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§ Knight c. Indian head school division no. 19, [1990] 1 R.C.S. 653 (29 mars 1990)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est accueilli

Numérotation :

Référence neutre : [1990] 1 R.C.S. 653 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1990-03-29;.1990..1.r.c.s..653 ?

Analyses :

Droit administratif - Équité procédurale - Renvoi par un conseil scolaire d'un employé engagé en vertu d'un contrat - Contrat prévoyant le congédiement sur préavis - Conseil informé de la position de l'employé - Aucune audition relative à l'opportunité de renvoyer l'employé - The Education Act ou le contrat imposent‑ils une obligation générale d'équité procédurale? - Dans l'affirmative, y a‑t‑il eu manquement à l'obligation d'équité procédurale? - The Education Act, R.S.S. 1978, ch. E‑0.1, art. 91x), 112, 113, 206d).

Droit du travail - Contrat - Congédiement injustifié - Poste créé et fonctions définies par une loi - Renvoi par un conseil scolaire d'un employé engagé en vertu d'un contrat - Contrat prévoyant le congédiement sur préavis - L'employé ne pouvait‑il être renvoyé que pour un motif valable en vertu de The Education Act ou du contrat de travail? - The Education Act, R.S.S. 1978, ch. E‑0.1, art. 106.

L'intimé, qui était directeur de l'enseignement du conseil appelant, a été démis de ses fonctions sur préavis de trois mois. Alléguant un manquement à l'équité procédurale, il a poursuivi le Conseil pour congédiement abusif et illicite. Le contrat de travail écrit prévoyait un examen annuel en vue de sa modification éventuelle, pourvu qu'il n'eût pas déjà été résilié de quelque autre manière. Le contrat pouvait être résilié par l'une ou l'autre partie sur préavis écrit de trois mois ou par résolution du Conseil pour des motifs valables, à condition que l'employé ait droit à une audition équitable et qu'il y ait enquête. Deux membres du Conseil ont rencontré l'intimé et l'ont informé que le Conseil n'avait pas l'intention de renouveler le contrat existant, mais était prêt à négocier un nouveau contrat pour une durée d'un an. L'intimé n'a ni accepté ni rejeté la proposition du Conseil. Les parties n'ont pu arriver à une entente. L'intimé tenait à ce que le contrat soit maintenu pour le reste de la durée de trois ans initialement prévue, tandis que le Conseil tenait à une durée d'un an. Le Conseil a adopté des résolutions pour mettre fin à l'emploi de l'intimé sur préavis de trois mois.

Alléguant le congédiement injuste et illégal, l'intimé a intenté à l'appelant une action en réintégration dans son poste avec paiement rétroactif du salaire et des avantages sociaux qui lui revenaient aux termes du contrat de travail. Cette action a été rejetée par la Cour du Banc de la Reine. La Cour d'appel a toutefois accueilli l'appel et a ordonné le paiement de dommages‑intérêts correspondant au salaire de l'intimé à partir de la date de son congédiement jusqu'à l'expiration du contrat, le 31 août 1985.

Les questions qui se posent en l'espèce sont: (1) Aux termes de The Education Act ou du contrat de travail, le renvoi de l'intimé devait‑il être motivé? (2) L'intimé avait‑il droit à l'équité procédurale? (3) Dans l'affirmative, quelle est l'étendue de l'obligation d'agir équitablement dans le contexte d'une relation employé‑employeur? (4) S'il y avait une obligation d'agir équitablement, a‑t‑elle été remplie?

Arrêt: Le pourvoi est accueilli.

Le juge en chef Dickson et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé et Cory: L'article 112 de The Education Act traite du congédiement de personnel non enseignant. Il renvoie aux conditions du contrat de travail et prévoit un préavis d'au moins trente jours pour les cas où le contrat n'en stipulerait pas. L'article 112 n'énonce pas de motifs précis de renvoi ni ne prévoit expressément un préavis faisant état de tels motifs ou une procédure à suivre.

Le contrat prévoit la résiliation pour un motif valable ou la résiliation sur préavis écrit de trois mois, indépendamment de l'existence de motifs valables. La seconde ne veut pas nécessairement dire qu'il est permis d'agir arbitrairement. Il peut en effet exister un droit général à l'équité procédurale ou un tel droit résultant de The Education Act ou du contrat.

Ni la loi ni le contrat ne confère un droit à l'équité procédurale. L'obligation d'agir équitablement ne fait pas partie du droit du travail, mais procède du fait que l'employeur est un organisme public dont les pouvoirs dérivent d'une loi et doivent s'exercer en conformité avec les règles du droit administratif. L'existence du devoir général d'agir équitablement dépend: (i) de la nature de la décision à prendre par l'organisme administratif; (ii) de la relation existant entre cet organisme et le particulier; et (iii) de l'effet de cette décision sur les droits du particulier.

Il n'est plus nécessaire de se demander si une décision est judiciaire, quasi judiciaire ou administrative parce que l'obligation d'agir de manière judiciaire et celle d'agir équitablement découlent des mêmes principes généraux de justice naturelle. Les organismes administratifs ne sont cependant pas tous tenus d'agir équitablement. Les décisions d'une nature législative et générale peuvent être distinguées des actes de nature plus administrative et particulière, qui ne comportent pas une telle obligation. De plus, les décisions de nature définitive peuvent, à la différence de celles de nature préliminaire, faire naître cette obligation. En l'espèce, le Conseil a pris une décision de nature définitive et particulière qui pouvait en conséquence comporter une obligation de sa part d'agir équitablement.

La relation entre employeur et employé a été classifiée traditionnellement en trois catégories: (i) les relations de maître et serviteur, où la décision de congédiement n'est soumise à aucune obligation d'agir équitablement; (ii) le cas de la charge occupée à titre amovible, où il n'existe aucune obligation d'agir équitablement puisque l'employeur peut décider la cessation de l'emploi sans autre motif que son insatisfaction; et (iii) le cas de la charge dont on ne peut être destitué que pour un motif valable, où il incombe à l'employeur d'agir équitablement.

En l'espèce, la relation d'emploi n'était pas "purement" une relation de maître et serviteur mais une charge comportant des aspects de nature publique et des éléments manifestement contractuels. Comme l'intimé pouvait être renvoyé autrement que pour un motif valable, il occupait cette charge à titre amovible. Récemment, le droit administratif a évolué de manière à faire de l'équité procédurale un élément essentiel d'une décision administrative de congédier des employés relevant de l'une ou de l'autre des deux dernières catégories d'emplois. L'employé se voit donc accorder la possibilité, indépendamment des raisons du renvoi, de tenter d'amener l'employeur à changer d'avis au sujet du congédiement.

Sur le plan plus large des raisons de principe, les pouvoirs exercés par le Conseil sont des pouvoirs légaux délégués qui ne devraient servir qu'à des fins légitimes. À l'opposé du cas de "pures" relations de maître et serviteur, le public a intérêt à ce que les organismes administratifs exercent d'une manière appropriée leurs pouvoirs délégués. Le fait que le titulaire d'une charge publique puisse être renvoyé pour un motif valable ou au gré de l'employeur ne justifierait pas de faire une distinction à l'égard de l'existence d'une obligation d'agir équitablement, car dans les deux cas il s'agit de l'exercice de pouvoirs conférés par une loi. Dans cette optique, il n'est pas nécessaire de caractériser l'emploi aux fins de le placer dans l'une ou l'autre de ces catégories. La distinction n'est cependant pas périmée à tous égards. En effet, dans le cas d'une charge occupée à titre amovible, une fois que les raisons ont été fournies et l'audition accordée, la simple insatisfaction de l'employeur constitue toujours une justification suffisante pour validement mettre fin à l'emploi.

Le droit à l'équité procédurale existe seulement si la décision est importante et a de graves répercussions sur l'intéressé. Une décision privant une personne de son emploi contre son gré relève de cette catégorie.

Ni explicitement ni implicitement The Education Act ne dispense le Conseil d'agir équitablement quand il met fin au contrat de travail d'un membre de son personnel administratif. La Loi établit une procédure à laquelle peut avoir recours notamment un directeur de l'enseignement qui a été congédié et elle confère au ministre de l'Éducation le pouvoir discrétionnaire d'ordonner qu'une commission de révision enquête sur le congédiement. La raison d'être de la première mesure protectrice est de s'assurer que le Conseil donne à l'employé la possibilité de tenter d'amener le Conseil à changer d'avis; celle de la seconde, d'assurer l'examen des motifs de la décision du conseil scolaire de congédier un employé. Comme les deux droits ont des raisons d'être distinctes, l'existence d'un processus d'enquête n'exclut pas que le Conseil ait une obligation d'agir équitablement.

La présomption que l'intention des parties au contrat était d'appliquer les principes de l'équité procédurale ne peut être renversée que par une disposition contraire explicite ou nettement implicite. Le fait que le contrat ne parle pas de la nécessité d'une audition dans les cas où aucun motif n'est invoqué pour justifier le congédiement n'est pas une dérogation clairement implicite à l'obligation d'agir équitablement.

La notion d'équité procédurale est éminemment variable et son contenu est tributaire du contexte particulier de chaque cas. Toutefois elle n'est pas purement subjective. La mesure dans laquelle le processus administratif se rapproche du processus judiciaire est de nature à indiquer jusqu'à quel point les principes régissant le processus judiciaire devraient s'appliquer dans le domaine de la prise de décisions administratives. Le contenu de l'obligation d'agir équitablement serait minimal lorsque le renvoi se fait au gré de l'employeur. Elle a été remplie en l'espèce parce que l'intimé a été informé des raisons de l'insatisfaction du Conseil et a eu la possibilité de se faire entendre.

Tout organisme administratif est maître de sa propre procédure et n'a pas à se modeler sur les tribunaux judiciaires. En l'espèce, les exigences de l'équité procédurale ont été remplies, même en l'absence d'une "audition" structurée. Les parties "avaient dit tout ce qu'elles avaient à dire"; par conséquent, exiger du Conseil qu'il donne un avis en bonne et due forme de ses motifs et qu'il tienne une audition n'aurait pas d'autre effet que de lui imposer une obligation de pure procédure contrairement aux principes de souplesse dans la procédure administrative.

Les juges Wilson, Sopinka et McLachlin: L'appelant n'avait aucune obligation d'équité envers l'intimé.

Pour les motifs exposés par le juge L'Heureux‑Dubé, l'appelant pouvait congédier l'intimé sans motif. L'intimé occupait sa charge à titre amovible et, en règle générale, cette catégorie d'emplois ne donne pas lieu à une obligation d'équité procédurale parce que l'employeur peut mettre fin à l'emploi sans motif et même sans donner aucune raison. Il est possible de faire une exception dans des cas spéciaux où l'employé est en mesure d'identifier dans la loi, le règlement ou le contrat régissant les rapports entre les parties des dispositions qui confèrent expressément ou implicitement à l'employé le droit d'être entendu ou de soumettre des arguments. La loi, le règlement et le contrat doivent être examinés afin de déterminer si l'intimé relève de l'exception.

La Loi n'impose ni expressément ni implicitement une obligation d'équité procédurale à l'occasion de la résiliation du contrat d'un directeur de l'enseignement. Dans chaque cas où le législateur avait l'intention d'accorder le droit d'être entendu ou de présenter des arguments, il a pris soin de le faire. Le législateur a laissé aux parties le soin de prévoir au contrat la façon dont celui‑ci serait résilié.

