. 34

LE VÉRIFICATEUR GÉNÉRAL DU CANADA

3. (1) Le gouverneur en conseil, par commission sous le grand sceau, nomme un vérificateur compétent appelé le vérificateur général du Canada à titre inamovible pour un mandat de dix ans, sous réserve de révocation par le gouverneur en conseil sur adresse du Sénat et de la Chambre des communes.

FONCTIONS

5. Le vérificateur général est le vérificateur des comptes du Canada, y compris ceux qui ont trait au Fonds du revenu consolidé et, à ce titre, il effectue les examens et enquêtes qu'il juge nécessaires pour lui permettre de faire rapport comme l'exige la présente loi.

6. Le vérificateur général examine les différents états financiers qui doivent figurer dans les comptes publics en vertu de l'article 55 de la Loi sur l'administration financière et tous autres états que lui soumet le ministre des Finances pour vérification; il indique si les états sont présentés fidèlement et conformément aux conventions comptables énoncées pour l'administration fédérale et selon une méthode compatible avec celle de l'année précédente; il fait éventuellement des réserves.

7. (1) Le vérificateur général prépare à l'intention de la Chambre des communes un rapport annuel dans lequel

a) il fournit des renseignements sur les activités de son bureau; et

b) il indique s'il a reçu, dans l'exercice de ces activités, tous les renseignements et éclaircissements réclamés.

(2) Dans le rapport mentionné au paragraphe (1), le vérificateur général signale tout sujet qui, à son avis, est important et doit être porté à l'attention de la Chambre des communes, notamment les cas où il a constaté que

a) les comptes n'ont pas été tenus d'une manière fidèle et régulière ou des deniers publics n'ont pas fait l'objet d'un compte rendu complet ou n'ont plus été versés, lorsque cela est légalement requis au Fonds du revenu consolidé;

b) les registres essentiels n'ont pas été tenus ou les règles et procédures utilisées ont été insuffisantes pour sauvegarder et contrôler les biens publics, assurer un contrôle efficace des cotisations, du recouvrement et de la répartition régulière du revenu et assurer que les dépenses effectuées ont été autorisées;

c) des sommes d'argent ont été dépensées à d'autres fins que celles auxquelles le Parlement les avait affectées;

d) des sommes d'argent ont été dépensées sans égard à l'économie ou à l'efficience; ou

e) des procédures satisfaisantes n'ont pas été établies pour mesurer et faire rapport sur l'efficacité des programmes dans les cas où elles peuvent convenablement et raisonnablement être mises en {oe}uvre.

(3) Le rapport annuel du vérificateur général à la Chambre des communes est soumis à l'Orateur de la Chambre des communes au plus tard le 31 décembre de l'année à laquelle il se rapporte, ce dernier doit le déposer devant la Chambre des communes immédiatement ou, si la Chambre ne siège pas, le premier jour de séance suivante.

8. (1) Le vérificateur général peut adresser un rapport spécial à la Chambre des communes sur toute affaire d'une importance ou d'une urgence telles qu'elle ne saurait, à son avis, attendre la présentation du rapport annuel.

(2) Les rapports spéciaux du vérificateur général, visés aux paragraphes (1) et 20(2) sont soumis à l'Orateur de la Chambre des communes qui les dépose devant la Chambre des communes immédiatement ou, si la Chambre ne siège pas, le premier jour de séance suivante.

ACCæS Å L'INFORMATION

13. (1) Sous réserve des dispositions d'une autre loi du Parlement qui se réfèrent expressément au présent paragraphe, le vérificateur général a le droit, à tout moment convenable, de prendre connaissance librement de tout renseignement se rapportant à l'exercice de ses fonctions; à cette fin, il peut exiger que les fonctionnaires fédéraux lui fournissent tous renseignements, rapports et explications dont il a besoin.

(2) Le vérificateur général peut, pour remplir plus efficacement ses fonctions, détacher des employés de son bureau auprès de tout ministère. Celui‑ci doit leur fournir les locaux et l'équipement nécessaires.

(3) Le vérificateur général doit exiger de tout employé de son bureau chargé, en vertu de la présente loi, d'examiner les comptes d'un ministère ou d'une corporation de la Couronne, qu'il observe les normes de sécurité applicables aux employés du ministère ou de la corporation et qu'il prête le serment de respecter le secret professionnel, auquel ceux‑ci sont astreints.

(4) Le vérificateur général peut interroger sous serment, toute personne au sujet d'un compte soumis à sa vérification; à cette fin, il peut exercer les pouvoirs conférés aux commissaires par la Partie I de la Loi sur les enquêtes.

14. (1) Par dérogation aux paragraphes (2) et (3), le vérificateur général, dans l'exercice de ses fonctions de vérificateur des comptes du Canada, peut se fier au rapport du vérificateur, régulièrement nommé, d'une corporation de la Couronne ou d'une de ses filiales.

(2) Le vérificateur général peut demander à toute corporation de la Couronne d'obtenir de ses administrateurs, dirigeants, employés, mandataires et vérificateurs anciens ou actuels ou de ceux de ses filiales, les renseignements et éclaircissements dont il estime avoir besoin dans l'exercice de ses fonctions de vérificateur des comptes du Canada et de les lui fournir.

(3) Le vérificateur général, au cas où il estime qu'une corporation de la Couronne n'a pas donné des renseignements et éclaircissements satisfaisants à la suite d'une demande visée au paragraphe (2), peut en faire part au gouverneur en conseil; celui‑ci peut alors ordonner aux dirigeants de cette corporation de fournir les renseignements et éclaircissements réclamés par le vérificateur général et de lui permettre de consulter les registres, documents, livres, comptes et pièces justificatives de la corporation et de ses filiales, dont il estime avoir besoin dans l'exercice de ses fonctions de vérificateur des comptes du Canada.

Loi sur la preuve au Canada, S.R.C. 1970, chap. E‑10

(modifiée par S.C. 1980‑81‑82‑83, chap. 111, art. 4 (annexe III))

36.3 (1) Le tribunal, l'organisme ou la personne qui ont le pouvoir de contraindre à la production de renseignements sont, dans les cas où un ministre de la Couronne ou le greffier du Conseil privé s'opposent à la divulgation d'un renseignement, tenus d'en refuser la divulgation, sans l'examiner ni tenir d'audition à son sujet, si le ministre ou le greffier attestent par écrit que le renseignement constitue un renseignement confidentiel du Conseil privé de la Reine pour le Canada.

(2) Pour l'application du paragraphe (1), "un renseignement confidentiel du Conseil privé de la Reine pour le Canada" s'entend notamment d'un renseignement contenu dans:

a) une note destinée à soumettre des propositions ou recommandations au Conseil;

b) un document de travail destiné à présenter des problèmes, des analyses ou des options politiques à l'examen du Conseil;

c) un ordre du jour du Conseil ou un procès‑verbal de ses délibérations ou décisions;

d) un document employé en vue ou faisant état de communications ou de discussions entre ministres de la Couronne sur des questions liées à la prise des décisions du gouvernement ou à la formulation de sa politique;

e) un document d'information à l'usage des ministres de la Couronne sur des questions portées ou qu'il est prévu de porter devant le Conseil, ou sur des questions qui font l'objet des communications ou discussions visées à l'alinéa d);

f) un avant‑projet de loi.

(3) Pour l'application du paragraphe (2), "Conseil" s'entend du Conseil privé de la Reine pour le Canada, du Cabinet et de leurs comités respectifs.

(4) Le paragraphe (1) ne s'applique pas:

a) à un renseignement confidentiel du Conseil privé de la Reine pour le Canada dont l'existence remonte à plus de vingt ans;

b) à un document de travail visé à l'alinéa (2)b), dans les cas où les décisions auxquelles il se rapporte ont été rendues publiques ou, à défaut de publicité, ont été rendues quatre ans auparavant.

Loi sur la Société Petro‑Canada, S.C. 1974‑75‑76, chap. 61

14. (1) La Corporation est, à toutes les fins de la présente loi, mandataire de Sa Majesté. Les pouvoirs que lui attribue la présente loi ne peuvent être exercés qu'à ce titre.

(Abrogé et remplacé par S.C. 1984, chap. 31, art. 14 (annexe II, no 40(9)):

14. (1) La Corporation est pour l'application de la présente loi mandataire de Sa Majesté du chef du Canada.

26. (1) Sous réserve du paragraphe (2), les comptes de la Corporation sont vérifiés chaque année par un vérificateur nommé par le gouverneur en conseil.

Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e supp.), chap. 10

28. . . .

(6) Le paragraphe (1) ne s'applique pas aux décisions ou ordonnances du gouverneur en conseil, du Conseil du Trésor, d'une cour supérieure ou de la Commission d'appel des pensions ni aux procédures intentées pour une infraction d'ordre militaire en vertu de la Loi sur la défense nationale.

II. Les faits

Entre le 2 février 1981 et le 12 mai 1981, Petro‑Canada est devenue propriétaire de Petrofina Canada Inc. grâce à une série d'opérations dont le juge en chef adjoint Jerome rend compte de façon détaillée dans son jugement précité, aux pp. 726 à 732, et que résume succinctement le juge Hugessen, dissident, dans le jugement d'appel précité, aux pp. 427 à 429. Le capital‑actions de Petro‑Canada est détenu en fiducie pour le compte de la Couronne par le ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources. Son budget des investissements doit recevoir l'approbation du gouverneur en conseil.

Commencées au mois d'août 1980, les négociations avec Petrofina s.a., société mère belge de Petrofina Canada Inc., ont pris fin lorsque Petrofina s.a. a convenu le 2 février 1981 de vendre Petrofina Canada Inc. à Petro‑Canada. Le même jour, le gouverneur en conseil approuvait un budget supplémentaire des investissements "permettant à Petro‑Canada d'engager pour achat d'actions des investissements allant jusqu'à $ 1 500 000 000, incluant l'engagement de financement externe pour ce montant tel que requis" (Décret C.P. 1981‑259). L'entente a été rendue publique le lendemain, le 3 février 1981. Le financement définitif est venu du Parlement environ six semaines plus tard, soit le 21 mars 1981, sous la forme du crédit 5c de l'annexe de la Loi no 4 de 1980‑81 portant affectation de crédits, S.C. 1980‑81‑82‑83, chap. 51:

5cÉnergie — Dépenses de fonctionnement, y compris des versements au cours de la présente année financière et des années financières subséquentes conformément aux conditions que peut prescrire le gouverneur en conseil, sur recommandation du Ministre et du ministre des Finances, des sommes nécessaires en certaines occasions en vue d'effectuer des placements sous formes d'actions, de titres, d'obligations ou d'autres titres de créance de Petro‑Canada en vue d'accroître le taux de propriété canadienne au sein de l'industrie gazière et pétrolière au Canada au moyen de l'achat d'actions et de biens de Petrofina Canada Inc. par Petro‑Canada (pour un montant ne devant pas dépasser 1,7 milliard de dollars, montant qui comprend les frais de financement provisoire), et à cette fin sera créé le Compte d'accroissement du taux de propriété canadienne, un compte non budgétaire de fiducie, qui figurera parmi les comptes du Canada:

a)au crédit duquel on portera toutes les sommes perçues dans le cadre d'une taxe spéciale relative à l'accroissement du taux de propriété canadienne au sein de l'industrie gazière et pétrolière au Canada; et

b)auquel seront imputés tous les investissements faits en vertu du présent crédit, pour l'achat d'actions et de biens de Petrofina Canada Inc.

et pour prévoir des dispositions afin d'interdire tout investissement en vertu du présent crédit dont le montant excède le solde du crédit du compte, et pour prévoir un montant supplémentaire de 5 382 000 $.

Il était clairement stipulé au crédit 5c que les fonds étaient votés en vue d'effectuer des placements sous forme d'actions, de titres, d'obligations ou d'autres titres de créance de Petro‑Canada, bien que les fonds ainsi octroyés à Petro‑Canada ne dussent servir qu'à l'achat de Petrofina Canada Inc. Dans le décret C.P. 1981‑259 approuvant le précédent budget des investissements, il n'était fait mention d'aucune société cible et on ne précisait pas de quelle source proviendrait l'augmentation du capital autorisé de Petro‑Canada. À la suite du vote du crédit 5c, Petro‑Canada, par l'entremise d'une filiale (Petro‑Canada Exploration Inc.), a offert, le 18 avril 1981, 120 $ l'action aux actionnaires de Petrofina Canada Inc.; les modalités et le montant de cette offre avaient déjà été prévus dans l'entente intervenue entre Petro‑Canada et Petrofina s.a. avant que le Parlement ne vote le crédit 5c. Les actionnaires de Petrofina Canada Inc. ont accepté l'offre de Petro‑Canada le 11 mai 1981.

Le crédit 5c a créé un compte non budgétaire de fiducie, appelé Compte d'accroissement du taux de propriété canadienne (CATPC), auquel devaient être imputés les versements faits à Petro‑Canada en vue de l'acquisition de Petrofina Canada Inc. Le produit d'une taxe spéciale sur la consommation canadienne de pétrole a été versé au CATPC pour financer le coût de l'acquisition. C'est le CATPC, en tant que compte du Canada au sens de l'art. 5 de la Loi sur le vérificateur général, que le vérificateur général du Canada a entrepris de vérifier pendant l'été 1981.

Dans le cadre de cette vérification du CATPC, le vérificateur général a cherché à déterminer si l'on avait atteint l'"optimisation des ressources" dans le transfert des fonds d'achat de Petro‑Canada aux actionnaires de Petrofina Canada Inc. Il voulait s'assurer que les principes de l'économie avaient été dûment respectés et qu'il y avait eu optimisation à l'égard de l'acquisition de Petrofina Canada Inc. au coût de $1,7 milliard. Selon lui, cette vérification faisait partie intégrante de la responsabilité qui lui incombait, aux termes de l'al. 7(2)d) de la Loi sur le vérificateur général, de déterminer si "des sommes d'argent ont été dépensées sans égard à l'économie ou à l'efficience". Dans le Rapport du vérificateur général à la Chambre des communes, exercice financier terminé le 31 mars 1982, le vérificateur général fait les remarques suivantes, au par. 15.2, aux pp. 556 et 557:

Autres observations de vérification

Opérations du Compte d'accroissement du taux de propriété canadienne. Nous avons vérifié les opérations du Compte d'accroissement du taux de propriété canadienne (CATPC), qui fait partie des Comptes publics du Canada. Le tableau suivant résume les opérations financières du CATPC pour la période allant du 1er juillet 1981 au 31 mars 1982:

Rentrées

Pétrole et produits dérivés

du pétrole $ 567,7 millions

Gaz et produits liquides

dérivés du gaz 218,7

786,4

Versements

À Petro‑Canada en vue de

l'acquisition de Petrofina

Canada Inc. 710,9

$ 75,5 millions

════════

Faiblesses dans la gestion des fonds publics. Il serait souhaitable que les personnes qui autorisent une telle dépense aient en main une évaluation de l'entité à acheter et qu'elles connaissent:

‑ la valeur de l'entité par rapport au prix demandé;

‑ les autres possibilités d'acquisition;

‑les répercussions de cette acquisition sur l'acheteur réel (le gouvernement du Canada);

‑ le mode de financement.

En outre, il devrait y avoir un plan officiel d'évaluation après l'acquisition des biens, afin de s'assurer qu'on a atteint une optimisation des ressources, ou un rapport à ce sujet.

