Mahe c. Alberta, [1990] 1 R.C.S. 342
Jean‑Claude Mahe, Angeline Martel,
Paul Dubé et l'Association de
l'école Georges et Julia Bugnet Appelants
c.
Sa Majesté la Reine du chef
de la province de l'Alberta Intimée
et
Le procureur général du Canada,
le procureur général de l'Ontario,
le procureur général du Québec,
le procureur général du Nouveau‑Brunswick,
le procureur général du Manitoba,
le procureur général de la Saskatchewan,
l'Association canadienne-française de l'Alberta, le
Commissaire aux langues officielles du Canada, Alliance
Québec, Alliance pour les communautés linguistiques
au Québec, l'Association canadienne-française de
l'Ontario, l'Association française des conseils
scolaires de l'Ontario, l'Association des enseignantes
et des enseignants franco‑ontariens, l'Association
des commissions scolaires protestantes du Québec,
l'Edmonton Roman Catholic Separate School District
No. 7 et l'Alberta School Trustees' Association Intervenants
répertorié: mahe c. alberta
No du greffe: 20590.
1989: 14 juin; 1990: 15 mars.
Présents: Le juge en chef Dickson et les juges Wilson, La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier et Cory.
en appel de la cour d'appel de l'alberta
Droit constitutionnel -- Charte des droits -- Droit à l'instruction dans la langue de la minorité -- Les droits conférés par l'art. 23 de la Charte canadienne des droits et libertés, en fonction du nombre d'élèves, comprennent‑ils un droit de "gestion et contrôle" à l'égard des établissements de la minorité linguistique et de l'instruction dans la langue de cette minorité? -- Dans l'affirmative, le nombre d'élèves dans la région d'Edmonton est‑il suffisant pour invoquer ce droit? -- Sens de l'expression "gestion et contrôle".
Droit constitutionnel -- Charte des droits -- Droit à l'instruction dans la langue de la minorité -- La School Act de l'Alberta et ses règlements d'application sont‑ils incompatibles avec l'art. 23 de la Charte canadienne des droits et libertés? -- Dans l'affirmative, cette incompatibilité est‑elle justifiable aux termes de l'article premier de la Charte? ‑- School Act, R.S.A. 1980, ch. S‑3, art. 13, 158, 159 -- French Language Regulation, Alta. Reg. 490/82.
Droit constitutionnel -- Charte des droits -- Maintien des droits relatifs à certaines écoles -- L'article 23 de la Charte canadienne des droits et libertés confère aux parents appartenant à la minorité linguistique à Edmonton des droits de gestion et de contrôle à l'égard de leurs établissements et de l'instruction dans leur langue -- Les droits conférés par l'art. 23 sont‑ils incompatibles avec le "droit ou privilège en matière d'écoles séparées" garanti par l'art. 17 de la Loi sur l'Alberta -- Charte canadienne des droits et libertés, art. 23, 29 -- Loi sur l'Alberta, S.C. 1905, ch. 3, art. 17 -- Loi constitutionnelle de 1867, art. 93(1).
Les appelants font valoir que leurs droits prévus à l'art. 23 de la Charte canadienne des droits et libertés ne sont respectés ni par le système d'éducation existant actuellement à Edmonton ni par la loi régissant ce système. En particulier, les appelants soutiennent que l'art. 23 garantit à Edmonton le droit à la "gestion" et au "contrôle" d'une école de la minorité linguistique. À l'époque du procès, il y avait dans la région d'Edmonton environ 116 800 élèves inscrits dans les écoles publiques et séparées et approximativement 2 900 citoyens dont la première langue apprise et encore comprise était le français. Ces citoyens avaient environ 4 130 enfants de moins de vingt ans, 3 750 d'entre eux ayant entre 5 et 19 ans. En 1984, le conseil scolaire catholique a établi une école francophone qui relevait de l'Edmonton Roman Catholic Separate School District No. 7. En 1985, cette école comptait 242 élèves allant de la maternelle à la sixième année, et il restait des places. Il y avait en outre 73 élèves qui suivaient le programme d'immersion en 7e et 8e années. Les appelants ont intenté à la province une action tendant à l'obtention des déclarations suivantes: (1) qu'il y a dans la région d'Edmonton un nombre suffisant d'enfants de la minorité linguistique francophone pour justifier l'instruction en français et des établissements de langue française financés sur les fonds publics, conformément à l'art. 23 de la Charte; (2) que l'art. 23 confère aux appelants le droit de faire instruire leurs enfants dans des établissements qui équivalent à ceux fournis aux enfants anglophones et de se voir accorder des pouvoirs équivalents à ceux des parents d'enfants anglophones; et (3) que la School Act de l'Alberta et le règlement 490/82 pris sous son régime sont inopérants dans la mesure de leur incompatibilité avec l'art. 23. La Cour du Banc de la Reine et la Cour d'appel ont toutes les deux retenu un bon nombre des arguments généraux des appelants, mais leur ont refusé les déclarations précises qu'ils avaient demandées. Dans ce pourvoi, les appelants cherchent à déterminer si le système d'éducation de la région d'Edmonton satisfait aux exigences de l'art. 23. La principale question en litige est le niveau de "gestion et de contrôle" à l'égard d'une école de langue française qui devrait être accordé aux parents appartenant à la minorité linguistique à Edmonton.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli.
L'article 23 de la Charte
L'objet général de l'art. 23 de la Charte est de maintenir les deux langues officielles du Canada et les cultures qu'elles représentent, et à favoriser l'épanouissement de chacune de ces langues, dans la mesure du possible, dans les provinces où elle n'est pas parlée par la majorité. L'article cherche à atteindre ce but en accordant aux parents appartenant à la minorité linguistique des droits à un enseignement dispensé dans leur langue, partout au Canada. L'article 23 est destiné en outre à remédier, à l'échelle nationale, à l'érosion progressive des minorités parlant l'une ou l'autre langue officielle et à appliquer la notion de "partenaires égaux" des deux groupes linguistiques officiels dans le domaine de l'éducation. Pour assurer la réalisation de son objet, on doit considérer l'art. 23 comme attributif d'un droit général à l'instruction dans la langue de la minorité, droit auquel les al. a) et b) du par. (3) apportent des précisions. L'article 23 établit une exigence "variable", l'al. (3)b) indiquant le niveau supérieur de la gamme des exigences institutionnelles possibles posées par l'art. 23 (un gouvernement peut toutefois fournir davantage que le minimum requis par l'art. 23), et le mot "instruction" à l'al. (3)a) en indiquant le niveau inférieur. La méthode du "critère variable" garantit le type et le niveau de droits et de services qui sont appropriés en vertu de l'art. 23 pour assurer l'instruction dans la langue de la minorité au nombre d'élèves en question.
Lorsque le nombre le justifie, l'art. 23 confère aux parents appartenant à la minorité linguistique un droit de gestion et de contrôle à l'égard des établissements d'enseignement où leurs enfants se font instruire. Cette gestion et ce contrôle sont vitaux pour assurer l'épanouissement de leur langue et de leur culture. Prises ensemble, les versions anglaise et française de l'al. 23(3)b) justifient une telle interprétation. Le degré de gestion et de contrôle exigé par l'art. 23 peut, dans certaines circonstances et selon le nombre d'élèves en question, justifier l'existence d'un conseil scolaire indépendant. Toutefois, la création d'un conseil scolaire indépendant n'est pas nécessairement le meilleur moyen d'atteindre l'objectif de l'art. 23. Ce qui est essentiel pour sa réalisation, c'est que le groupe linguistique minoritaire ait un contrôle sur les aspects de l'éducation qui concernent ou qui touchent sa langue et sa culture. Donc, lorsque le nombre d'élèves visés par l'art. 23 ne justifie pas la création d'un conseil scolaire indépendant (le niveau maximum de gestion et de contrôle), mais qu'il est suffisamment important pour justifier un déplacement vers le niveau supérieur du critère variable, ce nombre peut être suffisant pour nécessiter la représentation de la minorité linguistique au sein d'un conseil scolaire existant. Dans ce dernier cas, (1) la représentation de la minorité linguistique au sein des conseils locaux ou des autres pouvoirs publics qui administrent l'instruction dans la langue de la minorité ou les établissements où elle est dispensée, devrait être garantie; (2) le nombre de représentants de la minorité linguistique au sein du conseil devrait être au moins proportionnel au nombre d'élèves de la minorité linguistique dans le district scolaire, c.‑à‑d. au nombre d'élèves de la minorité linguistique qui relèvent du conseil; (3) les représentants de la minorité linguistique devraient avoir le pouvoir exclusif de prendre des décisions concernant l'instruction dans sa langue et les établissements où elle est dispensée, notamment: a) les dépenses de fonds prévus pour cette instruction et ces établissements; b) la nomination et la direction des personnes chargées de l'administration de cette instruction et de ces établissements; c) l'établissement de programmes scolaires; d) le recrutement et l'affectation du personnel, notamment des professeurs; et e) la conclusion d'accords pour l'enseignement et les services dispensés aux élèves de la minorité linguistique.
Lorsque le degré susmentionné de gestion est justifié, la qualité de l'enseignement dispensé à la minorité linguistique devrait en principe être, dans une mesure raisonnable, égale à celle de l'enseignement donné à la majorité, sans avoir à être identique, et des fonds publics adéquats à cette fin doivent être fournis. Les personnes qui exerceront le pouvoir de gestion et de contrôle sont des parents appartenant à la minorité linguistique ou des personnes désignées par ces parents comme leurs représentants. Finalement, d'autres degrés de gestion et de contrôle peuvent être nécessaires dans des situations où le nombre ne justifie pas que soit accordée à la minorité linguistique une représentation au sein d'un conseil scolaire existant. Ce qui est requis dans chaque cas dépendra de ce que le "nombre justifie". Le chiffre pertinent aux fins de l'art. 23 est le nombre de personnes qui se prévaudront finalement du programme ou de l'établissement envisagés. Deux facteurs doivent être pris en considération pour déterminer les exigences de l'art. 23: (1) les services appropriés en termes pédagogiques, compte tenu du nombre d'élèves visés et (2) le coût des services envisagés.
Il y a dans la région d'Edmonton un nombre suffisant d'élèves visés par l'art. 23 pour justifier, aussi bien sur le plan pédagogique que sur le plan financier, la création d'une école indépendante comme celle qui existe actuellement, ainsi que la fourniture d'un programme permanent d'instruction aux niveaux primaire et secondaire. Le nombre d'élèves qui fréquenteront vraisemblablement les écoles francophones à Edmonton n'est pas suffisant toutefois pour justifier la création d'un conseil scolaire francophone indépendant en vertu de l'art. 23. Par conséquent, les parents appartenant à la minorité linguistique devraient avoir le droit d'être représentés au conseil des écoles séparées et avoir le degré de gestion et de contrôle mentionné précédemment. Comme ces droits ne sont pas accordés actuellement, la province doit adopter des mesures législatives (et des règlements, si nécessaire) qui soient à tous égards conformes aux dispositions de l'art. 23 de la Charte.
L'article 29 de la Charte et l'art. 17 de la Loi sur l'Alberta
Les droits de gestion et de contrôle conférés par l'art. 23 de la Charte aux parents appartenant à la minorité linguistique ne constituent pas une violation d'un "droit ou privilège [. . .] en matière d'écoles séparées" garanti à l'art. 17 de la Loi sur l'Alberta. Les pouvoirs de gestion et de contrôle accordés à la minorité linguistique n'ont aucune incidence sur les droits relatifs aux aspects confessionnels de l'instruction ou les aspects non confessionnels connexes. Au contraire, le transfert des pouvoirs relatifs à la gestion et au contrôle consiste simplement en la réglementation d'un aspect non confessionnel de l'instruction, savoir, la langue de l'enseignement.
La School Act et le règlement 490/82
Les articles 13, 158 et 159 de la School Act n'empêchent pas les autorités d'agir conformément à la Charte, mais elles ne garantissent pas non plus que celle‑ci sera respectée. Cependant, une déclaration d'invalidité n'améliorerait pas la situation des appelants. Premièrement, si la loi devait être invalidée, on peut présumer que les autorités publiques de l'Alberta seraient temporairement empêchées d'exercer leurs pouvoirs de façon à modifier le système en place pour le rendre conforme aux exigences de l'art. 23. Deuxièmement, le véritable obstacle à l'exercice des droits des appelants n'est pas la loi existante, mais l'inaction des autorités publiques. Jusqu'à maintenant, la législature de l'Alberta a négligé de remplir l'obligation que lui impose l'art. 23. Elle ne doit plus tarder à mettre en place un système approprié d'enseignement dans la langue de la minorité.
Le règlement 490/82, qui exige qu'environ 20 pour 100 des heures de cours au moins soient consacrées à l'enseignement en langue anglaise, peut faire obstacle à la réalisation de l'objet de l'art. 23. Les droits conférés aux appelants par l'art. 23 comprennent le droit général de faire instruire leurs enfants entièrement en français. Bien qu'une certaine quantité d'enseignement obligatoire en anglais puisse constituer une limite raisonnable imposée à l'art. 23, l'intimée n'a pas prouvé qu'il est nécessaire de dispenser chaque semaine dans les écoles francophones 300 minutes d'enseignement en anglais. Cela étant, le règlement n'est pas sauvegardé par l'article premier de la Charte.
Jurisprudence
Arrêts mentionnés: Reference Re Education Act of Ontario and Minority Language Education Rights (1984), 10 D.L.R. (4th) 491; Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712; Procureur général du Québec c. Quebec Association of Protestant School Boards, [1984] 2 R.C.S. 66; Lavoie v. Nova Scotia (Attorney General) (1989), 91 N.S.R. (2d) 184; Société des Acadiens du Nouveau‑Brunswick Inc. c. Association of Parents for Fairness In Education, [1986] 1 R.C.S. 549; Renvoi relatif au projet de loi 30, An Act to amend the Education Act (Ont.), [1987] 1 R.C.S. 1148; Commission des Écoles Fransaskoises v. Saskatchewan (1988), 48 D.L.R. (4th) 315; Reference Re Minority Language Educational Rights (P.E.I.) (1988), 69 Nfld. & P.E.I.R. 236; Renvoi: Motor Vehicle Act de la C.‑B., [1985] 2 R.C.S. 486; Grand Montréal, Commission des écoles protestantes c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 377; Brophy v. Attorney‑General of Manitoba, [1895] A.C. 202; Ottawa Roman Catholic Separate Schools Trustees v. Mackell, [1917] A.C. 62; Ottawa Roman Catholic Separate Schools Trustees v. Quebec Bank, [1920] A.C. 230; R. c. Mercure, [1988] 1 R.C.S. 234.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 15, 23, 24(1), 27, 29.
French Language Regulation, Alta. Reg. 490/82.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 93(1).
Loi constitutionnelle de 1982, art. 52.
Loi sur l'Alberta, S.C. 1905, ch. 3 [réimprimé dans L.R.C. (1985), app. II, no 20], art. 17.
