Canada (Directeur de l'établissement de soldats) c. Succession Snider, [1991] 2 R.C.S. 481
Directeur de l'établissement de soldats Appelant
c.
Fred King, exécuteur testamentaire de feu
Charlie Snider,
et
Albert Snider et Fred Snider, exécuteurs
testamentaires de feu Tillie Snider, Intimés
et
Le procureur général de l'Alberta Intimé
et
Le procureur général du Manitoba et le
procureur général de la Saskatchewan Intervenants
Répertorié: Canada (Directeur de l'établissement de soldats) c. Succession Snider
No du greffe: 21186.
1991: 27 février; 1991: 27 juin.
Présents: Les juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Stevenson et Iacobucci.
en appel de la cour d'appel de l'alberta
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Alberta (1988), 61 Alta. L.R. (2d) 246, 88 A.R. 385, [1988] 6 W.W.R. 360, 1 R.P.R. 209, qui a infirmé un jugement de la Cour du Banc de la Reine (1984), 34 Alta. L.R. (2d) 314, [1985] 2 W.W.R. 149, 35 R.P.R. 192, qui a accueilli la demande de l'appelant visant à obtenir la délivrance d'un nouveau titre. Le pourvoi est rejeté, les juges La Forest et Cory sont dissidents.
Terrence Joyce, c.r., et Kirk N. Lambrecht, pour l'appelant.
Robert B. White, c.r., et Elizabeth A. Johnson, pour les intimés Fred King, Albert Snider et Fred Snider.
David William Kinloch, pour l'intimé le procureur général de l'Alberta.
Dirk D. Blevins, pour l'intervenant le procureur général du Manitoba.
Tom Irvine, pour l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
//Le juge La Forest//
Version française des motifs rendus par
Le juge La Forest (dissident) — J'ai eu l'avantage de lire les motifs de mes collègues les juges Cory et Stevenson. En toute déférence, je souscris à la façon dont le juge Cory propose de statuer sur le pourvoi et, sous réserve des observations qui suivent, je souscris aussi à son raisonnement.
Pour conclure que les mines et les minéraux que s'est réservés la Commission en vertu de la Loi d'établissement de soldats n'ont pas été transférés à l'Alberta par la Convention sur le transfert des ressources naturelles de 1930, je ne me fonde pas sur les différences entre la Loi d'Établissement de Soldats de 1917 et les versions subséquentes de cette loi. Il me semble que les termes de la Convention sur le transfert des ressources naturelles elle‑même permettent d'arriver au même résultat.
La Convention sur les ressources, comme l'indique clairement sa disposition principale, l'art. 1, a été conclue "[a]fin que la province puisse être traitée à l'égal des provinces constituant originairement la Confédération, sous le régime de l'article cent neuf de la Loi constitutionnelle de 1867 . . ." et ses diverses dispositions visent d'une manière générale à réaliser cet objet. Il s'agit donc là d'un objet qu'il faudrait toujours garder à l'esprit en interprétant ces dispositions et, en l'absence de termes clairs prévoyant le contraire ou de circonstances spéciales, on doit respecter ce but.
C'est en fonction de cet objet général que j'aborde l'art. 13, qui est la clause de la convention traitant des terres d'établissement de soldats. En voici le texte:
Terres d'établissement de soldats
13. Tous les intérêts dans les terres de la Couronne de la province sur la garantie desquelles une avance a été consentie en vertu des dispositions de la Loi d'établissement de soldats, chapitre 188 des Statuts revisés du Canada, 1927, et des lois modificatrices, continueront d'appartenir au gouvernement du Canada pour les fins du Canada et d'être administrés par lui.
À l'instar du juge Cory, je n'ai aucune difficulté à conclure que, comme dans d'autres cas, le mot "terres" inclut tout ce qui se rattache normalement à des terres, dont les mines et les minéraux, mais non les redevances, qui comprennent les métaux précieux; voir Attorney‑General of British Columbia v. Attorney‑General of Canada (1889), 14 App. Cas. 295 (P.C.). Le fait que l'expression "toutes les terres, toutes les mines, tous les minéraux (précieux et vils) et toutes les redevances en découlant [. . .] qui appartiennent à la Couronne" soit employée à l'art. 1 ne revêt aucune importance pour l'interprétation de l'art. 13. C'est du superfétatoire résultant manifestement du fait que l'art. 1 s'inspire généralement de l'art. 109 de la Loi constitutionnelle de 1867 et représente, pour l'Alberta, l'équivalent de l'art. 109. L'origine de cette superfétation remonte jusqu'aux lois concernant les listes civiles en vigueur avant la Confédération. Dans le cas des autres clauses de la convention, il n'y avait aucune raison de recourir à la superfétation.
L'article 13 traite des terres à l'égard desquelles la Couronne a consenti des avances en vertu de la Loi d'établissement de soldats. Il réserve au gouvernement du Canada "[t]ous les intérêts" qu'il a dans ces terres en dépit du transfert général des terres de la Couronne à l'Alberta. Je ne vois pas pourquoi cela ne devrait pas inclure les mines et les minéraux ordinaires se trouvant dans ces terres. Les droits préservés du gouvernement ne se limitent pas aux garanties qui servent à l'identification des terres sur lesquelles portent ces droits. En un mot, l'art. 13 préserve tous les droits fédéraux sur les terres destinées à l'établissement de soldats.
Bien que la disposition en question ne puisse guère être qualifiée de modèle de clarté, il me semble que l'interprétation exposée ci‑dessus découle raisonnablement de ses termes. Elle devient d'autant plus claire quand on l'examine à la lumière de l'objet fondamental des conventions sur les ressources que j'ai expliqué plus haut. Aux termes de la Loi d'établissement de soldats, la règle voulait que les mines et les minéraux se trouvant dans les terres transférées en vertu de la Loi continuent d'appartenir au gouvernement du Canada. Pourquoi les conventions sur les ressources envisageraient-elles un régime différent, vu que leur objet déclaré est de faire en sorte que les provinces concernées soient traitées à l'égal des provinces constituant originairement le Canada? Il n'y a aucune raison particulière de faire une distinction entre les provinces en question et les autres, en appliquant la Loi d'établissement de soldats. La raison fondamentale, décrite par le juge Cory, pour laquelle les terres en cause sont limitées à des usages agricoles est aussi valide en Alberta et dans les autres provinces de l'Ouest que dans n'importe laquelle autre province.
//Le juge Stevenson//
Version française du jugement des juges Sopinka, Gonthier, McLachlin, Stevenson et Iacobucci rendu par
Le juge Stevenson -- Le Directeur appelant se pourvoit contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Alberta qui a infirmé un jugement de la Cour du Banc de la Reine par lequel celle‑ci avait ordonné au registrateur des titres immobiliers d'annuler les certificats de titre afférents à certains droits sur les mines et minéraux dont les exécuteurs testamentaires intimés étaient titulaires et de délivrer un certificat de titre au Directeur de l'établissement de soldats. Les procureurs généraux de l'Alberta, de la Saskatchewan et du Manitoba sont intervenus en faveur des intimés.
La question en litige, selon moi, est de savoir si les droits sur les mines et les minéraux ont été transférés à la province d'Alberta par la Convention sur le transfert des ressources naturelles de 1930.
Les faits
Les faits de l'espèce sont simples et ne sont pas contestés.
La Commission d'établissement de soldats a été créée à titre d'organisme fédéral dans le but de faciliter l'établissement des soldats qui revenaient de la Première Guerre mondiale. La Commission a cédé les droits de surface sur les terres agricoles à des soldats qui revenaient de la guerre et leur a fourni des conditions avantageuses de financement. La Commission a accordé les droits de surface soit sur des terres fédérales auparavant non concédées, soit sur des terres que la Commission avait acquises à cette fin.
Le présent pourvoi découle d'un différend portant sur la propriété des droits sur les mines et les minéraux d'un bien‑fonds situé en Alberta. En 1901, le bien‑fonds en cause a été cédé par Sa Majesté du chef du Canada au Chemin de fer canadien du Pacifique ("CP"). Cette concession incluait les droits sur les mines et les minéraux qui ont alors été attribués à CP. En 1912, CP a vendu ce bien‑fonds à Herman Diercks, se réservant les droits sur le charbon. En septembre 1919, Herman Diercks a vendu le bien‑fonds à Sa Majesté le Roi du chef du Canada, représenté par la Commission d'établissement de soldats (la "Commission"), tout en réservant à CP les droits sur le charbon. La cession a été enregistrée en janvier 1920 par Sa Majesté le Roi, représenté par la Commission.