Afin de nous acquitter de notre responsabilité de vérificateur des comptes du Canada, nous avons demandé au ministère de l'Énergie, des Mines et des Ressources et aux organismes centraux intéressés de nous procurer les documents qui démontraient que l'on avait vraiment tenu compte de l'économie lors de l'acquisition et que l'on avait atteint une optimisation raisonnable des ressources. Nous nous sommes également renseignés sur les événements qui ont entraîné les prêts et avons examiné les rôles distincts du ministère de l'Énergie, des Mines et des Ressources, de Petro‑Canada et des autres entités.

La haute direction du ministère de l'Énergie, des Mines et des Ressources nous a informés que puisque le gouvernement avait eu recours à Petro‑Canada pour évaluer, négocier et favoriser l'acquisition de Petrofina Canada Inc., il n'incombait pas au ministère de s'assurer si on avait ou pas atteint l'optimisation des ressources. Il n'a effectué aucune analyse à cette fin et n'avait donc aucune preuve écrite à nous offrir. Selon la haute direction, Petro‑Canada s'était occupé de l'achat, il lui incombait donc d'effectuer lui‑même les analyses et les évaluations nécessaires. La gestion du ministère soutenait qu'un examen de sa part serait superflu puisque la décision avait déjà été prise par la société de la Couronne. La participation des gestionnaires du ministère se limitait à conseiller le ministre sur le contenu de la proposition à l'égard de la politique de canadianisation. Cette situation s'explique puisque Petro‑Canada était l'agent de l'opération et que, selon la politique du ministère préconisant l'indépendance des relations entre les ministères et les sociétés de la Couronne, on n'avait pas demandé l'avis de la direction sur le contenu de l'analyse effectuée par Petro‑Canada.

Bien qu'il soit avantageux de pouvoir bénéficier de l'aide spécialisée de Petro‑Canada dans l'analyse d'une telle acquisition, il serait dangereux de se fier uniquement à cette société car ceci éliminerait l'obligation de rendre compte de telles dépenses des fonds publics.

Bien que le ministère nous ait remis certains documents nous n'avons aucune preuve écrite des conseils prodigués aux ministres et portant sur la valeur de l'entité par rapport au prix ainsi que sur les autres possibilités d'acquisition et modes de financement.

Sans ces renseignements nous ne pouvons garantir que cette opération qui pourrait englober $ 1,7 milliard dont $ 711 millions ont déjà été versés à une société de la Couronne, a suffisamment respecté les principes de l'économie.

En 1983, le vérificateur général a de nouveau indiqué dans son rapport qu'il n'avait pas pu obtenir certains documents demandés cette fois à des cadres supérieurs de Petro‑Canada: Rapport du vérificateur général du Canada à la Chambre des communes, exercice financier terminé le 31 mars 1983, par. 9.196, à la p. 349. Il y déclarait que, tout comme en 1982, ce manque d'information l'empêchait de procéder à l'évaluation prévue à l'al. 7(2)d):

9.196 Au cours de l'année dernière, nous avons communiqué avec les cadres supérieurs de Petro‑Canada leur demandant de démontrer que les principes d'économie avaient été respectés dans l'utilisation de $ 1,7 milliard de fonds publics pour l'acquisition de Petrofina Canada Inc. Nous leur avons également demandé si une évaluation postérieure de l'actif acquis avait été entreprise pour déterminer quelle valeur avait été reçue. La préparation d'évaluations préalable et postérieure à l'acquisition est une pratique acceptée chez les décideurs prudents du secteur privé. Bien que nous ayons été informés par un cadre supérieur de Petro‑Canada qu'une évaluation commerciale avait été effectuée avant l'acquisition, nous n'avons pas encore reçu le rapport de cette évaluation. En outre, rien n'indique que l'on ait tenu compte dans cette évaluation de l'incidence éventuelle que cette acquisition aurait sur le gouvernement du Canada. L'incidence sur des aspects tels que la balance des paiements, le taux de change, les recettes fiscales et les besoins futurs possibles en capital méritaient, à notre avis, que l'on fasse une évaluation de l'entreprise avant son acquisition. Nous avons également été informés qu'au printemps de 1983 on avait adjugé à des appréciateurs indépendants un contrat d'évaluation de l'actif acquis, y compris des gisements de pétrole et de gaz.

9.197 Nous avons demandé à Petro‑Canada de nous faire parvenir les rapports de ces évaluations mais, en date du 15 septembre 1983, nous n'avions encore rien reçu. En conséquence, nous n'avons pas été en mesure de vérifier si les pratiques d'économie avaient été dûment respectées à l'égard de l'acquisition de Petrofina Canada Inc. au coût de $ 1,7 milliard et s'il y avait eu optimisation des ressources.

Le vérificateur a fait ces déclarations dans les rapports de 1982 et de 1983 en dépit du fait que, dans l'introduction de ces deux rapports (p. 1), il affirme: "Mon personnel a obtenu tous les renseignements et toutes les explications nécessaires."

Il ressort des plaidoiries écrites et orales devant cette Cour que le vérificateur général estimait être en droit d'exiger ces renseignements en vertu du par. 13(1) de la Loi sur le vérificateur général. N'ayant pu les obtenir en vertu de cette disposition, il a invoqué l'art. 14 qui prescrit divers moyens pouvant lui permettre d'obtenir des renseignements des sociétés d'État. Ainsi, en vertu du par. 14(1), il a demandé les renseignements manquants au cabinet Peat Marwick Mitchell, vérificateur de Petro‑Canada nommé en application de l'art. 26 de la Loi sur la Société Petro‑Canada. (Je note que les vérificateurs de Petro‑Canada sont maintenant nommés aux termes du par. 134(1) de la Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. (1985), chap. F‑11.)

Dans une lettre datée du 4 août 1983, Peat Marwick Mitchell a répondu que ces renseignements n'étaient pas disponibles étant donné que leur mandat ne s'étendait pas à la vérification d'"optimisation" visée par l'al. 7(2)d) de la Loi sur le vérificateur général. Se fondant ensuite sur le par. 14(2), le vérificateur général a écrit à Petro‑Canada le 9 mars 1984 pour demander les renseignements et les éclaircissements dont il estimait avoir besoin dans l'exercice de ses fonctions de vérificateur des comptes du Canada. Petro‑Canada ayant refusé le 10 avril 1984, il a eu recours au par. 14(3) qui prévoit qu'au cas où une société d'État refuse de se rendre à une demande présentée en vertu du par. 14(2), le gouverneur en conseil peut ordonner à cette société de fournir les renseignements demandés par le vérificateur général. Le 16 avril 1984, ce dernier a ainsi demandé l'assistance du gouverneur en conseil, conformément au par. 14(3). Par le décret C.P. 1984‑2243 du 26 juin 1984, le gouverneur en conseil a refusé d'exercer son pouvoir d'agir en vertu de ce paragraphe. Le décret est ainsi libellé:

Vu que Petro‑Canada a publiquement annoncé le 3 février 1981, l'offre faite pour l'acquisition de Petrofina Canada Inc.;

Vu que le Parlement adoptait le 31 mars 1981, la Loi no 4 de 1980‑81 portant affectation de crédits, S.C. 1980‑81, c. 51, qui autorise en vertu du vote 5c (Énergie, Mines et Ressources), "des versements au cours de la présente année financière et des années financières subséquentes conformément aux conditions que peut prescrire le Gouverneur en conseil, sur recommandation du ministre ou du ministre des Finances, des sommes nécessaires en certaines occasions en vue d'effectuer des placements sous forme d'actions, de titres, d'obligations ou d'autres titres de créance de Petro‑Canada en vue d'accroître le taux de propriété canadienne au sein de l'industrie gazière et pétrolière au Canada au moyen de l'achat d'actions et de biens de Petrofina Canada Inc. par Petro‑Canada (pour un montant ne devant pas dépasser 1,7 milliard de dollars, montant qui comprend les frais de financement provisoire), et à cette fin sera créé le Compte d'accroissement du taux de propriété canadienne, un compte non budgétaire de fiducie, qui figurera parmi les comptes du Canada . . .";

Vu que le prix à être payé par Petro‑Canada pour chacune des actions de Petrofina Canada Inc., fut discuté par le Parlement avant l'adoption, par le Parlement, de la Loi no 4 de 1980‑81 portant affectation de crédits, S.C. 1980‑81, c. 51;

Vu que le vérificateur général n'allègue pas que les comptes, portant sur les sommes d'argent dépensées pour ledit achat d'actions et de biens telles qu'affectées par le Parlement, n'ont pas été tenus d'une manière fidèle et régulière, que lesdites sommes d'argent n'ont pas fait l'objet d'un compte rendu complet ou que lesdites sommes d'argent ont été dépensées à d'autres fins que celles auxquelles le Parlement les avait affectées;

Vu que le vérificateur général a, en vertu du paragraphe 14(3) de la Loi sur le vérificateur général, S.C. 1976‑77, c. 34, fait part au Gouverneur général en conseil le 16 avril 1984 que Petro‑Canada ne lui avait pas fourni certaines informations, en particulier les évaluations dudit achat d'actions et de biens, demandées par le vérificateur général en vertu du paragraphe 14(2) de ladite loi;

Et vu que le Gouverneur général en conseil a, dans le contexte de la demande du vérificateur général à Petro‑Canada, tenu compte de l'étendue et de la nature de l'autorité conférée au vérificateur général en vertu de la Loi sur le vérificateur général, S.C. 1976‑77, c. 34, en tant que vérificateur des comptes du Canada, et, en particulier, si le vérificateur général a l'autorité de vérifier si le Parlement en autorisant la dépense desdites sommes d'argent, ou Petro‑Canada en faisant ledit achat d'actions et de biens, ont eu égard à l'économie ou à l'efficience.

À ces causes, sur avis conforme du Premier ministre, Son Excellence le Gouverneur général en conseil refuse d'ordonner aux dirigeants de Petro‑Canada eu égard aux sujets mentionnés au paragraphe 14(3) de la Loi sur le vérificateur général, S.C. 1976‑77, c. 34.

La veille même de la prise du décret, soit le 25 juin 1984, le vérificateur général avait écrit au Premier ministre d'alors, le très honorable Pierre Trudeau. Il peut être utile de reproduire le contenu de cette lettre afin de mettre en lumière la façon dont le vérificateur général aborde les questions en litige:

[TRADUCTION] Monsieur le Premier ministre,

C'est à grand regret que je me vois obligé d'appeler votre attention immédiate sur le refus du ministre des Finances, du ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources, de leurs sous‑ministres respectifs ainsi que du président du conseil d'administration et directeur général de Petro‑Canada, de me permettre de prendre librement connaissance de certains renseignements conformément au paragraphe 13(1) de la Loi sur le vérificateur général.

Dans les rapports que j'ai présentés à la Chambre des communes pour les années 1982 et 1983, j'ai signalé que rien n'attestait du respect des principes d'économie dans l'utilisation de 1,7 milliard de fonds publics prélevés sur le Compte d'accroissement du taux de propriété canadienne pour l'acquisition de Petrofina Canada Inc. Mon examen des décrets C.P. 1981‑259 du 2 février 1981, C.P. 1981‑1235 du 11 mai 1981 et C.P. 1982‑971 du 26 mars 1982 indique que le ministre des Finances ainsi que le ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources ont recommandé au gouverneur en conseil d'approuver les avances de fonds tirés du Compte d'accroissement du taux de propriété canadienne, établi comme compte du Canada sous le régime du crédit 5c alloué au ministère de l'Énergie, des Mines et des Ressources en vertu de la Loi no 4 de 1980‑81 portant affectation de crédits, en vue de l'achat d'actions et de biens de Petrofina Canada Inc.

Après deux ans de discussions entre le personnel de mon bureau et celui des parties en cause, mes efforts pour régler cette question à l'amiable, ainsi que ma patience, ont atteint leur point limite. M'autorisant du paragraphe 13(1) de la Loi sur le vérificateur général, j'ai donc écrit aux personnes susmentionnées [le ministre des Finances, celui de l'Énergie, des Mines et des Ressources, leurs sous‑ministres respectifs et le président du conseil d'administration et directeur général de Petro‑Canada] pour leur demander de me donner librement accès aux renseignements suivants:

‑copies des analyses et/ou rapports d'évaluation relatifs à l'acquisition de Petrofina Canada Inc.

‑copies des documents, propositions ou mémoires rédigés par le ministre des Finances, le ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources, leurs sous‑ministres respectifs et le président du conseil d'administration et directeur général de Petro‑Canada, concernant l'acquisition de Petrofina Canada Inc. au moyen des fonds prélevés à même le Compte d'accroissement du taux de propriété canadienne.

‑copies des évaluations de l'acquisition de Petrofina Canada Inc. et des actifs acquis, faites après cette acquisition.

Je demande les renseignements susmentionnés afin de m'acquitter de mes fonctions de vérificateur des comptes du Canada et plus particulièrement afin de déterminer si les dépenses imputées au Compte d'accroissement du taux de propriété canadienne ont été faites conformément à l'économie et à l'efficience.

Bien que les renseignements réclamés se rapportent tous à la même opération, les responsabilités incombant aux parties en cause à cet égard sont distinctes. Pour éviter tout malentendu, sachez que j'ai également écrit au gouverneur en conseil le 16 avril 1984, conformément au paragraphe 14(3) de la Loi sur le vérificateur général, afin d'obtenir les renseignements que m'a refusés Petro‑Canada. Je n'ai encore reçu ni réponse à cette lettre ni accusé de réception. Quelle que soit la décision que le gouverneur en conseil prendra à l'égard de Petro‑Canada, je dois vous aviser qu'en vertu du paragraphe 13(1) de la Loi sur le vérificateur général, je demanderai de nouveau les renseignements décrits plus haut aux ministres, aux sous‑ministres désignés ainsi qu'au président du conseil d'administration et directeur général de Petro‑Canada.

Deux années d'efforts pour obtenir les renseignements requis ont abouti à cet extraordinaire refus de l'accès à l'information par les personnes susmentionnées. Le ministre des Finances ainsi que son sous‑ministre ont déclaré qu'ils ne pouvaient me donner librement accès à ces informations puisqu'il s'agissait de "renseignements confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada". La présente vise donc à vous informer des difficultés que j'ai eues pour obtenir, en vertu du paragraphe 13(1) de la Loi sur le vérificateur général, les informations dont j'estime avoir besoin pour m'acquitter, devant le Parlement, de mes fonctions de vérificateur des comptes du Canada. J'ai l'intention de continuer à chercher à obtenir ces renseignements en recourant aux pouvoirs que m'a conférés le Parlement dans la Loi sur le vérificateur général.

La réponse qu'a fait tenir le Premier ministre, le 29 juin 1984, nous éclaire également sur les motifs qu'avançait le Cabinet pour refuser au vérificateur général la communication des renseignements demandés en vertu du par. 13(1) et de l'art. 14:

[TRADUCTION] Monsieur Dye,

J'ai pris connaissance de votre lettre du 25 juin 1984 dans laquelle vous alléguez que le ministre des Finances, le ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources, leurs sous‑ministres respectifs ainsi que le président du conseil d'administration de Petro‑Canada, ont refusé de vous donner librement accès à l'information, conformément au paragraphe 13(1) de la Loi sur le vérificateur général.

