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§ R. c. Furtney, [1991] 3 R.C.S. 89 (26 septembre 1991)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est rejeté

Numérotation :

Référence neutre : [1991] 3 R.C.S. 89 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1991-09-26;.1991..3.r.c.s..89 ?

Analyses :

Droit constitutionnel - Délégation - Droit criminel ‑- Loteries -‑ Loteries interdites par le Code criminel sauf celles tenues conformément aux modalités d'une licence délivrée par le lieutenant‑gouverneur en conseil d'une province - Les dispositions du Code relatives aux loteries constituent‑elles une délégation irrégulière d'un pouvoir en matière de droit criminel? - Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C‑46, art. 207(1)b), (2), (3).

Droit constitutionnel - Législation déguisée - Droit criminel ‑- Loteries -‑ Loteries interdites par le Code criminel sauf celles tenues conformément aux modalités d'une licence délivrée par le lieutenant‑gouverneur en conseil d'une province - Les dispositions du Code relatives aux loteries créent‑elles un régime de réglementation discrétionnaire invalide? - Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C‑46, art. 207(1)b), (2), (3).

Droit constitutionnel - Charte des droits - Droit de ne pas être reconnu coupable si un acte ou une omission ne constitue pas une infraction en droit - Loteries interdites par le Code criminel sauf celles tenues conformément aux modalités d'une licence délivrée par le lieutenant‑gouverneur en conseil d'une province - Modalités de la licence non publiées dans la gazette officielle - Accusés reconnus coupables d'avoir conseillé de tenir une loterie d'une manière non permise par les modalités de la licence - La non‑publication des modalités contrevient‑elle à l'art. 11g) de la Charte canadienne des droits et libertés? - Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C‑46, art. 207.

Droit criminel - Loteries - Loteries interdites par le Code criminel sauf celles tenues conformément aux modalités d'une licence délivrée par le lieutenant‑gouverneur en conseil d'une province - Accusés reconnus coupables d'avoir conseillé de tenir une loterie d'une manière non permise par les modalités de la licence - La publication des modalités dans la gazette officielle est‑elle essentielle à toute culpabilité? - Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C‑46, art. 207 - Loi sur les textes réglementaires, L.R.C. (1985), ch. S‑22, art. 2(1), 11(2).

Les appelants ont été accusés d'avoir conseillé à des titulaires de licences de bingo de ne pas respecter les conditions de leurs licences, contrairement à l'art. 22 et au par. 207(3) du Code criminel. Les conditions provinciales de ces jeux de bingo sont énoncées dans des décrets, directives ou règlements provinciaux et, bien qu'elles ne soient pas publiées dans la gazette officielle du Canada ou celle de l'Ontario, elles sont fournies à chaque titulaire au moment de la délivrance de la licence. Les appelants ont été acquittés en Cour provinciale pour le motif que l'al. 207(1)b) et le par. 207(2) du Code excédaient la compétence du Parlement étant donné que ces dispositions constituaient une délégation irrégulière de pouvoir en matière de droit criminel. Les dispositions contestées envisagent l'établissement d'un régime d'autorisation de loterie défini comportant des licences à délivrer par le lieutenant‑gouverneur en conseil ou par la personne ou l'autorité qu'il désigne. Ce régime peut être établi au moyen d'une loi provinciale. L'Ontario n'a pas de régime législatif en matière de loteries. La cour d'appel des poursuites sommaires a accueilli l'appel interjeté par le ministère public, annulé les acquittements et ordonné la tenue d'un nouveau procès. L'appel interjeté par les appelants devant la Cour d'appel a été rejeté. Le présent pourvoi vise à déterminer (1) si l'al. 207(1)b) ou les par. 207(2) ou 207(3) du Code excèdent la compétence du Parlement à titre de délégation irrégulière à un organisme provincial d'une matière relevant de la compétence exclusive du gouvernement fédéral; (2) si l'al. 207(1)b) ou les par. 207(2) ou 207(3) créent un régime d'administration et de réglementation discrétionnaire applicable aux loteries; et (3) si la non‑publication des modalités prescrites en vertu de l'al. 207(1)b) et du par. 207(2) porte atteinte aux droits garantis à l'al. 11g) de la Charte canadienne des droits et libertés.

Arrêt: Le pourvoi est rejeté.

Bien que le Parlement ne puisse déléguer son pouvoir législatif à une législature provinciale, il n'est pas interdit de déléguer ce pouvoir à un autre organisme. Le Parlement peut également incorporer une loi provinciale par renvoi ou limiter la portée de sa loi au moyen d'une condition, à savoir l'existence d'une loi provinciale. Il n'y a pas là délégation. Dans l'exercice de ses pouvoirs, le Parlement est libre de définir le domaine dans lequel il choisit d'agir et, ce faisant, il peut permettre que d'autres aspects soient régis par une loi provinciale valide. Si une province légifère dans un domaine où elle est autorisée à le faire, elle le fait non pas à titre de délégataire, mais dans l'exercice des pouvoirs que lui confère l'art. 92 de la Loi constitutionnelle de 1867. La réglementation des activités de jeu a un aspect provincial manifeste en vertu de l'art. 92, sous réserve de la compétence prépondérante du Parlement en cas de conflit entre la loi fédérale et la loi provinciale.