Le contrat rendait applicable l'al. 21(4)c) du règlement en prévoyant une procédure d'examen qui permet expressément à l'employé de soumettre des arguments. Après cet examen, l'employeur peut décider de résilier le contrat. On ne peut conclure à l'existence d'aucune obligation autre que celle de donner un préavis. Considérer le contrat comme créant une obligation d'équité procédurale reviendrait à le récrire pour les parties.


Parties :

Demandeurs : Knight
Défendeurs : Indian head school division no. 19

Texte :

Knight c. Indian Head School Division No. 19, [1990] 1 R.C.S. 653

The Board of Education of the Indian Head

School Division No. 19 of Saskatchewan Appelant

c.

Ronald Gary Knight Intimé

répertorié: knight c. indian head school division no. 19

No du greffe: 21040.

1989: 28, 29 novembre; 1990: 29 mars.

Présents: Le juge en chef Dickson et les juges Wilson, La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Cory et McLachlin.

en appel de la cour d'appel de la saskatchewan

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de la Saskatchewan (1988), 66 Sask. R. 308, qui a accueilli un appel d'un jugement du juge Lawton (1986), 53 Sask. R. 278. Pourvoi accueilli.

G. L. Gerrand, c.r., pour l'appelant.

F. L. Dunbar, pour l'intimé.

//Le juge L'Heureux-Dubé//

Le jugement du juge en chef Dickson et des juges La Forest, L'Heureux-Dubé et Cory a été rendu par

Le juge L'Heureux‑Dubé — L'intimé, directeur de l'enseignement de l'appelant, The Board of Education of the Indian Head School Division No. 19 of Saskatchewan (ci‑après le "Conseil"), fut démis de ses fonctions sur préavis de trois mois. Alléguant un manquement à l'équité procédurale, l'intimé a poursuivi le Conseil pour congédiement injustifié et illégal. Ce litige soulève la question de la relation entre le contrat d'emploi, The Education Act de la Saskatchewan (R.S.S. 1978, ch. E‑0.1) et l'existence et l'étendue du devoir général d'agir équitablement qui incombe à un organisme public dans le contexte de la relation employeur‑employé.

Les faits

En mars 1980, en conformité avec les dispositions de The Education Act, l'intimé Ronald Gary Knight a été embauché comme directeur de l'enseignement du Conseil. Le contrat d'emploi ici en cause, daté du 25 mai 1981, a été rédigé par l'intimé lui‑même à la demande du Conseil. Les articles 2 et 3 du contrat, qui sont les dispositions pertinentes, portent:

[TRADUCTION] 2. Le Conseil examinera le présent contrat au plus tard le 31 mai de chaque année en vue de sa modification éventuelle, pourvu qu'il n'ait pas été résilié de quelque autre manière. Il est loisible à l'employé de soumettre des arguments au Conseil à ce sujet. À la suite de l'examen susmentionné, le Conseil peut choisir de mettre fin au contrat quand il vient à expiration et doit alors faire tenir à l'employé sans délai un avis de sa décision. Si le Conseil n'exerce pas un tel choix, le présent contrat est automatiquement reconduit pour une période de trois (3) ans à compter du 1er septembre 1981, et, par la suite, la même procédure sera suivie annuellement au plus tard le 31 mai. Les parties conviennent que, sauf résiliation de la manière susmentionnée, le présent contrat restera en vigueur pendant trois (3) ans à compter du 1er septembre de chaque année subséquente.

3.Le présent contrat, étant le contrat de travail intervenu entre l'employé et le Conseil, prend fin:

a)si une partie donne à l'autre un préavis écrit de trois mois;

b)à n'importe quel moment, si les deux parties y consentent par écrit;

c)à son expiration; ou

d)s'il est résilié pour un motif valable par une résolution du Conseil, pourvu que l'employé ait droit à une audition équitable et à la tenue d'une enquête conformément à l'article 113 de The Education Act. [Je souligne.]

En janvier 1983, un conseil entièrement nouveau — à l'exception de deux membres — a été assermenté pour remplacer celui qui avait embauché l'intimé. Certains nouveaux membres du Conseil se sont inquiétés des relations de travail entre le Conseil et l'intimé. Ils ont senti le besoin d'évaluer ces relations avant de renouveler le contrat pour deux autres années. En avril 1983, l'un des membres du Conseil, qui en était membre lors de l'embauche de l'intimé, a prévenu ce dernier que son poste était menacé et lui a conseillé de commencer à se chercher un autre emploi.

Le 10 mai 1983, deux membres du Conseil ont rencontré l'intimé et l'ont informé des intentions du Conseil, c.‑à‑d. qu'il n'allait pas renouveler le contrat existant, mais qu'il était prêt à négocier un nouveau contrat pour une durée d'un an. Au cours de cette rencontre, l'intimé n'a ni accepté ni rejeté l'offre du Conseil. À sa réunion ordinaire du 30 mai, le Conseil a adopté la résolution suivante conformément aux discussions qui avaient eu lieu avec l'intimé:

[TRADUCTION] Il est résolu que, conformément à l'article 2 du contrat de travail, après avoir examiné ledit contrat, le Conseil avise Ronald Gary Knight, directeur de l'enseignement, de sa décision de ne pas proroger le contrat au‑delà de la date convenue le 31 mai 1982.

Il est résolu que le Conseil avise Ronald Gary Knight, directeur de l'enseignement, de son intention de renégocier le contrat de ce dernier en vue d'y fixer une durée d'un an.

L'intimé assistait à la réunion du 30 mai, mais n'a manifesté aucune opposition. Il a plutôt décidé de consulter un avocat, qu'il a chargé de négocier avec le Conseil en son nom. À deux reprises, soit les 30 juin et 7 juillet, l'avocat de l'intimé a rencontré le Conseil en vue de tenter de négocier les conditions d'un nouveau contrat. Malgré la souplesse qu'elles ont manifestée sur la question des vacances, des heures supplémentaires, des congés autorisés et des congés de maladie, les parties ont néanmoins été incapables de parvenir à une entente puisque l'intimé tenait à ce que le contrat demeure en vigueur pour le reste de la période de trois ans initialement prévue, tandis que le Conseil tenait tout autant à une durée d'un an. Le 14 juillet, l'avocat de l'intimé a adressé au Conseil une lettre confirmant la position de son client et exposant la mésentente quant à la durée du contrat. Le dernier paragraphe de cette lettre est ainsi rédigé:

[TRADUCTION] Par conséquent, je puis confirmer ce qui vous a été indiqué concernant la durée au cours de notre rencontre du 7 juillet, savoir que M. Knight croit fermement que le contrat devrait avoir une durée de deux ans, et c'est là une position qu'il n'est pas prêt à abandonner en ce moment. Je crois comprendre que vous allez consulter vos collègues du Conseil à la réunion mensuelle ordinaire du 25 juillet. Je serai disponible à n'importe quel moment par la suite pour participer à une nouvelle séance de négociation, si vous estimez qu'une telle rencontre pourrait être utile. Au cas où le Conseil serait enclin à agir plus précipitamment, mon client me charge de recevoir tous les documents que vous lui signifieriez normalement et je vous prie, le cas échéant, de me faire savoir quels avocats représenteront la division scolaire.

Le 9 août 1983, le Conseil a adopté des résolutions pour mettre fin à l'emploi de l'intimé sur préavis de trois mois.

Alléguant qu'il avait été congédié illégalement et injustement, l'intimé a intenté contre l'appelant une action en réintégration dans son poste de directeur de l'enseignement avec paiement rétroactif du salaire et des avantages sociaux dus aux termes de son contrat de travail. Cette action a été rejetée par la Cour du Banc de la Reine. La Cour d'appel a accueilli l'appel et ordonné le paiement de dommages‑intérêts correspondant au salaire de l'intimé à partir de la date de son congédiement jusqu'à l'expiration du contrat, le 31 août 1985.

Les jugements

Cour du Banc de la Reine (1986), 53 Sask. R. 278 (le juge Lawton)

Le juge de première instance a examiné les conditions du contrat ainsi que les dispositions pertinentes de The Education Act. Il lui a paru impossible de retenir l'argument de l'intimé selon lequel le préavis de trois mois mentionné à l'al. 3a) du contrat constituait une reconnaissance de la période de trois mois entre le 31 mai et le 31 août visée à l'art. 2 du contrat. Il a conclu que le congédiement de l'intimé n'était pas un renvoi motivé et que, par conséquent, l'al. 91x) de The Education Act, qui à son avis n'est pertinent que dans un cas de renvoi motivé, ne s'appliquait pas en l'espèce. Le juge de première instance a donc décidé que [TRADUCTION] "le Conseil [appelant] a légalement et régulièrement congédié" l'intimé conformément à la résolution du Conseil en date du 9 août.

Tout en souscrivant à l'argument de l'intimé qu'il était titulaire d'une charge publique et que le Conseil était un organisme public tenu d'agir conformément aux principes de l'équité procédurale, le juge Lawton a estimé que l'exigence relative à l'équité procédurale avait été remplie puisqu'on avait donné à l'intimé toutes les chances possibles de plaider sa cause et de renégocier le contrat.

Cour d'appel (1988), 66 Sask. R. 308 (le juge en chef Bayda et les juges Vancise et Sherstobitoff)

Se basant sur l'arrêt Barrett v. Nor. Lights Sch. Div. 113 Bd. of Educ., [1988] 3 W.W.R. 500 (C.A. Sask.), la Cour d'appel a statué que, peu importe que son renvoi ait été ou non un renvoi motivé, l'intimé, en sa qualité de titulaire d'une charge à laquelle il avait été nommé en vertu de The Education Act, avait droit à ce que son congédiement se fasse en conformité avec les principes relatifs à l'équité procédurale. La cour a en outre décidé que, conformément aux dispositions de The Education Act, le renvoi de l'intimé devait être motivé.

De l'avis de la cour, les principes relatifs à l'équité procédurale commandaient qu'on informe l'intimé des raisons de son renvoi et qu'on tienne une audition. La cour a conclu que ces exigences n'avaient pas été remplies puisque l'intimé n'avait eu ni l'une ni l'autre; en effet, les négociations entre les parties n'équivalaient pas à une audition et la menace de renvoi n'était pas un substitut pour l'avis de l'intention de procéder au congédiement. Il était en conséquence nécessaire de tenir une audition complète en application des principes énoncés dans l'arrêt Cardinal c. Directeur de l'établissement Kent, [1985] 2 R.C.S. 643. Le congédiement a été déclaré nul et non avenu et l'appel a été accueilli. Le montant des dommages‑intérêts a été fixé à l'équivalent du salaire qu'aurait touché l'intimé entre la date de son renvoi et le 31 août 1985, moins les sommes gagnées au cours de cette période.

Les questions en litige

Les questions qui se posent en l'espèce sont les suivantes:

1)Aux termes de The Education Act ou du contrat d'emploi, le renvoi de l'intimé devait‑il être motivé?

2)En tout état de cause, l'intimé avait‑il droit à l'équité procédurale?

3)Dans l'affirmative, quelle est l'étendue de l'obligation d'agir équitablement dans le contexte d'une relation employé‑employeur?

4)S'il y avait obligation d'agir équitablement, a‑t‑elle été remplie?

Analyse

Le Conseil a reconnu que l'intimé n'avait pas fait l'objet d'un renvoi motivé. Il a toutefois fait valoir que, bien que son emploi fût régi par les dispositions de The Education Act, l'intimé pouvait être renvoyé sur simple préavis de trois mois conformément aux conditions du contrat d'emploi intervenu entre les parties.