J'ai également pris note de votre allégation selon laquelle le gouverneur en conseil n'a pas accusé réception de la lettre que vous lui faisiez parvenir le 16 avril 1984. Pour votre information, un fonctionnaire du Bureau du Conseil privé a téléphoné, à ma demande, au sous‑vérificateur général de même qu'au directeur principal de votre Direction de la recherche, pendant la semaine du 11 juin 1984, et à nouveau pendant la semaine du 18 juin 1984, pour les aviser que votre lettre du 16 avril 1984 était encore à l'étude. On m'a informé que le greffier du Conseil privé vous a depuis avisé personnellement de la décision du gouverneur en conseil.

Je ne puis voir pourquoi vous affirmez que le sous‑ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources a refusé de vous donner librement accès à certaines informations alors que vous avez reçu, au mois de septembre 1982, tous les renseignements pertinents susceptibles de vous intéresser qui figurent dans les registres de ce ministère et auxquels vous aviez droit. Je crois comprendre, en outre, que vous avez été informé au nom du sous‑ministre, par lettre en date du 8 juin 1984, que ce dernier n'a en sa possession aucun autre renseignement.

De même, je ne vois pas en quoi vous pouvez prétendre que le sous‑ministre des Finances a refusé de vous donner librement accès à certaines informations alors que vous avez été informé en son nom, par lettre en date du 5 juin 1984, qu'on vous permettrait de consulter librement tous les renseignements auxquels vous aviez droit. En outre, je crois comprendre que le 11 juin 1984, le sous‑ministre a donné à votre représentant libre accès à tous les renseignements contenus dans les dossiers de ce ministère, à l'exception des renseignements confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada, auxquels vous n'aviez pas droit.

Vous ne réclamez pas, assurément, le droit de prendre librement connaissance des renseignements confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada. Vous n'êtes pas sans savoir qu'en vertu de notre système de gouvernement, les renseignements confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada doivent, au nom du principe de la responsabilité ministérielle, demeurer confidentiels. Du reste, vu la nature de ces renseignements confidentiels, je ne puis voir en quoi ils pourraient avoir quelque pertinence ou utilité dans l'exercice des fonctions que vous confère la Loi sur le vérificateur général.

De nouveau, je ne puis trouver aucun fondement à votre allégation selon laquelle le président du conseil d'administration de Petro‑Canada a refusé de vous donner librement accès à certaines informations conformément au paragraphe 13(1) de la Loi sur le vérificateur général, alors que le paragraphe 14(2) de cette loi édicte clairement qu'une telle demande d'information doit être adressée à la société d'État en vertu de cet article et alors que le président du conseil d'administration de Petro‑Canada, qui n'est pas membre de la Fonction publique du Canada, n'est de toute évidence pas assujetti au paragraphe 13(1) de la Loi.

Je ne puis trouver aucun fondement non plus à votre allégation selon laquelle le ministre des Finances, ainsi que le ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources ont refusé de vous donner librement accès à certaines informations alors qu'en qualité de chef de leur ministère, ils ont donné à leur sous‑chef instruction de vous permettre de consulter les renseignements auxquels vous aviez droit dans les registres de leur ministère.

J'estime particulièrement troublante votre allégation selon laquelle les renseignements réclamés concernant l'acquisition de Petrofina Canada Inc. par Petro‑Canada sont nécessaires à l'exercice de vos fonctions de vérificateur des comptes du Canada, alors que les fonctions qui vous sont conférées à ce titre consistent, en l'occurrence, à vérifier le Compte d'accroissement du taux de propriété canadienne et, plus précisément, à vérifier si les versements faits à Petro‑Canada, à même le Compte, l'ont été pour les fins et aux conditions prescrites par le Parlement et le gouverneur en conseil dans la Loi no 4 de 1980‑81 portant affectation de crédits, et si le Gouvernement du Canada a reçu de Petro‑Canada, en retour, des actions, titres, obligations ou autres titres de créances de cette société.

En conclusion, je suis d'avis que la position que vous exprimez dans votre lettre du 25 juin 1984 va bien au‑delà du rôle et des fonctions que la Loi sur le vérificateur général confère au vérificateur général.

Contrarié dans ses tentatives de recueillir les renseignements désirés, le vérificateur général, comme je l'ai indiqué, a engagé une action en Cour fédérale, Section de première instance, afin de faire valoir sa prétention au droit d'obtenir ces renseignements en vertu du par. 13(1). Initialement, il a procédé par voie d'avis de requête en date du 5 juillet 1984. Il y sollicitait une ordonnance de mandamus enjoignant aux intimés de lui donner librement accès aux documents énumérés brièvement dans la lettre au Premier ministre, précitée, et de lui fournir des copies de ces documents; il demandait également la délivrance d'une injonction permanente interdisant aux intimés d'empêcher l'accès aux documents ainsi visés par l'ordonnance de mandamus. Pour divers motifs, le juge en chef adjoint Jerome, aux pp. 732 à 734 de son jugement précité, a estimé que des ordonnances de ce genre ne pouvaient être obtenues qu'après jugement au fond dans une action et non par voie de requête. Il a affirmé également que le seul redressement possible était celui du jugement déclaratoire. Sa préoccupation à cet égard était fondée sur deux motifs: (i) on ne pouvait avoir recours au mandamus puisque aucune obligation correspondant au droit conféré par le par. 13(1) n'était spécifiquement prévue, et (ii), à la p. 733:

[L]e mandamus et l'injonction étant de nature discrétionnaire, il peut être tout à fait inopportun d'accorder l'une ou l'autre de ces demandes avant que le requérant n'ait d'abord épuisé tous les autres recours à sa disposition (voir l'arrêt Harelkin de la Cour suprême du Canada). En bref, il semble fort clair que pour que la Cour soit en position de résoudre ce litige, il faut emprunter la voie du jugement déclaratoire. Celui‑ci ne s'obtient qu'en Division de première instance de la Cour fédérale du Canada dans le cadre d'une action.

Aussi le juge en chef adjoint Jerome a‑t‑il convoqué les avocats de toutes les parties après le dépôt de l'avis de requête afin d'obtenir leur consentement à la transformation de la requête initiale en une action entre les parties. Le 2 août 1985, le vérificateur général a produit une déclaration réitérant sa demande antérieure de mandamus et d'injonction permanente mais sollicitant subsidiairement un jugement déclaratoire confirmant le droit du vérificateur général de prendre connaissance des renseignements mentionnés ainsi que son droit d'exiger tous les renseignements, rapports et explications qu'il juge nécessaires. Les informations demandées étaient les suivantes:

[TRADUCTION] (i) Les analyses et/ou rapports d'évaluation concernant l'acquisition de Petrofina Canada Inc. préparés pour les défendeurs, ou reçus par eux, ou dont ils ont tenu compte dans l'exercice de leurs responsabilités légales respectives, individuelles ou collectives;

(ii) Les documents, propositions ou mémoires concernant l'emploi de fonds à même les comptes du Canada (notamment le Compte d'accroissement du taux de propriété canadienne) pour l'acquisition de Petrofina Canada Inc., qui ont été rédigés pour les défendeurs, ou reçus par eux, ou dont ils ont tenu compte dans l'exercice de leurs responsabilités légales respectives, collectives ou individuelles, concernant l'acquisition de Petrofina Canada Inc.;

(iii) Toutes les évaluations de l'acquisition de Petrofina Canada Inc. et/ou des actifs acquis, faites ultérieurement à l'acquisition par les défendeurs, rédigés pour eux, ou reçus par eux, ou dont ils ont tenu compte dans l'exercice de leurs responsabilités légales respectives, individuelles ou collectives;

(iv) Afin de fournir au demandeur l'information, les rapports et les explications que comportent les documents énoncés en (i), concernant les paiements de fonds publics prélevés sur les comptes du Canada, plus particulièrement les paiements prélevés sur le Compte d'accroissement du taux de propriété canadienne, crédit 5c, Loi no 4 de 1980‑81 portant affectation de crédits pour acquérir les actions et la propriété de Petrofina Canada Inc., que le demandeur estime nécessaires à l'exercice de sa fonction en vertu de la Loi sur le vérificateur général.

Entre le dépôt de l'avis initial de requête et celui de la déclaration, le greffier du Conseil privé, Gordon F. Osbaldeston, dans une attestation délivrée conformément à l'art. 36.3 de la Loi sur la preuve au Canada a certifié que les documents demandés étaient des documents confidentiels du Cabinet Trudeau (en raison de l'existence alléguée d'une convention sur le secret des documents du Cabinet et d'une autre concernant l'accès aux dossiers des ministères précédents) et qu'ils ne pouvaient donc pas être divulgués. Il certifiait également que tous les documents énumérés en annexe de l'attestation se rapportaient à l'élaboration de la politique du Cabinet touchant l'acquisition de Petrofina.

III. Jugements de la Cour fédérale

A. Section de première instance

Selon le juge en chef adjoint Jerome, la question fondamentale en l'espèce était de savoir si le droit à l'accès à des documents, conféré au vérificateur général par l'art. 13 de la Loi sur le vérificateur général, avait préséance sur la convention du secret du Conseil privé de la Reine pour le Canada ou, au contraire, s'il y était soumis. Cette loi est ainsi conçue que les responsabilités du vérificateur général à l'égard des comptes du Canada sont définies aux art. 5 à 7, tandis que les art. 13 et 14 relatifs à l'accès à l'information visent à lui faciliter l'exercice de ces fonctions. De la lecture combinée des art. 5 et 13, le juge en chef adjoint Jerome a conclu que le vérificateur général avait le droit de prendre librement connaissance de tous les renseignements, y compris les documents du Cabinet, se rapportant à "l'exercice de ses fonctions", un renvoi à l'art. 5 qui édicte que le vérificateur général "effectue les examens et enquêtes qu'il juge nécessaires pour lui permettre de faire rapport comme l'exige la présente loi" (c.‑à‑d. l'al. 7(2)d)). La seule exception au droit d'accès était prévue au par. 13(1) lui‑même qui débute par la proposition subordonnée suivante: "Sous réserve des dispositions d'une autre loi du Parlement qui se réfèrent expressément au présent paragraphe . . ." Puisque aucune loi pertinente ne se référait expressément au par. 13(1), ce dernier prévalait.

C'est sans difficulté que le juge en chef adjoint Jerome a constaté qu'il existait au Canada une convention en vertu de laquelle les délibérations privées des ministres de la Couronne au Conseil de Sa Majesté demeurent confidentielles. Mais cela n'a pas changé son interprétation du par. 13(1). À son avis en effet, l'absence de disposition incorporant la convention dans la Loi sur le vérificateur général signifie que le Parlement n'entendait pas que le vérificateur général y fût assujetti, d'autant plus que l'existence de la convention était spécifiquement reconnue dans trois lois fédérales (la Loi sur la preuve au Canada, la Loi sur l'accès à l'information, S.C. 1980‑81‑82‑83, chap. 111 (annexe I), et la Loi sur la protection des renseignements personnels, S.C. 1980‑81‑82‑83, chap. 111 (annexe II), ainsi que dans le Règlement de la Chambre des communes.

Le juge en chef adjoint Jerome a donc rendu un jugement déclarant que le vérificateur général avait un droit d'accès aux renseignements contenus dans les documents énumérés dans la déclaration et ce, à partir de sa demande initiale et pour toute demande subséquente. D'après lui, ce droit découlait de ce que la Loi laisse au vérificateur général le soin de juger des examens nécessaires à l'exercice de ses responsabilités. Le juge a ajouté que l'attestation visée à l'art. 36.3 aurait constitué un obstacle absolu à toute ordonnance de la Cour visant la production de documents, mais qu'elle n'avait aucun effet sur un jugement déclaratoire du genre de celui qu'il rendait en l'espèce.

Enfin le juge en chef adjoint a évoqué les arguments présentés devant lui selon lesquels le seul recours du vérificateur général, en cas de litige concernant son droit d'accès à l'information en vertu du par. 13(1), était de s'adresser au Parlement. Voici en quels termes, aux pp. 749 et 750, il a rejeté cette prétention qu'on a également fait valoir devant cette Cour:

Ces arguments seraient plus pertinents si l'on demandait en l'espèce à la Cour d'exercer sa discrétion en délivrant un bref de mandamus. Or nous sommes en présence d'une impasse entre deux principes, chacun d'eux faisant partie de notre droit, et le demandeur demande à la Cour de mettre fin à l'impasse. Nous sommes tenus de le faire. En outre, la possibilité de résoudre totalement le problème au sein de la Chambre des communes connaît des limites d'ordre pratique. Le grief en cause est le refus de communiquer des documents qui sont entre les mains du Cabinet. Ce dernier possède le pouvoir exécutif étant donné la majorité du gouvernement à la Chambre des communes. Je présume que l'issue finale d'un grief ferait suite à une motion portant production de documents, et, que ce soit au sein des comités permanents ou à la Chambre des communes, le vote qui en résulterait dépendrait à coup sûr de la même majorité.

B. Cour d'appel fédérale

Le jugement du juge en chef adjoint Jerome a été infirmé en appel. Les trois juges de la Cour d'appel fédérale ont chacun rédigé des motifs. Les juges Heald et Pratte, formant la majorité, étaient d'avis d'accueillir l'appel; le juge Hugessen, quoique dissident, aurait néanmoins modifié la portée du jugement déclaratoire prononcé par le juge de première instance. Comme les juges de la majorité répondent dans une certaine mesure aux motifs dissidents du juge Hugessen, c'est par son opinion que je commencerai mon examen.

1. Opinion dissidente du juge Hugessen

Le juge Hugessen a affirmé d'emblée qu'avant de décider si une quelconque convention sur le secret du Cabinet avait préséance sur le droit à l'accès à des documents conféré par le par. 13(1) — la principale question litigieuse selon le juge en chef adjoint Jerome — il convenait de trancher au préalable la question de la nature et de l'étendue des obligations dévolues au vérificateur général et celle de savoir si celui‑ci était tenu de suivre l'utilisation des fonds publics afin de déterminer s'il y avait eu emploi rentable des deniers publics (on pourrait, plus simplement, parler de la question du "suivi"). Abordant ensuite l'interprétation de la Loi, le juge Hugessen a souligné qu'il importait d'adopter un point de vue évolutif parce que le rôle véritable du vérificateur général a toujours eu tendance à déborder le cadre des dispositions strictement légales (à la p. 433):

Ce rôle ayant continué de se transformer et, ainsi que nous le verrons, la Loi de 1977 ne contenant aucune disposition qui exige qu'elle doive être interprétée de façon stricte, nous devons prendre garde de ne pas attribuer à la fonction du vérificateur général un caractère figé plutôt qu'évolutif.

Le juge Hugessen a interprété l'art. 5 comme un exposé général des fonctions du vérificateur général dont les "examens et enquêtes" se rattachent au "rapport" qu'il doit présenter dans le cadre fixé à l'art. 7. Il a estimé que les al. 7(2)d) et e) autorisaient expressément le vérificateur général à enquêter sur l'économie, l'efficience et l'efficacité, "terminologie classique propre à la vérification intégrée ou la vérification rendement‑coût" (p. 437). Examinant la question du suivi, le juge Hugessen a accordé une grande importance au texte du crédit 5c. Étant donné qu'il y était clairement prescrit que les fonds affectés ne devaient pas servir simplement à un placement dans Petro‑Canada mais qu'ils devaient également être utilisés par Petro‑Canada pour acquérir Petrofina, le vérificateur général pouvait suivre ces fonds pour déterminer s'ils avaient été dépensés aux fins auxquelles ils avaient été affectés (al. 7(2)c)) et s'il y avait eu optimisation des ressources (al. 7(2)d) et e)). En procédant à une telle vérification, le vérificateur général ne mettrait pas en cause la sagesse de la décision politique de promouvoir le Programme énergétique national au moyen de l'acquisition de Petrofina, mais fournirait plutôt au Parlement une évaluation du coût économique de cette décision politique. En possession d'une telle information, d'autres — députés et électeurs — seraient ainsi en mesure de porter leur propre jugement politique sur la sagesse de cette opération.