En 1928, la Commission a cédé le bien‑fonds, à l'exception du charbon seulement, à Russell James Lynn, et en même temps, Sa Majesté le Roi du chef du Canada, représenté par la Commission, s'est fait consentir par Lynn une hypothèque (qui a finalement été quittancée en 1935). La cession et l'hypothèque ont dûment été enregistrées. Le même jour, Lynn a cédé le bien‑fonds à Charlie Snider, sous réserve du charbon seulement. En 1943, Charlie Snider a cédé la moitié sud du bien‑fonds à Tillie Snider, sous réserve du charbon seulement. En 1947 et 1953 respectivement, Charlie et Tillie Snider ont tous deux cédé les droits de surface de leur bien‑fonds, se réservant les droits sur les mines et les minéraux (exception faite du charbon).
Les Snider et leurs exécuteurs testamentaires, les intimés, sont des acquéreurs de bonne foi à titre onéreux. Ils ont acquitté les taxes sur les minéraux à échéance.
En 1979, le Directeur appelant a engagé des procédures contre les exécuteurs intimés, afin d'obtenir une ordonnance portant annulation du titre de propriété qui désignait Charlie et Tillie Snider comme propriétaires des mines et minéraux, et délivrance d'un nouveau titre désignant l'appelant comme propriétaire des mines et minéraux (à l'exception du charbon). Le procureur général de l'Alberta est intervenu en première instance. Le redressement demandé a été accordé: (1984), 34 Alta. L.R. (2d) 314.
Le procureur général a interjeté appel de l'ordonnance devant la Cour d'appel de l'Alberta. Les exécuteurs intimés n'ont pas comparu. La Cour d'appel a infirmé la décision du juge de première instance: (1988), 61 Alta. L.R. (2d) 246.
Toutes les parties ont comparu devant nous et les procureurs généraux du Manitoba et de la Saskatchewan sont intervenus.
Les dispositions législatives applicables
La Loi d'établissement de soldats, 1919, S.C. 1919, ch. 71 (par la suite, S.R.C. 1927, ch. 188):
2. En la présente loi, et en tout règlement édicté sous son empire, à moins que le contexte n'exige une interprétation différente, l'expression
. . .
(q) "bureau d'enregistrement des titres", ou les autres expressions décrivant un bureau d'enregistrement de titres, comprennent le bureau d'enregistrement de titres de biens‑fonds, ou un autre bureau où, suivant la loi d'une province, un titre de biens‑fonds est enregistré;
4. (1) Pour les fins d'acquérir, de détenir, transporter et transférer et de convenir de transporter, d'acquérir ou de transférer l'un quelconque des biens que la présente loi autorise à acquérir, détenir, transporter, transférer, convenir de transporter ou convenir de transférer, mais pour ces fins seulement, la Commission doit être et est censée une corporation, et, à ce titre, le mandataire de la Couronne, du droit du Dominion du Canada. . .
13. . . .
(6) Il n'est pas nécessaire, en vertu de la présente loi, qu'une cession, un transport, une hypothèque, charge, convention ou adjudication soient enregistrés ou inscrits pour que soit préservé le droit que la Commission possède en vertu de ces actes, mais ils peuvent être enregistrés au bureau d'enregistrement de l'endroit où le terrain est situé, si la Commission le juge opportun.
51. (1) Tous les transports émanant de la Commission doivent constituer de nouveaux titres à la terre transportée et avoir le même et plein effet que les concessions, par la Couronne, de terres de la Couronne auparavant non concédées.
(2) Toute terre et autre propriété qui, avant l'adoption de la présente loi, ont été, en vertu de tout décret du Gouverneur en conseil, achetées par la Commission, et dont le titre a été dévolu à Sa Majesté le Roi au nom du Canada, représenté par la Commission, et tout intérêt ou tous intérêts de Sa Majesté dans tous contrats de vente, mortgages ou autres instruments et dans la terre ou autre propriété à laquelle se rapportent ces instruments, lequel ou lesquels intérêts ont été, avant la mise en vigueur de la présente loi, acquis par Sa Majesté par le moyen de la Commission, sous le régime de l'ancienne loi ou de tout décret du Gouverneur en conseil, sont, par l'effet de la présente loi, attribués à la Commission, telle que constituée sous le régime de la présente loi.
57. Dans toutes ventes et concessions de terrain faites par la Commission, toutes les mines et tous les minéraux doivent être, et sont censés avoir été réservés, que ce soit ou non stipulé dans l'acte de vente ou de concession, et quant à ce qui regarde un contrat ou une convention quelconque, relativement à une terre, la Commission n'est pas censée avoir convenu ni s'être engagée implicitement à concéder, vendre ou céder des mines ou minéraux quelconques.
Loi constitutionnelle de 1930 (R.-U.), 20‑21 Geo. 5, ch. 26, (reproduite aux L.R.C. (1985), app. II, no 26, dont la version française n'est toujours pas officielle):
1. Les conventions comprises dans l'annexe de la présente loi, sont par les présentes confirmées et auront force de loi nonobstant tout ce qui est contenu dans la Loi constitutionnelle de 1867, ou dans toute loi la modifiant, ou dans toute loi du Parlement du Canada ou dans tout arrêté du Conseil ou termes ou conditions d'Union faits ou approuvés sous l'empire d'aucune de ces lois.
. . .
ANNEXE
. . .
(2) Alberta
Mémorandum de la convention
. . .
Transfert des terres publiques en général
1. Afin que la province puisse être traitée à l'égal des provinces constituant originairement la Confédération, sous le régime de l'article cent neuf de la Loi constitutionnelle de 1867, l'intérêt de la Couronne dans toutes les terres, toutes les mines, tous les minéraux (précieux et vils) et toutes les redevances en découlant à l'intérieur de la province, qui appartiennent à la Couronne, et toutes les sommes dues ou payables pour ces mêmes terres, mines, minéraux ou redevances, doivent, à compter de l'entrée en vigueur de la présente convention, et sous réserve des dispositions contraires de la présente convention appartenir à la province, subordonnément à toutes les fiducies existant à leur égard et à tout intérêt autre que celui de la Couronne dans ces ressources naturelles . . .
. . .
Terres d'établissement de soldats
13. Tous les intérêts dans les terres de la Couronne de la province sur la garantie desquelles une avance a été consentie en vertu des dispositions de la Loi d'établissement de soldats, chapitre 188 des Statuts revisés du Canada, 1927, et des lois modificatrices, continueront d'appartenir au gouvernement du Canada pour les fins du Canada et d'être administrés par lui.
. . .
Réserve générale au Canada
18. Sauf dispositions expressément contraires des présentes, rien dans la présente convention ne doit s'interpréter comme s'appliquant de manière à affecter ou à transférer à l'administration de la province (a) des terres pour lesquelles des concessions de la Couronne ont été faites et enregistrées en vertu du Land Titles Act de la province et dont Sa Majesté le Roi pour le compte de Son Dominion du Canada est le propriétaire enregistré ou a le droit de le devenir à la date de l'entrée en vigueur de la présente convention, ou (b) des terres non concédées de la Couronne pour lesquelles des deniers publics du Canada ont été dépensés ou qui sont, à la date de l'entrée en vigueur de la présente convention, en usage ou réservées par le Canada pour les fins de l'administration fédérale.
Cette convention est aussi annexée à The Alberta Natural Resources Act, S.A. 1930, ch. 21. La convention est parfois appelée Convention sur le transfert des ressources naturelles, ou simplement la "Convention".
Land Titles Act, R.S.A. 1980, ch. L‑5.
[traduction] 1. Dans la présente loi,
. . .
k) "concession" signifie une concession de terres domaniales, en propriété absolue ou pour un certain nombre d'années, faite soit directement par Sa Majesté ou conformément à une loi;
65. (1) Le bien‑fonds mentionné dans un certificat de titre délivré en vertu de la présente loi est, implicitement et sans qu'il soit nécessaire d'en faire mention dans le certificat, assujetti
a) à toutes les réserves et exceptions encore en vigueur et mentionnées dans la concession originale des terres faite par Sa Majesté, y compris les redevances,
. . .
g) à tout droit de passage ou autre servitude accordés ou acquis en vertu d'une loi en vigueur en Alberta.