School Act, R.S.A. 1980, ch. S‑3, art. 13, 158, 159.
School Act, S.A. 1988, ch. S‑3.1, art. 4, 5, 6.
Societies Act, R.S.A. 1980, ch. S‑18.
Doctrine citée
Canada. Commission royale d'enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme. Rapport de la Commission royale d'enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme, Livre 2. Ottawa: Imprimeur de la Reine, 1968.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Alberta (1987), 54 Alta. L.R. (2d) 212, 80 A.R. 161, 42 D.L.R. (4th) 514, [1987] 6 W.W.R. 331, 33 C.R.R. 207, confirmant un jugement de la Cour du Banc de la Reine de l'Alberta (1985), 39 Alta. L.R. (2d) 215, 64 A.R. 35, 22 D.L.R. (4th) 24, 22 C.R.R. 90. Pourvoi accueilli.
G. Brent Gawne et Mary T. Moreau, pour les appelants.
J. C. Major et B. N. Locke, pour l'intimée.
E. D. D. Tavender, c.r., K. M. Eidsvik et Thomas‑Louis Fortin, pour l'intervenant le procureur général du Canada.
John Cavarzan, pour l'intervenant le procureur général de l'Ontario.
Jean‑Yves Bernard et Luc Leblanc, pour l'intervenant le procureur général du Québec.
Gabriel Bourgeois, pour l'intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.
Donna J. Miller et Deborah Carlson, pour l'intervenant le procureur général du Manitoba.
Robert G. Richards, pour l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Michel Bastarache et Martine Richard, pour l'intervenante l'Association canadienne-française de l'Alberta.
Robert J. Buchan, pour l'intervenant le Commissaire aux langues officielles du Canada.
Stephen A. Scott et Kathleen Weil, pour l'intervenante Alliance Québec.
Paul S. Rouleau, pour les intervenantes l'Association canadienne-française de l'Ontario, l'Association française des conseils scolaires de l'Ontario et l'Association des enseignantes et des enseignants franco‑ontariens.
Colin K. Irving et Allan R. Hilton, pour l'Association des commissions scolaires protestantes du Québec.
Judith C. Anderson, pour les intervenants l'Edmonton Roman Catholic Separate School District No. 7 et l'Alberta School Trustees' Association.
//Le Juge en chef//
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le Juge en chef — On demande à la Cour de déterminer dans le présent pourvoi si le système d'éducation de la ville d'Edmonton satisfait aux exigences de l'art. 23 de la Charte canadienne des droits et libertés, dont voici le texte:
23. (1) Les citoyens canadiens:
a)dont la première langue apprise et encore comprise est celle de la minorité francophone ou anglophone de la province où ils résident,
b)qui ont reçu leur instruction, au niveau primaire, en français ou en anglais au Canada et qui résident dans une province où la langue dans laquelle ils ont reçu cette instruction est celle de la minorité francophone ou anglophone de la province,
ont, dans l'un ou l'autre cas, le droit d'y faire instruire leurs enfants, aux niveaux primaire et secondaire, dans cette langue.
(2) Les citoyens canadiens dont un enfant a reçu ou reçoit son instruction, au niveau primaire ou secondaire, en français ou en anglais au Canada ont le droit de faire instruire tous leurs enfants, aux niveaux primaire et secondaire, dans la langue de cette instruction.
(3) Le droit reconnu aux citoyens canadiens par les paragraphes (1) et (2) de faire instruire leurs enfants, aux niveaux primaire et secondaire, dans la langue de la minorité francophone ou anglophone d'une province:
a)s'exerce partout dans la province où le nombre des enfants des citoyens qui ont ce droit est suffisant pour justifier à leur endroit la prestation, sur les fonds publics, de l'instruction dans la langue de la minorité;
b)comprend, lorsque le nombre de ces enfants le justifie, le droit de les faire instruire dans des établissements d'enseignement de la minorité linguistique financés sur les fonds publics.
L'article 23 est une des composantes de la protection constitutionnelle des langues officielles au Canada. Il revêt cependant une importance toute particulière à cet égard en raison du rôle primordial que joue l'instruction dans le maintien et le développement de la vitalité linguistique et culturelle. Cet article constitue en conséquence la clef de voûte de l'engagement du Canada envers le bilinguisme et le biculturalisme.
Les appelants font valoir que leurs droits en vertu de l'art. 23 ne sont respectés ni par le système d'éducation existant actuellement à Edmonton ni par la loi régissant ce système, ce qui entraîne l'érosion de leur patrimoine culturel, contrairement à l'esprit et à l'objet de la Charte. En particulier, les appelants soutiennent que l'art. 23 garantit à Edmonton le droit à la "gestion" et au "contrôle" d'une école de la minorité linguistique, c'est‑à‑dire le droit à une école francophone dirigée par un conseil scolaire francophone. Notre tâche consiste donc à déterminer le sens de l'art. 23 de la Charte.
Les questions constitutionnelles
Les questions constitutionnelles suivantes, formulées dans une ordonnance de la Cour, font ressortir la diversité des points que soulève le présent pourvoi:
1.Y a‑t‑il violation ou négation des droits de la minorité linguistique de la région métropolitaine d'Edmonton à des établissements d'enseignement de la minorité linguistique aux termes de l'al. 23(3)b) de la Charte canadienne des droits et libertés?
2.Le droit à l'instruction dans la langue de la minorité et à des établissements d'enseignement de la minorité linguistique conformément aux al. 23(3)a) et 23(3)b) de la Charte accorde‑t‑il à la minorité la gestion et le contrôle
a) de l'instruction?
b) des établissements d'enseignement?
Dans l'affirmative, quelles sont la nature et la portée de la gestion et du contrôle?
3.a)La School Act, R.S.A. 1980, ch. S‑3, et ses règlements d'application sont‑ils incompatibles avec l'art. 23 de la Charte ou contraires à celui‑ci?
b)Dans l'affirmative, est‑ce justifié aux termes de l'article premier de la Charte?
4.Les dispositions de l'art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867, de l'art. 29 de la Charte et de l'art. 17 de la Loi sur l'Alberta portent‑elles atteinte aux droits garantis par l'art. 23 de la Charte? Dans l'affirmative, comment?
Les parties et les intervenants
Les appelants Jean‑Claude Mahe et Paul Dubé sont des pères dont la première langue apprise et encore comprise est le français. L'appelante Angeline Martel est une mère qui a reçu son instruction primaire en français. Tous les trois ont des enfants d'âge scolaire et sont en conséquence des personnes qui, suivant le par. 23(1) de la Charte, ont, sauf certaines restrictions, "le droit d[e] faire instruire leurs enfants, aux niveaux primaire et secondaire" dans la langue de la minorité linguistique de la province, en l'occurrence le français. On peut donc, par souci de simplicité, les appeler des "parents visés par l'art. 23" et leurs enfants des "élèves visés par l'art. 23". La quatrième appelante, l'Association de l'école Georges et Julia Bugnet, est une personne morale ayant principalement pour but de favoriser l'enseignement en français dans la province de l'Alberta.
Les procureurs généraux du Canada, de l'Ontario, du Québec, du Nouveau‑Brunswick, du Manitoba et de la Saskatchewan, Alliance Québec, l'Edmonton Roman Catholic Separate School District No. 7, l'Alberta School Trustees' Association, l'Association canadienne‑française de l'Alberta, l'Association des commissions scolaires protestantes du Québec, l'Association canadienne‑française de l'Ontario, l'Association française des conseils scolaires de l'Ontario, l'Association des enseignantes et des enseignants franco‑ontariens ainsi que le Commissaire aux langues officielles du Canada ont tous reçu l'autorisation d'intervenir dans le présent pourvoi.
Les faits
Les appelants étaient et sont encore insatisfaits de l'instruction en français fournie en Alberta, particulièrement à Edmonton. En 1982, ils ont fait tenir au ministre de l'Éducation de l'Alberta une proposition prévoyant la création à Edmonton d'une nouvelle école primaire publique de langue française qui: (1) instruirait les enfants francophones exclusivement en français et dans une ambiance totalement "française", (2) serait administrée par un comité de parents sous l'égide d'un conseil scolaire français autonome, et (3) aurait un programme reflétant la culture linguistique française.
On a fait savoir aux appelants que la province, représentée par le ministère de l'Éducation, avait pour politique de ne pas créer de districts scolaires français. On a encouragé les parents à soumettre leur proposition à l'Edmonton Roman Catholic Separate School Board ou à l'Edmonton Public School Board. C'est ce que les appelants ont fait, mais leur proposition a été rejetée par les deux conseils. Le Roman Catholic Separate School Board a néanmoins décidé d'entreprendre une étude visant à déterminer si on répondait aux besoins des élèves francophones d'Edmonton. Par suite de cette étude, le Roman Catholic Separate School Board a ordonné en juin 1983 que soit établie en septembre 1984 une école francophone, l'École Maurice‑Lavallée, qui relèverait de l'Edmonton Roman Catholic Separate School District No. 7.
La preuve relative à la chronologie de l'établissement de l'École Maurice‑Lavallée est assez sommaire. Il semble qu'avant septembre 1984, l'École Maurice‑Lavallée était une école d'immersion française. Par la suite, elle a continué à offrir un programme d'immersion aux élèves des septième et huitième années, mais elle est devenue, de la classe maternelle à la sixième année, une école "exclusivement française", à laquelle n'étaient admis que les élèves dont les parents satisfaisaient aux exigences de l'art. 23 de la Charte. D'après la preuve, le Roman Catholic Separate School Board District No. 7 avait l'intention d'y instituer un programme intermédiaire en septembre 1985 et d'en déménager le programme d'immersion sur une période de deux ans. Après cette période de transition, l'école serait composée entièrement d'"élèves visés par l'art. 23". Vers la même époque, le conseil scolaire catholique a adopté une motion suivant laquelle il favoriserait et poursuivrait l'établissement d'un programme français de la neuvième à la douzième année à l'École J.‑H.‑Picard. À la date de l'audience devant la Cour d'appel, le conseil scolaire catholique avait effectivement établi une école secondaire francophone à l'École J.‑H.‑Picard, quoiqu'on ne nous ait pas fourni de détails concernant le fonctionnement de cette école.
À l'École Maurice‑Lavallée, le français est la langue de l'instruction et de l'administration, et tout le personnel est francophone. De plus, le but énoncé de l'école est [TRADUCTION] "principalement de refléter le patrimoine culturel de la minorité francophone en Alberta". Le gouvernement a souligné dans son argumentation qu'il ne s'agit pas d'une école d'immersion française. L'intimée a fait remarquer en outre que les non‑résidents qui répondent aux exigences de l'art. 23 de la Charte sont admis à cette école et que celle‑ci est dotée d'un comité consultatif de parents qui a été constitué en personne morale en vertu de la Societies Act, R.S.A. 1980, ch. S‑18, et qui remplit une fonction consultative auprès du conseil scolaire.
Comme le gouvernement n'a pas accédé à toutes leurs demandes, les appelants ont engagé l'action qui a abouti au présent pourvoi. Cette action a été intentée en octobre 1983, avant l'ouverture de l'École Maurice‑Lavallée, mais il se dégage nettement des arguments des appelants qu'ils étaient, et sont toujours, insatisfaits du régime sous lequel fonctionne cette école. Dans leur déclaration, les appelants demandent plusieurs jugements déclaratoires fondés sur le par. 24(1) de la Charte et l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982. Puisque les déclarations sollicitées sont nombreuses et détaillées, il est utile de les reproduire textuellement. Les appelants demandent un jugement déclarant:
[TRADUCTION]
a). . . qu'il y a dans la région métropolitaine d'Edmonton un nombre suffisant d'enfants dont les parents sont des citoyens canadiens dont la première langue apprise et encore comprise est celle de la minorité francophone de l'Alberta, et d'enfants dont les parents ont reçu leur instruction, au niveau primaire, en français au Canada et résident en Alberta, pour que soit justifiée à l'endroit de ces enfants la prestation, sur les fonds publics, de l'instruction dans la langue de la minorité francophone et le droit de recevoir cette instruction dans des établissements de la minorité francophone dans la province de l'Alberta, conformément à l'article 23 de la Charte;
b). . . que l'article 23 de la Charte confère aux demandeurs les mêmes pouvoirs, droits et obligations qu'aux parents d'enfants anglophones dans la province de l'Alberta et que, en outre, sans restreindre la portée générale de ce qui précède, ils ont:
(i)le droit de faire instruire leurs enfants dans un programme homogène en langue française dans le cadre duquel la totalité des cours sont dispensés en français;
(ii)le pouvoir d'établir des districts scolaires pour l'administration des établissements d'enseignement de langue française;
(iii)le pouvoir de lever des impôts et de voir de toute autre manière au financement des établissements d'enseignement de langue française;
(iv)le pouvoir d'embaucher et de licencier les enseignants et de mettre en {oe}uvre le programme d'études dans les établissements d'enseignement de langue française;
(v)le pouvoir d'élire des conseillers scolaires et d'engager du personnel administratif pour la surveillance du fonctionnement de districts scolaires où se trouvent des établissements d'enseignement de langue française;
c). . . que l'article 23 de la Charte confère aux demandeurs le droit de faire instruire leurs enfants dans des établissements qui équivalent à ceux fournis aux enfants anglophones dans la province de l'Alberta;
d) . . . que The School Act, les sept modifications qui y ont été apportées et ses règlements d'application sont inopérants dans la mesure de leur incompatibilité avec l'article 23 de la Charte. [Je souligne.]
La défense se borne à l'énoncé de deux propositions concernant la portée de l'art. 23 de la Charte. La première est que le droit à l'instruction, financée sur les fonds publics, dans la langue de la minorité n'existe que lorsque cela est justifié par un nombre suffisant d'"élèves visés par l'art. 23" dans un district ou une subdivision scolaire existant déjà. La seconde est qu'il existe en outre un droit de recevoir cette instruction dans des établissements d'enseignement de la minorité linguistique financés sur les fonds publics, mais seulement dans les districts ou subdivisions scolaires où le nombre d'"élèves visés par l'art. 23" — un nombre plus élevé que celui requis aux seules fins de l'instruction dans la langue de la minorité — le justifie. L'intimée n'a ni reconnu ni nié qu'il y avait dans quelque district ou subdivision scolaire que ce soit dans la province de l'Alberta un nombre suffisant d'"élèves visés par l'art. 23" pour faire naître l'un ou l'autre de ces droits.
Au c{oe}ur du présent pourvoi est l'assertion des appelants que l'expression "établissements d'enseignement de la minorité linguistique" employée à l'al. 23(3)b) comprend l'administration par des conseils scolaires distincts. L'intimée pour sa part prétend que le mot "établissements" signifie bâtiments scolaires. Selon l'intimée, la minorité francophone de la communauté urbaine d'Edmonton n'a pas été lésée dans ses droits puisque ses droits sont respectés par les établissements d'enseignement francophones actuels.