Le lieutenant‑gouverneur en conseil a la capacité ou le statut requis pour recevoir un pouvoir délégué. La Constitution ne lui interdit nullement d'accepter un pouvoir délégué. Bien que, dans certains cas, une délégation en faveur du lieutenant‑gouverneur équivaille à une délégation en faveur d'une législature, il n'est pas nécessaire de résoudre cette question en l'espèce puisque les éléments essentiels du régime fédéral de loterie sont énoncés dans le Code et que le lieutenant‑gouverneur n'a fait que prendre des décisions administratives concernant des matières d'intérêt essentiellement provincial. L'arrêt Re Peralta and The Queen (1985), 49 O.R. (2d) 705 s'applique à ces décisions.

L'alinéa 207(1)b) et le par. 207(2) du Code ne sont pas visés par l'interdiction faite par la Constitution de déléguer des pouvoirs législatifs. L'alinéa 207(1)b) ne confère aucun droit ni n'impose aucune obligation à une législature provinciale. Il confère un pouvoir au lieutenant‑gouverneur en conseil ou encore à la personne ou à l'autorité que ce dernier désigne. De même, le par. 207(2) ne confère aucun droit ni n'impose aucune obligation à une législature provinciale, sauf la partie qui prévoit qu'une licence délivrée par le lieutenant‑gouverneur en conseil ou par la personne ou l'autorité qu'il désigne peut être assortie des conditions pertinentes qu'"une loi provinciale peut fixer". Cette disposition doit s'interpréter non pas comme une délégation d'un pouvoir législatif par le Parlement, mais comme incorporant par renvoi une loi provinciale qui autorise le lieutenant‑gouverneur en conseil à délivrer des licences contenant des conditions pertinentes ou qui soustrait à l'interdiction faite par le droit criminel les loteries autorisées en vertu d'une loi provinciale pourvu que les licences les autorisant soient délivrées par le lieutenant‑gouverneur en conseil ou par la personne ou l'autorité qu'il désigne.

L'alinéa 207(1)b) et les par. 207(2) et 207(3) ne créent pas un régime d'administration et de réglementation discrétionnaire applicable aux loteries. Le Parlement n'a pas tenté de se servir de son pouvoir en matière de droit criminel comme moyen déguisé de réglementer des matières relevant de la compétence des provinces. La décriminalisation des loteries exploitées en vertu de licences assorties de certaines conditions précises constitue une définition de l'acte criminel, qui fixe la portée de l'infraction. C'est un exercice constitutionnellement acceptable du pouvoir en matière de droit criminel, qui réduit le champ de l'interdiction du droit criminel lorsqu'il existe certaines conditions.

La non‑publication des modalités des licences de loterie ne contrevient pas à l'al. 11g) de la Charte. Cet alinéa exige que la conduite reprochée soit de nature criminelle au moment où elle est adoptée et il n'a rien à voir avec la question de savoir comment la loi doit être publicisée. Toutefois, en admettant que l'al. 11g) comprend une certaine notion d'accessibilité, la loi doit pouvoir, tout au plus, être vérifiée par ceux qu'elle touche. Vu que les conditions sont fournies à chaque titulaire d'une licence, il a été satisfait à cette exigence.

La publication des conditions auxquelles les licences ont été délivrées n'est pas essentielle à toute culpabilité. Bien qu'il y ait un décret, non publié en tant que texte réglementaire, qui énonce certaines conditions, l'infraction reprochée a trait aux conditions de licences spécifiées et comporte une allégation que ces conditions constituent une disposition expresse des licences, ce qui est matière de preuve, plutôt qu'une allégation que les conditions sont prescrites par la loi. Les conditions des licences particulières ne sont pas visées par la définition de "textes réglementaires" contenue dans la loi fédérale sur les textes réglementaires.


Parties :

Demandeurs : Sa Majesté la Reine
Défendeurs : Furtney

Texte :

R. c. Furtney, [1991] 3 R.C.S. 89

Philip Furtney, Scott Furtney, Diane Roy,

Hugh Chamney et Diamond Bingo Inc. (62394) Appelants

c.

Sa Majesté la Reine Intimée

et

Le procureur général du Canada,

le procureur général du Québec,

le procureur général de l'Alberta,

le procureur général de la Saskatchewan et

le procureur général de Terre‑Neuve Intervenants

Répertorié: R. c. Furtney

No du greffe: 21759.