66. (1) Tout certificat de titre délivré en vertu de la présente loi (sauf s'il y a eu fraude à laquelle le propriétaire a participé), aussi longtemps qu'il demeure en vigueur et tant qu'il n'est pas annulé en vertu de la présente loi, constitue contre Sa Majesté ou toute autre personne, devant toute cour de justice, une preuve concluante que la personne qui y est nommée est titulaire des droits mentionnés dans le certificat, sauf les exceptions et réserves mentionnées à l'article 65.
Des versions légèrement différentes de ces dispositions étaient en vigueur à l'époque où la Commission a concédé le bien‑fonds à Lynn, notamment l'al. 2i) et les art. 57 et 58 de The Land Titles Act, R.S.A. 1922, ch. 133.
Les décisions des tribunaux d'instance inférieure
La Cour du Banc de la Reine
Le juge de première instance a conclu que l'art. 57 de la Loi d'établissement de soldats, 1919 s'appliquait de manière à réserver les mines et minéraux. Le fait que la Commission ait eu recours au système des titres immobiliers de l'Alberta pour enregistrer l'hypothèque consentie par Lynn a été jugé non pertinent.
Le juge de première instance a conclu que les terres en cause n'ont pas été cédées à la province d'Alberta par la Convention sur le transfert des ressources naturelles de 1930 parce qu'elles sont visées par l'exception énoncée à l'al. 18a). Le Directeur de l'établissement de soldats avait donc le droit d'être enregistré comme propriétaire des mines et minéraux. Le juge a accordé à l'appelant le redressement demandé.
La Cour d'appel (le juge en chef Laycraft, de l'Alberta, s'exprimant au nom de la cour)
La cour a examiné l'historique et l'objet de la Loi d'établissement de soldats, 1919. L'article 57 de cette loi prévoit que, dans toute concession, tous les droits sur les mines et minéraux sont présumés réservés, que l'acte de cession le mentionne ou non. La cour a conclu que cet article s'appliquait à la cession faite en 1928.
La cour a conclu que le véritable problème résultait de la décision de Sa Majesté d'enregistrer la cession des terres au bureau d'enregistrement des titres immobiliers de l'Alberta. La cour a conclu que les Snider étaient des acquéreurs de bonne foi à titre onéreux des mines et minéraux puisque l'acte de cession qui leur a été consenti ne disait pas le contraire.
La cour a alors examiné si la Couronne fédérale était liée par le par. 66(1) de la Land Titles Act qui protège les Snider contre toute contestation de leurs certificats de titre. En d'autres termes, la cour s'est demandé si la Couronne fédérale était liée, en l'espèce, par le système Torrens établi par l'assemblée législative de l'Alberta.
Le juge en chef Laycraft a souligné que, lorsqu'il faut déterminer s'il y a exclusivité des compétences entre le gouvernement fédéral et un gouvernement provincial, il faut répondre à deux questions: premièrement, la loi est‑elle destinée à lier Sa Majesté du chef de l'autre palier de gouvernement? Et deuxièmement la loi peut‑elle lier Sa Majesté du chef de l'autre palier de gouvernement? Le juge a conclu que la Land Titles Act de l'Alberta lie expressément Sa Majesté. L'arrêt Farm Credit Corp. v. Dunwoody Ltd. (1988), 59 Alta. L.R. (2d) 279 (C.A.) s'applique à l'espèce. Passant à la seconde question, le juge en chef Laycraft affirme, à la p. 259, que, selon lui,
[traduction] . . . lorsque la Couronne fédérale choisit de se soumettre aux lois provinciales régissant les biens‑fonds, et qu'aucune prérogative n'est directement touchée, elle doit accepter le fardeau de ces dispositions législatives.
Le paragraphe 13(6) de la Loi d'établissement de soldats de 1919, précité, n'exigeait pas que la commission enregistre la cession qui lui avait été consentie lorsqu'elle a fait l'acquisition du bien‑fonds [. . .] Elle aurait pu décider de ne pas se prévaloir des avantages de l'enregistrement en vertu de la loi Torrens en vigueur en Alberta . . .
Ayant choisi de se prévaloir du système Torrens d'enregistrement des droits immobiliers, la commission était soumise, selon moi, aux effets normaux de ce texte législatif.
En conséquence la cour a statué que les exécuteurs testamentaires intimés avaient le droit d'être enregistrés comme propriétaires des mines et minéraux situés dans les terres en question.
La cour ayant statué que la Couronne fédérale était liée en l'espèce par la Land Titles Act, il n'importait pas que les mines et minéraux aient été cédés à la province par la Convention sur le transfert des ressources naturelles — la Couronne provinciale et la Couronne fédérale étant toutes les deux liées par le système Torrens, il n'importait pas de savoir laquelle détenait les droits sur les mines et minéraux. C'est pour cette raison que la Cour d'appel, à la différence de la Cour du Banc de la Reine, n'a pas examiné l'effet de la Convention sur le transfert des ressources naturelles.
Les questions en litige
Le 23 mars 1989, le juge en chef Dickson a formulé les questions en litige en l'espèce sous forme de questions constitutionnelles:
1.Les dispositions de la Land Titles Act de l'Alberta, R.S.A. 1970, ch. 198 et modifications, s'appliquent‑elles aux droits sur les ressources minérales (à l'exception du charbon) dans les terrains en cause de manière à priver la Couronne fédérale des droits de propriété qui lui sont réservés par la Loi d'établissement de soldats, S.R.C. 1927, ch. 188, art. 57?
2.La Convention sur le transfert des ressources naturelles conclue entre le Canada et l'Alberta, telle que confirmée par la Loi constitutionnelle de 1930, a‑t‑elle eu pour effet de transférer les droits sur les ressources minérales (à l'exception du charbon) du Canada à l'Alberta, rendant ainsi inapplicable l'art. 57 de la Loi d'établissement de soldats, S.R.C. 1927, ch. 188 et modifications?
On a soulevé devant nous une question préliminaire:
La vente de terrain à Lynn était‑elle une vente de terrain faite par la Commission, au sens de l'art. 57 de la Loi d'établissement de soldats, 1919?
Analyse
J'examinerai d'abord la question préliminaire.
I. L'article 57 de la Loi d'établissement de soldats, 1919 s'applique‑t‑il à la présente affaire?
L'article 57 de la Loi d'établissement de soldats, 1919 est ainsi conçu:
57. Dans toutes ventes et concessions de terrain faites par la Commission, toutes les mines et tous les minéraux doivent être, et sont censés avoir été réservés, que ce soit ou non stipulé dans l'acte de vente ou de concession, et quant à ce qui regarde un contrat ou une convention quelconque, relativement à une terre, la Commission n'est pas censée avoir convenu ni s'être engagée implicitement à concéder, vendre ou céder des mines ou minéraux quelconques. [Je souligne.]
Les intimés et le procureur général de la Saskatchewan ont soutenu que l'art. 57 ne s'applique pas à la présente affaire parce que la vente ou la concession n'a pas été faite par la Commission. Ils soutiennent que, lorsque Lynn a acquis le bien‑fonds en 1928, le propriétaire de ce bien‑fonds était non pas la Commission mais le Roi. En conséquence, la vente du bien‑fonds n'a pas été faite par la Commission, mais par le Roi, dont la Commission était simplement le mandataire. Puisque l'art. 57 s'applique seulement aux ventes "faites par la Commission", il ne s'appliquerait pas à l'espèce. Les mines et minéraux n'auraient pas été réservés.
La Cour d'appel a souligné la confusion engendrée par le fait qu'en 1919 la Commission n'a pas acquis le bien‑fonds en son nom propre, comme la nouvelle Loi de 1919 permettait de le faire, mais l'a acquis au nom du Roi (comme il était d'usage de le faire en vertu de la Loi antérieure de 1917). Le paragraphe 51(2) de la Loi, qui attribue à la Commission tous les biens‑fonds acquis et détenus par le Roi pour l'établissement de soldats, ne s'applique pas à l'espèce puisque la disposition ne vise que les terres acquises avant l'entrée en vigueur de la Loi, le 7 juillet 1919. En l'espèce, le Roi a acquis le bien‑fonds le 1er septembre 1919.
La Cour d'appel a aussi souligné que, dans l'acte de vente de 1928, la Commission est désignée comme mandataire de Sa Majesté. Elle a aussi indiqué que la Commission détenait ce titre en vertu de la Loi d'établissement de soldats, 1919 (voir le par. 4(1)). La Cour d'appel a conclu qu'une vente faite par la Commission à titre de mandataire de Sa Majesté était une vente "faite[. . .] par la Commission" au sens de l'art. 57.