Les jugements des tribunaux de l'Alberta
Cour du Banc de la Reine
Le juge Purvis a retenu un bon nombre des arguments généraux des appelants et a fait en leur faveur certaines déclarations: (1985), 22 D.L.R. (4th) 24. Il leur a toutefois refusé les déclarations précises qu'ils avaient sollicitées. Sur les questions principales a) du contenu des droits garantis par l'art. 23, et b) de la justification par le nombre d'élèves francophones à Edmonton de l'attribution de ces droits, le juge Purvis a statué d'abord que l'art. 23 confère [TRADUCTION] "un certain degré de gestion et de contrôle exclusifs à l'égard de la création et de l'administration d'établissements d'enseignement de langue française" et ensuite qu' [TRADUCTION] "il y a un nombre suffisant d'enfants de la minorité francophone" à Edmonton pour justifier que ces droits leur soient accordés. Dans son jugement formel, il déclare que le degré de gestion et de contrôle exclusifs exigé par l'art. 23 comporte la prise de décisions relatives à l'instruction dans la langue de la minorité et, notamment, en ce qui concerne:
[TRADUCTION]
a)les dépenses de fonds prévus pour cette instruction et ces établissements;
b)la nomination et la direction des personnes chargées de l'administration de cette instruction et de ces établissements;
c)l'établissement de programmes scolaires;
d)le recrutement et l'affectation du personnel, notamment des professeurs; et
e)la conclusion d'accords pour l'enseignement et les services dispensés aux élèves de la minorité linguistique;
Dans les motifs de son jugement, le juge Purvis a en outre exprimé son approbation de l'arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario dans Reference Re Education Act of Ontario and Minority Language Education Rights (1984), 10 D.L.R. (4th) 491, et il a fait observer que la cour ontarienne avait [TRADUCTION] "affirmé que le niveau requis de contrôle et de gestion pourrait être atteint si la représentation de la minorité était garantie au sein des conseils locaux." (En italique dans l'original.)
Le juge Purvis a conclu que son interprétation de l'art. 23 n'entrait pas en conflit avec les droits des conseils scolaires confessionnels, garantis par l'art. 17 de la Loi sur l'Alberta, S.C. 1905, ch. 3 (cet article, dans le cas de l'Alberta, remplace le par. 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867, qui garantit les droits des écoles confessionnelles) et protégés par l'art. 29 de la Charte. Il a ajouté que les pouvoirs des écoles confessionnelles qui seraient touchés par l'art. 23 n'étaient pas des pouvoirs "concernant les écoles confessionnelles", de sorte que les droits constitutionnels relatifs à celles‑ci étaient compatibles avec l'art. 23 de la Charte.
En ce qui concerne la demande d'une déclaration que les élèves francophones devraient disposer d'établissements d'enseignement comparables à ceux des élèves anglophones, le juge Purvis a dit (à la p. 49):
[TRADUCTION] Sur le plan pratique, les deux critères que j'appelle numériques [le critère pour l'instruction en français et le critère pour les établissements destinés aux francophones] peuvent parfois avoir pour conséquence qu'un élève de la minorité francophone ou anglophone recevra l'enseignement dans la langue de la minorité dans des établissements plus ou moins avantageux que ceux dont jouit la majorité.
Répondant à la demande d'une déclaration portant que les appelants détiennent les mêmes pouvoirs que ceux des parents anglophones, notamment les pouvoirs en matière d'imposition, de création de districts scolaires, d'élection de conseillers scolaires et de mise en {oe}uvre du programme d'études, le juge Purvis conclut que l'art. 23 [TRADUCTION] "n'accorde aux demandeurs aucun droit à des pouvoirs aussi larges que ceux qu'ils revendiquent" (p. 49). Selon lui, les droits conférés par l'art. 23 se limitent à ceux énumérés par lui dans son ordonnance (précitée) et, fait significatif, il ajoute que [TRADUCTION] "ces droits ont été reconnus en temps utile par l'Edmonton Roman Catholic School Division No. 7" (p. 50). Comme l'a souligné la Cour d'appel, cette dernière conclusion s'explique difficilement étant donné l'interprétation que le juge Purvis a donnée à l'art. 23 et compte tenu de sa description du fonctionnement de l'École Maurice‑Lavallée. Les appelants ne possédaient pas les pouvoirs qui, semble‑t‑il, auraient dû être les leurs suivant l'ordonnance du juge Purvis.
Comme je l'ai déjà indiqué, les appelants allèguent en outre dans leur déclaration que certaines dispositions de la School Act de l'Alberta, R.S.A. 1980, ch. S‑3, sont incompatibles avec l'art. 23 de la Charte. Le juge Purvis a fait une déclaration générale que la School Act est incompatible avec la Charte dans la mesure où elle ne reconnaît pas les droits découlant de l'art. 23, mais il n'a invalidé aucune disposition de la Loi. Cette décision paraît reposer sur le fait que les dispositions attaquées [TRADUCTION] "créent une faculté", c'est‑à‑dire qu'elles n'entrent pas directement en conflit avec l'art. 23. Pour ce qui est du règlement contesté, le règlement 490/82, qui exige qu'environ vingt pour cent des heures de cours soient consacrées à l'enseignement de l'anglais, le juge Purvis a décidé qu'il s'agissait là d'une restriction raisonnable des droits garantis aux appelants par l'art. 23.
La Cour d'appel
Le juge Kerans, au nom de la Cour d'appel, a rejeté l'appel des appelants, bien que, comme le juge Purvis, il ait accepté plusieurs des arguments généraux des appelants: (1987), 42 D.L.R. (4th) 514. Le juge Kerans a traité d'abord de la nature générale de l'art. 23 de la Charte. À son avis, les termes "instruction" et "établissements d'enseignement" de l'art. 23 [TRADUCTION] "avaient été choisis en raison même de leur imprécision" (p. 533). Le juge Kerans est arrivé à la conclusion suivante (aux pp. 534 et 535 et aux pp. 538 et 539):
[TRADUCTION] . . . les deux idées reflétées dans l'art. 23 sont d'accorder au groupe visé des droits fermement établis afin d'empêcher son assimilation et de favoriser l'épanouissement des deux langues officielles partout au Canada, et en même temps, de toucher le moins possible à la compétence législative provinciale relativement aux établissements d'enseignement. Dans la mesure où ces idées ne se concilient pas, l'art. 23 représente un compromis.
. . .
À mon sens, le compromis consiste en la création de deux droits et ce compromis ne confère pas la plénitude des droits à des populations trop peu nombreuses pour les exercer. Le paragraphe 23(3) fait une distinction entre la situation où une population assez importante pour justifier la gestion indépendante des écoles existe dans une province et la situation où il n'existe pas de telle population. La "justification par le nombre" énoncée à l'al. 23(3)b) constitue la ligne de démarcation entre les deux.
Le juge Kerans souligne plusieurs fois dans ses motifs que l'art. 23 [TRADUCTION] "n'envisage pas de modalités particulières en matière d'enseignement" (p. 533) et que "la province doit bénéficier de la plus grande latitude possible en ce qui concerne l'organisation des établissements" (p. 534). Le juge Kerans a dit à ce propos:
[TRADUCTION] Je rejette en conséquence l'argument voulant que l'art. 23 prescrive les modalités d'un système d'éducation qui s'appliquera dorénavant partout au Canada. Je repousse également l'idée, sous‑jacente à un bon nombre des arguments avancés de part et d'autre dans le présent litige, que le mot "établissement" doit signifier soit une école locale typique du système public, soit un district scolaire local. Il s'agit, je le répète, d'un mot qui est neutre du point de vue institutionnel. [En italique dans l'original.]
Le juge Kerans a examiné brièvement l'al. 23(3)a) et a dit qu'il [TRADUCTION] "exige une instruction linguistique efficace" (p. 535, en italique dans l'original), laquelle exigence pourrait, dans certains cas, nécessiter [TRADUCTION] "au niveau local, la participation de personnes visées par l'art. 23 aux affaires scolaires" (p. 535), quoique, d'après lui, cette participation ne comprenne pas la direction de l'enseignement. En l'espèce, le juge Kerans a décidé que l'exigence du "nombre" posée par l'al. 23(3)a) avait été remplie, mais il n'a pas précisé ce que requérait l'al. 23(3)a) dans la région d'Edmonton. La question, a‑t‑il fait observer, avait à peine été abordée devant lui et, de toute façon, cet alinéa ne pouvait fonder les déclarations sollicitées par les appelants.
Le juge Kerans est passé ensuite à la disposition principalement en cause dans le présent pourvoi, l'al. 23(3)b). Il s'agit, selon lui, d'une [TRADUCTION] "extension logique" du droit fondamental à l'instruction garanti par l'al. 23(3)a), c'est‑à‑dire qu'il vient renforcer [TRADUCTION] "la garantie juridique en matière d'instruction en l'assortissant du droit politique de diriger des écoles" (p. 536). En ce qui concerne la teneur de l'al. 23(3)b), le juge Kerans a répété sa conclusion que [TRADUCTION] "des modalités particulières n'y sont pas consacrées" (p. 536), ajoutant que la plupart des propositions des parties et des intervenants allaient à l'encontre de cette règle. Bien que partageant l'avis des appelants qu'un établissement placé sous leur contrôle exclusif constituerait leur plus sûre garantie contre "l'assimilation" de leurs enfants, il a statué que l'al. 23(3)b) [TRADUCTION] "ne crée pas nécessairement de droit à un district scolaire local francophone". Le juge Kerans dit (à la p. 537):
[TRADUCTION] À mon avis, l'al. 23(3)b) garantit aux élèves visés par l'art. 23, lorsque leur nombre le justifie, un système d'éducation (avec toute la complexité et tous les coûts qu'il peut comporter) qui non seulement offre un enseignement de la même qualité que celui dispensé dans d'autres systèmes, mais qui est dirigé par la minorité linguistique ou ses représentants.
Il a ajouté (à la p. 539):
[TRADUCTION] Je conclus en conséquence que l'al. 23(3)b) accorde à la minorité linguistique le droit, lorsque le nombre le justifie, d'établir et de diriger un système scolaire indépendant, mais que c'est la province qui choisit les moyens institutionnels de l'exercice de ce droit.
Le juge Kerans a fait remarquer que les droits conférés par l'al. 23(3)b) sont subordonnés aux droits garantis aux écoles confessionnelles par l'art. 29 de la Charte, mais il n'a pas statué sur cette question (à la p. 541):
[TRADUCTION] Aucune de ces questions n'a été débattue en première instance. De plus, certains intéressés, dont, évidemment, les districts d'écoles séparés et les contribuables des écoles séparées, ne sont pas parties au présent litige. Par conséquent, il est impossible en ce moment de déterminer avec exactitude les limites du pouvoir conféré par l'al. 23(3)b). Je ne puis finalement que constater que ces droits sont soumis à des restrictions.
Sur la question cruciale de savoir si on devrait accorder aux appelants les droits prévus à l'al. 23(3)b), le juge Kerans a décidé que le nombre d'élèves visés par l'art. 23 à Edmonton et dans ses environs ne suffisait pas pour rendre cette disposition applicable. Il a dit que les appelants [TRADUCTION] "n'ont pas prouvé que les nombres sont suffisants à Edmonton pour fournir un nouveau système égal au système actuel, à un coût raisonnable" (p. 543).
Pour les raisons qui viennent d'être exposées, le juge Kerans n'a pas accordé aux appelants les déclarations qu'ils ont demandées. Il a refusé en outre d'invalider quelque disposition que ce soit de la School Act de l'Alberta. Son opinion générale semble avoir été qu'il n'y avait pas de conflit parce que: a) les dispositions contestées de la Loi créaient une faculté; et b) les mesures déjà prises en matière d'éducation répondaient en fait aux exigences posées par l'art. 23. Le juge Kerans a signalé qu'il n'était pas nécessaire d'étudier le règlement 490/82, mais il s'est dit d'accord avec le premier juge que ce règlement constituait une restriction raisonnable à l'art. 23 de la Charte.
Finalement, le juge Kerans s'est penché sur divers arguments fondés sur l'art. 15 de la Charte (portant sur l'égalité). Il a rejeté chacun de ces arguments, disant: [TRADUCTION] "Je ne puis voir comment un Albertain peut, au nom de l'égalité, revendiquer pour lui‑même le droit d'établir une école qui fera concurrence à l'école publique" (p. 550).
Analyse
La question principale dans le présent pourvoi est de savoir si et dans quelle mesure la "gestion et le contrôle" d'une école de langue française devraient être confiés aux parents visés par l'art. 23, à Edmonton. (L'expression "gestion et contrôle", soulignons‑le, n'est pas un terme technique; elle semble avoir été employée dans d'autres causes portant sur l'art. 23 et est devenue tellement courante que tous les groupes participant au présent pourvoi l'ont utilisée.) Les appelants reconnaissent apparemment qu'à quelques exceptions près, le gouvernement leur a accordé tous les autres services ou droits pouvant être requis à Edmonton sous le régime de l'art. 23. Ils se plaignent essentiellement de ce qu'ils n'ont pas la gestion et le contrôle exclusifs des écoles françaises existantes. Les autres questions soulevées par les appelants dans leur déclaration découlent de cette question principale ou y sont subsidiaires.
Puisqu'il n'est pas nécessaire aux fins du présent pourvoi de traiter de tous les droits et services que, dans des circonstances appropriées, l'art. 23 pourrait exiger à Edmonton ou ailleurs, je vais tenter de me borner aux observations qui sont nécessaires pour trancher le litige en l'espèce. C'est la première fois que notre Cour fait une étude approfondie du par. 23(3) de la Charte et, vu la complexité et l'importance des questions soulevées par cette disposition, il serait imprudent de ne pas s'en tenir à cela.
Pour trancher le pourvoi, nous devons répondre à deux questions générales: (1) Les droits que prescrit l'art. 23, selon le nombre d'élèves, comprennent‑ils le droit à la gestion et au contrôle? (2) Dans l'affirmative, le nombre d'élèves à Edmonton est‑il suffisant pour que ce droit puisse être invoqué? Commençons par la première question.
Les parties semblent convenir que, si l'art. 23 confère un droit à la gestion et au contrôle, ce droit doit résulter du droit à "des établissements d'enseignement de la minorité linguistique" énoncé à l'al. (3)b). Avant d'étudier cet alinéa toutefois, l'examen de deux points généraux s'impose: (1) l'objet de l'art. 23 et (2) le rapport entre les différents paragraphes et alinéas qui composent l'art. 23. Dans l'interprétation de cet article, comme dans l'interprétation de toute disposition de la Charte, il est primordial de prendre en considération son objet sous‑jacent. Pour ce qui est du second point, la structure de l'art. 23 rend impérative l'interprétation de chacune de ses parties dans le contexte de l'ensemble de l'article.