Comme le premier moyen de l'intimé porte que les dispositions de The Education Act s'appliquaient en l'espèce et qu'aux termes de celles‑ci le renvoi devait être motivé, conclusion à laquelle la Cour d'appel est arrivée également, cette question sera abordée au départ.

Puisque la Cour d'appel a conclu en outre que, abstraction faite de la question de savoir si le renvoi devait être motivé, le Conseil avait l'obligation d'agir équitablement, la question du renvoi motivé peut être traitée assez rapidement.

1. Le renvoi motivé

Le juge Sherstobitoff a conclu, au nom de la Cour d'appel, qu'il découlait nécessairement de l'al. 91x) et de l'art. 112 de The Education Act que le congédiement d'un directeur de l'enseignement devait être motivé. Ces dispositions, ainsi que l'al. 206d) de The Education Act, qui est également pertinent en l'espèce, portent:

[TRADUCTION] OBLIGATIONS ET POUVOIRS DES CONSEILS SCOLAIRES

91. Le conseil scolaire doit:

. . .

x) conclure des contrats de travail écrits avec les enseignants et les autres employés requis pour l'administration des services du conseil et résilier ces contrats pour un motif valable conformément aux dispositions de la présente loi;

ADMINISTRATION AU NIVEAU DE LA DIVISION SCOLAIRE

. . .

112. Sauf disposition contraire du contrat de travail intervenu entre le conseil scolaire et le secrétaire, le trésorier, le secrétaire‑trésorier, le surintendant de l'administration ou le directeur, l'une ou l'autre partie audit contrat peut le résilier en donnant à l'autre partie un préavis écrit d'au moins trente jours de son intention de le résilier.

RÉSILIATION DES CONTRATS D'ENSEIGNANTS

206. Le conseil scolaire peut:

. . .

d) lorsque la résiliation prend effet à une date autre que le 30 juin au cours d'une année donnée, résilier son contrat de travail avec un enseignant en faisant tenir à celui‑ci par courrier recommandé ou certifié, au moins 30 jours avant le jour où la résiliation doit prendre effet, un avis de résiliation dans la forme prescrite, et cet avis doit exposer la raison ou les raisons de la résiliation. [Je souligne.]

Le juge Sherstobitoff a établi un parallèle entre la situation du directeur de l'enseignement et celle d'un enseignant sous le régime de The Education Act. Aux termes de l'art. 206 de The Education Act (et du par. 37(1) de The Education Regulations, Sask. Reg. 1/79), on ne peut congédier un enseignant sans lui donner un avis en bonne et due forme exposant les motifs de son renvoi. Estimant que les fonctions du directeur de l'enseignement sont tout aussi importantes que celles d'un enseignant, la Cour d'appel a conclu qu'un directeur de l'enseignement ne pouvait faire l'objet d'un renvoi non motivé.

En toute déférence, mon interprétation des dispositions de The Education Act diffère de celle qu'a adoptée la Cour d'appel. De toute évidence, cette loi traite différemment la charge de directeur de l'enseignement et le poste d'enseignant, et ce, indépendamment de l'importance relative qu'il faut attacher à ces deux fonctions. En premier lieu, la situation d'emploi est de nature différente étant donné que les enseignants sont engagés en conformité avec les termes d'une convention collective (art. 230 et suiv. de The Education Act), tandis que l'emploi du directeur de l'enseignement est régi uniquement par un contrat individuel conclu avec le Conseil scolaire. En second lieu, le cadre légal établi par The Education Act est bien plus complexe en ce qui concerne l'embauche d'enseignants (art. 196 à 271) qu'il ne l'est pour la nomination d'un directeur de l'enseignement (art. 106 à 116). Pour ce qui est du renvoi, The Education Act consacre une section entière au congédiement des enseignants (art. 206 à 211) et on y trouve, exposée en détail, la procédure à suivre ainsi qu'une énumération des motifs de renvoi. Il n'existe pas de dispositions analogues traitant du renvoi de membres du personnel administratif comme l'intimé. La seule disposition de The Education Act qui porte sur ce sujet est l'art. 112, reproduit antérieurement, qui est de nature très générale. Cette différence quant à la façon dont la Loi traite les enseignants et le personnel administratif semble indiquer qu'on devait procéder différemment à l'égard du congédiement d'employés selon qu'ils relèvent de l'une ou de l'autre de ces deux catégories. Sinon, pourquoi les dispositions relatives au renvoi d'enseignants ne viseraient‑elles pas également le personnel administratif? Cela n'est certes pas déterminant en ce qui concerne la question de savoir si, sous le régime de The Education Act, le renvoi de l'intimé devait être motivé. Cela indique cependant que les dispositions concernant le congédiement d'enseignants ne portent pas directement sur l'interprétation de celles qui s'appliquent plus particulièrement au congédiement de membres du personnel administratif.

Comme l'indique sa rubrique, l'al. 91x), sur lequel s'appuie l'intimé, traite des obligations et des pouvoirs du Conseil en matière d'embauche et de congédiement d'employés, que ce soit des enseignants ou des membres du personnel administratif. L'intimé invoque l'expression "résilier ces contrats pour un motif valable conformément aux dispositions de la présente loi" pour étayer son argument selon lequel nul employé, qu'il s'agisse d'un enseignant ou d'un membre du personnel administratif, ne peut être congédié par le Conseil sans motif. S'il en était ainsi, ni l'art. 112, ni même les art. 206 et suiv., n'auraient de raison d'être. Je doute d'ailleurs qu'une telle restriction des pouvoirs du Conseil serait imposée dans un article qui traite de ses pouvoirs et obligations en matière d'embauche et de congédiement d'employés plutôt que dans un article portant expressément sur le renvoi d'employés d'une catégorie particulière. Une meilleure interprétation de cette expression, une interprétation plus compatible avec le texte de l'al. 91x) et avec les autres dispositions de The Education Act, est qu'elle investit simplement le Conseil d'un pouvoir limité de congédiement pour un motif valable, en ce qu'elle précise que la résiliation des contrats doit se faire "conformément aux dispositions de la présente loi". Dans le cas du personnel administratif, les "dispositions de la présente loi" auxquelles il faut se conformer pour pouvoir exercer validement le pouvoir de renvoyer pour un motif valable sont seulement l'exigence de préavis que l'on trouve à l'art. 112, puisque c'est le seul article de The Education Act qui traite du pouvoir du Conseil de renvoyer ces membres du personnel. Cet article 112 renvoie d'abord aux conditions du contrat de travail et ce n'est que si le contrat ne contient pas de dispositions relatives à la procédure de renvoi qu'un préavis écrit d'au moins trente jours est prescrit. Il est à noter que, contrairement à l'art. 206, l'art. 112 n'énumère pas de motifs précis de renvoi, pas plus qu'il ne contient de dispositions expresses qui exigent de donner avis de ces motifs ou la procédure qui doit être suivie antérieurement au renvoi. Il s'ensuivrait qu'à l'exception de l'effet possible du contrat, l'art. 112 exige simplement qu'un préavis de trois mois soit donné dans le cas d'un renvoi motivé. De plus, l'art. 112 est d'application générale en ce qu'il confère un pouvoir illimité de congédier, même en l'absence de motif valable. pourvu que l'employé ait reçu le préavis de trois mois ou qu'on ait observé toute autre condition de rechange prévue au contrat. En ce qui concerne l'art. 113, il n'est pas pertinent en l'espèce étant donné qu'il traite uniquement de la révision de la décision de congédiement.

J'estime donc que l'argument de l'intimé fondé sur The Education Act ne saurait être retenu et j'adopte sur ce point les arguments du Conseil. Comme l'art. 112 renvoie au contrat d'emploi, il y a lieu maintenant d'examiner les conditions de ce contrat.

La partie pertinente du contrat d'emploi de l'intimé est l'art. 3 que, par souci de commodité, je reproduis de nouveau:

3.Le présent contrat, étant le contrat de travail intervenu entre l'employé et le Conseil, prend fin:

a)si une partie donne à l'autre un préavis écrit de trois mois;

b)à n'importe quel moment, si les deux parties y consentent par écrit;

c)à son expiration; ou

d)s'il est résilié pour un motif valable par une résolution du Conseil, pourvu que l'employé ait droit à une audition équitable et à la tenue d'une enquête conformément à l'article 113 de The Education Act. [Je souligne.]

Vu l'interprétation qu'elle a donnée à The Education Act, la Cour d'appel de la Saskatchewan n'a pas traité explicitement des conditions du contrat.

Je partage l'avis du juge Lawton que les termes de cet article sont [TRADUCTION] "simples et directs". L'alinéa a) permet à l'une ou à l'autre partie au contrat de le résilier sans nécessité de démontrer l'existence d'un motif. Je suis d'avis qu'il se dégage nettement des al. a) et d) qu'ils envisagent deux façons distinctes de mettre fin à la relation employeur‑employé qui existe entre l'intimé et le Conseil, savoir la résiliation motivée (en vertu de l'al. d)), soit sur préavis écrit de trois mois (en vertu de l'al. a)). Interpréter cette clause comme le propose l'intimé, c.‑à‑d. qu'il ne peut y avoir de résiliation sur préavis de trois mois en vertu de l'al. a) que s'il existe un motif valable, irait à l'encontre du sens manifeste de cet alinéa et, en particulier, dépouillerait de toute signification la conjonction "ou" entre les al. c) et d). De plus, pareille interprétation obligerait le Conseil à donner à l'intimé un préavis de trois mois même dans le cas d'un renvoi pour négligence ou dol, conclusion à ce point extrême qu'elle ne peut pas raisonnablement se fonder sur les termes de cette clause.

Force m'est donc de conclure que l'intimé pouvait être congédié, même sans motif, sur préavis de trois mois en conformité avec l'al. 3a) du contrat d'emploi. Toutefois, cela ne met pas fin au débat.

2. L'équité procédurale

En effet, il ne découle pas nécessairement de la conclusion qu'on pouvait légalement congédier l'intimé sans avoir à établir un motif valable qu'il est permis d'agir arbitrairement à cet égard car il existe un droit général à l'équité procédurale indépendamment de l'application de la loi. Ce droit, s'il existe, ne peut résulter que de l'un des trois facteurs qui ont été tenus par notre Cour comme déterminants quant à l'existence de ce droit (Cardinal c. Directeur de l'établissement Kent, précité). Si une considération de ces facteurs dans le contexte du présent appel comporte la conclusion que l'intimé était en droit d'être traité en toute équité procédurale, The Education Act et, en l'espèce, les termes du contrat d'emploi doivent alors être examinés pour déterminer si ce droit est ou limité ou entièrement exclu. On doit noter à ce stade que le devoir d'agir équitablement ne fait pas partie du droit commun du travail en tant que tel. Il procède plutôt du fait que l'employeur est un organisme public dont les pouvoirs dérivent d'une loi et doivent s'exercer en conformité avec les règles du droit administratif. C'est dans ce contexte que doit être examinée la relation employé‑employeur qui existe entre l'intimé et le Conseil, examen qui ne se borne donc pas au contrat d'emploi, mais qui tient compte d'arguments de principe.

Évidemment, si l'un ou l'autre de la Loi ou du contrat confère à l'employé un droit à l'équité procédurale, il n'est pas nécessaire d'examiner les facteurs auxquels je viens de faire allusion pour déterminer l'existence d'un droit similaire de nature générale, car ce droit serait redondant. Mais comme j'estime qu'en l'espèce ni la Loi ni le contrat n'accordent un tel droit, je vais débuter par l'analyse de ces facteurs.

