MackKy c. Manitoba, [1989] 2 R.C.S. 357
DANS L'AFFAIRE de la Loi sur le financement
des campagnes électorales, chap. 45, Lois du Manitoba
Murdoch MacKay, Herold L. Driedger, Ben
Hanuschak, Charles E. Lamont, Max Hofford,
Joel Morassutti et Arthur Z. Green Appelants
c.
Le gouvernement du Manitoba Intimé
et
Le procureur général du Canada,
le procureur général de l'Ontario et
le procureur général du Québec Intervenants
répertorié: mackay c. manitoba
No du greffe: 19671.
1989: 14 mars; 1989: 14 septembre.
Présents: Le juge en chef Dickson et les juges Lamer, Wilson, La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka et Cory.
en appel de la cour d'appel du manitoba
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel du Manitoba (1985), 39 Man. R. (2d) 274, 24 D.L.R. (4th) 587, [1986] 2 W.W.R. 367, 23 C.R.R. 8, qui a rejeté un appel d'un jugement du juge Monnin (1985), 34 Man. R. (2d) 118, 19 D.L.R. (4th) 185. Pourvoi rejeté.
Sidney Green, c.r., pour les appelants.
Brian Squair, c.r., pour l'intimé.
Graham Garton, c.r., pour l'intervenant le procureur général du Canada.
Rebecca Regenstreif et Lori Sterling, pour l'intervenant le procureur général de l'Ontario.
Jean Bouchard, pour le procureur général du Québec.
//Le juge Cory//
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE CORY — Il faut, dès le début de ce pourvoi, déterminer si la preuve présentée est suffisante pour permettre à la Cour d'examiner les questions relatives à la Charte soulevées par les appelants.
Les appelants contestent la constitutionnalité des articles de la Loi sur le financement des campagnes électorales, L.M. 1982‑83‑84, chap. 45, qui prévoient le paiement par le Trésor de la province du Manitoba d'une partie des dépenses de campagnes électorales des candidats et des partis qui ont obtenu une proportion déterminée des votes exprimés dans une élection provinciale. La Loi prévoit que les partis et les candidats qui ont obtenu plus de 10 p. 100 des votes exprimés dans une circonscription électorale peuvent présenter un certificat au directeur général des élections. Celui‑ci calcule alors les dépenses totales permises en vertu de la Loi, examine les dépenses totales engagées et fixe le montant du remboursement admissible. Le remboursement est le moindre des montants correspondant à 50 p. 100 des dépenses électorales totales permises ou à 50 p. 100 des dépenses électorales réelles engagées, à l'exclusion des dons en nature. Lorsqu'il reçoit du directeur général des élections le certificat indiquant le montant dû, le ministre des Finances fait le paiement à même le Trésor.
Les tribunaux d'instance inférieure
Le juge de première instance a conclu que la loi en question ne viole pas la liberté d'expression garantie à l'al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés. La Cour d'appel à la majorité était du même avis mais la minorité a conclu que les articles contestés violent l'al. 2b) de la Charte et ne sont pas sauvegardés par l'article premier.
La thèse des appelants
Dès le départ, les appelants ont reconnu que le pourvoi ne pouvait réussir si on concluait que les sommes versées par le Trésor aux partis politiques ne pouvaient avoir comme source des fonds versés par les appelants en tant que contribuables. Les appelants ont en outre réduit les points en litige en reconnaissant franchement que la loi ne faisait pas de discrimination à leur égard et, en conséquence, il n'a pas été nécessaire d'examiner l'art. 15 de la Charte.