Ayant conclu que les fonctions du vérificateur général comprenaient l'évaluation du transfert des fonds de Petro‑Canada à Petrofina, le juge Hugessen a poursuivi en prenant en considération les renseignements auxquels celui‑ci avait accès de plein droit. C'est en parallèle avec les art. 5 et 7 visant les fonctions du vérificateur général que le par. 13(1) a été rédigé. Il a été divisé en deux droits distincts, l'un pouvant être exercé contre les fonctionnaires et l'autre, contre les personnes qui ne sont pas des fonctionnaires. Dans chaque cas, le critère applicable pour savoir s'il y a droit à l'information consiste à déterminer si les renseignements recherchés se rapportent à l'exercice des fonctions du vérificateur général. Ce dernier ayant l'obligation de faire enquête sur l'acquisition de Petrofina, le par. 13(1) lui conférait le droit de prendre connaissance des renseignements pertinents.

Le juge Hugessen a de plus estimé que ni une attestation en vertu de l'art. 36.3 ni une convention constitutionnelle sur la confidentialité ne pouvait prévaloir sur le droit conféré au par. 13(1). La disposition attributive de prépondérance introduisant ce paragraphe est rédigée en termes si forts et si dépourvus d'ambiguïté qu'elle l'emporte sur tout privilège, fût‑il fondé sur la common law ou sur la loi. Seule une disposition se référant spécifiquement au par. 13(1) pourrait faire échec au droit visé à ce même paragraphe.

À l'instar du juge en chef adjoint Jerome, le juge Hugessen a rejeté deux arguments portant sur la nature des recours disponibles. Il a d'abord déclaré que, si le seul moyen dont disposait le vérificateur général pour faire respecter ses droits en vertu du par. 13(1) consistait à décerner un subpoena dans l'exercice de ses pouvoirs de commissaire en vertu de la Loi sur les enquêtes, la prépondérance reconnue au par. 13(1) (à l'égard d'une attestation visée à l'art. 36.3) passerait alors au par. 13(4). Il a ajouté cependant, aux pp. 441 et 442, que le droit garanti par le par. 13(1) donnait, en soi, ouverture à des recours de nature judiciaire:

Pour ma part, cependant, je ne peux voir aucun principe qui nous oblige de limiter par la procédure édictée au paragraphe 13(4) le droit d'accès à l'information garanti au vérificateur général par le paragraphe 13(1). Celui‑ci a une portée tellement plus vaste que celui‑là que toute restriction de ce genre équivaudrait, en vérité, au refus de reconnaître le droit lui‑même.

De même, je ne puis accepter l'argument des appelants lorsqu'ils font valoir, à titre subsidiaire, que le seul recours du vérificateur général contre le refus de communication est un rapport défavorable au Parlement conformément à l'alinéa 7(1)b). La Loi parle de droit, terme juridique tout à fait apte pour décrire une garantie juridique à l'appui de laquelle il doit exister un recours judiciaire. Un jugement déclaratoire du genre de celui qu'on tente d'obtenir en l'espèce constitue un redressement particulièrement approprié. Si j'avais quelque doute sur la question (mais ce n'est pas le cas), j'appliquerais à la Loi sur le vérificateur général le genre d'interprétation large et téléologique que la Cour suprême a donné à l'Ombudsman Act (R.S.B.C. 1979, chap. 306) dans l'arrêt British Columbia Development Corporation et autre c. Friedmann, Ombudsman et autres, [1984] 2 R.C.S. 447.

Le juge Hugessen était donc d'avis de rejeter l'appel, sous réserve toutefois d'un point. Dans le premier paragraphe de son ordonnance formelle, à la p. 752, le juge en chef adjoint Jerome déclarait que le vérificateur général avait le droit, en vertu du par. 13(1), de prendre connaissance de tous les renseignements qu'il estimait lui‑même nécessaires. Selon le juge Hugessen, cette partie de l'ordonnance excédait la demande (à la p. 444):

À mon avis, cette déclaration va bien au‑delà de ce qui était demandé et elle devrait, de toute façon, être rejetée. En effet, avec tout le poids que lui confère l'autorité d'un jugement déclaratoire de la Cour, elle donne au vérificateur général blanc‑seing pour consulter tout document que lui seul considère comme nécessaire. Bien qu'en premier lieu, il appartienne naturellement toujours au vérificateur général de déterminer ce dont il a besoin ou non pour exercer ses fonctions, il est également vrai que, chaque fois que son jugement est mis en doute sur ce point, la question doit être tranchée par une cour de justice. C'est précisément ce qui s'est produit en l'espèce et si quelque problème devait se poser à l'avenir au sujet des limites régulières de l'enquête du vérificateur général, il faudra le résoudre de la même façon.

Enfin, le juge Hugessen a déclaré dans ses motifs qu'il n'était pas nécessaire, pour les fins de l'appel, de se prononcer de façon définitive sur les questions du privilège de la Couronne et des conventions constitutionnelles sur le secret des documents du Cabinet.

2. L'opinion majoritaire du juge Heald

Le juge Heald a d'abord souscrit à la façon dont le juge Hugessen avait posé les questions à résoudre. Tout comme lui également, il a estimé que le par. 13(1) avait prépondérance sur les autres lois et sur les règles de common law. En l'espèce toutefois, cette prépondérance ne donnait pas au vérificateur général accès aux documents du Cabinet ou aux dossiers de Petro‑Canada réclamés parce que l'information qui y était contenue ne se rapportait pas à "l'exercice de ses fonctions".

Afin de déterminer quelles étaient ces fonctions, le juge Heald a pris en compte tant les art. 5 et 7 que les art. 13 et 14, mais surtout les derniers. Contrairement au juge Hugessen, il ne paraît pas avoir accordé aux fonctions ("responsibilities") visées par le par. 13(1) la même portée qu'à celles ("duties") définies aux art. 5 et 7; aussi, n'a‑t‑il pas, comme point de départ de son analyse, identifié ces fonctions en examinant uniquement les art. 5 et 7. Considérant plutôt l'ensemble des dispositions, il a estimé que les fonctions de vérification étaient inséparables des sources de renseignements. Ce point de vue du juge Heald tend à suggérer que, dans le cas où le vérificateur cherche à obtenir des renseignements d'une source, cette source fait l'objet d'une vérification dans le cadre de la vérification des comptes du Canada.

Le juge Heald s'est d'abord demandé si les fonctions de vérification du vérificateur général s'étendaient aux documents du Cabinet. En premier lieu, les ministres du Cabinet ainsi que les membres du Conseil privé de la Reine ne sont pas des "fonctionnaires" au sens du par. 13(1). En second lieu, ils ne sont pas non plus visés par le reste du paragraphe (personnes autres que des fonctionnaires) puisque les par. 13(2) et (3) destinés à faciliter la tâche du vérificateur général n'en font pas mention. Les sociétés d'État étant mentionnées au par. 13(3), elles sont visées au par. 13(1), tout comme les ministères, dont il est question tant au par. 13(2) qu'au par. 13(1) lui‑même. En dernier lieu, le juge Heald a conclu qu'étant donné que le vérificateur général ne pouvait vérifier que les dépenses effectuées "en aval" de l'affectation des crédits (en l'occurrence le crédit 5c), ses "fonctions" ne pouvaient s'étendre "aux décisions prises par le gouverneur en conseil qui ont donné lieu à une affectation de crédit" (p. 418). Sur ce troisième point, après avoir cité les premiers mots de la Loi sur le vérificateur général — "[l]e vérificateur général est le vérificateur des comptes du Canada" — le juge Heald a déclaré (aux pp. 417 et 418):

La Loi sur le vérificateur général ne définit pas l'expression "comptes du Canada", mais la Loi sur l'administration financière en fait mention. L'article 54 de cette Loi est rédigé comme suit:

54. (1) Sous réserve des règlements du conseil du Trésor, le receveur général doit faire tenir des comptes de manière qu'ils indiquent

a) les dépenses effectuées en vertu de chaque crédit budgétaire;

b) les revenus du Canada; et

c) les autres versements au Fonds du revenu consolidé et sur ledit Fonds.

(2) Le receveur général

a) doit faire tenir des comptes ayant pour objet d'indiquer tels éléments de l'actif et du passif direct et éventuel du Canada, et

b) doit établir, à l'égard de l'actif et du passif, telles réserves qui, de l'avis du Ministre, sont nécessaires pour donner un aperçu juste et fidèle de la situation financière du Canada.

(3) Les comptes du Canada doivent être tenus en la monnaie du Canada.

Cela est conforme à l'article 19 de la même Loi, qui dit:

19. Sous réserve des Actes de l'Amérique du Nord britannique, 1867 à 1965, aucun paiement ne doit être fait à même le Fonds du revenu consolidé sans l'autorisation du Parlement.

Ainsi, conformément à l'alinéa 54(1)a), précité, le vérificateur général doit tenir des comptes qui indiquent "les dépenses effectuées en vertu de chaque crédit budgétaire". Ces comptes font partie des "comptes du Canada". Ils font partie des comptes sur lesquels le vérificateur général doit faire un rapport à la Chambre des communes. Toutefois, sa responsabilité prend naissance après que les crédits ont été votés par le Parlement. Par conséquent, je suis d'accord avec les avocats des appelants pour dire que "les responsabilités du vérificateur général" se situent [TRADUCTION] "en aval" de l'application de la Loi portant affectation de crédits ou autre loi habilitante, et que les activités du bureau du vérificateur général, sur lesquelles celui‑ci doit préparer à l'intention de la Chambre des communes un rapport annuel conformément à l'article 7, ne s'étendent pas aux décisions prises par le gouverneur en conseil qui ont donné lieu à une affectation de crédit (le crédit 5c de la Loi no 4 de 1980‑81 portant affectation de crédits).

Le juge Heald a ajouté (aux pp. 418 et 419):

Je suis également d'accord avec les avocats des appelants lorsqu'ils soutiennent que les fonctions du vérificateur général sont liées à la mise en vigueur des textes législatifs adoptés par le Parlement, et qu'elles ne peuvent aller jusqu'à lui permettre de contester la sagesse de ces textes. En l'espèce, le jugement de première instance aurait pour effet de permettre au vérificateur général d'examiner le processus politique antérieur au 31 mars 1981, la date de l'adoption de la Loi n° 4 portant affectation de crédits, laquelle autorise les crédits budgétaires nécessaires à l'acquisition de Petrofina. Je suis incapable de voir dans l'autorité conférée au vérificateur général en vertu du paragraphe 13(1) une portée aussi large.

Plus loin dans son jugement, le juge Heald souligne la situation embarrassante qui se présenterait si le vérificateur général s'adressait à un tribunal pour obtenir, en vertu du par. 13(1), accès à des documents dont le caractère confidentiel aurait par ailleurs été attesté sous le régime du par. 36.3(1). Comme une telle attestation empêcherait le tribunal de prendre connaissance des renseignements, il ne pourrait les examiner pour déterminer s'ils se rapportent aux fonctions du vérificateur général, avant de permettre l'accès. Ainsi, cette "absence d'un redressement effectif" tendait à démontrer que le par. 13(1) ne visait pas les renseignements confidentiels du Conseil privé.

Le juge Heald a examiné en outre l'étendue des fonctions visées au par. 13(1) en ce qui concerne les dossiers de Petro‑Canada, eu égard aux dispositions de l'art. 14. Il a conclu que l'art. 14 traitait spécifiquement des droits d'accès du vérificateur général en ce qui concerne les sociétés d'État et qu'il limitait en conséquence tout droit général d'accès qui paraissait de prime abord découler de l'art. 13. Donc, le vérificateur général n'a pas le droit de consulter les registres de Petro‑Canada en invoquant le par. 13(1) parce que "les renseignements que l'intimé [le vérificateur général] tente d'obtenir ne relèvent pas du champ d'application de ses fonctions" (p. 421).

Il peut être utile d'examiner plus en détail l'opinion du juge Heald quant aux rapports existant entre les divers recours prévus par la Loi sur le vérificateur général. Bien qu'il ne compte pas au nombre des recours la demande d'assistance au gouverneur en conseil visée au par. 14(3), les propos qu'il tient à la p. 422 s'appliquent à cette question des recours offerts:

En plus de rendre superflues les dispositions habilitantes de l'article 14 de la Loi, l'interprétation du paragraphe 13(1) que propose l'intimé rendrait nulles les dispositions du paragraphe (3) de l'article 14. Ainsi qu'il a été noté précédemment, le gouverneur en conseil a refusé d'ordonner à Petro‑Canada en vertu du paragraphe 14(3) de fournir les renseignements que sollicitait le vérificateur général sur l'acquisition par cette société de la société Petrofina. En exigeant que ces mêmes renseignements lui soient fournis directement par les appelants en leur qualité d'administrateurs de Petro‑Canada conformément au paragraphe 13(1), l'intimé recherche en fait le renversement de la décision du gouverneur en conseil, un résultat qu'il ne pourrait obtenir par voie judiciaire puisque le paragraphe 28(6) de la Loi sur la Cour fédérale [S.R.C. 1970 (2e Supp.), chap. 10] dispose que cette Cour n'est pas compétente à examiner une décision ou une ordonnance du gouverneur en conseil. À mon avis, un telle interprétation des termes utilisés au paragraphe 13(1) serait nettement inexacte puisqu'elle aurait pour conséquence de permettre à l'intimé d'obtenir indirectement ce qu'il ne peut avoir directement.

Il traite plus particulièrement de la question des recours à la p. 423:

LES REDRESSEMENTS OFFERTS AU VÉRIFICATEUR GÉNÉRAL

Avant de conclure, j'aimerais exprimer certaines opinions sur les redressements qui s'offrent au vérificateur général dans le cadre de l'exercice de ses fonctions. À mon avis, la Loi sur le vérificateur général prévoit à cet égard un ensemble de redressements d'importance croissante. Le premier redressement qui, selon moi, est un redressement primaire, procède de l'alinéa 7(1)b) de la Loi sur le vérificateur général. Le paragraphe 7(1) est ainsi libellé:

7. (1) Le vérificateur général prépare à l'intention de la Chambre des communes un rapport annuel dans lequel

a) il fournit des renseignements sur les activités de son bureau; et

b) il indique s'il a reçu, dans l'exercice de ces activités, tous les renseignements et éclaircissements réclamés.

Le redressement suivant est prévu au paragraphe 13(4) de la Loi sur le vérificateur général, dont voici le libellé:

13. . . .

(4) Le vérificateur général peut interroger sous serment, toute personne au sujet d'un compte soumis à sa vérification; à cette fin, il peut exercer les pouvoirs conférés aux commissaires par la Partie I de la Loi sur les enquêtes.

Le troisième de ces redressements, fondé sur le paragraphe 13(1) est, ainsi qu'il a déjà été noté, celui de ces redressements dont la portée est la plus grande en raison de la disposition attributive de prépondérance figurant au commencement de ce paragraphe.

Je déduis de l'absence d'une disposition attributive de prépondérance au paragraphe 13(4) que le redressement prévu à ce paragraphe est plus faible que celui qui découle du paragraphe 13(1).