L'interprétation que donne la Cour d'appel à l'art. 57 est bonne. Le Parlement a voulu que les ventes faites dans le but d'établir des soldats ne comprennent pas les mines et les minéraux. Dans ce contexte, une vente "faite[. . .] par la Commission" doit s'interpréter comme incluant une vente faite par la Commission à titre de mandataire de Sa Majesté. Je serais d'accord pour dire que l'art. 57 s'applique à la vente de terrain faite à Lynn en 1928.
De plus, si l'article ne s'appliquait pas directement, l'opération aurait quand même pour effet de réserver les mines et minéraux (à l'exception du charbon) à la Couronne fédérale. En vertu de l'art. 4, le mandat de la Commission se limite aux actes que la Loi l'autorise à accomplir. En vertu de cette loi, elle n'a pas le pouvoir d'aliéner les mines et minéraux et, en conséquence, elle n'avait pas, à titre de mandataire, le pouvoir de les concéder. Sans me prononcer sur la question de savoir si la Couronne fédérale est liée par la Land Titles Act, je conclus que la Loi d'établissement de soldats, 1919 a eu pour effet (soit directement par l'application de l'art. 57, soit indirectement en vertu de l'art. 4) de réserver à la Couronne fédérale les droits sur les mines et minéraux qui lui avaient été concédés par l'acte de cession de Diercks.
Je m'arrête un instant pour indiquer que la nouvelle acquisition des mines et minéraux par la Couronne paraît avoir été purement fortuite. Elle avait aliéné les mines et minéraux dans la concession faite à CP. On peut supposer que Diercks a tout bonnement cédé son titre sans que ni l'une ni l'autre partie ne se soucient des mines et minéraux. De plus, la Commission n'avait pas le mandat d'acquérir les mines et minéraux, ni d'en faire quoi que ce soit; elle s'occupait de terres propres à l'agriculture. On nous a laissé entendre que la Commission avait acquis les mines et minéraux pour protéger l'utilisation du sol. À mon avis, il s'agit tout au plus d'une supposition. Il n'y a aucune preuve de l'existence d'une politique en ce sens, ni de la nécessité d'en avoir une, et l'absence de pouvoir de gérer les mines et minéraux rend cette hypothèse peu vraisemblable.
Je crois qu'il est clair que les mines et minéraux faisaient partie des terres publiques du Canada et ce point de vue s'appuie sur la décision Reese v. The Queen, [1956] R.C. de l'É. 94, conf. par [1957] R.C.S. 794, notamment à la p. 800. Il m'apparaît qu'après la nouvelle acquisition les mines et minéraux faisaient partie des terres fédérales, en application de la Loi des terres fédérales, S.C. 1908, ch. 20 (dont l'art. 37 traite de l'aliénation des mines et minéraux).
II. Quelles questions constitutionnelles faut‑il aborder?
Pour avoir gain de cause devant notre Cour, l'appelant se devait d'aborder les deux questions constitutionnelles. L'appelant doit nous convaincre que les mines et minéraux n'ont pas été cédés à la province par la Convention sur le transfert des ressources naturelles et que la Couronne fédérale n'est pas liée par la Land Titles Act.
Par ailleurs, si les arguments des intimés relatifs à l'une des questions constitutionnelles réussissent à nous convaincre, le pourvoi sera rejeté. En effet, si les mines et minéraux ont été cédés à Sa Majesté du chef de l'Alberta — la Couronne provinciale étant liée par la Land Titles Act — le système Torrens ne permettrait pas de contester le certificat de titre des exécuteurs testamentaires intimés (par. 66(1) de la Land Titles Act). Si tel est le cas, notre Cour n'a pas à déterminer si, vu les faits précis de l'espèce, la Couronne fédérale est liée par la Land Titles Act.
Puisque j'en suis venu à la conclusion que les mines et minéraux ont été cédés à la province en vertu de la Convention sur le transfert des ressources naturelles, il ne sera pas nécessaire d'aborder la question de savoir si la Couronne fédérale est liée, en l'espèce, par la Land Titles Act.
III. La Convention sur le transfert des ressources naturelles.
Jusqu'à la création de la province d'Alberta en vertu de la Loi sur l'Alberta S.C. 1905, ch. 3 (reproduite aux L.R.C. (1985), app. II, no 20), la Couronne fédérale détenait le titre original sur toutes les terres, mines et minéraux du territoire qui allait devenir l'Alberta. La création de la province n'a pas modifié cette situation et la Couronne fédérale a continué d'être propriétaire de toutes les ressources naturelles qui avaient été réservées et de celles qui n'avaient pas été concédées.
Une convention est intervenue pour que l'Alberta "soit traitée à l'égal des autres provinces de la Confédération quant à l'administration et au contrôle de ses ressources naturelles" (préambule de la Convention). Le transfert des ressources naturelles a été réalisé par ce qui est maintenant connu sous le nom de Loi constitutionnelle de 1930, laquelle a donné force de loi à l'annexe 2, c'est‑à‑dire la Convention sur le transfert des ressources naturelles intervenue entre l'Alberta et le gouvernement fédéral.
L'article premier de la Convention transfère toutes les terres publiques fédérales, toutes les mines, tous les minéraux et toutes les redevances à l'Alberta. Je souligne que cet article fondamental établit entre les mines et minéraux, d'une part, et les terres, d'autre part, une distinction compatible avec les articles qui suivent. Cette concession générale est suivie de certaines exceptions, dont deux ont été invoquées devant nous. Si les droits que la Couronne fédérale prétend avoir sur les mines et minéraux ne peuvent correspondre à l'une de ces exceptions, ces droits ont alors été cédés à l'Alberta. Si tel est le cas, puisque l'Alberta est liée par la Land Titles Act, les successeurs des Snider ont un droit de propriété en fief simple qui englobe les mines et minéraux (à l'exception du charbon).
Avant d'examiner ces exceptions, je signale que puisque l'objet de la Convention est le transfert des ressources naturelles et que le document est constitutionnel, son interprétation fondée sur l'objet visé doit amener notre Cour à en interpréter les exceptions de façon restrictive.
A. L'article 13 de la Convention
13. Tous les intérêts dans les terres de la Couronne de la province sur la garantie desquelles une avance a été consentie en vertu des dispositions de la Loi d'établissement de soldats, chapitre 188 des Statuts revisés du Canada, 1927, et des lois modificatrices, continueront d'appartenir au gouvernement du Canada pour les fins du Canada et d'être administrés par lui.
Le juge de première instance a écarté l'application de cet article.
Je l'écarte pour deux motifs. D'abord, au moment de la Convention, ni la surface ni les mines et minéraux en question n'étaient des terres de la Couronne assujetties à une garantie. Ensuite, il n'y avait aucune "avance" au sens de la Loi d'établissement de soldats.
Avant d'aborder l'argument de l'appelant, je dois préciser que la preuve de l'appelant repose sur la proposition que les mines et minéraux, dont il est question en l'espèce, ne constituaient pas une garantie. Selon, lui, l'art. 57 de la Loi de 1919 avait pour effet de réserver les mines et elles n'ont jamais été transférées à Lynn, ni jamais constitué une garantie. L'appelant soutient, et je cite à partir du mémoire produit, que [traduction] "seuls les droits de surface pouvaient être détenus comme garantie". Les mines et minéraux étaient donc des terres de la Couronne, mais n'étaient assujettis à aucune garantie.
Dès 1930, la surface appartenait à Snider et était grevée de l'hypothèque consentie par Lynn en vertu de la Land Titles Act. Une hypothèque de ce type est une charge qui grève le droit de propriété en fief simple du débiteur hypothécaire et ce fief simple sur la surface ne peut pas être qualifié de "terres de la Couronne".
L'article 13 est nécessaire pour préserver les "terres de la Couronne" à l'égard desquelles une avance a été consentie. Les hypothèques ne sont pas consenties relativement à des "terres de la Couronne", elles le sont à l'égard des terres du débiteur hypothécaire. Aux termes de l'art. 25 de la Loi de 1919, les "avances" constituent une première charge sur les terres non concédées. L'article 13 a pour fonction de protéger pareilles terres de la Couronne et, comme le reconnaît l'appelant, seule la surface pouvait constituer une garantie pour ces avances.