Les appelants allèguent que le financement de partis politiques avec les deniers des contribuables constitue une violation de la liberté d'expression que leur garantit l'al. 2b) de la Charte. Les appelants soutiennent que cela se produirait si des groupes totalitaires ou extrémistes obtenaient 10 p. 100 des votes et, en application des dispositions contestées de la Loi, recevaient du Trésor des fonds qui serviraient à propager des opinions diamétralement opposées aux leurs. De façon assez contradictoire, les appelants soutiennent aussi qu'en raison de l'exigence de [TRADUCTION] "10 p. 100 du vote populaire", les dispositions contestées procurent un avantage aux trois partis établis seulement et que les groupes dissidents ou les nouveaux partis ne peuvent pas recevoir de fonds. Enfin, les appelants prétendent que ce financement prévu par la loi oblige des contribuables à soutenir des candidats dont les opinions sont diamétralement opposées aux leurs. Cet appui forcé à une opinion contraire est, selon eux, une violation du droit constitutionnel des contribuables à la liberté d'expression.
La thèse de l'intimé
L'intimé n'a pas mis en doute la qualité pour agir des appelants. En conséquence, cette question importante n'a pas été examinée par cette Cour et il est présumé, aux fins du présent pourvoi, que les appelants avaient la qualité requise pour engager l'action. L'intimé n'a pas non plus critiqué l'absence complète de preuve à l'appui de la plainte des appelants. En fait, il a été dit que l'intimé préférait que l'affaire soit [TRADUCTION] "tranchée au fond" et non pas rejetée pour le motif [TRADUCTION] "technique" que la plainte n'avait pas de fondement factuel. L'intimé soutient que la loi ne viole d'aucune manière la liberté d'expression garantie aux appelants.
La thèse des intervenants, le procureur général du Canada, le procureur général de l'Ontario et le procureur général du Québec
La thèse des intervenants est que ce pourvoi ne peut ni ne doit être tranché dans le vide factuel dans lequel il a été présenté. Cette thèse doit être acceptée.
La nécessité essentielle d'établir un fondement factuel dans les affaires relatives à la Charte
Les affaires relatives à la Charte porteront fréquemment sur des concepts et des principes d'une importance fondamentale pour la société canadienne. Par exemple, les tribunaux seront appelés à examiner des questions relatives à la liberté de religion, à la liberté d'expression et au droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne. Les décisions sur ces questions doivent être soigneusement pesées car elles auront des incidences profondes sur la vie des Canadiens et de tous les résidents du Canada. Compte tenu de l'importance et des répercussions que ces décisions peuvent avoir à l'avenir, les tribunaux sont tout à fait en droit de s'attendre et même d'exiger que l'on prépare et présente soigneusement un fondement factuel dans la plupart des affaires relatives à la Charte. Les faits pertinents présentés peuvent toucher une grande variété de domaines et traiter d'aspects scientifiques, sociaux, économiques et politiques. Il est souvent très utile pour les tribunaux de connaître l'opinion d'experts sur les répercussions futures de la loi contestée et le résultat des décisions possibles la concernant.
Les décisions relatives à la Charte ne doivent pas être rendues dans un vide factuel. Essayer de le faire banaliserait la Charte et produirait inévitablement des opinions mal motivées. La présentation des faits n'est pas, comme l'a dit l'intimé, une simple formalité; au contraire, elle est essentielle à un bon examen des questions relatives à la Charte. Un intimé ne peut pas, en consentant simplement à ce que l'on se passe de contexte factuel, attendre ni exiger d'un tribunal qu'il examine une question comme celle‑ci dans un vide factuel. Les décisions relatives à la Charte ne peuvent pas être fondées sur des hypothèses non étayées qui ont été formulées par des avocats enthousiastes.
Cette Cour a souligné l'importance d'un fondement factuel dans des affaires relatives à la Charte. Dans R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713, le juge en chef Dickson dit à la p. 762:
Par conséquent, aucun fondement probatoire ne justifie la prétention de certains de ces détaillants qu'il y a eu atteinte à leur liberté de ne pas se conformer à une doctrine religieuse. On n'a pas démontré, dans les présents pourvois, l'existence de la seconde forme de coercition qui découlerait de la Loi sur les jours fériés dans le commerce de détail.