Rappelons qu'en vertu de son analyse antérieure, le juge Heald avait déjà exclu l'utilisation du par. 13(1) comme recours contre le refus de communication de documents émanant du Cabinet et de sociétés d'État.

3. Opinion majoritaire du juge Pratte

Le juge Pratte souscrit lui aussi à l'avis du juge Hugessen selon lequel la première et principale question à résoudre est celle de la nature et de l'étendue des fonctions conférées au vérificateur général par la Loi sur le vérificateur général. Il n'est pas d'accord cependant pour considérer que les documents relatifs à "l'évaluation des actions de Petrofina Canada Inc. avant leur acquisition par Petro‑Canada" se rapportent à l'exercice de ces fonctions. À la différence du juge Heald, il fonde entièrement son analyse sur les art. 5 et 7, sans recourir aux art. 13 et 14.

Le juge Pratte déclare que les droits conférés par les art. 13 et 14 ne peuvent être invoqués que dans le cadre de la vérification d'un "compte du Canada" visé à l'art. 5. Il souligne que le vérificateur général n'est pas le vérificateur des comptes des sociétés d'État telles que Petro‑Canada. À son avis, la fonction invoquée par le vérificateur général, celle de mentionner dans son rapport si, aux termes de l'al. 7(2)d), "des sommes d'argent ont été dépensées sans égard à l'économie ou à l'efficience", doit viser la vérification d'une dépense qui a été autorisée par le Parlement, puisque toutes les dépenses du gouvernement doivent être ainsi autorisées. Comme le crédit 5c ne laissait que "très peu de latitude" (plus loin, le juge dit "aucune discrétion") au ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources, le vérificateur "ne pouvait se préoccuper de l'économie et de l'efficience" (p. 413) dans la dépense des crédits affectés à l'achat d'actions de Petro‑Canada. Or, la vérification de l'achat subséquent de Petrofina serait la vérification, selon l'al. 7(2)d), des comptes de Petro‑Canada, et non de ceux du Canada.

Selon le juge Pratte, pour que le vérificateur général ait gain de cause, l'al. 7(2)d) devrait être interprété très largement de façon à viser également "l'obligation d'établir si l'autorisation de dépenser contenue dans la loi d'affectation de crédits elle‑même a été donnée avec un souci suffisant de l'économie et de l'efficience" (p. 413). Le vérificateur prétendait en fait, avoir l'obligation d'évaluer une décision du Parlement quant à des dépenses alors que le ministre autorisé à engager ces dépenses n'avait lui‑même aucune latitude. Selon le juge Pratte, une telle interprétation n'aurait pas seulement pour effet d'élargir les fonctions du vérificateur général, mais également d'en modifier radicalement la nature même. Faute d'une formulation plus claire, l'al. 7(2)d) ne pourrait pas ainsi permettre au vérificateur général de juger si des mesures législatives ou les décisions gouvernementales ayant conduit à l'adoption de ces mesures ont respecté l'économie et l'efficience.

Voici ce que dit le juge Pratte à propos de la modification apportée en 1977 à la Loi sur le vérificateur général (à la p. 412):

Le Parlement doit autoriser toutes les dépenses du gouvernement. Par conséquent, l'alinéa 7(2)d) doit viser les sommes d'argent dépensées en vertu de l'autorisation du Parlement. C'est suivant cette prémisse que doit être déterminé le sens de l'alinéa 7(2)d).

Il a ajouté que les nouvelles fonctions du vérificateur général n'étaient que l'extension de l'obligation qui lui était déjà faite de vérifier si le gouvernement s'était conformé à la volonté du Parlement en ne faisant aucune dépense qui n'ait été autorisée par une loi d'affectation de crédits.

IV. Analyse

Préalablement aux points litigieux identifiés devant les instances inférieures se pose la question de savoir si les recours que peut exercer le vérificateur général pour faire valoir un droit revendiqué en vertu du par. 13(1) se limitent à ceux qui sont explicitement prévus par la Loi sur le vérificateur général. En d'autres termes, ce dernier peut‑il s'adresser subsidiairement aux tribunaux dans le cas où le Parlement, les ministres responsables et le gouverneur en conseil refusent de lui communiquer toute la documentation voulue dans ce qu'il considère comme l'exercice de ses fonctions de vérificateur des comptes du Canada?

Les intimés soutiennent que les recours du vérificateur qui se voit refuser les renseignements auxquels il estime avoir droit en vertu du par. 13(1) sont circonscrits par les termes de sa loi constitutive. Plus précisément, son recours ultime doit consister en la présentation du rapport visé à l'al. 7(1)b), que je cite de nouveau pour faciliter l'analyse:

Le vérificateur général prépare à l'intention de la Chambre des communes un rapport annuel dans lequel [. . .] il indique s'il a reçu, dans l'exercice de ces activités, tous les renseignements et éclaircissements réclamés.

La version anglaise dit:

The Auditor General shall report annually to the House of Commons . . . on whether, in carrying on the work of his office, he received all the information and explanations he required.

Comme nous l'avons souligné dans l'examen des faits, le vérificateur général a indiqué dans ses Rapports annuels, précités, pour les années 1982 et 1983, qu'on lui avait refusé l'accès à certains documents et qu'il n'avait pu, en conséquence, procéder à une évaluation de l'acquisition de Petrofina selon l'al. 7(2)d). Ces mentions spécifiques des refus viennent atténuer implicitement la portée de la déclaration figurant à la première page de chacun des rapports, selon laquelle "[s]on personnel a obtenu tous les renseignements et toutes les explications nécessaires", formule s'inspirant manifestement du texte de l'al. 7(1)b). Selon les intimés, la présentation du rapport visé à cet alinéa épuise les recours du vérificateur général puisque c'est à la Chambre des communes qu'il appartient de décider des mesures à prendre pour remédier au refus signalé. Si, comme en l'espèce, le Parlement ou, plus exactement, la Chambre des communes ne juge pas à propos d'agir, les tribunaux ne devraient pas intervenir dans un domaine qui, prétend‑on, relève précisément de la sphère de responsabilité du Parlement. L'alinéa 7(1)b) traduirait ainsi l'intention du Parlement d'avoir le dernier mot dans tout différend mettant en cause son préposé politique, le vérificateur général, et de limiter en conséquence le rôle du contrôle judiciaire dans le mécanisme fédéral de vérification.

En réponse, le vérificateur général soutient que le texte de la Loi sur le vérificateur général n'empêche pas les tribunaux de constituer la tribune appropriée pour la résolution des différends. Il souligne que le par. 13(1) parle de droit (". . . le vérificateur général a le droit . . ."), au sens de droit justiciable, c'est‑à‑dire une garantie juridique que l'on peut faire valoir et pour laquelle il doit exister un recours en justice. À chaque droit reconnu par la loi, selon lui, doit correspondre un recours judiciaire, exigence qui n'est pas remplie par quelque recours politique que pourrait appeler implicitement la présentation à la Chambre des communes d'un rapport visé à l'al. 7(1)b).

Les intimés invoquent trois arrêts. Dans l'affaire Temple v. Bulmer, [1943] R.C.S. 265, l'art. 34 de The Legislative Assembly Act, R.S.O. 1937, chap. 12, prévoyait qu'en cas de vacance d'un siège de la législature de l'Ontario pendant trois mois, le greffier de l'Assemblée devait immédiatement convoquer des élections par décret, si cela n'avait pas encore été fait. Un électeur sollicita une ordonnance de mandamus enjoignant au greffier de déposer le décret. Dans un jugement très bref, cette Cour a confirmé l'avis de la Cour d'appel de l'Ontario selon lequel la délivrance d'un mandamus constituerait une ingérence dans les fonctions et les privilèges de la législature elle‑même. Le juge en chef Duff dit ensuite ceci au nom de la Cour (à la p. 267):

[TRADUCTION] Nous ne pouvons accepter la prétention [. . .] selon laquelle l'art. 34 de la Legislative Assembly Act confère aux tribunaux compétence à l'égard des élections législatives. Toute obligation imposée au greffier de la Couronne en chancellerie par cet article l'est en sa qualité de fonctionnaire assujetti au contrôle de l'Assemblée législative et responsable devant cette Assemblée.

De toute évidence, les faits de l'affaire Temple v. Bulmer ne présentent pas d'analogie directe avec ceux de l'espèce où aucun citoyen ne cherche à contraindre le vérificateur général à exercer une fonction qui lui est imposée par la loi. Au contraire, c'est le vérificateur général qui veut forcer des membres et des fonctionnaires de l'exécutif à remplir une obligation qui découlerait implicitement du droit que lui confère en propre le par. 13(1). Selon les intimés toutefois, il ressort de l'arrêt Temple v. Bulmer qu'une loi peut être rédigée de façon à créer des droits ou des obligations sans que ces droits ou obligations soient susceptibles d'être sanctionnés en justice, surtout lorsqu'ils visent des fonctions appartenant au domaine réservé du pouvoir législatif, telle la convocation d'élections par décret. Nonobstant le langage impératif de la disposition en cause dans Temple v. Bulmer ([TRADUCTION] ". . . le greffier [. . .] doit déposer le décret immédiatement . . ."), on a décidé que les tribunaux n'étaient pas la tribune appropriée pour faire respecter l'obligation incombant à un préposé de la législature. De la même manière, selon les intimés, le par. 13(1) de la Loi sur le vérificateur général conférant le droit en cause ne saurait, eu égard à l'al. 7(1)b), être interprété comme le fondement d'un recours judiciaire visant à assurer l'application du droit d'un préposé de la législature dans un domaine — la surveillance des dépenses de l'exécutif — relevant de la responsabilité particulière de la Chambre des communes.

On a également cité l'arrêt anglais British Railways Board v. Pickin, [1974] A.C. 765 (H.L.), en ce qui touche la question de la tribune appropriée pour exercer un recours. Dans cette affaire, l'intimé Pickin prétendait notamment qu'une disposition contenue dans une loi d'intérêt privé du Parlement avait été obtenue par suite d'assertions frauduleuses. Il soutenait qu'en conséquence les tribunaux devaient soit ignorer à toutes fins l'article obtenu frauduleusement et refuser de l'appliquer en faveur des appelants, soit décider que l'avantage ainsi conféré aux appelants était détenu en fiducie pour l'intimé. Devant la Chambre des lords, l'intimé a cherché à établir une distinction entre lois publiques et privées, alléguant que les tribunaux pouvaient déclarer ces dernières invalides ou inopérantes pour cause de fraude ou d'irrégularités dans la procédure parlementaire, alors qu'ils devaient reconnaître le plein effet obligatoire des premières, indépendamment des circonstances de leur adoption.

La Chambre des lords a décidé que les paragraphes pertinents de la demande devaient être radiés pour absence de cause raisonnable d'action. Rejetant la distinction entre lois publiques et privées, leurs Seigneuries se sont fondées sur la notion de souveraineté ou suprématie du Parlement et sur le rôle constitutionnel des tribunaux, chargés d'examiner, d'interpréter et d'appliquer les lois adoptées, sans s'enquérir des circonstances ayant conduit à leur adoption en vue d'attaquer leur validité. Rédigeant l'une des cinq opinions, lord Simon a mis en relief trois éléments constitutifs de la souveraineté parlementaire, aux pp. 798 à 800:

[TRADUCTION] [En premier lieu, c]ela signifie que, contrairement à ce qu'on affirmait parfois avant le XVIIIe siècle et par opposition à d'autres régimes démocratiques, les tribunaux de ce pays n'ont pas le pouvoir de déclarer une loi invalide. On a admis devant vos Seigneuries (au contraire de ce qui semble avoir été accepté en Cour d'appel) que les tribunaux étaient impuissants à invalider directement une loi adoptée. Cela étant, il serait étrange de pouvoir parvenir indirectement au même résultat en contrecarrant la loi édictée par l'application de quelque doctrine d'equity.

Un second élément de la souveraineté du Parlement réside dans les privilèges dont jouissent ses Chambres. Ces privilèges leur sont conférés afin que le Parlement puisse s'acquitter de la fonction clé qui lui incombe dans notre régime de gouvernement démocratique . . .

. . . Au nombre des privilèges des Chambres du Parlement figure le droit exclusif de juger de la régularité de leurs propres procédures internes . . .

On sait que sont apparues dans le passé de dangereuses tensions entre les tribunaux et le Parlement — dangereuses parce que chacune de ces institutions a un rôle précis à jouer dans notre constitution et qu'un conflit entre elles est susceptible d'affaiblir leur pouvoir de garantir aux citoyens les droits constitutionnels dont ils sont les protecteurs. Aussi pendant longtemps le Parlement et les tribunaux se sont chacun ingéniés à respecter la sphère d'action et les privilèges de l'autre — le Parlement, par exemple, se pliant à la règle du sub judice et les tribunaux prenant soin d'exclure les éléments de preuve pouvant constituer une atteinte à un privilège parlementaire . . .

. . . [L]es considérations que j'ai évoquées relativement au privilège parlementaire s'appliquent incontestablement à la procédure d'adoption des lois d'intérêt privé; . . .

[En troisième lieu, u]ne autre considération d'ordre pratique s'impose: en présence de preuve indiquant que le Parlement a été induit en erreur, il est possible — et même probable — que ce dernier veuille mener sa propre enquête. Il serait impensable de tenir concurremment deux enquêtes — l'une parlementaire et l'autre judiciaire — susceptibles d'arriver à des conclusions différentes. Un examen par le Parlement des procédures parlementaires et des faits et gestes des fonctionnaires du Parlement semble manifestement plus satisfaisant qu'un examen mené par un tribunal — indépendamment de toute question de privilège parlementaire.

Bien que le litige ne porte pas en l'espèce sur l'examen de la validité d'une loi par les tribunaux, les intimés soutiennent qu'une des questions centrales est, pour reprendre l'expression de lord Simon, celle de la "sphère d'action" qu'il convient de laisser à la discrétion de la législature et dans laquelle les tribunaux ne devraient pas se hâter d'intervenir. Ainsi, ordonner que le vérificateur général ait accès aux renseignements équivaudrait pour la Cour à infirmer la décision de la Chambre des communes de ne pas intervenir dans cette affaire, et à perturber l'équilibre constitutionnel entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. Le vérificateur général est le préposé politique du Parlement et c'est en son nom qu'il exerce une fonction parlementaire. Selon les intimés, sanctionner par un recours judiciaire les droits conférés au vérificateur général par le par. 13(1) équivaudrait à substituer l'opinion de la Cour à celle de la Chambre des communes sur l'étendue des droits du Parlement, même s'ils sont prévus dans la loi, vis‑à‑vis de l'exécutif.