(1) L'objet de l'art. 23
L'objet général de l'art. 23 est clair: il vise à maintenir les deux langues officielles du Canada ainsi que les cultures qu'elles représentent et à favoriser l'épanouissement de chacune de ces langues, dans la mesure du possible, dans les provinces où elle n'est pas parlée par la majorité. L'article cherche à atteindre ce but en accordant aux parents appartenant à la minorité linguistique des droits à un enseignement dispensé dans leur langue partout au Canada.
Mon allusion à la culture est importante, car il est de fait que toute garantie générale de droits linguistiques, surtout dans le domaine de l'éducation, est indissociable d'une préoccupation à l'égard de la culture véhiculée par la langue en question. Une langue est plus qu'un simple moyen de communication; elle fait partie intégrante de l'identité et de la culture du peuple qui la parle. C'est le moyen par lequel les individus se comprennent eux‑mêmes et comprennent le milieu dans lequel ils vivent. L'importance culturelle du langage a été reconnue par notre Cour dans l'arrêt Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712, aux pp. 748 et 749:
Le langage n'est pas seulement un moyen ou un mode d'expression. Il colore le contenu et le sens de l'expression. Comme le dit le préambule de la Charte de la langue française elle‑même, c'est aussi pour un peuple un moyen d'exprimer son identité culturelle. [Je souligne.]
C'est ce qu'a reconnu également la Commission royale d'enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme, qui a joué elle‑même un rôle de premier plan dans la constitutionnalisation de droits linguistiques dans la Charte. À la page 8 du Livre II de son rapport, la Commission dit:
La langue est en outre la clef du progrès culturel. Certes, langue et culture ne sont pas synonymes, mais le dynamisme de la première est indispensable à la préservation intégrale de la seconde.
Et, à la p. 19, la Commission ajoute concernant le rôle des écoles de la minorité linguistique:
Ces écoles sont indispensables à l'épanouissement des deux langues et des deux cultures officielles [. . .] il s'agit de dispenser aux membres de la minorité un enseignement qui convienne particulièrement à leur identité linguistique et culturelle . . . [Je souligne.]
Il convient de faire remarquer en outre que les écoles de la minorité servent elles‑mêmes de centres communautaires qui peuvent favoriser l'épanouissement de la culture de la minorité linguistique et assurer sa préservation. Ce sont des lieux de rencontre dont les membres de la minorité ont besoin, des locaux où ils peuvent donner expression à leur culture.
Un autre aspect important de l'objet de l'art. 23 est son rôle de disposition réparatrice. Conçu pour régler un problème qui se posait au Canada, il visait donc à changer le statu quo. Pour reprendre la formule succincte du juge Kerans, [TRADUCTION] "l'existence même de l'article laisse supposer l'insuffisance du système actuel" (p. 534). Le caractère réparateur de l'art. 23 a été reconnu d'une façon non équivoque par notre Cour dans l'arrêt Procureur général du Québec c. Quebec Association of Protestant School Boards, [1984] 2 R.C.S. 66, à la p. 79:
L'article 23 de la Charte constitue, dans sa spécificité, un ensemble unique de dispositions constitutionnelles, tout à fait particulier au Canada.
Cet ensemble de dispositions, le législateur constituant ne l'a pas édicté dans l'abstrait. Quand il l'a adopté, il connaissait et il avait évidemment à l'esprit le régime juridique réservé aux minorités linguistiques anglophone et francophone relativement à la langue de l'enseignement par les diverses provinces au Canada. Il avait également à l'esprit l'histoire de ces régimes juridiques, tant l'histoire relativement ancienne comme celle du Règlement 17 qui a restreint pour un temps l'enseignement en français dans les écoles séparées de l'Ontario [. . .] que l'histoire relativement récente comme celle de la Loi 101 et des régimes qui l'ont précédée au Québec. À tort ou à raison, ce n'est pas aux tribunaux qu'il appartient d'en décider, le constituant a manifestement jugé déficients certains des régimes en vigueur au moment où il légiférait, et peut‑être même chacun d'entre eux, et il a voulu remédier à ce qu'il considérait comme leurs défauts par des mesures réparatrices uniformes, celles de l'art. 23 de la Charte, auxquelles il conférait en même temps le caractère d'une garantie constitutionnelle. [Je souligne.]
Voir aussi Lavoie v. Nova Scotia (Attorney General) (1989), 91 N.S.R. (2d) 184 (C.A.N.‑É.), à la p. 193.
À mon avis, les appelants ont parfaitement raison d'affirmer que [TRADUCTION] "l'histoire révèle que l'art. 23 était destiné à remédier, à l'échelle nationale, à l'érosion progressive des minorités parlant l'une ou l'autre langue officielle et à appliquer la notion de "partenaires égaux" des deux groupes linguistiques officiels dans le domaine de l'éducation".
L'aspect réparateur de l'art. 23 a été indirectement mis en doute par l'intimée et par plusieurs intervenants dans l'argument qu'ils ont présenté en faveur d'une "interprétation restrictive" de l'art. 23. Au soutien de cet argument, ils ont invoqué les propos suivants du juge Beetz dans une affaire portant sur l'art. 16 de la Charte: Société des Acadiens du Nouveau‑Brunswick Inc. c. Association of Parents for Fairness in Education, [1986] 1 R.C.S. 549, à la p. 578:
À la différence des droits linguistiques qui sont fondés sur un compromis politique, les garanties juridiques tendent à être de nature plus féconde parce qu'elles se fondent sur des principes. Certaines d'entre elles, par exemple celle énoncée à l'art. 7 de la Charte, sont formulées de manière si large que les tribunaux seront souvent appelés à les interpréter.
D'autre part, même si certains d'entre eux ont été élargis et incorporés dans la Charte, les droits linguistiques ne reposent pas moins sur un compromis politique.
Cette différence essentielle entre les deux types de droits impose aux tribunaux une façon distincte d'aborder chacun. Plus particulièrement, les tribunaux devraient hésiter à servir d'instruments de changement dans le domaine des droits linguistiques. Cela ne veut pas dire que les dispositions relatives aux droits linguistiques sont immuables et qu'elles doivent échapper à toute interprétation par les tribunaux. Je crois cependant que les tribunaux doivent les aborder avec plus de retenue qu'ils ne le feraient en interprétant des garanties juridiques.
Je ne crois pas que ce passage appuie la proposition que l'art. 23 doit recevoir une interprétation particulièrement restrictive ou qu'il faut faire abstraction de son caractère réparateur. Le juge Beetz précise bien dans cette citation que les droits linguistiques ne sont pas immuables et qu'ils n'échappent pas à l'interprétation judiciaire. Dans le Renvoi relatif au projet de loi 30, An Act to amend the Education Act (Ont.), [1987] 1 R.C.S. 1148, à la p. 1176, le juge Wilson dit ce qui suit concernant le passage reproduit ci‑dessus:
Bien qu'il faille se garder d'interpréter d'une manière trop large une disposition qui traduit un compromis politique, il doit tout de même être loisible à la Cour d'insuffler la vie à un compromis clairement exprimé.
Je suis d'accord. C'est à très juste titre que le juge Beetz invite les tribunaux à la prudence dans l'interprétation de droits linguistiques. L'article 23 illustre parfaitement la raison d'une telle prudence. Cette disposition énonce un nouveau genre de garantie juridique, très différente de celles dont les tribunaux ont traditionnellement traité. Tant son origine que la forme qu'il revêt témoignent du caractère inhabituel de l'art. 23. En effet, l'art. 23 confère à un groupe un droit qui impose au gouvernement des obligations positives de changer ou de créer d'importantes structures institutionnelles. S'il y a lieu d'être prudent dans l'interprétation d'un tel article, cela ne veut pas dire que les tribunaux ne devraient pas "insuffler la vie" à l'objet exprimé ou devraient se garder d'accorder les réparations, nouvelles peut‑être, nécessaires à la réalisation de cet objet.
(2) Le contexte de l'al. 23(3)b): Une vue d'ensemble de l'art. 23
La façon dont il convient d'interpréter l'art. 23, selon moi, est de le considérer comme attributif d'un droit général à l'instruction dans la langue de la minorité. Les alinéas a) et b) du par. (3) précisent ce droit général: l'al. a) ajoute que le droit à l'instruction n'est garanti que lorsque le "nombre des enfants" le justifie, tandis que l'al. b) précise davantage le droit général à l'instruction en édictant que, si le nombre le justifie, ce droit comprend le droit à des "établissements d'enseignement de la minorité linguistique". À mon avis, l'al. (3)b) a été inclus à titre d'indication de la gamme supérieure d'exigences institutionnelles que peut imposer l'art. 23 (il va sans dire que le gouvernement peut fournir davantage que le minimum requis par l'art. 23).
On peut exprimer autrement cette interprétation de l'art. 23 en disant qu'il doit être considéré comme établissant une exigence "variable", le niveau supérieur étant prévu à l'al. (3)b) et le niveau inférieur, correspondant au mot "instruction", étant prévu à l'al. (3)a). L'idée de critère variable signifie simplement que l'art. 23 garantit le type et le niveau de droits et de services qui sont appropriés pour assurer l'instruction dans la langue de la minorité au nombre d'élèves en question.
On peut opposer la méthode du critère variable au point de vue selon lequel l'art. 23 comporte seulement deux droits — l'un relatif à l'instruction et l'autre relatif aux établissements — assurant chacun le niveau de services qui convient à l'un de deux seuils numériques. Selon cette interprétation de l'art. 23, que l'on pourrait appeler la méthode des "droits distincts", l'existence d'un nombre donné d'élèves visés par l'art. 23 ouvrirait le droit à un niveau particulier d'instruction, tandis qu'un nombre donné plus élevé exigerait en outre un certain niveau d'établissements d'enseignement de la minorité linguistique. Si le nombre d'élèves se situait entre ces deux seuils, c'est le seuil inférieur qui déterminerait le niveau d'instruction requis.
La méthode du critère variable est préférable à celle des droits distincts, non seulement parce qu'elle concorde avec le texte de l'art. 23, mais aussi parce qu'elle est compatible avec l'objet de l'art. 23. La méthode du critère variable assure à la minorité la plénitude de la protection que justifie son nombre. Suivant la méthode des droits distincts, s'il était admis, par exemple, qu'un nombre "X" d'élèves garantissait le droit à la pleine gestion et au plein contrôle, il s'ensuivrait normalement que le nombre "X - 1" d'élèves ne fonderait aucun droit à la gestion et au contrôle, ni même à un bâtiment scolaire. Étant donné la diversité des moyens possibles d'atteindre l'objet de l'art. 23, un tel résultat est inacceptable. De plus, la méthode des droits distincts met des personnes comme les appelants dans la position paradoxale d'avoir à avancer un argument qui, s'il était retenu, pourrait nuire en fin de compte à la situation globale des élèves appartenant à une minorité linguistique au Canada. Si, par exemple, les appelants réussissaient à convaincre notre Cour que l'art. 23 exige l'établissement d'un conseil scolaire distinct, par opposition à une forme de représentation au sein d'un conseil déjà existant, d'autres groupes de parents visés par l'art. 23 risqueraient alors, si les nombres en cause étaient inférieurs, de n'avoir droit à aucun degré de gestion et de contrôle, même si leur nombre était susceptible de justifier l'octroi d'un certain degré de gestion et de contrôle.
La seule façon d'éviter les failles inhérentes à la méthode des droits distincts serait de baisser l'exigence numérique -- le résultat étant alors qu'on ne pourrait exiger à toutes fins pratiques que les gouvernements fournissent davantage que le minimum de services d'enseignement dans la langue de la minorité. À mon avis, il est plus logique, et compatible aussi avec l'objet de l'art. 23, d'interpréter celui‑ci comme exigeant le degré de protection du droit à l'enseignement dans la langue de la minorité que justifie le nombre d'élèves dans un cas donné. L'article 23 prescrit simplement que les gouvernements doivent faire ce qui est pratiquement faisable dans les circonstances pour maintenir et promouvoir l'instruction dans la langue de la minorité.
Le critère variable prévu par l'art. 23 comporte des limites. En règle générale, on ne peut exiger en vertu de l'art. 23 que des mesures soient prises dans des situations où le nombre d'élèves de la minorité linguistique est faible. On ne peut exiger grand chose d'un gouvernement dans le cas par exemple d'un seul et unique élève de la minorité linguistique. L'article 23 requiert au minimum que "l'instruction" se fasse dans la langue de la minorité: si les élèves sont trop peu nombreux pour justifier un programme pouvant être qualifié "d'instruction dans la langue de la minorité", l'art. 23 n'exige pas la création d'un programme de ce genre. Ni la question de ce qu'est le programme "minimum" pouvant constituer de "l'instruction" ni celle du nombre d'élèves pouvant être requis pour justifier un tel programme ne se posent cependant dans le présent pourvoi et je ne les aborderai pas. La question en litige ici ne concerne que le "niveau supérieur" de la gamme possible d'exigences posées par l'art. 23, c'est‑à‑dire ce qui est exigé dans le cas où il existe un nombre relativement important d'élèves visés par l'art. 23.
(3) Gestion et contrôle sous le régime de l'al. 23(3)b) — Introduction
Le juge de première instance et la Cour d'appel ont tous les deux conclu que l'al. 23(3)b) admet la possibilité d'assurer aux parents appartenant à la minorité linguistique une certaine mesure de gestion et de contrôle. Le juge Purvis a statué que l'art. 23 confère "un certain degré de gestion et de contrôle exclusifs à l'égard de la création et de l'administration d'établissements d'enseignement de langue française", alors que, comme je l'ai déjà mentionné, le juge Kerans a dit que (à la p. 539):
. . . l'al. 23(3)b) accorde à la minorité linguistique le droit, lorsque le nombre le justifie, d'établir et de diriger un système scolaire indépendant, mais que c'est la province qui choisit les moyens institutionnels de l'exercice de ce droit.
Des tribunaux de l'Ontario, de la Saskatchewan, de la Nouvelle‑Écosse et de l'{uIc}le‑du‑Prince‑Édouard sont arrivés à des conclusions semblables (Reference Re Education Act of Ontario, précité; Commission des Écoles Fransaskoises v. Saskatchewan (1988), 48 D.L.R. (4th) 315 (B.R. Sask.); Lavoie v. Nova Scotia (Attorney General), précité; et Reference Re Minority Language Educational Rights (P.‑E.‑I.) (1988), 69 Nfld. & P.E.I.R. 236 (C.S.{uIc}.‑P.‑É., Div. app.)
Avant d'aborder directement la question de la gestion et du contrôle, je tiens à traiter brièvement de deux arguments soulevés par les parties. Le premier, invoqué par les appelants, veut que l'art. 23 de la Charte doive s'interpréter en fonction des art. 15 et 27 de la Charte, que je cite:
15. (1) La loi ne fait acception de personne et s'applique également à tous, et tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur la race, l'origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l'âge ou les déficiences mentales ou physiques.
27. Toute interprétation de la présente charte doit concorder avec l'objectif de promouvoir le maintien et la valorisation du patrimoine multiculturel des Canadiens.