Il dit également aux pp. 767 et 768:
En l'absence d'une preuve forte quant à la nature de l'observance du mercredi par les hindous ou de celle du vendredi par les musulmans, je ne veux pas, et d'ailleurs je ne suis pas en mesure de le faire, évaluer les effets de la Loi sur les membres de ces groupes religieux. Le dossier ne comporte que la déposition de Bhulesh Lodhia, le détaillant hindou qui a témoigné au procès de Longo Brothers. Monsieur Lodhia a reconnu que la religion hindoue ne comporte aucun jour de sabbat, mais il a ajouté que le mercredi est considéré comme [TRADUCTION] "un jour de prière, aussi c'est le jour où nous préférerions fermer si nous avions le choix". Je déduis de ce témoignage qu'il n'y a aucun précepte religieux qui interdit à ces fidèles de travailler le mercredi, mais qu'il existe une certaine obligation morale de prier ce jour‑là. Je ne sais pas avec certitude si toute la journée doit être passée en prière ou si seulement une ou plusieurs parties de la journée doivent être réservées à cette fin. La mesure dans laquelle la Loi porte atteinte aux pratiques religieuses des hindous n'a pas été établie de manière suffisante pour justifier la conclusion que la Loi porte atteinte à leurs libertés religieuses, particulièrement dans le cadre des présentes affaires où aucun des détaillants n'est membre de cette confession.
La preuve soumise concernant la foi islamique est encore moins suffisante. Elle est entièrement contenue dans l'échange suivant intervenu au cours de l'interrogatoire principal de M. Lodhia:
[TRADUCTION] Q. . . . Vous êtes hindou, quel est, à votre connaissance, le jour du sabbat dans la religion musulmane?
R. Je crois que c'est le vendredi.
Ce n'est pas là un motif suffisant pour justifier une contestation constitutionnelle. La question de savoir si la Loi enfreint la liberté de religion des hindous ou des musulmans est une question à laquelle on devrait donc s'abstenir de répondre dans les présents pourvois.
On trouve une analyse similaire dans l'intéressant article de Brian G. Morgan, "Proof of Facts in Charter Litigation", dans l'ouvrage de R. J. Sharpe, éd., Charter Litigation (1987).
Les allégations non étayées par la preuve offerte en l'espèce
Pas le moindre élément de preuve n'a été présenté à cette Cour en l'espèce. Rappelons que les appelants ont exprimé deux préoccupations précises quant à l'effet de la loi sur le financement des dépenses électorales. Premièrement, ils disent que des groupes extrémistes, comme les néo‑nazis, pourraient obtenir 10 p. 100 des votes et donc recevoir des fonds publics même s'ils épousent des principes diamétralement opposés à ceux d'une société démocratique. Les appelants prétendent que leurs impôts pourraient servir à appuyer des opinions auxquelles ils sont fondamentalement opposés. Deuxièmement, ils disent que le système de financement qui exige qu'un candidat obtienne au moins 10 p. 100 des votes favorise les trois partis établis au détriment de tous les autres.
À l'appui de cette thèse, les appelants ont avancé, au cours du débat, un certain nombre de propositions non confirmées. Pour bien illustrer les problèmes que pose cette façon de procéder, il suffit de citer certaines de ces prétentions.
Par exemple, l'avocat parle du processus politique du Canada en ces termes:
[TRADUCTION] Si votre Seigneurie examine les lois fédérales, depuis l'adoption de lois fédérales concernant les partis politiques, vous verrez que les seuls partis politiques qui ont bénéficié de ces lois sont ceux qui les ont votées, les trois principaux partis de ce pays.
. . .