A. Le devoir d'agir équitablement

L'existence d'une obligation générale d'agir équitablement dépendra de l'examen de trois facteurs: (i) la nature de la décision qui doit être rendue par l'organisme administratif en question, (ii) la relation existant entre cet organisme et le particulier, et (iii) l'effet de cette décision sur les droits du particulier. Notre Cour a affirmé dans l'arrêt Cardinal c. Directeur de l'établissement Kent, précité, que dans les cas où ces trois éléments se retrouvent, une obligation générale d'agir équitablement incombe à un organisme décisionnel public (le juge Le Dain au nom de la Cour, à la p. 653).

(i) La nature de la décision

Il n'est plus nécessaire, sauf peut‑être lorsque la loi l'exige, de faire la distinction entre les décisions judiciaires, quasi judiciaires et administratives. Une telle distinction a pu être nécessaire avant l'arrêt de notre Cour Nicholson c. Haldimand‑Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311. En effet, antérieurement à cet arrêt, "l'obligation d'agir de manière judiciaire" était considérée comme incombant uniquement aux tribunaux qui rendaient des décisions de nature judiciaire ou quasi judiciaire, et non à ceux qui rendaient des décisions de nature administrative. À la suite de l'arrêt Nicholson, cette distinction est devenue moins importante et a été jugée peu utile étant donné que l'obligation d'agir équitablement et celle d'agir de manière judiciaire tirent toutes les deux leur origine des mêmes principes généraux de justice naturelle (voir Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1989] 2 R.C.S. 879, aux pp. 895 et 896, le juge Sopinka s'exprimant au nom de la majorité).

Par contre, ce ne sont pas tous les organismes administratifs qui sont tenus d'agir équitablement. Au fil des ans, les législateurs ont délégué à des organismes administratifs certaines de leurs fonctions traditionnelles. Les décisions d'une nature législative et générale peuvent à cet égard être distinguées des actes de nature plus administrative et particulière, qui ne comportent pas une telle obligation (voir Dussault et Borgeat, Traité de droit administratif, t. III, 2e éd., à la p. 370; Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735, à la p. 758, le juge Estey s'exprimant au nom de la Cour). L'irrévocabilité de la décision est également un facteur qui doit être pris en considération. Une décision de nature préliminaire ne fait naître en général aucune obligation d'agir équitablement, alors qu'une décision d'une nature plus définitive peut avoir un tel effet (Dussault et Borgeat, op. cit., à la p. 372).

En l'espèce, le Conseil a pris une décision de nature définitive et particulière puisqu'elle mettait fin à l'emploi de l'intimé. À ce titre, la décision de congédier pouvait comporter une obligation de la part du Conseil d'agir équitablement.

(ii) La relation employeur‑employé

Le deuxième élément à considérer est la nature de la relation existant entre le Conseil et l'intimé. Dans l'arrêt souvent cité de la Chambre des lords, Ridge v. Baldwin, [1963] 2 All E.R. 66, lord Reid classifie toute la gamme des relations entre employeur et employé en trois catégories (aux pp. 71 et 72): (i) les relations de maître à serviteur, où la décision de congédiement n'est soumise à aucune obligation d'agir équitablement; (ii) l'occupation d'une fonction selon bon plaisir, où il n'existe aucune obligation d'agir équitablement puisque l'employeur peut décider de congédier un employé sans autre motif que son insatisfaction, et (iii) l'occupation d'une fonction dont on ne peut être écarté que pour un motif valable, où il incombe à l'employeur d'agir équitablement. Ces catégories sont des créations de la common law. Elles peuvent, bien entendu, être modifiées par les conditions d'un contrat de travail ou par la loi applicable, ce qui fait que la relation employeur‑employé peut relever de plus d'une catégorie (voir l'arrêt Association des employés du gouvernement de la Nouvelle‑Écosse c. Commission de la Fonction publique de la Nouvelle‑Écosse, [1981] 1 R.C.S. 211, à la p. 222, le juge en chef Laskin au nom de la majorité). Lord Reid n'a pas examiné les conséquences éventuelles du non‑renouvellement d'un contrat de travail à durée déterminée, mais puisqu'on ne prétend pas ici que la cessation de l'emploi a résulté du non‑renouvellement du contrat de l'employé, je n'aborderai pas cette question.

Dans la présente instance, la charge de l'intimé ne constituait pas "purement" une relation de maître à serviteur puisqu'elle comportait certains aspects de nature publique. La charge de directeur de l'enseignement est créée par l'art. 106 de The Education Act, qui exige que le Conseil nomme un directeur dont les tâches sont décrites, du moins en partie, aux art. 107 et 108 de The Education Act. Ces articles sont ainsi conçus:

[TRADUCTION] 106(1) Sous réserve des paragraphes (2) et (3), le conseil scolaire nomme un directeur de l'enseignement et nomme en outre un secrétaire et un trésorier, ou un secrétaire‑trésorier, qui répondent aux exigences prescrites par voie de règlement; le conseil peut en outre nommer les autres fonctionnaires, adjoints et membres du personnel de soutien qu'il juge nécessaires pour l'administration saine et efficace des affaires de la division.

. . .

107 Le directeur est l'administrateur principal du conseil scolaire.

108 Le conseil scolaire prescrit les pouvoirs et les fonctions du directeur; en outre, le directeur:

a) établit et transmet au ministère tous les rapports pouvant être requis par le ministre;

b) s'assure que les écoles sont dirigées en conformité avec la présente loi, avec son règlement d'application et avec les politiques du conseil touchant tout ce qui relève de sa compétence;

c) exerce une surveillance générale sur les écoles et sur le travail des directeurs d'écoles, des enseignants et des autres employés du conseil;

d) prend des initiatives pour assurer l'efficacité et l'avancement de l'enseignement dans la division et, à cette fin, favorise les communications entre le conseil, le personnel enseignant et le public.

Dans l'arrêt récent Barrett v. Nor. Lights Sch. Div. 133 Bd. of Educ., précité, à la p. 520 (le juge Sherstobitoff au nom de la majorité), la Cour d'appel de la Saskatchewan a conclu que le poste de secrétaire‑trésorier, visé également par The Education Act, revêtait un caractère public et qu'il ne s'agissait pas d'une relation de maître à serviteur, ce qui l'excluait de la première catégorie établie par lord Reid. Dans le cas de l'appelant, son emploi comporte peut‑être un élément manifestement contractuel qui peut donner l'impression que son poste n'est pas "purement" issu de la loi. Je conclus toutefois que nous ne sommes pas ici en présence d'une "pure" relation de maître à serviteur, mais plutôt que le poste en question a un caractère nettement légal de manière à être classifié comme une charge publique (Wade, Administrative Law (5e éd. 1982), aux pp. 498 et 499; Malloch v. Aberdeen Corp., [1971] 2 All E.R. 1278 (H.L.), à la p. 1294, lord Wilberforce).

S'agissant d'une charge publique, le poste de l'intimé relèverait de l'une des deux dernières catégories de lord Reid. Comme j'ai déjà analysé le contrat d'emploi et The Education Act pour déterminer si l'intimé pouvait être congédié uniquement pour cause et que j'ai conclu que tel n'était pas le cas, la relation d'emploi entre l'intimé et le Conseil tomberait dans la seconde catégorie de lord Reid, c.‑à‑d. une charge occupée selon bon plaisir. J'estime cependant que cela ne mène pas inéluctablement à la conclusion que le Conseil n'avait pas d'obligation d'agir équitablement, comme cela semblerait découler de l'arrêt Ridge v. Baldwin, précité, de la Chambre des lords. Au cours des dernières années, particulièrement dans le contexte canadien, le droit administratif a évolué de manière à faire de l'équité procédurale un élément essentiel d'une décision administrative de congédier des employés relevant de l'une ou de l'autre des deux dernières catégories d'emplois décrites par lord Reid. Dans l'arrêt Nicholson, précité, bien qu'on ait jugé que l'employé en question pouvait être congédié pour un motif valable, le juge en chef Laskin, ayant fait mention des trois catégories établies par lord Reid dans l'arrêt Ridge v. Baldwin, précité, a exprimé des doutes sur la nécessité de limiter l'obligation d'agir équitablement aux cas de renvois motivés, à l'exclusion de ceux où il s'agit de charges selon bon plaisir. Le juge en chef Laskin écrit au nom de la majorité, aux pp. 322 et 323:

Je ferais remarquer ici qu'il convient de réexaminer l'ancienne règle de common law, qui dérive essentiellement du droit de la Couronne et qui porte que le titulaire d'une charge à titre amovible peut être destitué sans motif et sans préavis. C'est un anachronisme à l'époque des conventions collectives qui se sont répandues dans les emplois des secteurs public et privé et protègent largement de la destitution arbitraire les employés qui ne peuvent invoquer le statut de titulaires de charge. Comme de Smith l'a signalé dans son ouvrage Judicial Review of Administrative Action (3e éd. 1973), à la p. 200, [TRADUCTION] "l'ordre public n'exige pas que le titulaire d'une charge à titre amovible puisse être destitué sans avoir le droit de se faire entendre; en fait, puisque les motifs de fond qui dictent le renvoi ne sont pas sujets à examen, il est d'autant plus nécessaire d'assurer une protection au moyen de la procédure". [Je souligne.]

Le Juge en chef poursuit en citant l'arrêt Malloch v. Aberdeen Corp., [1971] 2 All E.R. 1278, dans lequel la Chambre des lords a atténué quelque peu le principe que les titulaires d'une charge selon bon plaisir n'ont pas droit à l'équité procédurale, en statuant que l'équité procédurale pouvait être nécessairement implicite dans certaines circonstances. Dans cette affaire, des enseignants avaient été congédiés, sans audition et sans qu'on ne leur donne de raisons, pour avoir refusé de s'inscrire conformément à un nouveau règlement dont ils contestaient la validité. Lord Wilberforce écrit, à la p. 1294:

[TRADUCTION] On peut admettre que, s'il est des relations qui échappent complètement à l'application des règles de justice naturelle (et je me défends de supposer qu'il y en a inévitablement), ces relations doivent se limiter aux cas où il s'agit de ce qu'on a appelé de "pures relations de maître et serviteur", ce qui veut dire, selon moi, des situations dans lesquelles il n'y a aucun élément de fonction ou service publics, aucun fondement légal et rien de la nature d'une charge ou d'un statut susceptible de protection. Si un seul de ces éléments existe, alors, à mon avis, quels que soient les termes employés, et bien que la relation entre les parties puisse sous certains aspects être qualifiée de relation employeur‑employé, il peut y avoir des exigences essentielles à remplir en matière de procédure; et l'omission de les remplir pourra entraîner la nullité du renvoi. [Je souligne.]

Donc, en Angleterre, la règle de l'équité procédurale n'est plus automatiquement exclue dans le cas d'emplois relevant de la deuxième catégorie établie par lord Reid.