Les terres ici en cause ne relèvent pas de l'art. 13 parce qu'on n'a pas démontré qu'elles avaient fait l'objet d'une avance en vertu de la Loi. L'article 19 permet à la Commission de consentir des avances ne dépassant pas 1 000 $ aux colons pour des améliorations permanentes. Pareilles avances devaient constituer une première charge sur la terre des colons. Le paragraphe 25(1) de la Loi permet à la Commission de consentir des avances à un colon pour lui permettre de libérer des charges qui grèvent la terre agricole qu'il posséde et utilise. Une limite de 3 500 $ (ne devant pas, cependant, excéder cinquante pour cent de la valeur de la terre) est fixée pour ces fins. Le paragraphe ajoute toutefois que le total a) des avances consenties pour libérer les charges en vertu de l'article et b) des montants dus par le colon à la Commission "à quelque titre que ce soit, sous le régime de la présente loi" ne doit pas dépasser 5 000 $. En b), la mention d'autres montants dus à la Commission comprendrait le solde du prix de vente de la terre d'établissement (art. 16 et 17) ou du bétail ou matériel (art. 18). Si on considère ces dispositions ensemble, on peut constater que la Loi fait une distinction très claire entre les avances consenties sous son régime et les montants impayés dus par les colons à la Commission relativement, par exemple, à la vente aux colons de terres d'établissement ou à la vente aux colons de bétail ou de matériel.
En l'espèce, on n'a pas laissé entendre qu'une avance du genre de celles envisagées aux art. 19 ou 25 de la Loi a été consentie et il appert que le seul montant dû était le solde impayé du prix d'acquisition au moment de la vente. Par conséquent, on ne peut pas conclure qu'il y a eu une avance au sens de l'art. 13 de la Convention. Tout ce qu'il y a eu, c'est la vente de la terre et l'hypothèque consentie à la Couronne, mais cela ne peut pas s'interpréter comme une avance en vertu de la Loi.
Le droit de la Couronne à titre de créancier hypothécaire n'est évidemment pas touché par la Convention de transfert.
Je souligne de nouveau que les mines et minéraux faisaient simplement partie du domaine public possédé par la Couronne fédérale. Les ressources naturelles qui n'étaient pas affectées à une fin précise constituaient exactement ce que la Convention sur le transfert des ressources naturelles visait à transférer à la province.
Le droit de la Couronne fédérale sur ces mines et minéraux n'était pas visé par l'art. 13 et cet article n'a pas empêché la cession de ce droit à l'Alberta.
B. L'article 18 de la Convention
18. Sauf dispositions expressément contraires des présentes, rien dans la présente convention ne doit s'interpréter comme s'appliquant de manière à affecter ou à transférer à l'administration de la province (a) des terres pour lesquelles des concessions de la Couronne ont été faites et enregistrées en vertu du Land Titles Act de la province et dont Sa Majesté le Roi pour le compte de Son Dominion du Canada est le propriétaire enregistré ou a le droit de le devenir à la date de l'entrée en vigueur de la présente convention, ou (b) des terres non concédées de la Couronne pour lesquelles des deniers publics du Canada ont été dépensés ou qui sont, à la date de l'entrée en vigueur de la présente convention, en usage ou réservées par le Canada pour les fins de l'administration fédérale.
L'avocat de l'appelant a aussi soutenu que l'art. 18 de la Convention s'applique à l'espèce. La Cour du Banc de la Reine lui a donné raison parce qu'il y avait eu concession (à CP) et que le Directeur de l'établissement de soldats avait le droit de devenir le propriétaire enregistré au moment de la Convention. En toute déférence, je ne puis être d'accord. Comme nous l'avons vu, l'art. 13 de la Convention porte expressément sur les terres d'établissement de soldats. Specialia generalibus derogant. Il n'y a pas de raison de recourir à l'art. 18.
De plus, selon moi, l'art. 18 ne s'applique pas à ces mines et minéraux. L'article vise les "terres" et applique la distinction établie dans la disposition préliminaire. Si la portée de l'article n'était pas limitée de cette façon, il aurait comme conséquence étonnante, selon l'interprétation donnée par l'appelant, de laisser à la Couronne fédérale la totalité des mines et minéraux que celle‑ci avait réservés dans les concessions antérieures à 1930. Par exemple, les mines et minéraux soustraits aux concessions de terres d'établissement de colons n'auraient pas été cédés à la province. Pendant les plaidoiries, l'avocat du Directeur a reconnu que ces mines et minéraux avaient été cédés à la province.
L'alinéa 18a) a pour fonction, à mon avis, de préserver les concessions de droits de surface que la Couronne s'était faites à elle‑même ou qui étaient sur le point d'être enregistrées. Les terres concédées pour utilisation par des organismes de la Couronne fédérale en seraient un exemple conforme à l'al. b). Celui‑ci protégerait de la même manière les terres non concédées qui étaient utilisées pour l'administration (ou pour lesquelles des deniers publics avaient été dépensés). On ne peut avoir voulu que l'alinéa s'applique aux réserves considérables des ressources minérales situées sous la surface des terres concédées dont Sa Majesté avait, au moment de la Convention, "le droit de [. . .] devenir [propriétaire enregistré]".
Avantage et inconvénient
Compte tenu de mon interprétation de la Convention et de la position adoptée par l'appelant, je n'ai pas abordé l'argument qui a été retenu en Cour d'appel.
Conclusion
Les intimés ou leurs prédécesseurs ont été les propriétaires enregistrés, comme acquéreurs de bonne foi à titre onéreux, des mines et minéraux depuis une époque antérieure à 1930 et, en vertu de la Land Titles Act de l'Alberta, ils le sont à l'encontre de la Couronne provinciale. L'appelant ne peut, il me fait plaisir de le dire, cinquante ans après la cession à l'Alberta, invoquer le titre de propriété de la Couronne fédérale.
Je suis d'avis de répondre aux questions comme ceci:
Q. 1.Les dispositions de la Land Titles Act de l'Alberta, R.S.A. 1970, ch. 198 et modifications, s'appliquent‑elles aux droits sur les ressources minérales (à l'exception du charbon) dans les terrains en cause de manière à priver la Couronne fédérale des droits de propriété qui lui sont réservés par la Loi d'établissement de soldats, S.R.C. 1927, ch. 188, art. 57?
R.Il n'est pas nécessaire de répondre à cette question vu la réponse donnée à la seconde question. Tous les droits de propriété ont été transférés à l'Alberta.
Q. 2.La Convention sur le transfert des ressources naturelles conclue entre le Canada et l'Alberta, telle que confirmée par la Loi constitutionnelle de 1930, a‑t‑elle eu pour effet de transférer les droits sur les ressources minérales (à l'exception du charbon) du Canada à l'Alberta, rendant ainsi inapplicable l'art. 57 de la Loi d'établissement de soldats, S.R.C. 1927, ch. 188 et modifications?
R.La Convention sur le transfert des ressources naturelles a eu pour effet de céder les droits sur les ressources minérales à l'Alberta.
Je suis d'avis de rejeter le pourvoi, de déclarer que les exécuteurs testamentaires intimés ont droit aux mines et minéraux (à l'exception du charbon), d'accorder des dépens aux exécuteurs testamentaires intimés, sauf en ce qui concerne l'appel en Cour d'appel où ils n'ont pas comparu.
//Le juge Cory//
Version française des motifs rendus par
Le juge Cory (dissident) — J'ai lu avec intérêt les motifs de mon collègue le juge Stevenson, mais j'arrive à une conclusion différente.
Les faits
Pour les fins des présents motifs, j'aimerais ajouter certains faits à ceux déjà mentionnés par le juge Stevenson.
Vers la fin de la Première Guerre mondiale, le Parlement a adopté la Loi d'Établissement de Soldats, 1917, S.C. 1917, ch. 21 (la "Loi de 1917") qui fut plus tard remplacée par la Loi d'établissement de soldats, 1919, S.C. 1919, ch. 71 (la "Loi de 1919"). Ces lois visaient à permettre aux soldats qui revenaient de la guerre de s'établir sur des terres agricoles. L'article 57 de la Loi de 1919 en fait bien ressortir l'objectif agricole lorsqu'il dispose que toutes les mines et tous les minéraux sont réservés à la Couronne fédérale dans toute cession de terres faite par la Commission d'établissement de soldats (la "Commission") à un soldat qui s'établit comme agriculteur.
Le bien‑fonds en cause (le "bien-fonds") a été concédé par la Couronne fédérale au Chemin de fer canadien du Pacifique ("CP") qui a ensuite vendu ce bien‑fonds à Herman Diercks, se réservant les droits sur le charbon. En 1919, Diercks a vendu le bien‑fonds à la Commission.