Mais aucun parti politique n'a reçu plus de 10 p. 100 des votes et je crois qu'un des intervenants dit que les requérants font la simple affirmation que de nombreux partis politiques n'ont pas reçu 10 p. 100 des votes, mais qu'il n'y a aucune preuve par affidavit à cet effet. Vos Seigneuries, je dis avec égards que la jurisprudence me permet de faire cette simple affirmation parce que ce que je dis fait tellement partie de notre réalité que cela est universellement connu. Le parti COR, le parti Libertaire, le parti Western Canadian Concept n'ont pas obtenu 10 p. 100; le parti Rhinocéros a pu obtenir 10 p. 100 dans certaines circonscriptions mais non dans tout le pays. Aucun parti politique — et au Manitoba, encore une fois, il y a au moins trois ou quatre partis qui n'ont pas obtenu 10 p. 100 des votes.
Ces affirmations sont particulièrement importantes dans le débat et pourtant aucun fondement factuel n'a été présenté à leur égard.
L'avocat mentionne ensuite la situation politique internationale en ces termes:
[TRADUCTION] En Allemagne, le parti nazi a obtenu dans le processus démocratique beaucoup plus de 10 p. 100 des votes, et il y a des candidats dans la province du Manitoba et dans le pays qui exprimeraient des opinions dont ce groupe se ferait le défenseur bien que le Parlement les ait déclarées illégales. Le Parlement n'a pas jugé approprié d'interdire à ces gens de se porter candidats et d'obtenir 10 p. 100 des votes.
. . .
Vos Seigneuries remarqueront que The Toronto Star d'hier dit que les néo‑nazis ont atteint les 7 p. 100 en Allemagne. S'ils faisaient campagne au Canada et obtenaient 3 p. 100 de plus, ils auraient droit d'obtenir de l'État 50 p. 100 de leurs dépenses pour financer leur parti politique. À quoi tout cela sert‑il?
Encore une fois, aucun fondement factuel n'appuie ces affirmations et il n'y a aucune tentative de relier au Canada les statistiques qui concernent l'Allemagne.
Suit alors une mention de l'évolution historique des partis et du processus politiques du Canada:
[TRADUCTION] Depuis la Loi sur les dépenses d'élections, au niveau fédéral, aucun parti politique n'a jamais atteint 10 p. 100 des votes. Mais avant la Loi électorale, un parti est passé de rien à 19 p. 100 et le parti Crédit social, qui professait des opinions radicales et critiquait l'ordre établi n'a pas été empêché d'exprimer son point de vue, et en fait il l'a exprimé avec succès. Mes confrères n'ont absolument aucune raison d'affirmer qu'ils auront plus de succès s'ils ont plus de fonds. Je dis, avec égards, qu'il y a tout autant de raisons de dire qu'ils auront moins de succès.
L'avocat poursuit et fait certaines affirmations concernant l'effet de la loi relative aux dépenses électorales sur les campagnes politiques et les résultats auxquels on pourrait s'attendre.
[TRADUCTION] Pendant la dernière campagne électorale, des partis non politiques ont dépensé des millions de dollars pour appuyer les idées des partis politiques et on a dit par la suite qu'il fallait empêcher cette situation par un resserrement des lois.
. . .
Cela n'a pas eu comme résultat que le parti a dépensé moins d'argent, il a dépensé plus d'argent. C'est le résultat — et je le dis maintenant compte tenu de la loi. Je n'ai pas à vous fournir un affidavit, ce qui est disponible.
. . .
L'affirmation de M. le juge Monnin, le juge de première instance, signifie que les opinions ne peuvent être exprimées efficacement sans financement. Je demande à vos Seigneuries de conclure que ce n'est pas le cas, de conclure au moins que cette thèse n'est pas fondée, que le financement a souvent pour résultat que des opinions ne sont pas exprimées, qu'il sert à vendre du vent, que plus on dispose de financement, moins on essaie d'approfondir une position et plus on essaie de vendre des choses inutiles au moyen d'affiches, de bannières, de différentes choses.
Le parti qui n'a pas d'argent se fonde sur un énoncé de politique, publié dans le journal ou polycopié, qui essaie d'exprimer son opinion. Le parti qui dispose de fonds produit toutes sortes d'affiches donnant le nom du candidat en belles couleurs. Rien ne permet de dire que les gens étaient empêchés d'exprimer leurs opinions avant l'adoption de la loi.