1991: 20 juin; 1991: 26 septembre.

Présents: Les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Cory, McLachlin, Stevenson et Iacobucci.

en appel de la cour d'appel de l'ontario

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario (1989), 52 C.C.C. (3d) 467, 73 C.R. (3d) 242, qui a confirmé la décision d'une cour d'appel des poursuites sommaires (1988), 44 C.C.C. (3d) 261, 66 C.R. (3d) 121, qui avait ordonné la tenue d'un nouveau procès relativement à des accusations d'avoir conseillé de tenir une loterie d'une manière non permise par l'art. 190 du Code criminel. Pourvoi rejeté.

Peter E. Harvey, Trevor Whiffen et John O'Kane, pour les appelants.

Scott C. Hutchison, pour l'intimée.

I. G. Whitehall, c.r., et Kimberly Prost, pour l'intervenant le procureur général du Canada.

Gilles Laporte et Monique Rousseau, pour l'intervenant le procureur général du Québec.

Peter V. Teasdale, pour l'intervenant le procureur général de l'Alberta.

P. Mitch McAdam, pour l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan.

B. Gale Welsh, pour l'intervenant le procureur général de Terre‑Neuve.

Version française du jugement de la Cour rendu par

//Le juge Stevenson//

Le juge Stevenson — Les appelants se pourvoient, avec l'autorisation de notre Cour, contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario qui a confirmé la décision d'une cour d'appel des poursuites sommaires d'ordonner la tenue d'un nouveau procès relativement à des accusations selon lesquelles les appelants auraient conseillé à d'autres personnes de ne pas respecter les conditions de licences relatives au jeu de bingo.

Les points en litige devant nous ont trait à la constitutionnalité des dispositions du Code criminel autorisant certains jeux en vertu d'une licence et à la question de savoir si la publication des conditions auxquelles les licences ont été délivrées est essentielle à toute culpabilité.

Les faits

Les appelants ont été accusés, selon une dénonciation, d'avoir conseillé, à cinq reprises, à des titulaires de licences de bingo de ne pas respecter les conditions de leurs licences relatives au jeu de bingo, contrairement au par. 190(3) du Code criminel, S.R.C. 1970, ch. C-34 (maintenant le par. 207(3)). Ils ont été accusés tout particulièrement d'avoir conseillé d'enfreindre la règle dite des 15 et 20 pour 100 (attribution d'un maximum de 15 pour 100 des revenus aux frais de gestion et d'un minimum de 20 pour 100 de ces mêmes revenus aux oeuvres de charité). Les conditions de ces loteries sont énoncées dans le décret no 2797/82 et d'autres règles, directives et règlements établis par le ministère de la Consommation et du Commerce de l'Ontario. On a allégué que l'infraction matérielle du non‑respect des conditions des licences était une infraction visée au par. 190(3) du Code et que, par conséquent, l'art. 22 s'appliquait (conseiller à une autre personne de commettre une infraction).

Les appelants ont contesté les dispositions des al. 190(1)b) et par. 190(2) (maintenant les al. 207(1)b) et par. 207(2)). Ils ont soutenu que le Parlement outrepassait son pouvoir de délégation en autorisant des exemptions de l'application du droit criminel dans le cas des organismes de charité ou des organismes religieux qui exploitent une loterie conformément à une licence délivrée par le lieutenant‑gouverneur en conseil d'une province. Ils ont en outre fait valoir que, même s'il y avait une délégation régulière de pouvoir aux autorités provinciales, le décret 2797/82 n'a pas été adopté conformément à la loi provinciale et que le décret ainsi que les autres règles et directives ne créent pas d'infraction reconnue en droit du fait qu'ils n'ont pas été publiés. Ils ont enfin prétendu que le régime législatif énoncé à l'al. 190(1)b) et au par. 190(2) violait l'art. 15 de la Charte canadienne des droits et libertés pour le motif que ces dispositions n'avaient pas le même effet partout au Canada. Après avoir conclu que les dispositions du Code censées déléguer un pouvoir au lieutenant‑gouverneur en conseil excédaient la compétence du Parlement parce qu'elles constituaient une délégation irrégulière de pouvoir en matière de droit criminel, le juge du procès a rejeté les accusations portées contre les appelants.

Le ministère public a interjeté appel devant la Cour suprême de l'Ontario (cour des sessions hebdomadaires) contre les acquittements prononcés à l'égard des poursuites sommaires. Le juge Campbell, qui a accueilli l'appel, a annulé les acquittements et ordonné la tenue d'un nouveau procès pour les appelants: (1988), 44 C.C.C. (3d) 261, 66 C.R. (3d) 121.