Le 10 mars 1928, trois documents furent enregistrés en vertu de The Land Titles Act, R.S.A. 1922, ch. 133 (la "LTA"). Premièrement, l'acte, en date du 22 février 1928, aux termes duquel la Commission a cédé le bien‑fonds, à l'exception des droits sur le charbon réservés à CP, à Russell James Lynn pour la somme de 2 800 $. Deuxièmement, l'acte, en date du 7 février 1928, créant une hypothèque de 2 000 $ consentie à la Commission par Lynn sur ledit bien‑fonds. Troisièmement, l'acte, en date du 7 février 1928, aux termes duquel Lynn a cédé le bien‑fonds à Charlie Snider pour la somme de 6 000 $. Cette somme représente vraisemblablement le coût du terrain, soit la somme de 2 800 $, ainsi que les améliorations apportées par Lynn, d'une valeur de 3 200 $. Lors de cette cession, les droits sur le charbon ont de nouveau été réservés à CP. L'hypothèque enregistrée sur le terrain en 1928 a été quittancée le 28 janvier 1935 et la quittance a été enregistrée le 14 mai 1935.
Par voie d'opposition datée du 19 février 1971 et enregistrée le 22 février 1971, le registrateur du North Alberta Land Registration District a revendiqué un droit sur les mines et minéraux situés dans le bien‑fonds. Cette revendication était formulée en ces termes:
[traduction] . . . il appert que des erreurs se sont peut-être glissées lors d'une cession effectuée par la Commission d'établissement de soldats enregistrée [. . .] le 10 mars 1928 et sur le certificat de titre no 156‑U‑67 et les certificats de titre ultérieurs, en ce qu'ils ne prévoient pas que la Commission d'établissement de soldats se réserve les droits sur les mines et minéraux, conformément à l'article 57 de la Loi d'établissement de soldats, ch. 188, S.R.C. 1927. . .
Le Directeur de l'établissement de soldats a intenté des poursuites en 1979 afin de faire annuler les certificats de titre désignant les exécuteurs Charlie et Tillie Snider (les "exécuteurs") comme propriétaires des mines et minéraux situés dans le bien‑fonds. Par jugement en date du 13 novembre 1984, le juge Foster de la Cour du Banc de la Reine de l'Alberta a accordé le redressement demandé. Le 17 août 1988, la Cour d'appel a accueilli l'appel et confirmé le certificat de titre initial.
Les questions en litige
Les questions constitutionnelles suivantes ont été formulées:
1.Les dispositions de la Land Titles Act de l'Alberta, R.S.A. 1970, ch. 198 et modifications, s'appliquent‑elles aux droits sur les ressources minérales (à l'exception du charbon) dans les terrains en cause de manière à priver la Couronne fédérale des droits de propriété qui lui sont réservés par la Loi d'établissement de soldats, S.R.C. 1927, ch. 188, art. 57?
2.La Convention sur le transfert des ressources naturelles conclue entre le Canada et l'Alberta, telle que confirmée par la Loi constitutionnelle de 1930, a‑t‑elle eu pour effet de transférer les droits sur les ressources minérales (à l'exception du charbon) du Canada à l'Alberta, rendant ainsi inapplicable l'art. 57 de la Loi d'établissement de soldats, S.R.C. 1927, ch. 188 et modifications?
En outre, le procureur général de l'Alberta et les exécuteurs ont soulevé la question de savoir si l'art. 57 de la Loi de 1919 s'applique, étant donné que la Commission a acheté et vendu le bien‑fonds pour le compte de Sa Majesté le Roi du chef du Canada plutôt qu'en son propre nom.
Les dispositions législatives applicables
La Loi d'Établissement de Soldats, 1917:
4. . . .
(3) Le Ministre peut accorder à tout colon recommandé par la Commission un franc titre à la jouissance d'au plus cent soixante acres de pareilles terres réservées, subordonnément aux conditions qui, de l'avis du Gouverneur en conseil, sont nécessaires pour obtenir que les terres soient employées aux fins pour lesquelles elles sont accordées.
5. (1) La Commission peut prêter à un colon un montant ne dépassant pas deux mille cinq cents dollars pour l'une quelconque des fins suivantes:
a) l'acquisition de terres pour des fins agricoles;
b) la purge d'hypothèques sur terres employées pour fins agricoles;
. . .
6.. . .
(4) Tous prêts effectués sur des terres fédérales doivent constituer une première charge sur lesdites terres, et tous prêts effectués sur autres terres doivent être garantis par première hypothèque, et tous les prêts doivent toujours porter intérêt au taux de cinq pour cent par année.
. . .
(8) Quand un prêt a été effectué sur des terres fédérales, aucune patente ne doit être émise tant que le prêt et tous les intérêts accrus sur ledit prêt n'ont pas été remboursés en entier.
La Loi d'établissement de soldats, 1919:
4. (1) Pour les fins d'acquérir, de détenir, transporter et transférer et de convenir de transporter, d'acquérir ou de transférer l'un quelconque des biens que la présente loi autorise à acquérir, détenir, transporter, transférer, convenir de transporter ou convenir de transférer, mais pour ces fins seulement, la Commission doit être et est censée une corporation, et, à ce titre, le mandataire de la Couronne, du droit du Dominion du Canada. . .
34. . . .
(4) La Commission peut exiger de la part de tout colon l'exécution d'une hypothèque, selon la formule que ses règlements peuvent prescrire, définissant et garantissant toute charge imposée par la présente loi ou par l'ancienne loi, ou déclarée existante ou convenue entre la Commission et le colon.
57. Dans toutes ventes et concessions de terrain faites par la Commission, toutes les mines et tous les minéraux doivent être, et sont censés avoir été réservés, que ce soit ou non stipulé dans l'acte de vente ou de concession, et quant à ce qui regarde un contrat ou une convention quelconque, relativement à une terre, la Commission n'est pas censée avoir convenu ni s'être engagée implicitement à concéder, vendre ou céder des mines ou minéraux quelconques.
L'objet de la Loi d'établissement de soldats
La Loi d'Établissement de Soldats, 1917 visait à permettre aux soldats qui revenaient de la guerre de s'établir comme agriculteurs. Conformément à la Loi de 1917, la Commission recommandait au ministre de l'Intérieur de concéder certaines terres réservées à un vétéran pour des fins agricoles. La Commission était habilitée à consentir des prêts aux vétérans pour l'acquisition de terres agricoles, l'érection de bâtiments, l'achat de bétail, machines et matériel et toute autre fin que la Commission pourrait approuver.
À la fin de la Première Guerre mondiale, la demande de terres, en vertu de la Loi de 1917, était si importante que les terres réservées ne suffisaient plus à répondre à la demande des soldats qui revenaient au pays. Afin de remédier à la situation, le gouverneur en conseil adopta, le 11 février 1919, l'arrêté en conseil C.P. 299 qui prévoyait que la Commission pourrait acquérir des terres et les revendre à des vétérans. Après l'adoption de cet arrêté, la Commission entreprit d'acheter des terres au nom de la Sa Majesté et de les vendre aux vétérans admissibles en vertu de la Loi de 1917.
Comme on pouvait s'y attendre, l'arrêté en conseil ne constituait qu'une mesure provisoire. En 1919, le Parlement a adopté la Loi d'établissement de soldats, 1919 qui en grande partie faisait fond sur la Loi de 1917. Aux fins du présent pourvoi, il importe de souligner que, selon le par. 4(1) de la Loi de 1919, la Commission était censée être une corporation pour les fins d'acquérir et de vendre des terres en application de la Loi de 1919, et était, à ce titre, censée être le mandataire de la Couronne. En outre, toutes les terres auparavant réservées par Sa Majesté en vertu de la Loi de 1917 étaient censées être cédées à la Commission à compter du 7 juillet 1919.
La Loi de 1919 imposait à la Commission plusieurs restrictions quant à la cession de terres aux vétérans. La plus importante aux fins de l'espèce était contenue à l'art. 57 qui prévoyait que, dans toute vente de terrain, toutes les mines et tous les minéraux étaient censés être réservés à la Couronne fédérale.
La Commission disposait de deux moyens pour conserver une garantie sur les terres concédées aux vétérans. Elle pouvait soit conserver le titre de propriété jusqu'au paiement intégral du prix d'achat, soit exiger du vétéran l'exécution d'une hypothèque garantissant toute charge imposée ou déclarée existante en vertu de la Loi de 1919. En vertu de l'art. 34, ces charges pouvaient comprendre des prêts consentis au vétéran par la Commission pour la purge d'hypothèques, l'achat de matériel ou de bétail, l'érection de bâtiments ou toute autre fin "convenue entre la Commission et le colon".