Si le droit à l'équité procédurale est accordé au titulaire d'une charge selon bon plaisir, cela se justifie par le fait que, peu importe qu'un motif valable de congédiement soit nécessaire ou non, l'équité exige que l'organisme administratif qui prend la décision soit au courant de toutes les circonstances pertinentes de l'emploi et de sa cessation (Nicholson, précité, à la p. 328, le juge en chef Laskin). La personne qui est en mesure de fournir à l'organisme administratif d'importants éclaircissements sur la situation est le titulaire de la charge lui‑même. Ainsi que le fait observer lord Reid dans l'arrêt Malloch v. Aberdeen Corp., précité, à la p. 1282: [TRADUCTION] "Le droit d'un homme de pouvoir se défendre est la protection la plus élémentaire qui soit . . ." Accorder ce droit au titulaire d'une charge selon bon plaisir ne reviendrait pas à assujettir la décision de le congédier à l'obligation d'établir un motif valable; ce serait simplement exiger que l'organisme administratif donne au titulaire de la charge les raisons de son renvoi et lui permette de se faire entendre. Je fais mien le raisonnement de Wade, qui écrit au sujet des charges selon bon plaisir (Administrative Law (5e éd. 1982), aux pp. 500 et 501):

[TRADUCTION] Si une accusation quelconque a été portée contre le fonctionnaire, la justice exige qu'on lui accorde une possibilité raisonnable de se défendre, quelles que soient les conditions de son emploi. La lui refuser c'est confondre le fond de la décision, laquelle peut reposer sur n'importe quelle raison, et la procédure à suivre d'abord, dans l'intérêt de l'équité. Il s'agit donc d'un exemple de la notion erronée, déjà évoquée, que l'argument en faveur de la justice naturelle est plus faible lorsque le pouvoir discrétionnaire est large.

. . .

. . . il semble juste en conséquence de protéger le fonctionnaire ou le membre contre toute destitution abusive et de lui accorder les droits procéduraux sans lesquels la destitution n'est ni juste ni légale. Qu'il puisse être renvoyé pour un motif valable ou au gré de l'employeur, ne devrait en principe rien y changer. [Je souligne.]

(Voir aussi Molot, "Employment During Good Behaviour or at Pleasure" (1989), 2 C.J.A.L.P. 238, à la p. 250). L'argument que, puisque l'employeur peut congédier son employé pour des motifs déraisonnables ou arbitraires, il ne sert à rien de lui donner la possibilité de participer à la prise de la décision, n'est guère convaincant. Dans le cas d'une charge occupée selon bon plaisir comme dans celui d'une charge dont on ne peut être renvoyé que pour un motif valable, l'un des buts de l'obligation d'agir équitablement imposée à l'organisme administratif est le même, savoir de permettre à l'employé de tenter d'amener l'employeur à changer d'avis au sujet du congédiement. La valeur d'une telle possibilité ne devrait pas dépendre des raisons du renvoi.

De plus, un argument de portée plus large, fondé sur des raisons de principe, milite en faveur de l'assujettissement d'organismes administratifs qui prennent des décisions semblables à celle attaquée en l'espèce à l'obligation d'agir équitablement. Les pouvoirs exercés par le Conseil sont des pouvoirs légaux délégués qui, tout comme les pouvoirs légaux exercés directement par le gouvernement, ne devraient servir qu'à des fins légitimes. À la différence des cas de "pures" relations de maître à serviteur ne comportant pas de pouvoirs légaux délégués, le public a intérêt à ce que les organismes administratifs exercent d'une manière appropriée leurs pouvoirs délégués. Dans l'arrêt Malloch v. Aberdeen Corp., précité, de la Chambre des lords, lord Wilberforce souligne cette autre raison d'être de l'exigence d'équité procédurale (à la p. 1293):

[TRADUCTION] L'intimée est un organisme public et l'appelant est titulaire d'une charge publique prévue dans une loi. Les considérations déterminantes quant à la légitimité de sa destitution de ce poste ne se limitent pas simplement au contrat d'emploi, quoique celui‑ci en soit certainement une. À mon avis, ces considérations doivent être vues dans une perspective large en fonction d'arguments fondés sur des raisons de principe et ne doivent pas tenir à d'étroites distinctions de vocabulaire.

Dans cette optique, le fait que le titulaire d'une charge publique puisse être renvoyé pour un motif valable ou au gré de l'employeur ne justifierait pas de faire une distinction à l'égard de l'existence d'une obligation d'agir équitablement, car dans les deux cas il s'agit de l'exercice de pouvoirs conférés par une loi. Comme le souligne Wade dans le passage précité (à la p. 500), le congédiement d'une charge détenue à titre amovible devrait d'autant plus être soumis à cette exigence qu'il s'agit de l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire plus large.

La conclusion que les deux dernières catégories établies par lord Reid imposent aux organismes administratifs l'obligation d'agir équitablement rend inutile la caractérisation de l'emploi aux fins de le placer dans l'une ou l'autre de ces catégories. Cela permet non seulement d'éliminer une distinction "anachronique", pour reprendre le terme employé par le juge en chef Laskin dans l'arrêt Nicholson, précité, entre les charges détenues à titre amovible et celles dont le titulaire ne peut être congédié que pour un motif valable, mais aussi de faire l'économie d'une tâche souvent ingrate, car il est rarement facile de ranger les relations employeur‑employé dans l'une ou l'autre catégorie, puisque ces relations revêtent normalement, comme en l'espèce d'ailleurs, un caractère mixte résultant soit des termes du contrat de travail, soit de la loi applicable. À mon avis, cette simplification de ces principes du droit administratif à cet égard est non seulement souhaitable, elle est nécessaire. Cela ne veut pas dire, bien sûr, que la distinction entre les charges occupées selon bon plaisir et celles dont on peut être congédié pour un motif valable est périmée à tous égards. En effet, dans le cas d'une charge occupée à titre amovible, une fois que les raisons ont été fournies et l'audition accordée, la simple insatisfaction de l'employeur constitue toujours une justification suffisante pour validement mettre fin à l'emploi.

Je conclus en conséquence que la caractérisation de l'emploi de l'intimé comme une charge détenue à titre amovible n'est aucunement incompatible avec l'existence d'une obligation d'agir équitablement de la part du Conseil.

(iii) L'effet de la décision sur l'employé

Ce point peut être traité brièvement. Il n'y a droit à l'équité procédurale que si la décision est importante et a de graves répercussions sur l'intéressé. Plusieurs tribunaux ont reconnu qu'une décision privant une personne de son emploi contre son gré est une décision importante pouvant justifier l'imposition à l'organisme administratif qui la prend de l'obligation d'agir équitablement. Par exemple, dans l'arrêt Nicholson, précité, notre Cour a conclu: "Le titulaire d'une charge mérite cette protection minimale, même si son entrée en fonction est très récente" (à la p. 328, le juge en chef Laskin). De plus, dans l'arrêt Kane c. Conseil d'administration de l'Université de la Colombie‑Britannique, [1980] 1 R.C.S. 1105, notre Cour faisait remarquer: "Une justice de haute qualité est exigée lorsque le droit d'une personne d'exercer sa profession ou de garder son emploi est en jeu" (à la p. 1113, le juge Dickson au nom de la majorité). Vu cette reconnaissance non équivoque de l'importance du droit de garder son emploi et en l'absence de faits nous permettant de distinguer ces arrêts de la présente affaire, point n'est besoin de nous attarder plus longtemps sur ce point. Je conclus que les répercussions de la décision prise par le Conseil sont compatibles avec l'existence d'une obligation d'agir équitablement.

En définitive, la nature de la décision, les relations qui existent entre l'intimé et le Conseil ainsi que l'effet de la décision contestée sur l'intimé nous mènent à la conclusion que, dans les circonstances de la présente affaire, il existait un devoir général de la part du Conseil d'agir équitablement.

B. The Education Act

Ayant conclu qu'il existe un droit général à l'équité procédurale, le cadre légal doit être scruté pour voir s'il vient modifier ce droit (Wiseman v. Borneman, [1969] 3 All E.R. 275, à la p. 277, lord Reid). Toutefois, comme le fait remarquer le juge Dickson, alors juge puîné, dans l'arrêt Kane c. Conseil d'administration de l'Université de la Colombie‑Britannique, précité, à la p. 1113: "Les règles de justice naturelle ne peuvent être abrogées que par un texte de loi exprès ou nettement implicite en ce sens". Donc, les dispositions de The Education Act doivent être bien claires pour qu'il y ait lieu de conclure qu'une restriction a été apportée au droit général de l'intimé à l'équité procédurale.

D'après la Cour d'appel de la Saskatchewan, il découle nécessairement de The Education Act que celle‑ci impose au Conseil une obligation d'agir équitablement. L'argument comporte deux volets: premièrement, le titulaire de la charge ne pouvait pas être congédié au gré de l'employeur, mais seulement pour un motif valable; il s'agit donc d'une charge de la troisième catégorie établie par lord Reid, qui comporte une obligation d'agir équitablement. J'ai déjà traité ce point et exprimé mon désaccord. Deuxièmement, la Cour d'appel conclut que, comme l'art. 112 exige un "préavis [de l']intention de résilier le contrat", par opposition à un "préavis de résiliation", on peut en déduire que le législateur a manifestement envisagé la tenue d'une audition. À mon avis, cet argument n'est pas concluant, surtout quand on compare l'art. 112 avec le texte de l'al. 206d) de The Education Act, qui oblige le Conseil à transmettre un "préavis de résiliation". Cette dernière disposition traite du renvoi d'un enseignant pour un motif valable, celui‑ci ayant le droit d'assister à une réunion du Conseil afin d'exposer les raisons pour lesquelles il ne devrait pas être congédié (art. 209). Dans ce cas‑là, la loi prévoit clairement le droit à une audition et utilise pourtant l'expression "préavis de résiliation" pour désigner le préavis à donner à l'enseignant. Vu dans ce contexte, l'emploi de l'expression "préavis [de l']intention de résilier" à l'art. 112 paraît ne pas revêtir l'importance que lui prête la Cour d'appel. On a référé la Cour à l'arrêt de la Chambre des lords, Malloch v. Aberdeen Corp., précité, à l'appui de la proposition selon laquelle l'expression "préavis de l'intention de résilier" signifiait un avis préalable à la prise de la décision. Je ne crois pas que cet arrêt nous soit d'un grand secours, étant donné que la loi dont il s'agissait (l'Education (Scotland) Act, 1962, 1962 (U.K.), ch. 47) disait explicitement que l'avis en question devait être transmis [TRADUCTION] ". . . au moins trois semaines avant la réunion au cours de laquelle la résolution est adoptée . . ." (al. 85(1)a)). Donc, dans cette affaire, le législateur avait clairement défini la nature du préavis. Je ne vois rien de tel dans The Education Act de la Saskatchewan.

La Cour d'appel de la Saskatchewan a exprimé l'avis qu'il était [TRADUCTION] "à la fois irréaliste et déraisonnable" (p. 313) d'interpréter l'expression "préavis de l'intention de résilier" comme permettant le renvoi d'un directeur de l'enseignement sans motif valable moyennant un préavis de trente jours. Bien que ce délai soit plus bref que ce qu'on pourrait peut‑être juger raisonnable, les termes de la Loi sont clairs, comme le sont également d'ailleurs ceux du contrat d'emploi. J'estime que cette conclusion prend appui sur l'art. 206 de The Education Act qui prévoit un préavis similaire de trente jours dans le cas du congédiement d'un enseignant devenu excédentaire. Dans ce cas, le texte de cette disposition ne laisse aucun doute que l'avis doit être transmis avant le renvoi et non pas avant la prise de la décision de congédier.

L'article 113 de The Education Act établit une procédure à laquelle peut avoir recours notamment un directeur de l'enseignement qui a été congédié. Cette disposition confère au ministre de l'Éducation le pouvoir discrétionnaire d'ordonner qu'une commission de révision enquête sur le congédiement. L'article 113 dispose notamment:

[TRADUCTION] 113.--(1) Le secrétaire, le trésorier, le secrétaire‑trésorier, le surintendant administratif ou le directeur dont le contrat d'emploi a été résilié par le conseil scolaire peut demander au ministre la tenue d'une enquête sur cette résiliation et, sur réception de la demande, le ministre peut constituer une commission de révision composée de

. . .