Bien qu'il soit souvent utile de tenir compte de l'interrelation de divers articles de la Charte, je ne crois pas, aux fins de l'interprétation de l'art. 23, qu'on ait avantage à se référer à l'art. 15 ou à l'art. 27 dans le présent contexte. En effet, l'art. 23 établit un code complet régissant les droits à l'instruction dans la langue de la minorité. Il est assorti de réserves et d'une méthode d'évaluation qui lui sont propres. De toute évidence, l'art. 23 renferme une notion d'égalité entre les groupes linguistiques des deux langues officielles du Canada. À part cela, toutefois, cet article constitue d'abord et avant tout une exception aux dispositions des art. 15 et 27 en ce qu'il accorde à ces groupes, anglophone et francophone, un statut spécial par rapport à tous les autres groupes linguistiques au Canada. Comme le fait observer le procureur général de l'Ontario, il serait déplacé d'invoquer un principe d'égalité destiné à s'appliquer universellement à "tous" pour interpréter une disposition qui accorde des droits particuliers à un groupe déterminé.
Le second argument, avancé par l'intimée, consiste à dire qu'il faut interpréter l'art. 23 à la lumière des débats législatifs qui ont abouti à son adoption. Notre Cour a dit que de tels débats peuvent être admis en preuve, mais elle a aussi été uniformément d'avis que leur pertinence est minime (voir Renvoi: Motor Vehicle Act de la C.‑B., [1985] 2 R.C.S. 486, aux pp. 506 et 507). En l'espèce, les débats législatifs apportent peu de chose à l'interprétation de l'art. 23 et, par conséquent, je ne leur donne aucun poids.
Ces arguments préliminaires étant réglés, je vais examiner maintenant si, compte tenu de son texte et de son objet, l'art. 23 peut conférer un droit de gestion et de contrôle.
(4) Gestion et contrôle — Le texte de l'al. 23(3)b)
À mon avis, le texte de l'al. 23(3)b) est compatible avec la conclusion que l'art. 23 accorde, lorsque le nombre le justifie, une certaine mesure de gestion et de contrôle, et il étaye cette conclusion. Prenons d'abord l'al. (3)b) dans le contexte de l'article au complet. L'instruction doit avoir lieu quelque part et il s'ensuit que le droit à "l'instruction" comprend un droit implicite d'être instruit dans des établissements. Si l'expression "établissements d'enseignement de la minorité linguistique" n'est pas considérée comme englobant un certain degré de gestion et de contrôle, son inclusion dans l'art. 23 est dès lors sans objet. Cette conclusion que dicte le bon sens milite contre une interprétation selon laquelle le mot "établissements" désigne des bâtiments. En fait, dès lors que l'on accepte la méthode du critère variable, il n'est plus nécessaire de trop centrer l'attention sur le mot "établissements". Le texte de l'art. 23 justifie plutôt de considérer que l'ensemble de l'expression "établissements d'enseignement de la minorité linguistique" fixe un niveau supérieur de gestion et de contrôle.
Je reconnais que le texte anglais de l'al. (3)b) est peut‑être ambigu: l'expression "minority language educational facilities" pourrait signifier soit les établissements de la minorité, soit les établissements pour la minorité. Le texte français est toutefois plus clair. Notre Cour a dit à plusieurs reprises que lorsqu'une version de la Charte contient une ambiguïté, et que l'autre version est moins ambiguë, il faut alors retenir le sens de la version la moins ambiguë. La version française de l'al. 23(3)b) porte:
23. . . .
(3) Le droit . . .
b) comprend, lorsque le nombre de ces enfants le justifie, le droit de les faire instruire dans des établissements d'enseignement de la minorité linguistique financés sur les fonds publics. [Je souligne.]
L'expression soulignée dans le texte français, qui emploie la préposition "de", indique plus clairement que le texte anglais que les établissements appartiennent à la minorité et que la minorité linguistique devrait donc avoir à l'égard des établissements d'enseignement une certaine mesure de gestion et de contrôle.
La Cour d'appel de l'Ontario, dans Reference Re Education Act of Ontario, précité, aux pp. 526 à 528, a donné à l'al. 23(3)b) une interprétation semblable. Comme il s'accorde avec ma façon de voir l'art. 23, je cite et j'approuve le raisonnement de la Cour d'appel:
[TRADUCTION] En considérant ces définitions, on doit se rappeler que l'art. 23 parle de "minority language educational facilities" et d'"établissements d'enseignement de la minorité linguistique". Le texte anglais est un peu ambigu. Le mot "minority" peut être un adjectif se rapportant uniquement au mot "language" ou il peut signifier "the language educational facilities of the minority", ce qui semble certainement être le sens du texte français. Il s'agit donc d'un terme possessif plutôt que descriptif. Cette interprétation est soutenue, du moins jusqu'à un certain point, par les dispositions liminaires du par. (3), qui parlent, dans la version anglaise, de "the language of the English or French linguistic minority population", et, dans la version française, de "la langue de la minorité francophone ou anglophone". Les établissements d'enseignement visés à l'al. 23(3)b) semblent donc être ceux de la minorité.
Cette conclusion est en outre appuyée par le fait que l'al. (3)a) de l'art. 23 prévoit le droit à "l'instruction dans la langue de la minorité", ce qui doit comprendre, outre les enseignants et le matériel pédagogique nécessaires à cette fin, des salles de classe ou d'autres moyens matériels, comme la télévision, pour dispenser cette instruction. L'alinéa (3)b) serait superflu s'il n'avait d'autre objet que d'exiger la fourniture d'établissements.
. . .
On pourrait en outre souligner le fait que les al. (3)a) et (3)b) prévoient tous les deux une "justification par le nombre". La répétition à l'al. (3)b), même dans des termes légèrement différents, n'était nécessaire que si les établissements mentionnés n'étaient pas les mêmes que ceux requis pour dispenser l'instruction.
. . .
Il appert donc que, lorsque des établissements d'enseignement doivent être fournis pour assurer l'exercice des droits conférés par l'al. 23(3)b), les établissements à fournir doivent appartenir à la minorité linguistique. Les versions anglaise et française de l'al. 23(3)b) doivent être lues ensemble et, à notre avis, leur sens justifie cette interprétation.
(5) Gestion et contrôle -‑ L'objet de l'art. 23
La précédente analyse textuelle de l'al. 23(3)b) est fortement appuyée par un examen de l'objet global de l'art. 23. Cet objet, mentionné plus haut, est de préserver et promouvoir la langue et la culture de la minorité partout au Canada. Selon moi, il est indispensable à cette fin que, dans chaque cas où le nombre le justifie, les parents appartenant à la minorité linguistique aient une certaine mesure de gestion et de contrôle à l'égard des établissements d'enseignement où leurs enfants se font instruire. Cette gestion et ce contrôle sont vitaux pour assurer l'épanouissement de leur langue et de leur culture. Ils sont nécessaires parce que plusieurs questions de gestion en matière d'enseignement (programmes d'études, embauchage et dépenses, par exemple) peuvent avoir des incidences sur les domaines linguistique et culturel. Je tiens pour incontestable que la vigueur et la survie de la langue et de la culture de la minorité peuvent être touchées de façons subtiles mais importantes par les décisions prises sur ces questions. Pour ne donner qu'un seul exemple, la plupart des décisions relatives aux programmes d'études influent visiblement sur la langue et la culture des élèves de la minorité.
En outre, comme l'indique le contexte historique dans lequel l'art. 23 a été adopté, les minorités linguistiques ne peuvent pas être toujours certaines que la majorité tiendra compte de toutes leurs préoccupations linguistiques et culturelles. Cette carence n'est pas nécessairement intentionnelle: on ne peut attendre de la majorité qu'elle comprenne et évalue les diverses façons dont les méthodes d'instruction peuvent influer sur la langue et la culture de la minorité. Commentant les différents revers subis par la minorité francophone de l'Ontario, la Cour d'appel de cette province a souligné que [TRADUCTION] "ces événements ont été rendus possibles par l'absence de participation valable à la gestion et au contrôle des conseils scolaires locaux par la minorité francophone" (Reference Re Education Act of Ontario, précité, à la p. 531). Une observation analogue a été faite par la Cour d'appel de l'{uIc}le‑du‑Prince‑Édouard dans l'affaire Reference Re Minority Language Educational Rights (P.E.I.), précité, à la p. 259:
[TRADUCTION] Il serait téméraire de présumer que le Parlement avait l'intention de [. . .] confier à la majorité anglophone le contrôle exclusif de l'élaboration et de la mise en {oe}uvre de programmes, puisque dans un tel cas, la majorité linguistique pourrait très vite porter gravement atteinte aux droits de la minorité et leur enlever toute valeur.
Je souscris à l'opinion exprimée dans ces déclarations. Si l'article 23 doit redresser les injustices du passé et garantir qu'elles ne se répètent pas dans l'avenir, il importe que les minorités linguistiques aient une certaine mesure de contrôle sur les établissements d'enseignement qui leur sont destinés et sur l'instruction dans leur langue.
(6) Le sens de l'expression "gestion et contrôle"
L'article 23 englobe clairement un droit à la gestion et au contrôle. En elle‑même, toutefois, l'expression "gestion et contrôle" est vague et demande des précisions. Elles peuvent être fournies par l'examen du genre de gestion et de contrôle requis pour la réalisation de l'objet de l'art. 23.
Les appelants revendiquent un conseil scolaire francophone complètement indépendant. Ce point de vue peut être soutenu à plus d'un titre et on pourrait dire qu'il exprime l'idéal. Comme le dit le juge Kerans dans l'arrêt faisant l'objet du présent pourvoi (à la p. 537):
[TRADUCTION] Je retiens l'argument des appelants que la plus sûre garantie contre l'assimilation est un établissement relevant du contrôle exclusif du groupe en question. Toute diminution de ce pouvoir dilue inévitablement la spécificité de l'école et l'expose à l'influence d'une majorité insensible voire hostile. Certains aspects du contrôle doivent sans doute être cédés, comme nous le verrons, mais chaque degré de perte de ce contrôle représente un affaiblissement possible du pouvoir décisionnel et ouvre la porte au risque que soit miné le rôle difficile de l'établissement.
Historiquement, en l'absence de mesures destinées à assurer à la minorité une représentation et des pouvoirs au sein des conseils d'écoles publiques ou communes, les conseils séparés ou confessionnels ont formé les principaux bastions de l'enseignement dans la langue de la minorité. Ces conseils indépendants constituent pour la minorité des institutions qu'elle peut considérer comme les siennes avec tout ce que cela représente en termes de possibilités de travailler dans sa propre langue, de partager une culture, des intérêts et des points de vue communs, et de jouir de la plus grande mesure possible de représentation et de contrôle. Ces éléments ont une importance considérable lorsqu'il s'agit de fixer des priorités générales et de répondre aux besoins spéciaux de la minorité en matière d'éducation.
Dans certaines circonstances, un conseil scolaire francophone indépendant est nécessaire pour atteindre l'objet de l'art. 23. Toutefois, quand le nombre d'élèves inscrits dans les écoles de la minorité est relativement petit, la capacité d'un conseil indépendant d'atteindre cet objet peut s'en trouver réduite, de sorte qu'il peut y avoir lieu de recourir alors à d'autres méthodes qui permettent à la minorité de s'identifier avec l'école tout en ayant l'avantage de participer à un organisme plus grand grâce à une représentation et à un certain pouvoir exclusif au sein du conseil scolaire de la majorité. Dans une situation de ce genre, de tels moyens permettent de ne pas souffrir de l'isolement d'un district scolaire indépendant à l'égard des ressources matérielles dont dispose le district scolaire de la majorité et ils facilitent le partage des ressources avec le conseil de la majorité, ce qui peut être crucial pour les écoles plus petites de la minorité. On peut s'attendre à ce que, ayant une population étudiante plus importante, le conseil de la majorité ait plus facilement accès aux améliorations et aux nouvelles ressources en matière d'éducation. Lorsque le nombre d'élèves visés par l'art. 23 n'est pas suffisamment élevé, l'isolement complet des écoles de la minorité irait à l'encontre de l'objet de l'art. 23 parce que, à la longue, il contribuerait à la détérioration du statut du groupe linguistique minoritaire et des moyens dont il dispose en matière d'éducation. Les diplômés des écoles de la minorité seraient moins bien préparés (ce qui réduirait les possibilités de carrière de la minorité) et les élèves éventuels seraient peu disposés à fréquenter les écoles de la minorité linguistique.
La Commission royale d'enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme (Livre 2, ch. 10) a analysé ces questions et donné un certain nombre d'exemples des problèmes qui peuvent résulter de la reconnaissance d'une administration complètement séparée:
425. À l'échelon provincial, l'administration des écoles de la minorité doit être distincte mais non pas complètement séparée de celle des écoles de la majorité. [. . .] Mais la création d'un ministère pour les écoles de la minorité comporterait le grave danger de les enfermer dans un système isolé. [. . .] Des orientations différentes en matière de régionalisation, de programmes et de méthodes pourraient entraîner des écarts tels que les facilités d'accès à l'éducation et les normes pédagogiques ne soient pas les mêmes. [. . .] le système des écoles majoritaires aurait [. . .] l'avantage que lui confère son importance numérique; il pourrait affecter plus de ressources à la planification et serait en meilleure posture pour l'essai ou l'adoption de nouvelles formules.
426. . . . l'administration de certains domaines intéressant les deux [réseaux scolaires] peut être conjointe. Dans la plupart des ministères provinciaux de l'Éducation, il existe une division chargée des bâtiments scolaires et de leur équipement, et les problèmes qu'elle doit résoudre sont les mêmes, qu'il s'agisse du secteur anglophone ou francophone. Par conséquent, une division distincte pour les écoles de la minorité ferait double emploi. La création de divisions séparées entraînerait du gaspillage et rendrait plus difficile la possibilité d'assurer à tous les élèves d'une province des locaux offrant les mêmes avantages. Les services de comptabilité et de finances ne devraient pas être séparés et les méthodes financières devraient être les mêmes pour toutes les écoles. [Je souligne.]
La Commission a particulièrement souligné les avantages d'une administration unique dans son analyse des équipements et des installations matérielles:
437. Les avantages d'une autorité commune sont particulièrement manifestes dans le domaine des services matériels. Ainsi, un service unique de transport serait plus efficace, notamment dans les régions rurales. On pourra utiliser à meilleur escient le matériel commun, depuis les instruments scientifiques les plus modernes jusqu'aux classes ambulantes. Il n'existe guère de rapport entre l'entretien des écoles et la langue d'enseignement. [Je souligne.]
Je ne cite ces extraits qu'à titre d'exemples et non à titre de formules d'application de l'art. 23 dans une situation précise.