La Loi de 1917, l'arrêté en conseil et la Loi de 1919 avaient pour objet premier d'aider les soldats qui revenaient de la guerre à s'établir sur des terres agricoles. L'article 57 de la Loi de 1919, qui réservait à la Couronne fédérale toutes les mines et tous les minéraux, était particulièrement important pour réaliser cet objet, vu qu'il assurait que les terres concédées allaient être exploitées à des fins agricoles. Ces textes législatifs visaient à profiter aux soldats qui revenaient de la Première Guerre mondiale. Ils relevaient donc de la compétence fédérale sur la milice, le service militaire et le service naval, ainsi que la défense, conférée par le par. 91(7) de la Loi constitutionnelle de 1867.
L'achat et la vente du bien‑fonds
Le 1er septembre 1919, au moment où Diercks a vendu le bien‑fonds à la Commission, la Loi de 1919 avait été adoptée et proclamée en vigueur. Lorsque la Commission a acquis le bien-fonds de Diercks, elle agissait apparemment sous la fausse impression que la Loi de 1917 était toujours en vigueur puisqu'elle a acheté le bien‑fonds pour le compte de Sa Majesté le Roi du chef du Canada, conformément à la Loi de 1917, plutôt que de l'acquérir en son propre nom.
Lorsque la Commission a cédé le bien‑fonds à Lynn en 1928, on a dit que le cédant était Sa Majesté le Roi du chef du Canada en dépit du fait que la Loi de 1919 prévoyait que la Commission pouvait acheter et vendre des terres en son propre nom. La Commission, dans l'exécution de l'opération, agissait à titre de mandataire de la Couronne fédérale plutôt que pour son propre compte. Les intimés prétendent que, de ce fait, l'achat à Diercks et la vente à Lynn ne se trouvaient pas visés par la Loi de 1919.
Je ne saurais accepter cet argument. Aucune disposition de la Loi de 1919 n'exige que la Commission conclue des opérations en son propre nom plutôt qu'à titre de mandataire. Les changements apportés à la Loi de 1919 visaient à la fois à simplifier et à élargir l'administration du régime d'établissement des soldats. Ils ne visaient pas à restreindre les pouvoirs de la Commission en exigeant de celle‑ci qu'elle agisse, dans tous les cas, en son propre nom plutôt qu'à titre de mandataire. Lors de l'achat et de la vente du bien‑fonds, la Commission poursuivait clairement les objectifs de la Loi de 1919. En l'absence de dispositions précises dans la Loi, il serait étrange que la Loi de 1919 ne soit pas applicable pour le seul motif que le bien‑fonds a été acheté et vendu au nom de Sa Majesté le Roi du chef du Canada plutôt qu'au nom de la Commission qui est un mandataire de la Couronne fédérale. Il s'ensuit donc que les dispositions de la Loi de 1919, notamment celles qui prévoient que les mines et minéraux sont réservés à la Couronne fédérale, s'appliquaient à la vente du bien‑fonds à Lynn.
La Land Titles Act de l'Alberta
La Cour d'appel a conclu que la Commission était liée par les dispositions de la LTA qui étaient en vigueur au moment de la vente à Lynn en 1928. Selon ce point de vue, la Commission est devenue assujettie à la LTA lorsqu'elle a enregistré le contrat d'acquisition de Diercks et sa cession subséquente à Lynn. Elle a statué qu'en choisissant de procéder à l'enregistrement sous le régime de la LTA, la Commission est devenue liée par toutes les dispositions de la Loi, y compris l'exigence qu'elle enregistre sa réservation des droits sur les mines et minéraux situés dans le bien‑fonds. On a conclu que, puisque la Commission avait omis d'enregistrer cette réservation, Snider a acquis le bien‑fonds sans aucune réservation des droits sur les mines et minéraux, à l'exception des droits sur le charbon, qui avaient été réservés expressément à CP.
À mon avis, ce raisonnement est fondé sur une interprétation inacceptable de la Loi de 1919. Le paragraphe 13(6) de la Loi de 1919 dispose que:
13.. . .
(6) Il n'est pas nécessaire, en vertu de la présente loi, qu'une cession, un transport, une hypothèque, charge, convention ou adjudication soient enregistrés ou inscrits pour que soit préservé le droit que la Commission possède en vertu de ces actes, mais ils peuvent être enregistrés au bureau d'enregistrement de l'endroit où le terrain est situé, si la Commission le juge opportun.
Cette disposition vise expressément à soustraire aux exigences des régimes provinciaux d'enregistrement immobilier les opérations conclues par la Commission, en son propre nom ou à titre de mandataire, en vertu de la Loi de 1919.
En l'absence d'une telle disposition, la Commission serait effectivement liée par les dispositions de la LTA. Toutefois, le par. 13(6) de la Loi de 1919 ne nous permet pas d'arriver à cette conclusion. La Loi de 1919 prévoit que la Commission conserve la propriété des mines et minéraux et la priorité à cet égard dans les cas où elle ne procède pas à l'enregistrement de ses droits en vertu de la loi provinciale en matière de droits immobiliers. La disposition fédérale est donc directement en conflit avec la LTA et la Loi fédérale de 1919 doit l'emporter.
Dans l'arrêt Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161, à la p. 191, on a statué qu'en cas de conflit direct entre une loi fédérale et une loi provinciale valides, c'est la loi fédérale qui a prépondérance. Le juge Dickson (tel était alors son titre) affirme:
En principe, il ne semble y avoir aucune raison valable de parler de prépondérance et d'exclusion sauf lorsqu'il y a un conflit véritable, comme lorsqu'une loi dit "oui" et que l'autre dit "non"; "on demande aux mêmes citoyens d'accomplir des actes incompatibles"; l'observance de l'une entraîne l'inobservance de l'autre.
En l'espèce, les lois fédérales et provinciales ont été validement adoptées à des fins fédérales et provinciales légitimes. De plus, il existe un conflit direct entre la loi fédérale et la loi provinciale. Lorsqu'il s'agit de déterminer si, malgré l'absence d'enregistrement, la Commission a conservé ses droits sur les mines et minéraux situés dans le bien‑fonds, la loi fédérale dit clairement "oui" alors que la loi provinciale dit "non". Dans ces circonstances, la loi fédérale a prépondérance. Il s'ensuit donc que la LTA est inopérante dans la mesure où elle exige que la Commission enregistre ses droits sur les mines et minéraux situés dans le bien‑fonds.
Il ne saurait donc être question que la Commission soit liée par les exigences d'enregistrement de la LTA. Pour la Commission, ces dispositions n'existent tout simplement pas. Même s'il est vrai que la Commission a enregistré l'achat et plus tard la vente du bien‑fonds en vertu de la LTA, elle ne l'a fait que pour favoriser les colons soldats qui ne pouvaient invoquer l'exclusion d'enregistrement prévue dans la Loi de 1919. L'enregistrement avait non pas pour but de profiter à la Commission, mais plutôt de rendre possible l'application du programme d'établissement de soldats. C'est l'enregistrement qui permettait aux vétérans de tirer profit de la loi en matière d'établissement. Il ne faut pas oublier que les Lois de 1917 et de 1919 visaient l'établissement des vétérans sur des terres partout au Canada. On pouvait bien s'attendre à ce que les exigences d'enregistrement varient d'une province à l'autre. Le paragraphe 13(6) avait pour effet de préserver les droits de la Commission sur les mines et minéraux situés dans tous les bien‑fonds, où qu'ils puissent être. La Commission conservait ces droits sans avoir à les enregistrer contre le titre de propriété en Alberta ou dans toute autre province.
Nous devons maintenant examiner si le transfert, en 1930, des ressources naturelles du gouvernement fédéral à celui de l'Alberta a entraîné le transfert à la province des mines et minéraux situés dans le bien-fonds.