(3) La commission de révision mène une enquête et fait son rapport dans les trente jours qui suivent la nomination du président.

. . .

(9) L'enquête et les conclusions de la commission de révision à l'issue de celle‑ci portent uniquement sur les motifs de la résiliation du contrat, à moins que la commission n'en décide autrement.

Le Conseil fait valoir que, puisque l'intimé pouvait apprendre les raisons de son renvoi au moyen d'une telle enquête, il est inutile d'imposer au Conseil une obligation de donner des motifs préalablement à la décision de congédier. Ces deux mesures protectrices d'ordre procédural visent cependant des objets foncièrement différents. Le but de l'obligation d'agir équitablement est de faire en sorte que la procédure suivie par le Conseil pour prendre la décision de mettre fin à l'emploi de l'intimé soit juste envers celui‑ci en ce sens qu'il a la possibilité de tenter d'amener le Conseil à changer d'avis. L'enquête ordonnée en vertu de l'art. 113 de The Education Act, par contre, a pour objet la révision de la justification de la décision du Conseil de congédier un employé, révision qui porte donc sur le fond du renvoi. La Chambre des lords s'est trouvée devant une situation assez semblable dans l'affaire Malloch v. Aberdeen Corp., précitée, où l'enseignant congédié avait le droit de demander au secrétaire d'État d'enquêter sur les raisons de son congédiement. Comme le signale lord Wilberforce (à la p. 1297):

[TRADUCTION] Un droit limité d'en appeler sur le fond ne milite aucunement contre l'existence d'un droit d'être entendu au préalable et, s'il y a atteinte à ce droit, de faire annuler la décision.

Les deux droits ont des raisons d'être distinctes et j'estime en conséquence que l'existence du processus d'enquête prévu à l'art. 113 n'empêche pas notre Cour de conclure que le Conseil avait le devoir d'agir équitablement.

J'en arrive donc à la conclusion que ni explicitement ni implicitement The Education Act ne dispense le Conseil d'agir équitablement quand il met fin au contrat d'emploi d'un membre de son personnel administratif, comme l'intimé. Ceci ne suffit pas toutefois pour déterminer quelles étaient les obligations du Conseil ou les droits de l'intimé en ce qui concerne le devoir d'agir équitablement. L'article 112 de The Education Act et le par. 21(4) de The Education Regulations (Sask. Reg. 1/79), pris sous le régime de cette loi, exigent, par déduction nécessaire, que l'on se réfère au contrat d'emploi pour déterminer si les règles de justice naturelle ont été écartées. Le paragraphe 21(4) de The Education Regulations prévoit:

[TRADUCTION] 21.--. . .

(4) Un directeur de l'enseignement est engagé en vertu d'un contrat écrit stipulant:

. . .

d) les conditions de travail convenues par les parties, y compris la procédure à suivre par l'une ou l'autre partie pour la résiliation du contrat. [Je souligne.]

Cela nous amène à l'examen du contrat d'emploi afin de déterminer si, en fait, il traite d'une manière exhaustive de la procédure de résiliation.

C. Le contrat d'emploi

Dans l'interprétation du contrat d'emploi, il sera présumé, comme pour la Loi, que les parties ont voulu que l'équité procédurale s'applique et cette présomption ne pourra être renversée que par une disposition contraire explicite ou nettement implicite (Kane c. Conseil d'administration de l'Université de la Colombie‑Britannique, précité, à la p. 1113, le juge Dickson).

À la différence de l'al. 3d) du contrat, qui stipule que l'intimé peut être congédié pour un motif valable, pourvu qu'il ait ". . . droit à une audition équitable et à la tenue d'une enquête . . .", l'al. 3a), qui vise le cas où aucun motif valable n'est donné pour justifier le renvoi, ne parle pas de la nécessité d'une enquête. Selon l'interprétation du Conseil, ce silence à l'al. 3a) signifie que la motivation de la décision et la tenue d'une enquête n'y sont pas envisagées. Personnellement, je l'interprète plutôt comme une référence à la procédure normalement suivie quand un employé est congédié pour des motifs qui ne pourraient être considérés comme valables. Cette façon de procéder engloberait donc les règles pertinentes du droit administratif, dont l'imposition au Conseil de l'obligation d'agir équitablement. La mention d'un préavis de trois mois est une condition de fond du contrat. Au lieu de préciser la procédure à suivre avant qu'une décision de mettre fin à l'emploi soit prise, il ne fait qu'énoncer la façon de mettre à exécution cette décision après qu'elle a été prise. Quoi qu'il en soit, je ne puis voir dans le silence du contrat sur ce point aucune dérogation clairement implicite à l'obligation d'agir équitablement.

Le devoir général d'agir équitablement imposé à un organisme décisionnel administratif qui prend une décision ayant des répercussions importantes sur un particulier s'appliquerait donc en l'espèce, sans qu'il soit modifié ni par The Education Act ni par le contrat d'emploi.

3. La nature de l'obligation d'agir équitablement

Tout comme les principes de justice naturelle, la notion d'équité procédurale est éminemment variable et son contenu est tributaire du contexte particulier de chaque cas. Dans l'arrêt Nicholson, précité, le juge en chef Laskin adopte, aux pp. 326 et 327, le passage suivant tiré de l'arrêt du Conseil privé Furnell v. Whangarei High Schools Board, [1973] A.C. 660, un pourvoi néo‑zélandais où lord Morris of Borth‑y‑Gest écrit au nom de la majorité à la p. 679:

[TRADUCTION] La justice naturelle, c'est l'équité exprimée en termes larges et juridiques. On l'a décrite comme "la mise en pratique du franc‑jeu." C'est un catalyseur dont l'action n'est pas uniquement associée au processus judiciaire ou quasi judiciaire. Mais, comme l'a fait remarquer le lord juge Tucker dans Russell v. Duke of Norfolk, [1949] 1 All E.R. 109, à la p. 118, les exigences de la justice naturelle sont tributaires des circonstances de chaque affaire particulière et de la question traitée. [Je souligne.]

Notre Cour a souligné une fois de plus très récemment dans l'arrêt Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), précité, où le juge Sopinka écrit au nom de la majorité, aux pp. 895 et 896:

Aussi bien les règles de justice naturelle que l'obligation d'agir équitablement sont des normes variables. Leur contenu dépend des circonstances de l'affaire, des dispositions législatives en cause et de la nature de la question à trancher. La distinction entre elles s'estompe donc lorsqu'on approche du bas de l'échelle dans le cas de tribunaux judiciaires ou quasi judiciaires et du haut de l'échelle dans le cas de tribunaux administratifs ou exécutifs. C'est pourquoi on ne détermine plus maintenant le contenu des règles à suivre par un tribunal en essayant de le ranger dans la catégorie de tribunal judiciaire, quasi judiciaire, administratif ou exécutif. Au contraire, on décide du contenu de ces règles en tenant compte de toutes les circonstances dans lesquelles fonctionne le tribunal en question. [Je souligne.]

La méthode à adopter par un tribunal qui doit décider si l'on s'est acquitté de l'obligation d'agir équitablement confine donc à l'empirisme. Pépin et Ouellette, Principes de contentieux administratif, à la p. 249, citent ces propos pittoresques d'un juge anglais: [TRADUCTION] "à l'occasion [. . .] les avocats et les juges ont tenté de définir ce qu'est l'équité. Tout comme définir un éléphant, ce n'est pas chose facile à faire, quoique, dans la pratique, l'équité, au même titre qu'un éléphant, soit facile à reconnaître" (Maxwell v. Department of Trade and Industry, [1974] Q.B. 523, à la p. 539). Inhérente à cette flexibilité se trouve, évidemment, la difficulté que présentent des conceptions différentes de l'équité parmi ceux qui sont appelés à décider si l'obligation d'agir équitablement a été remplie. Il faut en conséquence atténuer les assertions que l'équité est une notion purement subjective. Comme les principes de justice fondamentale évoqués à l'art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés, le concept de l'équité est ancré dans les principes qui sont à la base de notre système de droit (R. c. Beare, [1988] 2 R.C.S. 387, aux pp. 402 et 403, le juge La Forest au nom de la Cour), et la mesure dans laquelle le processus administratif se rapproche du processus judiciaire est de nature à indiquer jusqu'à quel point ces principes directeurs devraient s'appliquer dans le domaine de la prise de décisions administratives.

En l'espèce, la Cour d'appel de la Saskatchewan a conclu que les exigences fondamentales de l'obligation d'agir équitablement consistent à donner les motifs du renvoi et à accorder une audition, tout en ajoutant que le contenu de l'obligation variera en fonction des circonstances de chaque cas. Comme l'intimé pouvait être congédié au gré de l'employeur, le contenu de l'obligation d'équité serait minimal et je suis portée à partager l'avis que, pour satisfaire à l'exigence d'équité, il aurait suffi que le Conseil communique à l'intimé les raisons de son insatisfaction à l'égard de son rendement et qu'il lui fournisse la possibilité de se faire entendre. Dans l'arrêt Nicholson, précité, notre Cour a conclu que des exigences similaires étaient suffisantes dans un cas où il s'agissait d'un employé qui ne pouvait être renvoyé de sa charge que pour un motif valable (à la p. 328, le juge en chef Laskin au nom de la majorité).

4. L'application du devoir d'agir équitablement

Le juge de première instance et la Cour d'appel n'étaient pas d'accord quant à savoir si on avait donné à l'intimé les motifs de son renvoi et la possibilité d'être entendu. En Cour du Banc de la Reine, le juge Lawton a conclu que, grâce aux séances de négociation entre l'avocat de l'intimé et le Conseil, l'intimé avait été mis parfaitement au courant des griefs du Conseil et avait eu largement la possibilité de faire valoir son point de vue. Le juge Lawton écrit, à la p. 283:

[TRADUCTION] Le fait de ne pas s'entendre sur un contrat d'un an, ce qui avait été dès le départ la raison principale des négociations, a entraîné l'échec de celles‑ci. Mais les négociations avaient continué jusque‑là — les parties étaient restées en communication et Knight, par l'intermédiaire de son avocat, s'occupait activement de présenter ses arguments au Conseil. Il se faisait entendre. Au mois d'août, les deux parties avaient dit tout ce qu'elles avaient à dire. [Je souligne.]

Il a conclu en conséquence que la procédure suivie par le Conseil était équitable. La Cour d'appel de la Saskatchewan est arrivée à la conclusion qu'on n'avait pas donné à l'intimé les raisons de son renvoi et qu'on ne lui avait pas accordé une audition. Elle divergeait d'opinion avec la conclusion du premier juge que les négociations en vue d'un nouveau contrat d'emploi pouvaient être considérées comme équivalant à donner des motifs et la possibilité d'être entendu. Le juge Sherstobitoff a décidé au nom de la Cour d'appel (à la p. 313):

[TRADUCTION] Le juge de première instance semble avoir tenu pour acquis que l'appelant savait, ou aurait dû savoir, que s'il ne signait pas un nouveau contrat pour un an il serait renvoyé et nous devons accepter cette conclusion de fait. Il reste cependant qu'avant son renvoi on ne lui avait jamais dit qu'il serait congédié s'il n'acceptait pas un contrat d'un an. C'est à tort que le premier juge a considéré la menace implicite de renvoi faite par l'employeur comme un avis de son intention de mettre fin à l'emploi et les négociations échouées comme des motifs de renvoi conformément aux exigences des règles de l'équité procédurale. On peut difficilement concevoir quelque chose de plus inéquitable envers un employé que de lui dire qu'il doit accepter une menace qu'il aurait dû inférer de la conduite de l'employeur comme un avis en bonne et due forme de l'intention de le renvoyer et qu'il doit considérer la prétendue renégociation d'un contrat d'emploi comme une audition sur l'opportunité de le congédier. [Je souligne.]