Le point le plus important à souligner est peut‑être que la création de conseils scolaires complètement séparés n'est pas nécessairement le meilleur moyen d'atteindre l'objectif de l'art. 23. Ce qui est essentiel toutefois pour sa réalisation, c'est que le groupe linguistique minoritaire ait un contrôle sur les aspects de l'éducation qui concernent ou qui touchent sa langue et sa culture. On peut obtenir ce degré de contrôle, dans une large mesure, en garantissant la représentation de la minorité au sein d'un conseil scolaire mixte et en accordant à ses représentants un contrôle exclusif sur tous les aspects de l'éducation de la minorité qui concernent les questions d'ordre linguistique et culturel.
Pour ne donner qu'un seul exemple, le droit de lever des impôts (dont serait assorti l'établissement d'un district scolaire indépendant) n'est pas essentiel, à mon avis, au règlement des questions de sécurité linguistique et culturelle visées par l'art. 23. L'article 23 garantit que les écoles de la minorité recevront des fonds publics, mais il n'est pas nécessaire que ces fonds proviennent d'une assiette fiscale distincte pourvu qu'un financement adéquat soit par ailleurs garanti. On peut faire les mêmes remarques relativement à d'autres caractéristiques de districts scolaires séparés.
Il n'est pas possible de décrire exactement ce qui est nécessaire dans chaque cas pour assurer que le groupe linguistique minoritaire exerce un contrôle sur les aspects de l'enseignement dans sa langue qui concernent ou touchent sa langue et sa culture. Il serait irréaliste et vain d'imposer une forme précise de système d'éducation à une multitude de situations différentes qui existent dans tout le Canada. Tous les tribunaux canadiens qui ont examiné l'art. 23 ont reconnu les problèmes que comporte la reconnaissance de "modalités particulières". À ce stade initial de l'évolution de la jurisprudence relative à l'art. 23, la réaction des tribunaux devrait consister à décrire en termes généraux les exigences posées. Il appartient aux pouvoirs publics de répondre à ces exigences générales. Lorsqu'il y a diverses façons de répondre aux exigences, les pouvoirs publics peuvent choisir le moyen de remplir leurs obligations. Dans certains cas, cette méthode peut amener d'autres litiges pour déterminer si les exigences générales établies par la cour ont été appliquées. Je ne vois pas comment cela peut être évité car l'autre possibilité, celle d'une ordonnance détaillée et uniforme, comporte le risque réel d'imposer des solutions impraticables. L'article 23 est un nouveau genre de garantie juridique au Canada et exige donc de nouvelles réponses de la part des tribunaux.
Pour donner une description générale du type de gestion et de contrôle requis par l'art. 23, je me suis largement inspiré des déclarations du juge Purvis et du juge Kerans des tribunaux albertains ainsi que de déclarations de la Cour d'appel de l'Ontario dans Reference Re Education Act of Ontario, précité. Les opinions de ces tribunaux témoignent de leur conscience des différentes considérations en jeu lorsqu'il s'agit d'assurer au groupe linguistique minoritaire un contrôle sur les aspects de l'enseignement dans sa langue qui concernent ou touchent sa langue et sa culture.
À mon avis, le degré de gestion et de contrôle exigé par l'art. 23 de la Charte peut, selon le nombre d'élèves en cause, justifier l'existence d'un conseil scolaire indépendant. Toutefois lorsque les chiffres ne justifient pas ce niveau maximum de gestion et de contrôle, ils peuvent néanmoins être assez élevés pour exiger la représentation de la minorité linguistique au sein d'un conseil scolaire existant. Dans ce dernier cas:
(1) La représentation de la minorité linguistique au sein des conseils locaux ou des autres pouvoirs publics qui administrent l'instruction dans la langue de la minorité ou les établissements où elle est dispensée, devrait être garantie;
(2) Le nombre de représentants de la minorité linguistique au sein du conseil devrait être au moins proportionnel au nombre d'élèves de la minorité linguistique dans le district scolaire, c.‑à‑d. au nombre d'élèves de la minorité linguistique qui relèvent du conseil;
(3) Les représentants de la minorité linguistique devraient avoir le pouvoir exclusif de prendre des décisions concernant l'instruction dans sa langue et les établissements où elle est dispensée, notamment:
a)les dépenses de fonds prévus pour cette instruction et ces établissements;
b)la nomination et la direction des personnes chargées de l'administration de cette instruction et de ces établissements;
c) l'établissement de programmes scolaires;
d)le recrutement et l'affectation du personnel, notamment des professeurs; et
e)la conclusion d'accords pour l'enseignement et les services dispensés aux élèves de la minorité linguistique.
Je ne doute pas que, dans d'autres affaires, les tribunaux auront l'occasion de développer ou de préciser ces principes. Il est impossible à ce stade de l'évolution de l'art. 23 de prévoir toutes les circonstances entourant son application.
Je voudrais ajouter quelques observations d'ordre général relativement à l'analyse qui précède. Premièrement, je n'ai pas traité de la qualité de l'éducation à fournir aux élèves de la minorité parce qu'à proprement parler cela ne concerne pas la question de la gestion et du contrôle. C'est évidemment une question importante, et elle a été soulevée dans le présent pourvoi. Je crois qu'il va de soi que, dans les situations où le degré de gestion et de contrôle mentionné ci‑dessus est justifié, la qualité de l'éducation donnée à la minorité devrait en principe être égale à celle de l'éducation dispensée à la majorité. Cette proposition découle directement de l'objet de l'art. 23. Cependant, il n'est pas nécessaire que la forme précise du système d'éducation fourni à la minorité soit identique à celle du système fourni à la majorité. Les situations différentes dans lesquelles se trouvent diverses écoles, de même que les exigences de l'enseignement dans la langue de la minorité rendent une telle exigence peu pratique et peu souhaitable. Il convient de souligner que les fonds affectés aux écoles de la minorité linguistique doivent être au moins équivalents, en proportion du nombre d'élèves, aux fonds affectés aux écoles de la majorité. Dans des circonstances particulières, les écoles de la minorité linguistique pourraient être justifiées de recevoir un montant supérieur, par élève, à celui versé aux écoles de la majorité. Je suis persuadé que cela sera pris en considération non seulement dans la loi habilitante, mais aussi dans les débats budgétaires du conseil.
Le chiffre retenu pour les fins du financement sera normalement le nombre d'élèves qui reçoivent en fait l'instruction dans la langue de la minorité. Toutefois, au cours de la période initiale d'un programme d'enseignement dans la langue de la minorité, il semble raisonnable de prévoir un budget correspondant au nombre d'élèves qui, selon des prévisions réalistes, fréquenteront l'école lorsque le programme sera bien implanté. C'est peut‑être là un exemple de circonstances particulières qui commande l'affectation de sommes plus élevées aux programmes d'enseignement pour la minorité. Cela pourrait être aussi une considération applicable au même titre à un programme dans la langue de la majorité pendant la période de démarrage.
Deuxièmement, des autorités provinciales et locales peuvent bien sûr accorder à des groupes minoritaires un degré de gestion et de contrôle plus élevé que celui décrit précédemment. L'article 23 requiert seulement un niveau minimum de gestion et de contrôle dans une situation donnée; il ne fixe pas un maximum.
Troisièmement, divers types de structures institutionnelles répondront aux principes directeurs énoncés ci‑dessus. J'ai déjà souligné cet aspect de la souplesse de l'art. 23, mais cette caractéristique mérite d'être répétée. La constante dans tout régime acceptable de représentation de la minorité sera toutefois l'octroi d'une représentation proportionnelle au nombre d'élèves de la minorité linguistique qui relèvent du conseil scolaire en question.
Quatrièmement, les personnes qui exerceront le pouvoir de gestion et de contrôle décrit précédemment sont des "parents visés par l'art. 23" ou des personnes désignées par ces parents comme leurs représentants. Je me rends compte que ces parents, vu la formulation de l'art. 23, peuvent ne pas faire partie, d'un point de vue culturel, du groupe linguistique minoritaire. Cela pourrait à l'occasion signifier que des personnes qui ne sont pas à proprement parler membres de la minorité linguistique exercent un certain contrôle sur l'enseignement dans la langue de la minorité. Ces cas seraient rares et ne justifient pas la réduction du degré de gestion et de contrôle accordé aux parents visés par l'art. 23.
En cinquième lieu, je veux souligner que ce qui précède vise uniquement le degré de gestion et de contrôle requis en vertu de l'art. 23, en deçà d'un conseil scolaire séparé, lorsque le nombre d'élèves visés par l'art. 23 est suffisamment important pour justifier un déplacement vers le niveau supérieur du critère variable. D'autres degrés de gestion et de contrôle peuvent être nécessaires dans des situations où le nombre ne justifie pas l'attribution de pleins droits de gestion et de contrôle. Ce qui est requis dans chaque cas dépendra de ce que le "nombre justifie".
Finalement il est à noter que l'attribution de la gestion et du contrôle aux parents visés par l'art. 23 n'exclut pas la réglementation provinciale. La province a un intérêt dans le contenu et les normes de qualité des programmes scolaires. Pour autant qu'ils ne sont pas incompatibles avec les préoccupations linguistiques et culturelles de la minorité, ces programmes peuvent être imposés sans violation de l'art. 23.
Après cet examen des degrés de gestion et de contrôle que pourrait exiger l'art. 23, la prochaine étape consiste à déterminer quel niveau serait justifié, à Edmonton, par les chiffres en cause. Avant d'entreprendre cette tâche, il convient cependant à ce stade d'examiner la question des droits confessionnels.
(7) Droits des écoles confessionnelles
En vertu de l'art. 29 de la Charte, toute interprétation de l'art. 23 doit être compatible avec les droits et les privilèges des écoles confessionnelles:
29. Les dispositions de la présente charte ne portent pas atteinte aux droits ou privilèges garantis en vertu de la Constitution du Canada concernant les écoles séparées et autres écoles confessionnelles.
Les droits des écoles séparées et autres écoles confessionnelles visées à l'art. 29 sont prévus de façon générale au par. 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867:
93. Dans chaque province et pour chaque province, la législature pourra exclusivement légiférer sur l'éducation, sous réserve et en conformité des dispositions suivantes: --
(1) Rien dans cette législation ne devra préjudicier à un droit ou privilège conféré par la loi, lors de l'Union, à quelque classe particulière de personnes dans la province relativement aux écoles confessionnelles;
La province de l'Alberta est régie par une disposition légèrement différente. Lorsque l'Alberta est devenue une province en 1905, elle a adopté l'art. 93 de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique, 1867 (appelé plus tard la Loi constitutionnelle de 1867), mais en apportant une modification au par. 93(1) qui est énoncée à l'art. 17 de la Loi sur l'Alberta:
L'article 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 s'applique à la dite province sauf substitution de l'alinéa suivant à l'alinéa 1 du dit article 93:
"(1) Rien dans ces lois ne préjudiciera à aucun droit ou privilège dont jouit aucune classe de personnes en matière d'écoles séparées à la date de la présente loi aux termes des chapitres 29 et 30 des ordonnances des territoires du Nord‑Ouest rendues en l'année 1901, ou au sujet de l'instruction religieuse dans toute école publique ou séparée ainsi que prévu dans les dites ordonnances.
. . .
(3) Là où l'expression "par la loi" est employée au paragraphe 3 du dit article 93, elle sera interprétée comme signifiant la loi telle qu'énoncée aux dits chapitres 29 et 30, et là où l'expression "lors de l'union" est employée au dit paragraphe 3, elle sera tenue pour signifier la date à laquelle la présente loi entre en vigueur.
La Loi constitutionnelle de 1867 et la Loi sur l'Alberta utilisent des expressions équivalentes, "droit ou privilège [. . .] relativement aux écoles confessionnelles" et "droit ou privilège [. . .] en matière d'écoles séparées" (les termes "écoles séparées" et "écoles confessionnelles" sont interchangeables). Puisque le par. 93(1) et l'art. 17 ont été adoptés dans des contextes semblables, on peut présumer que l'expression qu'ils ont en commun a le même sens dans les deux dispositions. Ainsi donc, la jurisprudence relative au par. 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 est pertinente relativement à l'interprétation de l'art. 17 de la Loi sur l'Alberta. Dans cette optique, je pose la question pertinente suivante: l'attribution aux parents appartenant à la minorité linguistique de droits à la gestion et au contrôle viole‑t‑elle un "droit ou privilège [. . .] en matière d'écoles séparées" garanti à l'art. 17 de la Loi sur l'Alberta?
On trouve la réponse à cette question dans l'arrêt récent Grand Montréal, Commission des écoles protestantes c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 377. Dans cet arrêt, le juge Beetz, au nom de la majorité, a conclu que l'expression "droit ou privilège [. . .] relativement aux écoles confessionnelles" au par. 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 signifie que l'article concerné protège les aspects confessionnels de l'éducation ainsi que les aspects non confessionnels liés aux garanties confessionnelles existant à l'époque de la Confédération. Cette expression ne fonde pas la protection de pouvoirs exercés relativement à des aspects non confessionnels de l'enseignement sauf dans la mesure nécessaire pour rendre efficaces les garanties confessionnelles. La conclusion du juge Beetz s'applique également à la disposition parallèle édictée à l'art. 17 de la Loi sur l'Alberta.
Selon cette conception du par. 93(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 et de l'art. 17 de la Loi sur l'Alberta, les pouvoirs de gestion et de contrôle que l'art. 23 accorderait à la minorité linguistique en vertu de l'interprétation proposée n'auraient aucune incidence sur les droits relatifs aux aspects confessionnels de l'instruction ou aux aspects non confessionnels connexes. Les conseillers scolaires de la minorité linguistique siégeant à un conseil scolaire confessionnel qui devront recevoir des pouvoirs de gestion et de contrôle seront, en même temps, des conseillers confessionnels: dans ce cas, le conseil scolaire confessionnel n'est pas tenu de céder des pouvoirs à un groupe non confessionnel, il est seulement tenu de donner autorité à certains de ses membres sur l'enseignement dans la langue de la minorité. Le règlement envisagé ne retirerait pas le pouvoir du conseil confessionnel de gérer et de contrôler ni ne modifierait son caractère confessionnel.
Le transfert des pouvoirs relatifs à la gestion et au contrôle consiste donc en la réglementation d'un aspect non confessionnel de l'enseignement, savoir, la langue de l'enseignement, une forme de réglementation que les tribunaux ont depuis longtemps déclarée valide: voir les arrêts Brophy v. Attorney‑General of Manitoba, [1895] A.C. 202 (C.P.); Ottawa Roman Catholic Separate Schools Trustees v. Mackell, [1917] A.C. 62 (C.P.); et Ottawa Roman Catholic Separate Schools Trustees v. Quebec Bank, [1920] A.C. 230 (C.P.) Je note que c'est aussi la conclusion tirée par la Cour d'appel de l'Ontario dans l'arrêt Reference Re Education Act of Ontario, précité. Cette cour a déclaré en effet que les provinces possèdent [TRADUCTION] "un plein pouvoir de réglementation", ajoutant à la p. 538 que [TRADUCTION] "pourvu que la mesure législative réglemente l'enseignement et ne menace pas l'existence des écoles séparées ni ne touche à leur caractère confessionnel, elle est valide."