Terrasses Zarolega Inc. c. Régie des installations olympiques, [1981] 1 R.C.S. 94, est le dernier arrêt invoqué par les intimés quant au recours au rapport visé à l'al. 7(1)b). Les intimés s'appuient sur cet arrêt pour soutenir que lorsqu'une loi prévoit des recours, non seulement doivent‑ils être exercés mais encore épuisent‑ils toutes les voies de recours. Il s'agissait, dans cette affaire, de l'expropriation du Village olympique à Montréal. La loi visant l'expropriation établissait un conseil d'arbitrage dont le mandat était de déterminer l'indemnité à laquelle les appelants avaient droit. Avant la constitution de ce conseil, les appelants s'étaient adressés à la Cour supérieure du Québec pour obtenir un jugement déclaratoire sur, entre autres, la question de l'indemnisation. Au nom de cette Cour, le juge Chouinard a conclu qu'étant donné que le législateur avait voulu confier à ce conseil d'arbitrage la responsabilité de déterminer l'indemnité, il appartenait à ce dernier de se prononcer sur cette question, de sorte qu'aucun recours ne pouvait être exercé devant les tribunaux. À la page 107, le juge Chouinard a repris à son compte l'opinion qu'exprimait de Smith dans Judicial Review of Administrative Action (4e éd. 1980), à la p. 513, selon laquelle [TRADUCTION] "les tribunaux ont la plus grande discrétion pour décider s'il s'agit d'une affaire où le jugement déclaratoire demandé devrait être accordé . . ." Ainsi, on ne devrait pas accorder de jugement déclaratoire lorsque le législateur a jugé bon de créer un tribunal inférieur compétent pour trancher la question à l'égard de laquelle on demande un jugement déclaratoire. Citant les propos du juge Mignault dans City of Lethbridge v. Canadian Western Natural Gas, Light, Heat and Power Co., [1923] R.C.S. 652, à la p. 663, le juge Chouinard a clairement interprété cette règle comme un aspect du principe portant qu'un recours peut être refusé s'il existe [TRADUCTION] "d'autres recours convenables et efficaces". Les intimés prétendent que même s'il ne vise pas la création d'un tribunal inférieur ayant compétence pour accorder la réparation nécessaire comme dans Terrasses Zarolega, l'al. 7(1)b) témoigne de l'intention du Parlement de se constituer lui‑même comme tribune chargée de décider en dernier ressort de l'étendue des droits du vérificateur général en matière d'accès à l'information.

Les arrêts susmentionnés sont l'illustration des deux courants de pensée en jurisprudence sur la question de savoir si les tribunaux doivent accorder réparation dans des circonstances données, savoir la notion de justiciabilité et la doctrine des recours subsidiaires. La question de la justiciabilité est traitée, quoique de façon incomplète, dans les arrêts Temple v. Bulmer et Pickin, précités. Comme je l'ai souligné dans Operation Dismantle Inc. c. La Reine, [1985] 1 R.C.S. 441, à la p. 459, en reprenant au nom de la majorité de cette Cour l'analyse du juge Wilson commençant à la p. 460, la justiciabilité est une "doctrine [. . .] fondée sur une préoccupation à l'égard du rôle approprié des tribunaux en tant que tribune pour résoudre divers genres de différends". Selon le juge Wilson, une question est non justiciable des tribunaux si elle met en cause "des considérations morales et politiques qu'il n'est pas du ressort des tribunaux d'évaluer" (p. 465). L'examen de la justiciabilité consiste, d'abord et avant tout, en un examen normatif de l'opportunité pour les tribunaux, sur le plan de la politique judiciaire constitutionnelle, de trancher une question donnée ou, au contraire, de la déférer à d'autres instances décisionnelles de l'administration politique.

La notion de justiciabilité la plus fondamentale dans le système juridique canadien est celle, évoquée dans l'arrêt Pickin, précité, qui nous vient du gouvernement unitaire de Westminster, savoir qu'il n'appartient pas aux tribunaux de juger de la validité des lois. Bien sûr, dans le contexte canadien, le rôle constitutionnel du judiciaire relativement à la validité des lois a été grandement modifié par le régime fédéral de partage des compétences, de même que par la consécration de la protection fondamentale accordée à certaines valeurs constitutionnelles dans les différentes Lois constitutionnelles, notamment celle de 1982. Il existe tout un éventail de questions litigieuses exigeant l'exercice d'un jugement judiciaire pour déterminer si elles relèvent à bon droit de la compétence des tribunaux. Finalement, un tel jugement dépend de l'appréciation par le judiciaire de sa propre position dans le système constitutionnel.

Dans le domaine de la Charte, l'article premier "constitue le mécanisme purement canadien par l'intermédiaire duquel les tribunaux ont à décider de la justiciabilité de questions litigieuses particulières dont ils sont saisis" (le juge Wilson, dans Operation Dismantle, précité, à la p. 491). Ainsi, en dernier ressort, c'est aux tribunaux qu'il incombe, constitutionnellement, de tracer les limites de cette justiciabilité, sous réserve de l'art. 33. À l'opposé, dans le domaine résiduel où s'applique, en droit constitutionnel canadien, le principe de la souveraineté parlementaire, la délimitation de cette frontière relève du Parlement et des législatures, non des tribunaux. Il est de la prérogative d'un Parlement souverain de faire connaître son intention quant au rôle que joueront les tribunaux dans l'interprétation, l'application et l'exécution de ses lois. Même si les tribunaux doivent décider du sens à donner aux dispositions législatives, ils le font au nom de la recherche de l'intention ou de la volonté souveraine du Parlement, que les méthodes d'interprétation utilisées à cette fin tiennent compte de l'objet de la disposition, du contexte où elle se trouve ou encore des principes qui la sous‑tendent. Donc si les tribunaux interprètent une disposition particulière comme ayant l'effet d'écarter les recours judiciaires à l'égard des droits conférés par cette loi, ils donnent, en principe, effet à l'opinion que se fait le Parlement de la justiciabilité de ces droits. Ces droits ne sont pas justiciables des tribunaux, non pas en raison d'une appréciation que porte indépendamment le tribunal sur l'opportunité de son intervention, mais plutôt parce que le Parlement est censé avoir exprimé son intention de ne pas rendre ces droits justiciables.

Ce point de vue se concilie d'ailleurs fort bien avec les cas où les tribunaux donnent effet aux clauses dites "privatives" faisant expressément échec au contrôle judiciaire. D'un point de vue constitutionnel, il n'est pas approprié que le tribunal intervienne, dès lors que le Parlement le lui interdit.

Mais qu'en est‑il lorsqu'une loi confère à un organisme non judiciaire le pouvoir d'accorder réparation, sans toutefois interdire expressément aux tribunaux de faire de même? C'est ici que l'arrêt Terrasses Zarolega devient pertinent. On l'a vu, la décision dans cette affaire était fondée sur ce que nous pourrions appeler la doctrine des recours subsidiaires. Dans Terrasses Zarolega, il était question de jugement déclaratoire, tandis que dans un autre arrêt de cette Cour, Harelkin c. Université de Regina, [1979] 2 R.C.S. 561, il s'agissait de brefs de prérogative, un certiorari et un mandamus. Bien que cette dernière affaire traite des recours applicables en cas de déni de justice naturelle dans un contexte de droit administratif, les principes qui y sont énoncés s'appliquent également dans un cas où, comme en l'espèce, on cherche à obtenir un jugement déclaratoire afin de faire valoir un droit résultant de la loi; en fait, c'était aussi le cas dans Terrasses Zarolega. Avec égards, il n'est pas, à mon avis, souhaitable d'établir une distinction entre l'effet de l'existence d'autres recours sur le jugement déclaratoire et sur les brefs de prérogative, comme l'a fait le juge en chef adjoint Jerome, dans son jugement précité. En outre, même si ces deux arrêts traitent du pouvoir discrétionnaire de refuser un redressement dans des actions intentées par des citoyens ordinaires, il est manifeste que les jugements déclaratoires et les recours de prérogative sont tout aussi discrétionnaires lorsqu'ils sont recherchés par la Couronne. Dans P.P.G. Industries Canada Ltd. c. Procureur général du Canada, [1976] 2 R.C.S. 739, à la p. 749, le juge en chef Laskin a statué qu'il convenait d'exercer le pouvoir discrétionnaire de refuser le redressement demandé par le procureur général agissant au nom du ministère public (quoique pour des motifs de retard et non en raison de l'existence d'autres recours):

[L]e procureur général doit être traité comme toute autre personne qui demande l'annulation d'une adjudication ou d'une décision . . .

[De plus à] mon avis, les requêtes en annulation déposées par le procureur général sont sujettes au pouvoir discrétionnaire des tribunaux tout autant que le sont sans conteste ses requêtes pour l'obtention d'un bref de prohibition ou ses demandes de jugement déclaratoire.

Dans l'affaire Harelkin, l'Université de Regina avait enjoint à un étudiant d'abandonner ses études. Il a interjeté appel à un comité de l'université tenu, conformément à The University of Regina Act, 1974, S.S. 1973‑74, chap. 119, [TRADUCTION] "d'entendre et de trancher" l'appel. Le comité a entendu les autorités de l'université et, sans ensuite entendre l'étudiant, rendu une décision favorable à l'université. Après s'être vu refuser la tenue d'une nouvelle audience, l'étudiant a institué des procédures en certiorari et en mandamus sans interjeter un ultime appel à un autre comité, celui du sénat de l'université, également tenu par la loi "d'entendre et de trancher" les appels.

S'exprimant au nom de la majorité, le juge Beetz a conclu que les recours en certiorari et en mandamus étaient de nature discrétionnaire, même dans les cas d'absence de compétence, et à fortiori dans les cas d'excès ou d'abus de compétence, catégorie dans laquelle il a rangé les manquements à la justice naturelle. La présence d'un autre recours approprié militait en faveur de l'exercice du pouvoir discrétionnaire de refuser la délivrance de ces brefs de prérogative. Le caractère approprié du recours devait être évalué par l'appréciation judiciaire de divers facteurs dont certains sont évoqués par le juge Beetz, à la p. 588:

Pour évaluer si le droit d'appel de l'appelant au comité du sénat constituait un autre recours approprié et même un meilleur recours que de s'adresser aux cours par voie de brefs de prérogative, il aurait fallu tenir compte de plusieurs facteurs dont la procédure d'appel, la composition du comité du sénat, ses pouvoirs et la façon dont ils seraient probablement exercés par un organisme qui ne constitue pas une véritable cour d'appel et qui n'est pas tenu d'agir comme s'il en était une, ni n'est susceptible de le faire. D'autres facteurs comprennent le fardeau d'une conclusion antérieure, la célérité et les frais.

Le juge Beetz a alors conclu que le droit d'appel de Harelkin au comité du sénat de l'université était un recours approprié et que l'instance inférieure aurait donc dû exercer son pouvoir discrétionnaire de refuser d'accorder réparation. Pour les fins de l'espèce, les éléments les plus importants du raisonnement du juge Beetz suivent cette conclusion et révèlent l'interaction entre le judiciaire et le législatif en ce qui touche la justiciabilité. Après avoir fait certaines remarques sur la "préférence pour les tribunes externes" (p. 592) qu'avait manifestée Harelkin, le juge Beetz fait les observations suivantes sur la nature de l'institution régie par la loi en cause aux pp. 594 à 596:

La Loi constitue une université et ne modifie pas la nature traditionnelle de cette institution, soit un groupement de professeurs et d'étudiants jouissant d'une autonomie interne appréciable [. . .] [S]es organes directeurs fonctionnent à titre de tribunaux internes lorsqu'ils agissent en leur capacité quasi‑judiciaire. La Loi sanctionne l'autonomie interne de l'université en prévoyant le règlement des conflits à l'intérieur même de l'université . . .

Les alinéas 78(1)c) et 33(1)e) sont à mon avis dictés par l'intention générale de la législature qui préfère que les plaintes internes soient jugées à l'intérieur même de l'université par les moyens prévus à la Loi, laissant ainsi à l'université la chance de corriger ses propres erreurs, conformément à l'autonomie traditionnelle des universités, avec célérité et moyennant des frais peu élevés pour le public et les membres de l'université. Bien qu'elles n'équivalent pas à des clauses privatives, des dispositions comme les art. 55, 66, 33(1)e) et 78(1)c) préviennent clairement les cours de faire preuve de réserve et de ne pas se hâter à intervenir dans les affaires de l'université en émettant des brefs discrétionnaires chaque fois que l'université peut encore corriger ses erreurs par ses propres moyens. En faisant preuve de réserve, les cours ne refusent pas d'assurer l'application des obligations statutaires imposées aux organes directeurs de l'université. Elles exercent simplement leur pouvoir discrétionnaire de façon à réaliser l'intention générale de la législature. Pour résoudre cette affaire, j'estime qu'il faut considérer cette intention comme un élément des plus importants, en fait comme l'élément déterminant lorsqu'on l'examine de concert avec les autres.

Dans ce passage, le juge Beetz oppose les clauses privatives aux clauses qui, bien que non privatives, n'en préviennent pas moins "clairement" les tribunaux qu'ils ne constituent pas la tribune appropriée pour la résolution d'un type particulier de différend. On pourrait également parler ici d'une distinction entre exclusion expresse et exclusion tacite des recours. À mon sens, il serait exagéré d'affirmer que les tribunaux ne font que mettre en {oe}uvre la propre décision du Parlement à l'égard de la justiciabilité, lorsqu'ils statuent qu'il y a exclusion tacite de certains recours en raison de la coexistence d'autres recours appropriés, que ceux‑ci découlent ou non de la loi conférant la garantie juridique en cause. Bien que l'on s'inspire du texte et de l'économie de la loi dont résulte le recours subsidiaire, le fait qu'on doive en évaluer le caractère approprié et que l'exclusion soit nécessairement tacite tend à indiquer que l'irrecevabilité des redressements judiciaires discrétionnaires en raison de l'existence d'autres recours dans ce cas est, dans les faits, davantage le fruit du jugement des tribunaux quant à l'opportunité de leur intervention qu'une déclaration d'intention claire et nette de la part du Parlement. En s'abstenant de mettre clairement en évidence l'exclusivité du recours prévu par la loi, le Parlement laisse au judiciaire la faculté de définir son rôle par rapport à ce recours. Je souscris à la conclusion suivante de Peter Cane dans An Introduction to Administrative Law (1986), à la p. 190, sur ce qu'il appelle la fonction constitutionnelle des règles de droit administratif touchant l'exclusion des recours:

[TRADUCTION] Les règles visant l'exclusion tacite du contrôle tendent à soulever [. . .] des questions concernant l'efficacité du processus judiciaire par opposition aux autres voies de contrôle de l'inconduite administrative. En d'autres termes, ces règles semblent reposer sur des notions de justiciabilité et sur la légitimité du contrôle judiciaire.

Comme je l'ai indiqué auparavant, les intimés se sont fondés sur Terrasses Zarolega, précité, pour invoquer la règle supposée selon laquelle, si la loi créant le droit qu'un requérant cherche à faire valoir prévoit également un recours pour en assurer l'application, c'est alors le seul recours dont le requérant puisse se prévaloir: voir Cane, op. cit., à la p. 189, où il conclut à l'existence d'une telle règle en Angleterre. À mon avis cependant, Terrasses Zarolega, précité, n'établit pas une règle excluant ainsi toute discrétion. C'est toujours aux tribunaux qu'il incombe de décider si le recours prévu par la loi est approprié. Même en Angleterre, le principe ne s'applique que si l'examen judiciaire dont le requérant veut se prévaloir joue le même rôle que le recours fondé sur la loi; cette réserve doit assurément être interprétée comme un élément de mesure de l'adéquation. Il est fort possible que, si l'autre recours est jugé approprié, le redressement discrétionnaire devienne irrecevable, mais cela ne fait que refléter la préoccupation du judiciaire d'exercer son pouvoir discrétionnaire d'une façon qui soit uniforme et fondée sur des principes. Se demander si l'autre recours disponible est approprié équivaut à examiner l'opportunité d'exercer le pouvoir discrétionnaire d'accorder le contrôle judiciaire recherché. C'est aux tribunaux qu'il appartient d'identifier et de mettre en équilibre les facteurs applicables à l'examen du caractère approprié du recours. Cela dit, le degré auquel un recours résultant de la loi est manifestement rattaché à un droit visé par cette même loi est pertinent car il indique ce qui est, au yeux du Parlement, un moyen approprié d'assurer l'application de ce droit. En outre, la mesure dans laquelle le recours fait partie d'un ensemble ou code global de mesures réparatrices est également une indication pertinente de l'attention que le Parlement a portée à cette question des recours appropriés. Cependant, dans les cas où le Parlement n'a pas édicté explicitement que le recours prévu dans la loi est l'unique ou l'exclusif recours pouvant être exercé, l'exclusivité ne pourra jamais être automatiquement présumée. Pour déterminer le rôle constitutionnel des tribunaux dans de tels cas, il faut partir du principe que ces derniers ne devraient pas s'incliner devant des voies de redressement inadéquates pour les droits conférés aux citoyens par la loi ou la common law. Juger de ce qui est approprié ou ne l'est pas comportera souvent l'examen normatif de la justiciabilité évoqué précédemment dans le contexte des arrêts Temple v. Bulmer, British Railways Board v. Pickin et Operation Dismantle, précités. Le juge Beetz semble s'être engagé dans une appréciation de ce type lorsqu'il a examiné, dans Harelkin, précité, l'avantage que présenterait une sphère d'"autonomie interne appréciable" pour les universités.