La divergence d'opinion entre les deux cours ne tient donc pas tant au contenu de la communication qu'à l'importance qu'il y a lieu d'attacher aux négociations entre les parties.

Il ne faut pas oublier que tout organisme administratif est maître de sa propre procédure et n'a pas à se modeler sur les tribunaux judiciaires. L'idée n'est pas d'importer dans les procédures administratives toute la rigidité des exigences de la justice naturelle auxquelles doit satisfaire un tribunal judiciaire, mais simplement de permettre aux organismes administratifs d'élaborer un système souple, adapté à leurs besoins et équitable. Comme le fait remarquer de Smith (Judicial Review of Administrative Action (4e éd. 1980), à la p. 240), on ne vise pas à créer [TRADUCTION] "la perfection procédurale", mais bien à établir un certain équilibre entre le besoin d'équité, d'efficacité et de prévisibilité des résultats. Il s'ensuit que si, en l'espèce, on peut conclure que l'intimé connaissait en fait les motifs de son congédiement et avait eu la possibilité de se faire entendre par le Conseil, les exigences de l'équité procédurale auront été remplies, même s'il n'y a pas eu d'"audition" structurée au sens judiciaire du terme. Je suis d'accord avec Wade, qui écrit (Administrative Law (5e éd.), aux pp. 482 et 483):

[TRADUCTION] Une "audition" sera normalement une audition orale. Il a toutefois été jugé qu'une commission constituée aux termes d'une loi, qui agit à titre administratif, peut décider elle‑même si une demande fera l'objet d'une audition orale ou simplement par écrit, pourvu que les demandes soient en fait "entendues"; . . . [Je souligne; renvois supprimés.]

Ce point de vue a été repris par le juge en chef Laskin dans l'arrêt Nicholson, précité, à la p. 328, où il dit que la commission de police aurait dû "entendre" Nicholson avant de décider la cessation de son emploi sans dire pour autant qu'il aurait dû y avoir une audition en règle (voir aussi Cardinal c. Directeur de l'établissement Kent, précité, à la p. 659, le juge Le Dain). Dans le même ordre d'idées, l'obligation de donner des motifs ne comporte pas nécessairement la révélation complète par l'organisme administratif de toutes les raisons du renvoi de l'employé; il s'agit plutôt de lui communiquer les raisons générales de manière à lui indiquer en substance ce qui a motivé le renvoi (Selvarajan v. Race Relations Board, [1976] 1 All E.R. 12, à la p. 19, le maître des rôles lord Denning).

En l'espèce, le juge de première instance a conclu que l'intimé savait ou aurait dû savoir pourquoi son contrat d'emploi ne convenait pas au Conseil et qu'il savait ou aurait dû savoir en outre qu'il serait congédié s'il n'acceptait pas un contrat d'un an. À mon avis, cette conclusion est largement appuyée par le dossier, ce que la Cour d'appel n'a pas contesté. Je reconnais que la Cour d'appel était préoccupée du fait que l'intimé n'avait jamais été officiellement avisé des raisons de son renvoi, mais il me paraît évident que, par suite des rencontres avec le Conseil il en a bel et bien été informé, tantôt directement, tantôt par l'intermédiaire de son avocat. En conformité avec l'art. 2 du contrat d'emploi, l'intimé assistait à la réunion du 30 mai 1983 au cours de laquelle le Conseil a décidé de ne pas reconduire son contrat et il a eu la possibilité de faire des observations s'il le désirait. De plus, dans le courant de l'été, l'avocat de l'intimé a rencontré le Conseil à deux reprises en vue de négocier un nouveau contrat et toutes les questions paraissaient avoir été réglées, sauf celle de la durée du contrat, car l'intimé désirait une durée minimale de deux ans tandis que le Conseil exigeait un contrat d'un an. Les deux parties semblent avoir été intransigeantes sur ce point et on peut supposer que c'est ce qui a provoqué l'échec des pourparlers. Comme j'accepte la conclusion de fait du juge de première instance que les parties "avaient dit tout ce qu'elles avaient à dire" (à la p. 283), exiger du Conseil qu'il donne un avis en bonne et due forme de ses motifs et qu'il tienne une audition n'aurait pas d'autre effet, à mon humble avis, que de lui imposer une exigence de pure procédure contrairement aux principes, précédemment énoncés, de souplesse dans la procédure administrative.

À mon avis, le Conseil, par des rencontres avec l'intimé et son avocat, s'est rendu suffisamment disponible à des fins de discussion pour que chaque partie puisse faire connaître parfaitement son point de vue. Cela nous conduit inéluctablement à la conclusion que l'intimé connaissait les raisons de son renvoi et a eu toutes les possibilités voulues de se faire entendre. Les exigences de l'obligation d'agir équitablement dans le contexte de la relation employeur‑employé ici en cause ont donc été remplies. Je conclus en conséquence que l'intimé a été régulièrement congédié et qu'il doit être débouté de sa demande.

Dispositif

Par conséquent, je suis d'avis d'accueillir le pourvoi, d'infirmer l'arrêt de la Cour d'appel et de rétablir le jugement du juge Lawton de la Cour du Banc de la Reine, avec dépens dans toutes les cours.

//Le juge Sopinka//

Version française des motifs des juges Wilson, Sopinka et McLachlin rendus par

Le juge Sopinka — J'ai eu l'avantage de lire les motifs de jugement de ma collègue le juge L'Heureux‑Dubé. Bien que je sois du même avis qu'elle quant à la manière de statuer sur le pourvoi, je ne puis admettre que, dans les circonstances de l'espèce, l'appelant avait une obligation d'équité envers l'intimé.

Les faits sont relatés dans les motifs du juge L'Heureux‑Dubé et je ferais simplement remarquer que, bien que la première déclaration ait été signifiée le 11 octobre 1983, l'allégation d'une obligation d'équité a été formulée pour la première fois le 24 février 1986 seulement, soit deux jours avant le procès.

Le point de départ de l'examen de la présence d'une obligation d'équité procédurale dans une affaire d'emploi est l'arrêt de la Chambre des lords Ridge v. Baldwin, [1963] 2 All E.R. 66. Lord Reid y parle de trois types de relations d'emploi (aux pp. 71 et 72): (1) les relations entre maître et serviteur, (2) l'occupation d'une fonction à titre amovible, et (3) l'occupation d'une fonction dont on ne peut être écarté que pour un motif déterminé. À son avis, l'obligation d'équité procédurale n'existe que dans la troisième catégorie.

Pour les motifs exposés par le juge L'Heureux‑Dubé, l'appelant pouvait congédier l'intimé sans motif déterminé. De plus, je suis d'accord avec elle que la situation d'emploi de l'intimé relève de la deuxième catégorie.

En règle générale, cette catégorie ne donne pas lieu à une obligation d'équité procédurale parce que l'employeur peut mettre fin à l'emploi sans motif déterminé et même sans donner aucune raison. Il serait donc incompatible avec ce qui précède d'exiger d'un employeur qu'il fournisse le motif du renvoi d'un employé pour se conformer à une obligation d'équité procédurale. S'il existait une obligation d'équité, elle serait de nature limitée. L'employeur serait tenu de permettre à l'employé de se défendre. De plus, l'employeur serait tenu de considérer tous les arguments de l'employé.

Cependant, je ne suis pas prêt à nier totalement l'existence d'une obligation d'équité à l'égard de la destitution d'une fonction occupée à titre amovible. Il est possible de faire exception dans des cas spéciaux où l'on fait valoir une bonne raison de le faire. Pour se prévaloir de l'exception à la règle générale, un employé qui se trouve dans la situation de l'intimé doit pouvoir identifier des dispositions de la loi, du règlement ou du contrat de travail régissant les relations qui confèrent expressément ou implicitement à l'employé le droit d'être entendu ou de soumettre des arguments.

À cet égard, je reconnais comme énoncé exact du droit le passage suivant des motifs de lord Wilberforce dans l'arrêt Malloch v. Aberdeen Corp., [1971] 2 All E.R. 1278, à la p. 1295, que le juge en chef Laskin a cité et approuvé dans l'arrêt Nicholson c. Haldimand‑Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311, aux pp. 323 et 324:

[TRADUCTION] . . . En règle générale je suis d'accord; il me semble important de ne pas affaiblir un principe qui, pour des raisons d'ordre public, s'applique, du moins au départ, à un large secteur de la fonction publique. Les difficultés surgissent lorsque, comme en l'espèce, la loi, les règlements, le code du travail ou la convention collective réglementent aussi l'emploi. La rigueur du principe est souvent atténuée en pratique aujourd'hui, car on s'est rendu compte que la possibilité même d'une destitution non motivée ‑- qui peut porter un coup fatal à la carrière d'un homme ou à sa pension -‑ rend d'autant plus importante pour ce dernier la possibilité de se défendre, lorsque les circonstances le permettent, et, si on lui refuse ce droit, la possibilité de faire annuler sa destitution. Ainsi, bien que pour de bonnes raisons d'ordre public, les tribunaux doivent respecter le droit de destituer sans motif déterminé, cela ne doit pas, à mon avis, les empêcher d'examiner le cadre et le contexte de l'emploi pour voir si des droits élémentaires sont accordés expressément ou implicitement à l'employé, et d'en définir la portée. En l'espèce, je crois que nous avons un de ces cas où de forts indices militent contre le refus du droit à une audition, lorsque les circonstances le permettent.

Les forts indices de l'arrêt Malloch, précité, qui ont amené la Chambre des lords à conclure à l'existence d'une obligation d'équité étaient les conditions prévues par la Loi en vertu desquelles l'employeur ne pouvait congédier un enseignant qu'après avoir [TRADUCTION] "dûment délibéré" lors d'une réunion dont l'enseignant devait avoir été avisé.

Dans l'arrêt Nicholson, précité, l'autre arrêt sur lequel le juge L'Heureux‑Dubé s'est fondée pour conclure à l'existence d'une obligation d'équité, le juge en chef Laskin n'a pas cru nécessaire d'appliquer le passage précité de lord Wilberforce qu'il avait lui‑même reproduit. Cet énoncé ne s'appliquait pas parce qu'on a conclu que l'appelant, à titre de policier stagiaire, ne pouvait pas être congédié sans formalités. Le juge en chef Laskin dit, à la p. 324:

Toutefois, ce pourvoi ne dépend pas de la question de savoir si l'appelant peut être congédié sans formalités. Le retrait de l'expression "à titre amovible", de la disposition de la Loi relative à l'engagement des agents de police, et son remplacement par un régime dans lequel des règlements fixent le moment à partir duquel les agents de police bénéficient de l'entière protection qu'offre la procédure, indiquent, à mon avis, l'abandon de l'ancienne règle de common law, même lorsque la période de temps prévue n'est pas complètement écoulée. Il convient de considérer que le statut du titulaire d'une charge n'est pas précaire au point d'être totalement assujetti au caprice du comité pendant les premiers dix‑huit mois de son entrée en fonction.

Dans ses motifs de jugement, ma collègue conclut, à la p. 000, qu'en common law une obligation d'équité résulte "[de] la nature de la décision, [d]es relations qui existent entre l'intimé et le Conseil ainsi que [de] l'effet de la décision contestée sur l'intimé". Ceci précède l'analyse détaillée de la Loi, du règlement et du contrat qu'elle a effectuée dans le but d'y trouver des indices d'une obligation d'équité. L'examen détaillé de la Loi, du règlement et du contrat est effectué après avoir "présumé qu'il existe" une obligation de common law et seulement pour savoir si cette obligation a été écartée.