Avant de passer à un autre point, je tiens à parler brièvement de deux arguments présentés par le gouvernement de l'Alberta. Selon le premier argument, un pouvoir accordé aux conseillers scolaires de la minorité linguistique en matière de gestion et de contrôle porterait atteinte aux pouvoirs financiers des écoles confessionnelles, en particulier leur pouvoir de lever des impôts. Étant donné mon interprétation de l'art. 23, la question ne se pose pas vraiment: à moins que les chiffres justifient la création d'un conseil scolaire indépendant, cette interprétation ne reconnaît pas à la minorité linguistique le pouvoir de lever des impôts, elle leur reconnaît uniquement des pouvoirs en matière de dépenses. Ce pouvoir, comme les autres pouvoirs conférés à la minorité linguistique en matière de gestion et de contrôle, ne modifie pas le caractère confessionnel des écoles séparées. Si le nombre justifie un conseil scolaire indépendant pour la minorité linguistique, cela ne touchera pas nécessairement les droits confessionnels, car il est possible de constituer des conseils de la minorité linguistique sur une base confessionnelle.
Toutefois, on soutient alors que des problèmes peuvent surgir lorsque certains élèves de la minorité linguistique en cause sont des élèves "confessionnels" et d'autres des élèves "non confessionnels". Dans la mesure où les conseils scolaires confessionnels ne pourraient pas être contraints d'accepter des élèves non confessionnels, on a discuté la possibilité d'une organisation scolaire "quadripartite". Dans un tel système, existeraient côte à côte des "écoles séparées de la minorité linguistique", des "écoles publiques de la minorité linguistique", des "écoles séparées de la majorité linguistique" et des "écoles publiques de la majorité linguistique". Je ne doute pas que les droits des conseils scolaires confessionnels puissent, dans certains cas, avoir pour conséquence d'imposer des limites au genre de réorganisation qui pourrait par ailleurs s'imposer en vertu de l'art. 23. Les garanties données aux écoles confessionnelles pourraient fractionner un groupe admissible d'élèves appartenant à la minorité linguistique et empêcher de ce fait la création d'une école de la minorité linguistique qui serait autrement requise. Mais une telle possibilité, si regrettable soit‑elle, n'enlève rien à la validité de l'interprétation que je donne à l'art. 23. Il y a lieu de souligner aussi qu'étant donné l'étroite correspondance géographique entre les groupes confessionnels et les minorités linguistiques au Canada, il serait rare que de telles difficultés se présentent. Il ne semble pas y avoir de problèmes de cette nature en l'espèce, et je crois qu'il est préférable d'en traiter au moment où ils se présenteront, le cas échéant.
(8) La "justification par le nombre"
Que doivent prendre en considération les tribunaux qui étudient la question de la "justification par le nombre" — la demande actuelle, la demande potentielle, ou autre chose? Les appelants font valoir que la demande existante de services francophones n'est pas un indicateur fiable parce que la demande en matière de services suit dans une certaine mesure la prestation du service lui‑même. Par ailleurs, l'intimée soutient que les tribunaux ne peuvent pas simplement utiliser comme mesure le nombre total d'élèves pouvant être visés par l'art. 23, parce qu'il est très improbable que tous ces élèves se prévaudront d'un service envisagé. Ces deux arguments ont du poids; c'est pourquoi la méthode que je propose est un moyen terme entre les deux positions exprimées. À mon sens, le chiffre pertinent aux fins de l'art. 23 est le nombre de personnes qui se prévaudront en définitive du programme ou de l'établissement envisagés. Il sera normalement impossible de connaître le chiffre exact, mais on peut en avoir une idée approximative en considérant les paramètres dans lesquels il doit s'inscrire — la demande connue relative au service et le nombre total de personnes qui pourraient éventuellement se prévaloir du service.
La justification par le nombre requiert, en général, la prise en considération de deux facteurs pour déterminer les exigences de l'art. 23: (1) les services appropriés, en termes pédagogiques, compte tenu du nombre d'élèves visés; et (2) le coût des services envisagés. Le premier facteur, soit les exigences pédagogiques, reconnaît l'existence d'un seuil numérique minimal pour assurer le fonctionnement efficace de certains programmes et établissements. Il ne servirait à rien par exemple d'avoir une école pour dix élèves seulement dans un centre urbain car les élèves seraient privés des nombreux avantages qui découlent d'études et de contacts avec un nombre plus considérable d'élèves. Pour le bien des élèves, et donc indirectement pour les fins de l'art. 23, on ne devrait pas exiger des programmes et des établissements qui ne sont pas appropriés pour le nombre d'élèves concernés.
Le second facteur, soit le coût des services, n'est pas explicitement pris en compte normalement pour déterminer si une personne se verra ou non accorder un droit prévu dans la Charte. Dans le cas de l'art. 23, cependant, cette considération s'impose. À la différence d'autres dispositions, l'art. 23 ne crée pas un droit absolu. Il accorde plutôt un droit dont l'exercice est assujetti à des contraintes pécuniaires, car il n'est financièrement pas possible d'accorder à chaque groupe d'élèves appartenant à la minorité linguistique, si petit soit‑il, les mêmes services que ceux donnés à un groupe important d'élèves visés par l'art. 23. Je note toutefois que, dans la plupart des cas, les exigences pédagogiques permettront d'éviter l'imposition à l'État de charges pécuniaires irréalistes. De plus, le caractère réparateur de l'art. 23 laisse entendre que les considérations pédagogiques pèseront plus lourd que les exigences financières quand il s'agira de déterminer si le nombre d'élèves justifie la prestation des services concernés.
À mon avis, l'expression "nombre suffisant pour justifier" ne donne pas aux tribunaux une norme explicite dont ils peuvent se servir pour déterminer quels doivent être l'enseignement et les établissements appropriés (compte tenu des considérations susmentionnées) dans chaque situation donnée. La norme devra être précisée, avec le temps, par l'examen des faits propres à chaque situation soumise aux tribunaux mais, en règle générale, l'analyse doit se fonder sur les fins de l'art. 23. En particulier, le caractère réparateur de l'art. 23 est important car il indique que l'article ne vise pas à garantir simplement le statu quo.
Il faut donc tenir compte de plusieurs facteurs subtils et complexes qui dépassent le simple calcul du nombre des élèves. Par exemple, ce qui est approprié peut différer selon qu'il s'agit de régions urbaines ou rurales. Un autre facteur à considérer est le fait que l'art. 23 dit "partout dans la province où le nombre [. . .] est suffisant". Cela signifie que les calculs pertinents ne se limitent pas aux subdivisions scolaires existantes (quoique l'établissement de nouvelles limites scolaires entraîne souvent des coûts dont il faut tenir compte). Sur ce point, on peut lire ce qui suit à la p. 522 de l'arrêt Reference Re Education Act of Ontario, précité:
[TRADUCTION] Il ne faut pas oublier que l'art. 23 impose à la législature la prestation de l'enseignement dans la langue de la minorité "partout dans la province où le nombre des enfants des citoyens qui ont ce droit est suffisant" (en italique dans l'original). Puisque le critère numérique devrait être appliqué à l'échelle locale dans toute la province, toute limite arbitraire appliquée dans la province sans réserve ni exception pourrait être difficile à justifier. Les nombres fixés ne seront pas toujours immuables. Ils peuvent varier selon les régions géographiques et le genre d'enseignement à fournir.
Dans certains cas, il pourra être nécessaire d'assurer le transport des élèves, ou peut‑être prévoir des pensionnats, pour répondre aux exigences de l'art. 23. Il n'est pas nécessaire de traiter de ces questions dans le cadre de ce pourvoi, mais je les mentionne à titre d'exemples du genre de considérations pouvant entrer en ligne de compte dans d'autres affaires fondées sur l'art. 23. La multitude des circonstances que les tribunaux pourront être appelés à examiner montre pourquoi il faut éviter de définir une formule d'application rigide pour l'art. 23.
(9) La situation à Edmonton
Nous pouvons maintenant examiner les faits à l'origine de ce pourvoi pour déterminer si les parents d'Edmonton visés par l'art. 23 devraient avoir un certain degré de gestion et de contrôle comme l'envisage l'art. 23.
À l'époque du procès, Edmonton comptait approximativement 2 948 citoyens dont la première langue apprise et encore comprise était le français et qui, par conséquent, étaient visés par l'art. 23 de la Charte. Ces citoyens avaient environ 4 127 enfants de moins de vingt ans, dont 3 750 avaient de 5 à 19 ans. La grande majorité de ces parents étaient contribuables des écoles séparées. L'école francophone existante, l'École Maurice‑Lavallée, comptait 242 élèves allant de la maternelle à la sixième année, et il restait des places. Aucune inscription n'a été refusée pour manque de place. L'école a une capacité suffisante pour 720 élèves. Au moment du procès, elle en comptait 315, dont 73 suivaient un programme d'immersion en 7e et 8e années.
Il ne semble pas que l'école francophone existante, l'École Maurice‑Lavallée, ait connu des problèmes financiers ou pédagogiques. Étant donné le nombre considérable d'élèves en cause, je ne crois pas que de tels problèmes soient susceptibles de se produire. Sans doute est‑il proportionnellement un peu plus coûteux de faire fonctionner une école de 242 élèves qu'une école de 1 000 élèves. Cependant le caractère réparateur de l'art. 23 signifie que de tels écarts dans les coûts, s'ils ne sont pas excessifs, doivent être acceptés. Il semble clair que, même au niveau actuel de la demande, il y a suffisamment d'élèves pour justifier, aussi bien sur le plan pédagogique que sur le plan financier, la création d'une école indépendante comme celle qui existe actuellement ainsi que la fourniture d'un programme permanent d'instruction aux niveaux primaire et secondaire. Toutes les parties en cause dans ce pourvoi semblent avoir reconnu ce fait, ainsi que les deux cours albertaines.
Après avoir établi que l'école francophone existante d'Edmonton est nécessaire pour satisfaire aux exigences de l'art. 23, je crois qu'il est raisonnable d'exiger en plus, que soit donnés aux parents appartenant à la minorité linguistique le droit d'être représentés au conseil scolaire séparé et le degré de gestion et de contrôle correspondant (décrit précédemment). En règle générale, lorsque le nombre d'élèves justifie la création d'une école de la minorité linguistique, ce nombre justifiera aussi l'attribution d'un degré de gestion et de contrôle aux parents appartenant à la minorité linguistique. Puisqu'il existe déjà une école francophone à Edmonton, l'octroi de pouvoirs de gestion et de contrôle en l'espèce n'aura vraisemblablement pas une grande incidence pédagogique ou financière. La réorganisation du conseil scolaire concerné pour donner un certain degré de gestion et de contrôle ne modifierait pas considérablement la structure pédagogique en place et ne serait pas très coûteuse non plus. À l'époque du procès, 424 622 élèves étaient inscrits dans les écoles publiques ou séparées en Alberta dans 146 districts distincts. Ces districts sont administrés par des conseils scolaires dont les membres sont élus par des électeurs admissibles dans les limites des districts. Parmi ces districts, 47 comptent moins de 500 élèves; parmi ces derniers, 25 en comptent moins de 250, dont 8 moins de 100 élèves; enfin, 4 de ces 8 districts ne comptent que 50 élèves ou moins. Sur ces 47 districts, 35 sont des districts d'écoles séparées créés sous le régime des garanties constitutionnelles de l'art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867, de l'art. 17 de la Loi sur l'Alberta et l'art. 29 de la Charte; trois de ces districts se trouvent dans des parcs nationaux et sont régis par des ententes fédérales‑provinciales; deux sont des districts scolaires formés en vertu de lois qui ne sont plus en vigueur; un district est un district régional formé en vertu d'une entente conclue entre trois autres districts scolaires; et sur les six qui restent quatre ont été formés en 1937 et les deux autres en 1966.
À Edmonton, 116 788 élèves étaient inscrits dans les écoles publiques et séparées et répartis entre neuf districts scolaires. Cinq de ces districts comptent moins de 5 000 élèves (plus exactement, le nombre d'élèves dans ces districts étaient de 4 187, 3 043, 2 600, 758 et 381).
Bien que certains des plus petits districts scolaires à Edmonton et en Alberta aient été formés en raison de circonstances particulières, l'art. 23 constitue lui‑même une circonstance particulière. Toutes choses considérées, il me semble clair que les chiffres cités montrent qu'il est raisonnable à l'égard d'un groupe d'au moins 242 élèves de demander une école francophone ainsi qu'un certain degré de gestion et de contrôle pour les parents. Cela dit, je ne suis pas convaincu, au vu de la preuve produite en l'espèce, que l'on ait établi que le nombre d'élèves qui fréquenteront vraisemblablement les écoles francophones à Edmonton soit suffisant pour justifier la création d'un conseil scolaire francophone indépendant en vertu de l'art. 23. Pour arriver à cette conclusion, j'ai tenu compte de la demande probable en matière d'école francophone, et j'ai pris en compte également un nombre supplémentaire d'élèves correspondant à l'extension du programme à des classes du niveau secondaire. Si les chiffres réels devaient être supérieurs à la demande prévue, il pourrait être nécessaire toutefois de réexaminer la question de savoir si le niveau approprié de gestion et de contrôle exige la création d'un conseil scolaire indépendant de la minorité linguistique.
Pour conclure: le nombre d'élèves appartenant à la minorité linguistique à Edmonton justifie au minimum l'attribution de droits prévus à l'art. 23 par la représentation de la minorité linguistique au sein des conseils scolaires qui administrent des écoles de cette minorité, de la manière et avec les pouvoirs décrits précédemment. Ces droits ne sont pas accordés actuellement. La province doit donc adopter des mesures législatives (et des règlements, si nécessaire) qui soient à tous égards conformes aux dispositions de l'art. 23 de la Charte.
Réparations
Comme je l'ai indiqué, les appelants demandent aussi plusieurs déclarations s'inscrivant dans deux groupes généraux: (1) les unes concernent l'invalidité alléguée de certaines dispositions de la School Act de l'Alberta, et (2) les autres les droits à accorder aux parents d'Edmonton visés par l'art. 23.
Les appelants n'ont pas précisé dans leur déclaration les dispositions de la loi albertaine dont ils demandaient l'annulation, mais leurs arguments permettent de penser qu'il s'agit principalement des art. 13, 158 et 159 de la School Act, et de son règlement d'application 490/82:
[TRADUCTION] 13(1) Le ministre peut ériger toute partie de l'Alberta en district d'écoles publiques.
158 Sous réserve de l'article 159, l'enseignement dans les écoles est dispensé en anglais.
159(1) Un conseil peut autoriser
a) l'usage du français comme langue d'enseignement; ou
b) l'usage de toute autre langue comme langue d'enseignement en plus de l'anglais, dans l'ensemble ou une partie de ses écoles.