L'alinéa 7(1)b) signifie‑t‑il que le vérificateur général ne peut recourir au contrôle judiciaire pour faire valoir les droits qu'il peut avoir en vertu du par. 13(1)? Le rapport qui y est visé constitue‑t‑il un recours approprié et, par conséquent, exclusif? Avant d'interpréter l'al. 7(1)b), trois observations préliminaires s'imposent. En premier lieu, la tribune pouvant être saisie du recours, soit la Chambre des communes, est une tribune purement politique, par opposition aux organismes administratifs en cause dans Terrasses Zarolega et Harelkin, précités. Un des éléments du caractère approprié du recours dans ces affaires résidait dans le fait que ces organismes, de par leurs pouvoirs et leur nature, ressemblaient dans une certaine mesure au judiciaire. En l'espèce, on demande à la Cour de décider si le recours politique visé à l'al. 7(1)b) est un recours approprié pour les droits conférés par le par. 13(1), en présumant que de tels droits existent. Dans ce contexte, un examen du caractère approprié du recours renvoie, de façon très évidente, aux notions de justiciabilité. En second lieu et de façon connexe, soulignons que c'est à titre de préposé du Parlement et non en sa qualité de citoyen ordinaire que le vérificateur général a intenté sa poursuite. Alors qu'en temps normal (c'est‑à‑dire dans une poursuite intentée par un citoyen), un recours politique ne satisferait pas au critère de l'adéquation, des considérations d'un autre ordre entrent en jeu lorsque la poursuite est intentée par un préposé politique, en sa qualité officielle. Ceci est d'autant plus vrai lorsque la tribune politique susceptible d'être saisie du recours est également le maître politique du préposé politique en question. En troisième lieu, il est significatif que le vérificateur général cherche à exercer un recours contre d'autres acteurs politiques, savoir des ministres et des préposés de la Couronne (les sous‑ministres). Ainsi sont directement soulevées des questions reliées à l'équilibre constitutionnel des pouvoirs dans le système gouvernemental de Westminster et, partant, dans le nôtre.

L'analyse qui suit comporte deux étapes. Je chercherai d'abord, à partir du texte de la Loi sur le vérificateur général, à découvrir l'intention du Parlement quant à l'exclusivité du recours visé à l'al. 7(1)b). Il s'agira ainsi de déterminer, dans la mesure possible, sa conception de la justiciabilité des demandes fondées sur le par. 13(1). J'examinerai ensuite la question de savoir si l'al. 7(1)b) constitue une voie de recours appropriée et s'il convient, le cas échéant, de conclure à la non‑justiciabilité des demandes présentées en vertu du par. 13(1).

On a allégué précédemment que l'évidence du lien entre un droit et un recours conférés par la loi était un facteur utile pour discerner l'intention du Parlement quant au caractère approprié de ce recours. Mais plus fondamentalement encore, se pose au préalable la question de savoir si une disposition constitue bel et bien un recours, avant même de parler d'adéquation. Les termes de l'al. 7(1)b), il est vrai, ne visent pas explicitement un recours. Pour faciliter l'analyse, je cite à nouveau cet alinéa:

7. (1) Le vérificateur général prépare à l'intention de la Chambre des communes un rapport annuel dans lequel

. . .

b) il indique s'il a reçu dans l'exercice de ces activités, tous les renseignements et éclaircissements réclamés.

Cet alinéa impose au vérificateur général l'obligation de faire un rapport mais on peut simultanément, à mon avis, considérer qu'il lui offre ainsi un recours sous forme de rapport.

La mention de "renseignements et éclaircissements" à l'al. 7(1)b) fait presque exactement pendant aux termes "renseignement" et, plus loin, "renseignements, rapports et explications" figurant au par. 13(1). Il est également question de "renseignements et éclaircissements" aux par. 14(2) et (3). Le paragraphe 13(1) établit un droit d'accès à l'information tandis que l'al. 7(1)b) prévoit l'éventualité où cet accès serait refusé et oblige le vérificateur général à en faire rapport. La communication de ce refus à la Chambre des communes vise assurément certaines fins et l'on doit présumer que le Parlement entendait que la Chambre des communes exerce son jugement quant à savoir s'il lui fallait solliciter les renseignements que son préposé n'avait pu obtenir en son nom.

La version française de l'al. 7(1)b) renforce l'argument voulant que le rapport qui y est visé constitue un recours. Le texte anglais dit: ". . . whether . . . he received all the information and explanations he required" (je souligne), et la version française: ". . . s'il a reçu [. . .] tous les renseignements et éclaircissements réclamés" (je souligne). Le texte français traduit clairement l'idée que le vérificateur général s'est vu refuser des renseignements qu'il a activement demandés ou réclamés; il tend à démontrer également que le mot anglais "required" dans cet alinéa ne doit pas être pris au sens passif de "needed" (nécessaires) mais plutôt au sens actif dans lequel il est utilisé au par. 13(1) dans l'expression "he is also entitled to require and receive . . ." ("il peut exiger"). Il y a donc un lien entre le par. 13(1) et l'al. 7(1)b): le par. 13(1) confère un droit et l'al. 7(1)b) crée le recours correspondant. Je ne crois pas qu'il soit exact de concevoir le par. 13(1) comme un recours en soi, sauf dans le sens atténué du pouvoir que la loi confère au vérificateur général de demander les renseignements auxquels il estime lui‑même avoir droit. Lorsqu'un différend survient au sujet d'un droit visé au par. 13(1), il faut se demander si les tribunaux devraient exercer leur pouvoir inhérent de contrôle judiciaire pour faire respecter ce droit ou s'ils devraient interpréter le recours visé à l'al. 7(1)b) comme l'exclusion de ce contrôle — précisément la question soumise à notre examen.

Il convient également de souligner que non seulement l'al. 7(1)b) et la disposition attributive de prépondérance qu'est le par. 13(1), mais également l'al. 7(2)d) ont été ajoutés en 1977 lorsque les droits et les fonctions du vérificateur général ont été réunis, pour la première fois, dans la Loi sur le vérificateur général: voir l'opinion du juge Hugessen, aux pp. 433 à 437. Il n'est pas déraisonnable de considérer que cela est, à tout le moins, compatible avec le rôle que le Parlement se serait attribué à l'égard de tout différend relatif à l'accès du vérificateur général à l'information, particulièrement dans la perspective où l'al. 7(2)d) et la disposition attributive de prépondérance qu'est le par. 13(1) étaient tous deux susceptibles de recevoir une interprétation très large pouvant conduire à un réalignement de fait de l'équilibre des pouvoirs entre le Parlement et l'exécutif.

Mis à part le lien entre le droit allégué et le recours résultant de la loi, la mesure dans laquelle ce recours fait partie d'un code global de dispositions réparatrices est également un facteur pertinent pour décider de son exclusivité. L'alinéa 7(1)b), que nous avons examiné jusqu'ici isolément, fait partie d'une série de recours complémentaires prévus aux art. 13 et 14, que je cite à nouveau pour en faciliter l'analyse:

ACCæS Å L'INFORMATION

13. (1) Sous réserve des dispositions d'une autre loi du Parlement qui se réfèrent expressément au présent paragraphe, le vérificateur général a le droit, à tout moment convenable, de prendre connaissance librement de tout renseignement se rapportant à l'exercice de ses fonctions; à cette fin, il peut exiger que les fonctionnaires fédéraux lui fournissent tous renseignements, rapports et explications dont il a besoin.

(2) Le vérificateur général peut, pour remplir plus efficacement ses fonctions, détacher des employés de son bureau auprès de tout ministère. Celui‑ci doit leur fournir les locaux et l'équipement nécessaires.

(3) Le vérificateur général doit exiger de tout employé de son bureau chargé, en vertu de la présente loi, d'examiner les comptes d'un ministère ou d'une corporation de la Couronne, qu'il observe les normes de sécurité applicables aux employés du ministère ou de la corporation et qu'il prête le serment de respecter le secret professionnel, auquel ceux‑ci sont astreints.

(4) Le vérificateur général peut interroger sous serment, toute personne au sujet d'un compte soumis à sa vérification; à cette fin, il peut exercer les pouvoirs conférés aux commissaires par la Partie I de la Loi sur les enquêtes.

14. (1) Par dérogation aux paragraphes (2) et (3), le vérificateur général, dans l'exercice de ses fonctions de vérificateur des comptes du Canada, peut se fier au rapport du vérificateur, régulièrement nommé, d'une corporation de la Couronne ou d'une de ses filiales.

(2) Le vérificateur général peut demander à toute corporation de la Couronne d'obtenir de ses administrateurs, dirigeants, employés, mandataires et vérificateurs anciens ou actuels ou de ceux de ses filiales, les renseignements et éclaircissements dont il estime avoir besoin dans l'exercice de ses fonctions de vérificateur des comptes du Canada et de les lui fournir.

(3) Le vérificateur général, au cas où il estime qu'une corporation de la Couronne n'a pas donné des renseignements et éclaircissements satisfaisants à la suite d'une demande visée au paragraphe (2), peut en faire part au gouverneur en conseil; celui‑ci peut alors ordonner aux dirigeants de cette corporation de fournir les renseignements et éclaircissements réclamés par le vérificateur général et de lui permettre de consulter les registres, documents, livres, comptes et pièces justificatives de la corporation et de ses filiales, dont il estime avoir besoin dans l'exercice de ses fonctions de vérificateur des comptes du Canada.

Le paragraphe 13(4) est la seule disposition donnant au vérificateur général l'accès à des pouvoirs de redressement coercitifs, soit les pouvoirs conférés à un commissaire par la Loi sur les enquêtes. Il peut ainsi s'adresser à un tribunal pour faire respecter un subpoena décerné conformément à ces pouvoirs. Bien qu'aucune question résultant du par. 13(4) ne soit en litige en l'espèce, je souhaite souligner que je ne puis souscrire à l'opinion formulée par le juge Hugessen, à la p. 441, selon laquelle la disposition attributive de prépondérance du par. 13(1) devrait conférer la même prépondérance aux pouvoirs visés par le par. 13(4). Quel que soit l'effet de cette disposition en regard d'une attestation délivrée en vertu de l'art. 36.3, dans l'hypothèse où j'interpréterais le par. 13(1) comme pouvant faire l'objet d'un recours devant les tribunaux, elle ne saurait déterminer la façon dont ceux‑ci doivent donner effet à une telle attestation aux termes de la Loi sur les enquêtes, incorporée par renvoi au par. 13(4).

On peut définir les dispositions réparatrices de l'art. 14 comme des moyens visant à faciliter la tâche du vérificateur général dans l'obtention de renseignements auprès des sociétés d'État, telle Petro‑Canada. En vertu du par. 14(1), le vérificateur général peut se servir du rapport des vérificateurs d'une société d'État comme source d'information. Toutefois, s'il souhaite obtenir de plus amples renseignements, il doit en faire la demande à la société d'État elle‑même en vertu du par. 14(2). Le paragraphe 14(3) prévoit quant à lui clairement le cas où la société d'État n'a pas donné les renseignements réclamés: le gouverneur en conseil peut alors ordonner à cette société d'accéder à la demande du vérificateur général. Si le gouverneur en conseil refuse d'aider le vérificateur général, comme c'est le cas en l'espèce, le seul recours qui s'offre à ce dernier est de présenter le rapport visé à l'al. 7(1)b). Ainsi, une fois gravis les échelons de l'art. 14, l'unique voie encore ouverte au vérificateur général est de préparer un rapport à l'intention de la Chambre des communes, conformément à l'al. 7(1)b), pour qu'une solution politique soit trouvée. La Loi ne semble imposer aucune restriction quant au délai de présentation de ce rapport, relativement aux autres recours, si ce n'est que les rapports de ce genre font partie du rapport annuel du vérificateur général: voir également l'art. 8 qui prévoit la présentation de rapports spéciaux sur toute affaire importante ou urgente. Le vérificateur général peut faire rapport sur les difficultés qu'il a à obtenir des renseignements à tout stade, y compris dans la poursuite d'autres recours, et la Chambre des communes peut agir en tout temps. Toutefois, lorsque les recours prévus aux art. 13 et 14 ont été épuisés à l'égard d'un renseignement donné, il ne reste plus comme recours, à mon avis, que le rapport visé à l'al. 7(1)b).

Je conviens avec le juge Heald, à la p. 422, que la présence du par. 14(3) est une indication convaincante de l'intention du Parlement de ne pas confier aux tribunaux la sanction des droits prévus au par. 13(1). Si la Cour fédérale devait permettre la consultation de renseignements refusée par décret pris en application du par. 14(3), elle se trouverait à faire indirectement ce que le par. 28(6) de la Loi sur la Cour fédérale lui interdit de faire directement, savoir infirmer une décision du gouverneur en conseil. Le même raisonnement pourrait s'appliquer à l'utilisation du par. 13(4) pour obtenir, par le biais d'un témoignage oral, les renseignements refusés par décret aux termes du par. 14(3). Une fois que le vérificateur général a choisi de recourir au par. 14(3), il perd la faculté de s'adresser au tribunal pour solliciter l'information qu'on lui a refusée en vertu de ce paragraphe. Cette interprétation répond à des considérations d'ordre pratique puisque l'interrogatoire sous serment en vertu du par. 13(4) pourrait être très utile, soit pour apprendre l'existence de renseignements susceptibles alors d'être réclamés conformément à l'art. 14, soit pour interroger certaines personnes au sujet de documents déjà obtenus, y compris au moyen de l'art. 14.

En l'espèce, il est raisonnable d'interpréter l'al. 7(1)b) comme le seul recours du vérificateur général en cas de refus opposé aux droits conférés par le par. 13(1), non seulement parce que le texte s'y prête mais également parce que, dans les circonstances, un recours politique de cette nature constitue un recours approprié. Le vérificateur général agit au nom du Parlement dans l'exercice d'une fonction essentiellement parlementaire, savoir la surveillance des dépenses de l'exécutif conformément aux affectations de crédits votées par le Parlement. Tout différend opposant le vérificateur général à la Couronne au sujet de cette fonction est, fondamentalement, un différend entre les pouvoirs législatif et exécutif du gouvernement fédéral. Il semble que l'al. 7(1)b) soit le moyen qu'ait choisi le Parlement pour conserver la maîtrise de la position qu'il souhaite adopter en pareil cas.