J'estime, en toute déférence, que cette façon de procéder transforme l'exception en règle. La bonne méthode consiste à procéder à l'examen de la Loi, du règlement et du contrat pour déterminer si l'appelant a rendu applicable à son endroit l'exception à la règle générale selon laquelle une fonction occupée à titre amovible ne donne pas lieu à une obligation d'équité. Pour ce faire, il faut relever des dispositions des textes applicables qui imposent explicitement ou implicitement une obligation d'équité. Ces textes applicables constituent le cadre et le contexte de l'emploi dont parle lord Wilberforce et qui doivent constituer la source des indices d'une obligation d'équité. J'examinerai donc maintenant ces textes.

La Loi et le règlement

L'alinéa 91x) de The Education Act, R.S.S. 1978, ch. E-0.1, habilite le Conseil à conclure des contrats avec les enseignants et les autres employés et à [TRADUCTION] "résilier ces contrats pour un motif valable conformément aux dispositions de la présente loi". Comme ma collègue l'a expliqué, les mots cités ne signifient pas qu'il doit y avoir un motif pour tous les contrats.

L'article 112 prévoit la résiliation des contrats de travail, dont celui du directeur de l'enseignement, moyennant la communication par une partie à l'autre d'un préavis de trente jours "de son intention de [. . .] résilier" le contrat. En vertu de l'art. 113, les cadres du Conseil, y compris le directeur de l'enseignement, dont le contrat a été résilié peuvent demander au Ministre la tenue d'une enquête par une commission de révision. Le rôle de la commission de révision consiste à faire enquête sur les motifs de résiliation du contrat et à faire rapport au Ministre. Les deux parties au contrat peuvent se faire représenter par un avocat lors de cette enquête. La commission de révision n'a pas le pouvoir d'accorder de réparation et son rapport semble être de nature purement consultative.

Bien qu'elles ne soient pas exactement applicables au contrat du directeur de l'enseignement, les dispositions visant les contrats des enseignants indiquent comment il faut interpréter les articles que j'ai déjà examinés. L'article 206 prévoit la résiliation des contrats des enseignants pour différents motifs. Dans certains cas, la résiliation est immédiate, mais l'enseignant a droit à un préavis de résiliation écrit s'il le demande. Dans d'autres cas, un délai de préavis est prescrit. Dans l'un et l'autre cas, le préavis doit exposer la ou les raisons de la résiliation. L'article 209 stipule expressément qu'à la demande de l'enseignant, le Conseil doit lui permettre d'assister à une réunion du Conseil afin d'y faire valoir les motifs pour lesquels le contrat ne devrait pas être résilié.

Les articles 212 à 226 prévoient qu'il peut y avoir appel de la résiliation d'un contrat auprès d'un conseil d'arbitrage. À quelques exceptions près, un enseignant dont le contrat a été résilié a droit à la constitution d'un conseil d'arbitrage. On prévoit la tenue d'une audition. Le conseil est habilité à accorder certaines réparations dont la réintégration. Sa décision est finale et lie les deux parties. Les pouvoirs du conseil d'arbitrage diffèrent nettement du pouvoir limité de la commission de révision.

J'ai examiné ces articles de la Loi de façon assez détaillée parce qu'il ressort nettement qu'ils ne comportent aucune disposition qui impose expressément ou implicitement une obligation d'équité procédurale à l'occasion de la résiliation du contrat d'un directeur de l'enseignement. La Cour d'appel a estimé que l'expression [TRADUCTION] "préavis de l'intention de résilier le contrat" voulait dire l'intention de tenir une audition, mais je partage l'avis du juge L'Heureux‑Dubé que cette expression ne peut avoir cet effet. En plus de ce qu'elle a dit, je souligne que l'emploi des mots [TRADUCTION] "intention de résilier" plutôt que le mot [TRADUCTION] "résiliation" donne une description plus précise de la nature du préavis. Puisque la résiliation n'est pas immédiate, il ne serait pas très juste de le désigner comme un "préavis de résiliation". En réalité, le Conseil décide que le contrat sera résilié dans trente jours, d'où l'utilisation de l'expression [TRADUCTION] "l'intention de résilier le contrat dans trente jours".

Je conclus que, lorsque le législateur veut accorder le droit d'être entendu et de présenter des arguments, il prend soin de le faire. Cela ressort clairement de l'art. 113 et des dispositions relatives aux contrats des enseignants. Si le législateur avait eu l'intention d'accorder aux enseignants et au directeur de l'enseignement une audition devant une commission de révision ou un conseil d'arbitrage et le droit d'être entendu par le conseil scolaire, il serait étrange qu'il ait mentionné ces deux droits pour les enseignants, mais un seul, un droit d'examen plus restreint, pour le directeur de l'enseignement.

Je conclus de plus que, dans le cas du directeur de l'enseignement, le législateur a laissé aux parties le soin de prévoir au contrat la façon dont celui‑ci serait résilié. L'article 112 prescrit un délai de préavis, sous réserve toutefois des conditions du contrat. Le règlement renforce cette conclusion. Le paragraphe 21(4) du règlement est ainsi conçu:

[TRADUCTION] 21.--. . .

(4) Un directeur de l'enseignement est embauché en vertu d'un contrat écrit stipulant:

a)le salaire annuel et les autres bénéfices;

b)les modalités d'acquisition des congés;

c)la procédure de révision des conditions du contrat;

d) les conditions de travail convenues par les parties, y compris la procédure à suivre par l'une ou l'autre partie pour la résiliation du contrat.

Le contrat doit préciser la procédure de révision des conditions du contrat et celle de sa résiliation. S'il existe une obligation d'équité procédurale, elle doit se trouver dans les dispositions du contrat que je vais maintenant examiner.

Les dispositions pertinentes du contrat sont exposées dans les motifs du juge L'Heureux‑Dubé, mais je les reprends ici pour faciliter leur consultation:

[TRADUCTION] 2. Le Conseil examinera le présent contrat au plus tard le 31 mai de chaque année en vue de sa modification éventuelle, pourvu qu'il n'ait pas été résilié de quelque autre manière. Il est loisible à l'employé de soumettre des arguments au Conseil à ce sujet. À la suite de l'examen susmentionné, le Conseil peut choisir de mettre fin au contrat quand il vient à expiration et doit alors faire tenir à l'employé sans délai un avis de sa décision. Si le Conseil n'exerce pas un tel choix, le présent contrat est automatiquement reconduit pour une période de trois (3) ans à compter du 1er septembre 1981, et, par la suite, la même procédure sera suivie annuellement au plus tard le 31 mai. Les parties conviennent que, sauf résiliation de la manière susmentionnée, le présent contrat restera en vigueur pendant trois (3) ans à compter du 1er septembre de chaque année subséquente.

3.Le présent contrat, étant le contrat de travail intervenu entre l'employé et le Conseil, prend fin:

a)si une partie donne à l'autre un préavis écrit de trois mois;

b)à n'importe quel moment, si les deux parties y consentent par écrit;

c)à son expiration; ou

d)s'il est résilié pour un motif valable par une résolution du Conseil, pourvu que l'employé ait droit à une audition équitable et à la tenue d'une enquête conformément à l'article 113 de The Education Act.

L'article 2 du contrat reprend l'al. 21(4)c) du règlement en définissant la procédure d'examen. Il permet expressément à l'employé de soumettre des arguments. Après cet examen, l'employeur peut décider de résilier le contrat. La question en litige dans le présent pourvoi est celle de savoir si, dans ces circonstances, le contrat oblige à accorder à l'employé le droit d'être entendu, celui de soumettre des arguments ou encore, celui de bénéficier de l'équité procédurale. La disposition pertinente est l'art. 3. L'alinéa 3a) applique la possibilité prévue à l'art. 112 de modifier le délai de préavis quand le contrat n'est pas résilié pour un motif valable. Les alinéas b) et c) ne s'appliquent pas. L'alinéa 3d) vise la résiliation pour un motif valable et prescrit précisément la tenue d'une audition équitable et d'une enquête conformément à la Loi. Je ne vois pas comment l'al. 3a) pourrait comporter quelque autre obligation que celle de donner un préavis. Dans les circonstances présentes, considérer qu'il existe une obligation d'équité procédurale reviendrait à récrire le contrat pour les parties. C'est quelque chose que le législateur leur a laissé le soin de faire.

En conséquence, je suis d'avis de statuer sur le pourvoi de la façon proposée par le juge L'Heureux‑Dubé.

Pourvoi accueilli avec dépens.

Procureurs de l'appelant: Gerrand, Mulatz, Regina.

Procureur de l'intimé: F. L. Dunbar, Regina.

Références :

Jurisprudence
Citée par le juge L'Heureux‑Dubé
Arrêts examinés: Barrett v. Nor. Lights Sch. Div. 113 Bd. of Educ., [1988] 3 W.W.R. 500
Cardinal c. Directeur de l'établissement Kent, [1985] 2 R.C.S. 643
Nicholson c. Haldimand‑Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311
Ridge v. Baldwin, [1963] 2 All E.R. 66
Malloch v. Aberdeen Corp., [1971] 2 All E.R. 1278
Kane c. Conseil d'administration de l'Université de la Colombie‑Britannique, [1980] 1 R.C.S. 1105
arrêts mentionnés: Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1989] 2 R.C.S. 879
Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735
Association des employés du gouvernement de la Nouvelle‑Écosse c. Commission de la Fonction publique de la Nouvelle‑Écosse, [1981] 1 R.C.S. 211
Wiseman v. Borneman, [1969] 3 All E.R. 275
Furnell v. Whangarei High Schools Board, [1973] A.C. 660
Maxwell v. Department of Trade and Industry, [1974] Q.B. 523
R. c. Beare, [1988] 2 R.C.S. 387
Selvarajan v. Race Relations Board, [1976] 1 All E.R. 12.
Citée par le juge Sopinka
Arrêts examinés: Ridge v. Baldwin, [1963] 2 All E.R. 66
Malloch v. Aberdeen Corp., [1971] 2 All E.R. 1278
Nicholson c. Haldimand‑Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311.
Lois et règlements cités
Education Act, R.S.S. 1978, ch. E‑0.1, art. 91x), (4), 106, 107, 108, 112, 113, 206(d), 209, 106‑116, 206‑211, 212‑226, 196‑271.
Education Regulations, Sask. Reg. 1/79, art. 21(4), 37(1).
Education (Scotland) Act, 1962 (U.K.), 1962, ch. 47, art. 85(1)(a).
Doctrine citée
de Smith, S. A. de Smith's Judicial Review of Administrative Action, 4th ed. By J. M. Evans. London: Stevens & Sons, 1980.
Dussault, René et Louis Borgeat. Traité de droit administratif, t. III, 2e éd. Québec: Les Presses de l'Université Laval, 1989.
Molot, Henry. "Employment During Good Behaviour or at Pleasure" (1989), 2 C.J.A.L.P. 238.
Pépin, Gilles et Yves Ouellette. Principes de contentieux administratif, 2e éd. Cowansville, Québec: Yvon Blais Inc., 1982.
Wade, H. W. R. Administrative Law, 5th ed. Oxford: Clarendon Press, 1982.

Proposition de citation de la décision: Knight c. Indian head school division no. 19, [1990] 1 R.C.S. 653 (29 mars 1990)

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Origine de la décision

Date de la décision : 29/03/1990
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