. . .
Quand on dit qu'ils sont mieux diffusés à la télévision, je vous dis avec égards, votre Seigneurie, qu'il est très difficile d'approfondir un énoncé de politique dans une annonce de 30 minutes ou de cinq minutes et qu'ils ne le font pas. On dit "C'est l'homme qu'il vous faut, etc. un leader —", je pourrais débiter toute la série de ces prétendues expressions d'opinions, et ce n'est pas ce que fait l'argent dans une campagne électorale.
. . .
Vos Seigneuries, je peux parler de 1969, et encore une fois je n'ai pas besoin d'affidavits. Vos Seigneuries peuvent prendre connaissance d'office [. . .] En 1969 un parti politique ne disposant de pratiquement aucuns fonds a été élu dans la province du Manitoba. Le même gouvernement a perdu l'élection l'année dernière après avoir dépensé 3 millions de dollars provenant — de mon argent et de l'argent des contribuables.
. . .
Nous n'avons pas de système d'élections présidentielles, nous n'avons même pas de système prévoyant l'élection d'un premier ministre; nous avons des élections dans les circonscriptions, ce qui ne signifie pas qu'il faut dépenser 20 millions de dollars pour être élu.
Ces affirmations relatives au financement des partis politiques et à l'effet des contributions aux dépenses électorales étaient également de grande importance dans le débat, pourtant aucun élément de preuve n'a été soumis. Il est bien possible qu'on puisse prendre connaissance d'office de certains faits sociaux d'ordre général mentionnés par les appelants, mais il y a ici une absence totale de fondement factuel à l'appui de leurs allégations.
Un contexte factuel est d'une importance fondamentale dans le présent pourvoi. On ne prétend pas que c'est l'objet visé par la loi qui viole la Charte, mais ses conséquences. Si les conséquences préjudiciables ne sont pas établies, il ne peut y avoir de violation de la Charte ni même de cause. Le fondement factuel n'est donc pas une simple formalité qui peut être ignorée et, bien au contraire, son absence est fatale à la thèse présentée par les appelants.
Ces points soulèvent des questions importantes quant au financement de candidats aux élections provinciales, et ces questions sont évidemment de grande importance pour les résidents du Canada et pour toute démocratie. Il serait irresponsable de tenter de les résoudre sans disposer d'un contexte factuel satisfaisant.
Les appelants ont plaidé un point qui n'exige pas de contexte factuel. Ils ont dit que le financement de candidats tel que prévu par la loi pourrait en réalité forcer un contribuable à donner son appui à un candidat prônant des opinions fondamentalement opposées aux siennes, dans chaque cas où un candidat perdant recevrait 10 p. 100 des votes. Cet appui forcé à une opinion opposée est une atteinte, selon eux, au droit du contribuable à la liberté d'expression. Je ne puis accepter cette prétention. La loi n'interdit pas à un contribuable ni à quiconque d'avoir ou d'exprimer une opinion ou une croyance. Au contraire, la loi semble favoriser et encourager la diffusion et l'expression d'un large éventail d'opinions et de positions. De cette manière, elle améliore la connaissance de divers points de vue et facilite leur discussion publique.
Dispositif
En définitive, le pourvoi doit être rejeté mais, dans les circonstances, sans dépens, compte tenu surtout de la thèse soutenue par l'intimé dans toutes les cours.
Pourvoi rejeté.
Procureur des appelants: Sidney Green, Winnipeg.
Procureur de l'intimé: Tanner Elton, Winnipeg.
Procureur de l'intervenant le procureur général du Canada: John C. Tait, Ottawa.
Procureur de l'intervenant le procureur général de l'Ontario: Richard F. Chaloner, Toronto.
Procureur de l'intervenant le procureur général du Québec: Le procureur général du Québec, Ste‑Foy.