Il ne sert à rien d'insister sur la centralisation des pouvoirs qui caractérise le système de gouvernement hérité de Westminster. Avec égards pour l'opinion contraire du juge en chef adjoint Jerome, la possibilité que, grâce à sa majorité à la Chambre des communes, l'exécutif dicte en pratique à cette dernière la position qu'elle doit prendre quant à l'étendue des attributions du Parlement en matière de vérification, ne relève pas sur le plan constitutionnel de la compétence du judiciaire. La règle fondamentale que les tribunaux doivent appliquer dans ce contexte est celle de la souveraineté du Parlement. Les ministres de la Couronne restent en fonction suivant le bon vouloir de la Chambre des communes et toute position qu'adopte la majorité est censée refléter la volonté souveraine du Parlement. Étant donné que le Parlement a indiqué, dans la Loi sur le vérificateur général, qu'il souhaitait que son propre préposé lui fasse rapport sur les refus d'accès à des renseignements nécessaires à l'exercice de ses fonctions pour le compte du Parlement, il ne serait pas opportun que cette Cour envisage, le cas échéant, d'accorder réparation pour de tels refus.

Le caractère approprié du recours fondé sur l'al. 7(1)b) ne doit pas être sous‑estimé. En révélant dans son rapport à la Chambre des communes que le gouvernement en place a refusé d'accéder à ses demandes de renseignements, le vérificateur général porte l'affaire à l'attention du public. L'Opposition au Parlement est alors libre d'en faire un objet de débat. La plainte que le vérificateur général porte à l'endroit du gouvernement pour n'avoir pas voulu lui fournir tous les renseignements réclamés peut influer sur l'évaluation que l'opinion publique fait de la performance de ce gouvernement. Le recours fondé sur l'al. 7(1)b) joue donc un rôle important en renforçant le contrôle du Parlement sur l'exécutif en ce qui touche les questions financières.

Avant de conclure, j'aimerais répondre à la prétention de l'appelant selon laquelle la Loi sur le vérificateur général devrait recevoir une interprétation large en fonction de son objet, comme celle qui a été donnée à l'Ombudsman Act, R.S.B.C. 1979, chap. 306, dans l'arrêt British Columbia Development Corp. c. Friedmann, ombudsman, [1984] 2 R.C.S. 447. Le juge Hugessen a accepté cette prétention lorsqu'il a déclaré que s'il avait eu quelque doute, ce qui n'était pas le cas, il se serait fondé sur Friedmann pour statuer que l'al. 7(1)b) ne constituait pas le recours ultime du vérificateur général. Dans cette affaire, la société B.C.D.C. demandait une injonction contre l'ombudsman au motif que la Loi ne lui conférait pas compétence pour enquêter sur la société d'État provinciale. Il ressortait clairement de l'Ombudsman Act que l'ombudsman était "un officier de l'Assemblée législative" à qui il soumettait un rapport annuel. La Loi lui donnait de larges pouvoirs en matière d'enquête et de redressement. Adoptant une interprétation libérale, cette Cour a jugé que l'enquête menée sur la B.C.D.C. relevait de la compétence de l'ombudsman.

Pour les fins de l'analyse qui suit, il convient de citer les dispositions de l'Ombudsman Act que voici:

[TRADUCTION] 2. (1) Le lieutenant‑gouverneur, sur recommandation de l'Assemblée législative, nomme un ombudsman pour exercer, à titre d'officier de l'Assemblée législative, les pouvoirs et les fonctions que lui confère la présente loi.

11. . . .

(3) L'ombudsman peut demander à la Cour suprême un jugement déclaratoire sur sa compétence, dans le cadre de la présente loi, à l'égard d'un cas ou d'une catégorie de cas.

15. (1) L'ombudsman peut obtenir de quiconque des renseignements, de la manière qu'il juge appropriée, et il peut, à sa discrétion, tenir des audiences.

(2) Sans restreindre la portée du paragraphe (1), mais sous réserve des autres dispositions de la présente loi, l'ombudsman peut

a)en tout temps raisonnable, pénétrer dans les locaux d'un organisme gouvernemental et y demeurer pour fins d'inspection, s'entretenir en privé avec toute personne qui s'y trouve et y faire enquête sur toute affaire relevant de sa compétence;

b)exiger d'une personne qu'elle fournisse des renseignements ou qu'elle produise des documents ou objets qu'elle a en sa possession ou sous son contrôle et qui se rapportent à une enquête, au moment et à l'endroit qu'il indique, que cette personne soit ou non un employé ou un membre, ancien ou actuel, d'un organisme gouvernemental et que le document ou l'objet soit ou non en la possession ou sous le contrôle d'un organisme gouvernemental;

c)faire des copies des renseignements fournis ou des documents ou objets produits en vertu du présent article;

d)assigner et interroger sous serment toute personne qu'il juge en mesure de fournir des renseignements se rapportant à une enquête, qu'il s'agisse ou non du plaignant ou d'un membre ou employé de l'organisme gouvernemental, et à cette fin, faire prêter serment aux personnes interrogées;

e)recevoir, sous serment ou autrement, toute preuve qu'il juge appropriée, qu'elle soit ou non admissible devant un tribunal.

(3) Dans le cas où l'organisme gouvernemental exige la remise du document ou de l'objet obtenu par l'ombudsman en vertu du paragraphe (2), ce dernier doit le lui remettre dans les 48 heures suivant la réception de la requête, sous réserve de son droit d'en requérir à nouveau la production conformément au présent article.

. . .

17. Si le procureur général atteste que l'entrée dans des locaux, la communication de renseignements, la réponse à une question ou la production d'un document ou objet risque

a)de nuire à l'enquête sur une infraction ou à la découverte d'une infraction;

b)d'entraîner la divulgation de délibérations du Conseil des ministres;

c)d'entraîner la divulgation de travaux du Conseil des ministres ou d'un comité du Conseil qui ont trait à des questions confidentielles ou secrètes et de nuire ainsi à l'intérêt public,

l'ombudsman ne doit pas pénétrer dans les locaux ni exiger les renseignements, la réponse, le document ou l'objet, mais doit faire rapport de cette attestation à l'Assemblée législative, au plus tard dans son prochain rapport annuel.

18. (1) Sous réserve de l'article 17, une règle de droit qui permet ou exige le refus de produire un document ou objet, ou de divulguer une affaire en réponse à une question, au nom de l'intérêt public, ne s'applique pas à la production du document ou de l'objet ou à la divulgation de l'affaire devant l'ombudsman.

(2) Sous réserve de l'article 17 et du paragraphe (4), la personne qui est, de par la loi, tenue à la confidentialité ou de ne pas faire de divulgation sur une question, n'a pas à fournir de renseignements à l'ombudsman, à répondre à ses questions ni à produire de documents ni d'objets pertinents si elle doit, pour ce faire, manquer à son obligation.

(3) Sous réserve de l'article 17 et par dérogation au paragraphe (2), la personne qui n'est tenue à la confidentialité qu'en vertu d'un serment prêté conformément à la Public Service Act ou d'une règle de droit visée au paragraphe (1), doit, à la demande de l'ombudsman, fournir les renseignements, répondre aux questions et produire les documents ou objets requis.

(4) Sous réserve de l'article 17 et après avoir obtenu le consentement écrit du plaignant, l'ombudsman peut exiger de la personne visée au paragraphe (2) qu'elle fournisse des renseignements, réponde à des questions ou produise des documents ou objets ayant trait au seul plaignant.

24. (1) L'ombudsman, s'il est d'avis qu'aucune mesure adéquate et appropriée n'a été prise dans un délai suffisant après la présentation d'une demande en vertu de l'article 23, peut, après avoir pris en considération les motifs qu'a fournis l'organisme gouvernemental, soumettre un rapport sur cette question au lieutenant‑gouverneur en conseil et, par la suite, faire à l'Assemblée législative le rapport qu'il juge approprié.

(2) L'ombudsman annexe au rapport prévu au paragraphe (1) une copie de sa recommandation et de la réponse qui lui a été faite conformément à l'article 23, mais il en omet tout élément susceptible de porter atteinte, de façon déraisonnable, à la vie privée de quiconque; à sa discrétion, il peut omettre tout élément révélant l'identité d'un membre, fonctionnaire ou employé d'un organisme gouvernemental.

30. (1) L'ombudsman fait rapport annuellement des activités de son bureau au président de l'Assemblée législative, qui fait déposer le rapport devant l'Assemblée législative, dès que possible.

(2) S'il considère qu'il y va de l'intérêt public ou de l'intérêt d'une personne ou d'un organisme gouvernemental, l'ombudsman peut préparer à l'intention de l'Assemblée législative un rapport spécial ou faire publiquement des commentaires à l'égard d'une question se rapportant, de façon générale, à l'exercice des fonctions que la présente loi lui confère ou à un cas particulier sur lequel il a fait enquête.

À mon avis, l'arrêt Friedmann ne présente pas d'analogie convaincante avec la présente espèce. La conclusion était fondée sur une loi particulière, toute libérale qu'en ait été l'interprétation. Cette loi ne comportait aucune disposition manifestement comparable à l'al. 7(1)b), mais plutôt un éventail de pouvoirs auxquels l'ombudsman pouvait recourir contre ceux qui s'opposaient à ses enquêtes, notamment le pouvoir exprès, aux termes du par. 11(3), de demander un jugement déclaratoire en cas de litige mettant en cause sa compétence. Seul l'article 24 présentait certaines similitudes en disposant que, dans le cas où l'ombudsman était insatisfait de la mise en {oe}uvre d'une de ses décisions, il pouvait en faire rapport au lieutenant‑gouverneur en conseil et, par la suite, à l'Assemblée législative. Si la question en litige dans l'arrêt Friedmann avait porté sur le respect subséquent d'une décision et que l'ombudsman avait été l'initiateur de la demande de contrôle judiciaire, la Cour aurait alors été saisie de la question analogue de savoir si le recours fondé sur l'art. 24 écartait toute possibilité de contrôle judiciaire.

En second lieu, les considérations générales sur le rôle de l'ombudsman n'ont pas leur raison d'être en l'espèce. Même s'il faut reconnaître la fonction cruciale du vérificateur général dans le domaine de la responsabilité publique et, partant, sa contribution au renforcement de notre système démocratique, soulignons qu'il ne joue pas, comme l'ombudsman, le rôle de protecteur du citoyen contre les abus de l'administration.

De même, il n'y a, dans la loi en cause dans Friedmann, aucun lien comparable à celui qui existe entre le par. 13(1) et l'al. 7(1)b) quant au pouvoir général de l'ombudsman d'obtenir des renseignements; le par. 15(2) comporte plutôt une gamme étendue de pouvoirs à la disposition de l'ombudsman. L'article 17 prévoit une réserve importante, en vertu de laquelle le procureur général peut produire une attestation visant à interdire l'accès à des documents du Conseil des ministres ou se rapportant à une enquête sur une infraction. Dans ce cas, "l'ombudsman ne doit pas pénétrer dans les locaux ni exiger les renseignements, la réponse, le document ou l'objet, mais doit faire rapport de cette attestation à l'Assemblée législative, au plus tard dans son prochain rapport annuel." Rappelons qu'aucune question relative à l'accès à des renseignements n'était en litige dans l'arrêt Friedmann: aussi les commentaires qui suivent ne sont‑ils faits qu'à titre de comparaison incidente. Compte tenu de l'art. 18 de l'Ombudsman Act il est manifeste que la législature de la Colombie‑Britannique a accordé à l'ombudsman de larges pouvoirs en matière d'accès aux documents ainsi qu'aux témoins. Le seul cas où l'accès aux renseignements est rattaché à une obligation de faire rapport à la législature est celui où il y a attestation de confidentialité, d'où l'hypothèse que l'ombudsman n'aurait pas d'autres recours en ce qui a trait à cette catégorie particulière de renseignements. Or, dans la Loi sur le vérificateur général, ainsi que nous l'avons vu précédemment, l'al. 7(1)b) est rattaché à la disposition générale visant l'accès à tout renseignement. L'économie de l'Ombudsman Act diffère donc de celle de la Loi sur le vérificateur général.

Enfin, la présente espèce soulève une question d'équilibre constitutionnel des pouvoirs beaucoup plus évidente que dans l'affaire Friedmann, dans la mesure où ce que demande le vérificateur général équivaut en réalité à revendiquer à la fois l'obligation d'évaluer, aux termes de l'al. 7(2)d), le fond des décisions du Cabinet et du Parlement ayant conduit à l'affectation des crédits par le Parlement, et le droit de prendre connaissance de documents du Cabinet auxquels les membres du Parlement, et surtout ceux de l'Opposition, n'ont pas présentement accès en vertu du Règlement de la Chambre des communes. Accepter l'interprétation que donne le vérificateur général à l'obligation que lui impose l'al. 7(2)d) et au droit que lui confère le par. 13(1) entraînerait un changement de fait dans l'équilibre constitutionnel des pouvoirs en ce qui concerne le processus de vérification des dépenses. Un changement de cette nature peut, bien entendu, résulter de la loi, mais en l'absence d'indication plus claire de l'intention du Parlement de permettre aux tribunaux de statuer sur le bien‑fondé des prétentions du vérificateur général à un rôle et à des pouvoirs accrus, je ne crois pas qu'il convienne que les tribunaux assument cette responsabilité. C'est au Parlement, et non aux tribunaux, qu'il appartient de décider s'il y a lieu d'élargir le mandat du vérificateur général.

V. Conclusion

Dans l'arrêt Operation Dismantle, précité, où était invoquée la Charte, j'ai déclaré de façon assez catégorique, avec l'appui de quatre autres membres de la Cour, que "[j]e ne doute pas que les tribunaux soient fondés à connaître de différends d'une nature politique ou mettant en cause la politique étrangère" (p. 459). Toutefois, pour les motifs susmentionnés et compte tenu des circonstances, je suis d'avis que l'al. 7(1)b) de la Loi sur le vérificateur général constitue le seul recours que puisse faire valoir le vérificateur général contre la négation alléguée de ses droits d'accès à l'information fondés sur le par. 13(1). Je ne saurais trop souligner que la Charte n'est pas invoquée en l'espèce.

Il n'est donc pas nécessaire que je me prononce sur le fond des interprétations opposées des droits et obligations du vérificateur général en ce qui concerne l'accès à l'information prévu au par. 13(1). Rien de ce qui précède n'est censé porter préjudice au droit de la Chambre des communes d'agir comme bon lui semble à l'égard d'un rapport présenté en vertu de l'al. 7(1)b). En outre, les conclusions de l'espèce devraient être considérées comme limitées à l'interprétation d'une loi unique, eu égard au rôle particulier du vérificateur général. L'analyse en l'espèce ne doit pas non plus être interprétée comme une atteinte au principe fondamental selon lequel les tribunaux ne doivent pas refuser volontiers d'accorder les recours nécessaires quant à des droits reconnus par les lois du Canada.

En définitive, je suis d'avis de rejeter le pourvoi et de confirmer l'arrêt de la Cour d'appel fédérale à la majorité infirmant le jugement de la Section de première instance et rejetant l'action avec dépens. Les dépens devant cette Cour sont également adjugés contre l'appelant.

Pourvoi rejeté avec dépens.

Procureurs de l'appelant: Gowling & Henderson, Ottawa.

Procureur des intimés: Le sous-procureur général du Canada, Ottawa.

Proposition de citation de la décision: Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de l'énergie, des mines et des ressources), [1989] 2 R.C.S. 49 (10 août 1989)

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Origine de la décision

Date de la décision : 10/08/1989
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