La Convention sur le transfert des ressources naturelles
Lorsque l'Alberta s'est jointe à la Confédération en 1905, l'administration des ressources naturelles a été réservée au gouvernement fédéral en application de l'art. 21 de la Loi sur l'Alberta, S.C. 1905, ch. 3 (reproduite aux L.R.C. (1985), app. II, no 20):
21. Les terres fédérales, mines et minéraux et les redevances qui s'y rattachent, ainsi que les droits de la Couronne sur les eaux comprises dans les limites de la Province sous l'empire de l'Acte d'irrigation du Nord‑Ouest, 1898, continuent d'être la propriété de la Couronne et sous l'administration du gouvernement du Canada pour le Canada, sauf les dispositions de toute loi du parlement du Canada, relatives aux réserves pour chemins et aux chemins ou trails, et telles qu'en vigueur immédiatement avant l'entrée en vigueur de la présente loi, lesquelles s'appliqueront à la dite province et comporteront substitution de la dite province aux territoires du Nord‑Ouest.
Pour que l'Alberta soit traitée à l'égal des provinces constituant originairement la Confédération quant aux ressources naturelles, le gouvernement fédéral et celui de l'Alberta ont négocié la Convention sur le transfert des ressources naturelles (la "Convention"). Cette convention fait maintenant partie de la Constitution du Canada, à titre d'annexe 2 de la Loi constitutionnelle de 1930. L'article 1 de la Convention transfère à l'Alberta l'intérêt du gouvernement fédéral ". . .dans toutes les terres, toutes les mines, tous les minéraux (précieux et vils) et toutes les redevances en découlant . . ." Certaines terres ont été exclues du transfert, notamment les réserves indiennes, les parcs nationaux et les terres détenues par le gouvernement fédéral à titre de garantie. En outre, les terres relevant du programme d'établissement de soldats étaient aussi exclues du transfert. À cet égard, l'art. 13 de la Convention prévoit:
13. Tous les intérêts dans les terres de la Couronne de la province sur la garantie desquelles une avance a été consentie en vertu des dispositions de la Loi d'établissement de soldats, chapitre 188 des Statuts revisés du Canada, 1927, et des lois modificatrices, continueront d'appartenir au gouvernement du Canada pour les fins du Canada et d'être administrés par lui.
Cette disposition vise évidemment à préserver les garanties du gouvernement fédéral relatives aux terres relevant du programme d'établissement de soldats. Comme le fédéral continue d'être propriétaire et d'administrer lesdites terres, sous réserve de ces droits, la Convention permet à la Commission de continuer de gérer le programme de la façon prévue par les Lois de 1917 et de 1919. Pour les fins de l'art. 13, le fédéral doit être propriétaire au moins des terres relevant du programme et visées par les garanties qu'il détenait en 1930, et les administrer.
Quel est alors le sens du mot "terres" à l'art. 13 de la Convention? Mon collègue le juge Stevenson soutient que ce terme devrait être interprété strictement de manière à exclure les mines et minéraux et à inclure seulement les droits de surface. J'arrive à une conclusion différente après avoir examiné l'économie des Lois de 1917 et de 1919.
L'article 64 de la Loi de 1919 prévoit que les concessions et les prêts faits en vertu de la Loi de 1917 demeurent soumis à leurs modalités initiales. Cette situation n'a pas été modifiée par la révision des lois de 1928. (Voir Loi concernant les Statuts revisés du Canada, S.C. 1924, ch. 65, art. 6 et 7). Ainsi, en 1930, au moment de l'entrée en vigueur de la Convention, toutes les garanties non réalisées sur des terres assujetties à la Loi de 1917 ont continué d'exister aux conditions auxquelles elles avaient été consenties au départ. Puisque la Loi de 1917, contrairement à la Loi de 1919, ne disait rien sur la question des mines et minéraux, sauf si ces mines et minéraux avaient été expressément réservés au gouvernement fédéral dans l'acte de vente, ces mines et minéraux ont été transférés au cessionnaire. Il s'ensuit que toute garantie détenue par la Commission, conformément à la Loi de 1917, viserait aussi les mines et minéraux. Ces droits auraient continué d'exister après l'adoption de la Loi de 1919 et la révision des lois. Puisque l'art. 13 de la Convention visait à préserver ces garanties, l'utilisation du mot "terres" dans cet article doit englober les mines et minéraux. Toute autre interprétation aurait pour effet de nier l'existence des garanties détenues par le fédéral relativement aux prêts consentis en application de la Loi de 1917. En conséquence, la seule définition du terme "terres" utilisé à l'art. 13 de la Convention, qui préserve les droits détenus par le fédéral en vertu de la Loi de 1917 et de la Loi de 1919, est celle qui inclut les mines et minéraux.
Les intimés soutiennent que, lorsque le terme "terres" est utilisé ailleurs dans la Convention, il ne vise que les droits de surface et non tous les droits sur les biens réels. Je ne crois pas qu'il soit nécessaire d'examiner cet argument. Il faut se rappeler que l'art. 13 de la Convention visait à préserver les garanties du gouvernement fédéral sur les terres relevant du programme d'établissement de soldats. Compte tenu de cet objectif ainsi que de l'économie et de l'objet des Lois de 1917 et de 1919, je dois conclure que l'art. 13 de la Convention vise à la fois les droits de surface ainsi que les droits miniers.
Lorsque la Convention est entrée en vigueur, en 1930, la Couronne fédérale détenait une garantie valide sur les terres. Conformément au par. 34(4) de la Loi de 1919, cette garantie, représentée par l'hypothèque consentie par Lynn, garantissait le solde du prix de vente du terrain, soit la somme de 2 000 $. Cette somme de 2 000 $ constituait donc une "avance" au sens de la Loi de 1919. Cette hypothèque n'a été quittancée qu'en 1935. En application de l'art. 13 de la Convention, le fédéral a donc continué d'être propriétaire du bien‑fonds et de l'administrer.
Toutefois, les intimés prétendent qu'en vertu de l'art. 13 de la Convention, le fédéral continuait d'être propriétaire du bien‑fonds et de l'administrer seulement pendant le temps que sa garantie existait. Ils font valoir que cette position respecte l'objectif général de la Convention, savoir le transfert de toutes les terres au gouvernement provincial. À mon avis, on ne saurait accepter cette prétention parce qu'il faudrait alors forcer le sens de l'art. 13 de la Convention de manière qu'il prévoie que la Couronne fédérale possédait seulement des droits provisoires. Pourtant, l'art. 13 prévoit spécifiquement que les terres qu'il vise "continueront d'appartenir au gouvernement [fédéral] [. . .] et d'être administré[e]s par lui". Les termes utilisés sont clairs et nets. L'article 13 prévoit que la Couronne fédérale constitue l'administrateur absolu de ces terres.
Conclusion
La cession du bien‑fonds à Lynn en 1928 comportait la réservation des mines et minéraux à la Couronne fédérale. La Commission n'avait aucunement l'obligation d'enregistrer cette réservation en vertu de la LTA. Dans la mesure où la LTA exigeait pareil enregistrement, elle était inopérante. Après l'entrée en vigueur de la Convention en 1930, le bien‑fonds a continué d'appartenir à la Couronne fédérale et d'être administré par celle‑ci. Cette conclusion découle des dispositions de l'art. 13 de la Convention qui préservent les droits du fédéral sur tout bien‑fonds à l'égard duquel une garantie était détenue en vertu du programme d'établissement de soldats. En 1930, lors de l'entrée en vigueur de la Convention, la Couronne fédérale détenait une hypothèque sur le bien‑fonds conformément à la Loi de 1919. Cette hypothèque ne fut quittancée qu'en 1935. D'après son texte, l'art. 13 de la Convention préservait tout intérêt fédéral dans le bien‑fonds, y compris le droit aux mines et minéraux. Aucune autre mesure subséquente n'a fait perdre au fédéral son droit sur les mines et minéraux situés dans le bien‑fonds. Ces droits continuent d'appartenir à la Couronne fédérale, représentée par la Commission.
Dispositif
Je suis d'avis d'accueillir le pourvoi, d'annuler l'ordonnance de la Cour d'appel et de rétablir l'ordonnance du juge de première instance.
Pour les motifs qui précèdent, je suis d'avis de répondre par la négative aux deux questions constitutionnelles.
Pourvoi rejeté avec dépens, les juges La Forest et Cory sont dissidents.
Procureur de l'appelant: John C. Tait, Ottawa.
Procureurs des intimés Fred King, Albert Snider et Fred Snider: Lucas, Bishop, Bowker & White, Edmonton.
Procureur de l'intimé le procureur général de l'Alberta: Le ministère du Procureur général, Edmonton.
Procureur de l'intervenant le procureur général du Manitoba: Le procureur général du Manitoba, Winnipeg.
Procureur de l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan: Le sous‑procureur général de la Saskatchewan, Regina.