(2) Le conseil qui autorise l'usage du français ou de toute autre langue comme langue d'enseignement doit se conformer aux règlements établis par le ministre.
(3) Nonobstant l'article 80, un conseil, sous réserve des règlements pris par le ministre, peut engager une ou plusieurs personnes compétentes pour dispenser un enseignement en français ou dans toute autre langue à tous les élèves dont les parents ont manifesté leur volonté en ce sens.
(4) Le programme d'études ne doit pas se substituer ni en aucune façon porter atteinte à l'enseignement requis par la présente loi et par les règlements pris par le ministre.
Règlement 490/82:
[TRADUCTION] 1(1) Avant de mettre en {oe}uvre un programme utilisant le français comme langue d'enseignement dans une école, tout conseil doit satisfaire aux conditions suivantes:
a) adopter et transmettre au ministre une résolution autorisant l'usage du français comme langue d'enseignement, et
b) prévoir de façon jugée satisfaisante par le ministre l'usage de l'anglais comme langue d'enseignement pour tous les élèves qui fréquenteraient normalement l'école et dont les parents ont manifesté leur volonté en ce sens.
(2) Le programme d'études et le matériel pédagogique seront ceux prescrits ou approuvés conformément au paragraphe 11(2) de la School Act.
2 Lorsque, en vertu de l'article 159 de la School Act, un conseil autorise un programme enseigné en français,
a) et que la mise en {oe}uvre du programme commence en 1re année, il appartient alors au conseil de décider, relativement à la 1re et à la 2e années,
(i) de la durée pendant laquelle l'enseignement est dispensé en français,
(ii) de la nature et de l'importance de l'enseignement en anglais, le cas échéant, et
(iii) du moment où débutera le programme d'études de lettres en langue anglaise, le cas échéant.
b) indépendamment du moment où débute le programme, après la 2e année,
(i) chaque élève de 3e, 4e, 5e et 6e années doit recevoir, chaque semaine, au moins 300 minutes d'enseignement de lettres en anglais,
(ii) chaque élève de 7e, 8e et 9e années doit recevoir, chaque année, au moins 150 heures d'enseignement de lettres en anglais, et
(iii) chaque élève de 10e, 11e et 12e années doit recevoir, chaque année, au moins 125 heures d'enseignement de lettres en anglais ou l'équivalent de cinq crédits.
3 Le French Language Regulation (Règlement de l'Alberta 115/82) est abrogé.
Je note tout d'abord que la School Act a été récemment révisée; les art. 158 et 159 de l'ancienne loi ont été remplacés par les articles suivants de la School Act, S.A. 1988, ch. S‑3.1:
[TRADUCTION] 4 Chaque élève a droit à l'enseignement en anglais.
5(1) Les élèves dont les parents peuvent faire instruire leurs enfants en français en vertu de l'article 23 de la Charte canadienne des droits et libertés ont droit de recevoir cet enseignement en conformité des droits visés, là où ils s'appliquent dans la province.
(2) Le lieutenant‑gouverneur en conseil peut, par règlement, prendre toute mesure d'application du paragraphe (1).
6(1) Un conseil peut autoriser l'usage du français ou de toute autre langue comme langue d'enseignement.
(2) Le ministre peut, par règlement, régir la prestation de l'enseignement dans toute langue autorisée par le paragraphe (1).
Étant donné ces nouvelles dispositions, on a soutenu devant nous, mais sans beaucoup insister, que la question de la constitutionnalité de la School Act pouvait être devenue théorique. Comme l'a déclaré notre Cour à diverses occasions (par exemple dans l'arrêt R. c. Mercure, [1988] 1 R.C.S. 234), les tribunaux conservent le pouvoir discrétionnaire inhérent de statuer sur des points qui, à toutes fins utiles, sont devenus théoriques. Compte tenu de la similitude entre le libellé des anciennes dispositions et celui des nouvelles, et comme les moyens des appelants visent aussi bien les anciennes que les nouvelles dispositions (en fait, les appelants et l'intimée ont fait des observations au sujet des nouvelles dispositions), je ne crois pas que nous devrions refuser d'examiner la constitutionnalité de la School Act.
Comme l'ont souligné les deux cours albertaines, les art. 13, 158 et 159 de la School Act sont des dispositions "créant une faculté", c'est‑à‑dire qu'elles n'empêchent pas les autorités d'agir conformément à la Charte, mais elles ne garantissent pas non plus que celle‑ci sera respectée. Plusieurs facteurs doivent être pris en considération avant de décider si cette situation devrait entraîner une déclaration d'invalidité.
Tout d'abord, il faut considérer l'effet d'une déclaration d'invalidité. En l'espèce, comme il est impossible à la Cour de reformuler la loi contestée, une déclaration d'invalidité aurait pour effet de créer un vide législatif. Ce résultat n'améliorerait pas la situation des appelants. En réalité, cela pourrait l'aggraver, car si la loi susmentionnée devait être invalidée, on peut présumer que les autorités publiques de l'Alberta seraient temporairement empêchées d'exercer leurs pouvoirs de façon à modifier le système en place pour le rendre conforme aux exigences de l'art. 23.
Le second facteur tient à ce que le droit conféré aux appelants par l'art. 23 n'est pas un droit à un régime législatif particulier, mais un droit à un certain type de système d'éducation. En vertu de l'art. 23, l'important est que les appelants reçoivent les services et les pouvoirs appropriés; le mode d'attribution de ces pouvoirs et de ces services n'entre pas directement en cause quand il s'agit de déterminer si les droits des appelants en vertu de l'art. 23 leur ont été accordés. Il est vrai que si la loi existante a pour effet, directement ou indirectement, d'empêcher l'exercice d'un droit prévu par la Charte, la loi doit alors être invalidée, comme notre Cour l'a déclaré en de nombreuses occasions. Il n'est cependant pas certain que la loi albertaine existante soit un obstacle à la matérialisation des droits des appelants. Le véritable obstacle réside dans l'inaction des autorités publiques. Le gouvernement pourrait inscrire au sein de la loi existante des dispositions qui garantiraient que les parents visés par l'art. 23, tant les parents en cause que d'autres dans la province, recevront ce qui leur est dû. Le problème est qu'il ne l'a pas fait.
Pour ces motifs, je crois préférable que notre Cour se limite, dans le cadre de ce pourvoi, à faire une déclaration à l'égard des droits concrets qui sont dus, en vertu de l'art. 23, aux parents appartenant à la minorité linguistique à Edmonton. Une telle déclaration garantira que les droits des appelants se concrétiseront, tout en laissant au gouvernement la souplesse nécessaire pour élaborer une solution appropriée aux circonstances. Comme l'a observé le procureur général de l'Ontario, le gouvernement devrait disposer du pouvoir discrétionnaire le plus vaste possible dans le choix des moyens institutionnels dont il usera pour remplir ses obligations en vertu de l'art. 23. Les tribunaux devraient se garder d'intervenir et d'imposer des normes qui seraient au mieux dignes de Procuste, sauf dans les cas où le pouvoir discrétionnaire n'est pas exercé du tout, ou l'est de façon à nier un droit constitutionnel. Dès lors que la Cour s'est prononcée sur ce qui est requis à Edmonton, le gouvernement peut et doit prendre les mesures nécessaires pour assurer aux appelants et aux autres parents dans leur situation ce qui leur est dû en vertu de l'art. 23. L'article 23 de la Charte impose aux législatures provinciales l'obligation positive d'édicter des dispositions législatives précises pour fournir une instruction dans la langue de la minorité et des établissements d'enseignement de la minorité linguistique lorsque le nombre le justifie. Jusqu'à maintenant, la législature de l'Alberta a négligé de remplir cette obligation. Elle ne doit plus tarder à mettre en place un système approprié d'enseignement dans la langue de la minorité.
Le règlement 490/82, qui exige qu'environ 20 pour cent des heures de cours, au moins, soient consacrées à l'enseignement en langue anglaise, ne crée pas "une faculté". Il est donc dans une situation différente des autres dispositions contestées. Dans leur déclaration, les appelants ont demandé qu'il soit déclaré que 100 pour cent de l'instruction donnée à leurs enfants devrait l'être en langue française. Les appelants estiment que le règlement contrevient directement aux dispositions de l'art. 23. Je conviens que le règlement 490/82 peut faire obstacle à la réalisation de l'objet de l'art. 23. Les droits conférés aux appelants par l'art. 23 comprennent le droit général de faire instruire leurs enfants entièrement en français. Cependant, l'article premier de la Charte prévoit des limites "raisonnables" aux droits garantis par la Charte. Les deux cours albertaines ont statué que, si le règlement 490/82 viole réellement l'art. 23, il pourrait néanmoins être maintenu à titre de limite raisonnable imposée aux droits garantis par l'art. 23. À l'appui de cette conclusion, elles se sont référées aux éléments de preuve selon lesquels la connaissance de l'anglais est requise pour tout élève en Alberta.
Je suis disposé à dire, comme les cours albertaines, qu'une certaine quantité d'enseignement obligatoire en anglais constitue une limite raisonnable imposée à l'art. 23. L'importance pour tous les élèves de l'Alberta d'une certaine mesure d'enseignement en langue anglaise semble indiscutable. Il n'est pas évident toutefois qu'il soit nécessaire de dispenser 300 minutes d'enseignement en anglais par semaine dans les écoles francophones. Il appartient à l'intimée de prouver que cette limite ne porte pas plus atteinte que nécessaire au droit conféré par l'art. 23 et, en l'absence de cette preuve, je conclus que le règlement contesté n'est pas sauvegardé par l'article premier. Cette conclusion n'empêche évidemment pas l'intimée de tenter à l'avenir de prouver que de l'instruction obligatoire en anglais, peut‑être même 300 minutes par semaine, constitue une restriction raisonnable aux termes de l'article premier.
Conclusion
Pour assurer le respect de l'art. 23 de la Charte, les parents d'Edmonton appartenant à la minorité linguistique devraient se voir accorder la gestion et le contrôle de l'instruction dans la langue de la minorité et des établissements d'enseignement de la minorité linguistique à Edmonton conformément aux principes suivants:
(1) La représentation de la minorité linguistique au sein des conseils locaux ou des autres pouvoirs publics qui administrent l'instruction dans la langue de la minorité ou les établissements où elle est dispensée, doit être garantie;
(2) Le nombre de représentants de la minorité linguistique au sein du conseil doit être au moins proportionnel au nombre d'élèves de la minorité linguistique dans le district scolaire, c.‑à‑d. au nombre d'élèves de la minorité linguistique qui relèvent du conseil;
(3) Les représentants de la minorité linguistique doivent avoir le pouvoir exclusif de prendre des décisions concernant l'instruction dans sa langue et les établissements où elle est dispensée s'y rapportant, notamment:
a)les dépenses de fonds prévus pour cette instruction et ces établissements;
b)la nomination et la direction des personnes chargées de l'administration de cette instruction et de ces établissements;
c)l'établissement de programmes scolaires;
d)le recrutement et l'affectation du personnel, notamment des professeurs; et
e)la conclusion d'accords pour l'enseignement et les services dispensés aux élèves de la minorité linguistique.
À la déclaration précitée, j'ajouterai, comme je l'ai déjà expliqué, que la qualité de l'enseignement dispensé à la minorité linguistique à Edmonton devrait être égale à celle de l'enseignement donné à la majorité, sans avoir à être identique, et que des fonds publics adéquats à cette fin doivent être fournis.
Questions constitutionnelles
Compte tenu de l'analyse qui précède, les questions constitutionnelles reçoivent les réponses suivantes:
Question 1:Y a‑t‑il violation ou négation des droits de la minorité linguistique de la région métropolitaine d'Edmonton à des établissements d'enseignement de la minorité linguistique aux termes de l'al. 23(3)b) de la Charte canadienne des droits et libertés?
Réponse:Oui.
Question 2:Le droit à l'instruction dans la langue de la minorité et à des établissements d'enseignement de la minorité linguistique conformément aux al. 23(3)a) et 23(3)b) de la Charte accorde‑t‑il à la minorité la gestion et le contrôle
a) de l'instruction?
b) des établissements d'enseignement?
Dans l'affirmative, quelles sont la nature et la portée de la gestion et du contrôle?
Réponse:Dans la région métropolitaine d'Edmonton, l'art. 23 accorde à la minorité la gestion et le contrôle de l'instruction et des établissements d'enseignement, suivant les modalités exposées dans la déclaration précitée.
Question 3: a)La School Act, R.S.A. 1980, ch. S‑3, et ses règlements d'application sont‑ils incompatibles avec l'art. 23 de la Charte ou contraires à celui‑ci?
Réponse:Non à l'exception du règlement 490/82 qui, à première vue, viole l'art. 23.
b)Dans l'affirmative, est‑ce justifié aux termes de l'article premier de la Charte?
Réponse: L'intimée n'a pas démontré que le règlement 490/82 se justifiait en vertu de l'article premier de la Charte.
Question 4:Les dispositions de l'art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867, de l'art. 29 de la Charte et de l'art. 17 de la Loi sur l'Alberta portent‑elles atteinte aux droits garantis par l'art. 23 de la Charte? Dans l'affirmative, comment?
Réponse: Non.
Comme les appelants ont en grande partie gain de cause dans ce pourvoi, ils ont droit aux dépens devant notre Cour et devant les deux cours de l'Alberta.
Pourvoi accueilli avec dépens.
Procureurs des appelants: G. Brent Gawne & Associates, Edmonton.
Procureurs de l'intimée: Bennett, Jones, Calgary.
Procureurs de l'intervenant le procureur général du Canada: Fenerty, Robertson, Fraser & Hatch, Calgary; Ministère de la Justice, Ottawa.
Procureur de l'intervenant le procureur général de l'Ontario: Le ministère du procureur général, Toronto.
Procureurs de l'intervenant le procureur général du Québec: Bernard, Roy & Associés, Montréal.
Procureur de l'intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick: Le bureau du procureur général, Fredericton.
Procureur de l'intervenant le procureur général du Manitoba: Le procureur général du Manitoba, Winnipeg.
Procureur de l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan: Brian Barrington‑Foote, Regina.
Procureurs de l'Association canadienne-française de l'Alberta: Lang, Michener, Lash, Johnston, Ottawa.
Procureurs de l'intervenant le Commissaire aux langues officielles du Canada: Johnson & Buchan, Ottawa.
Procureur de l'intervenante Alliance Québec: Stephen A. Scott, Montréal.
Procureurs des intervenantes l'Association canadienne-française de l'Ontario, l'Association française des conseils scolaires de l'Ontario et l'Association des enseignantes et des enseignants franco‑ontariens: Genest Murray DesBrisay O'Donnell Murray, Toronto.
Procureurs de l'intervenante l'Association des commissions scolaires protestantes du Québec: Colin K. Irving et Allan R. Hilton, Montréal.
Procureur des intervenants l'Edmonton Roman Catholic Separate School District No. 7 et l'Alberta School Trustees' Association: Judith C. Anderson, Edmonton.