L'appel interjeté par les appelants devant la Cour d'appel de l'Ontario a été rejeté: (1989), 52 C.C.C. (3d) 467, 73 C.R. (3d) 242.

Les jugements

La Cour provinciale de l'Ontario

Le juge du procès a fait remarquer que:

[traduction] Le problème de délégation en l'espèce a trait à une délégation directe de ce qui, selon le procureur provincial, constitue des pouvoirs administratifs seulement, c'est‑à‑dire une délégation à partir du Code criminel qui relève strictement de la compétence du Parlement à un organisme administratif qui relève entièrement du cabinet provincial. La défense soutient que cela a pour effet de conférer indirectement un pouvoir législatif à la province en l'absence de toute loi provinciale.

Constatant que le droit criminel doit être interprété de façon stricte, il s'est demandé si le manquement à l'un des règlements ou directives de la Direction générale des loteries provinciales constituait une infraction donnant lieu à pleine application du droit criminel. Il a déclaré que:

[traduction] Il faut présumer que la non‑publication [du décret, du règlement et des directives] s'expliquait par le fait que le gouvernement provincial considérait que le décret et les autres directives étaient de nature purement administrative, ce qui naturellement est la thèse du ministère public. Cela place la province dans un dilemme. Les peines sont formellement prescrites par le Code criminel, et pourtant on tente de faire infliger des peines criminelles en vertu de ce qui est perçu comme un acte administratif de la part d'autorités provinciales.

Je dois en arriver à la conclusion que le décret et les autres directives des autorités provinciales en vertu desquels les présentes accusations ont été portées sont des mesures essentiellement législatives en ce qu'elles sont censées créer des infractions punissables en vertu du Code criminel et ne constituent pas, comme telles, des infractions reconnues en droit.

Je dois conclure, avec un certain regret, que les dispositions de l'alinéa 190(1)b) et du paragraphe 190(2) du Code criminel qui sont censées déléguer un pouvoir au lieutenant‑gouverneur en conseil d'une province relativement à la mise sur pied et à l'exploitation de loteries, de la manière qui y est prévue, excèdent la compétence du Parlement pour le motif qu'elles constituent une délégation irrégulière de pouvoir en matière de droit criminel.

Le juge du procès a estimé qu'il n'était pas nécessaire d'examiner l'argument fondé sur l'art. 15 de la Charte.

La Cour suprême de l'Ontario (cour des sessions hebdomadaires)

Le juge d'appel des poursuites sommaires a souligné que les appelants étaient accusés non pas d'avoir violé les conditions d'une licence, mais plutôt d'avoir conseillé de tenir une loterie qui n'était pas autorisée par l'art. 190 du Code criminel ou conformément à cet article.

Le juge d'appel des poursuites sommaires a fait remarquer que, dans Re Peralta and The Queen (1985), 49 O.R. (2d) 705, la Cour d'appel de l'Ontario a maintenu la délégation, prévue en faveur du ministre d'une province dans le règlement fédéral sur les pêcheries, du pouvoir de délivrer des licences de pêche et de les assortir de conditions. Dans cette affaire, la cour a statué que le règlement fédéral avait pour effet d'établir une politique générale et qu'en fixant des limites de prises par personne dans le cadre de ces lignes directrices, le ministre provincial agissait d'une manière compatible avec le règlement. De l'avis du juge Campbell, c'est exactement ce qui s'est produit en l'espèce. En décriminalisant et, de fait en légalisant, certaines formes de jeu à l'art. 190, le Parlement a créé une industrie réglementée. Il a établi des lignes directrices générales relativement à l'industrie réglementée et a laissé aux provinces le soin de prescrire les détails du régime de réglementation. Le juge du procès, à son avis, a commis une erreur de droit en faisant une distinction d'avec l'arrêt Re Peralta. Ce dernier arrêt a été confirmé par notre Cour, [1988] 2 R.C.S. 1045 (sub. nom. Peralta c. Ontario), "essentiellement pour les motifs donnés par le juge en chef adjoint de l'Ontario MacKinnon".

Le juge Campbell n'a pas accepté l'argument des appelants selon lequel les accusations portées ne révélaient pas l'existence d'une infraction reconnue en droit. Il a fait remarquer que ni le décret ni les conditions de la licence ne constituent des règlements ou des textes réglementaires et qu'il n'est pas nécessaire qu'ils soient "publiés dans le journal officiel". Selon lui, l'al. 11g) de la Charte n'a rien à voir avec la publication des lois ou des textes réglementaires. Il prévoit que nul ne devrait être déclaré coupable d'une infraction à moins que la loi ne soit vraiment en vigueur au moment de la perpétration de l'infraction, mais il ne mentionne pas comment la loi doit être publicisée. Il a ajouté que, si l'al. 11g) ou l'art. 7 contient une obligation constitutionnelle de rendre accessible au grand public la teneur des peines criminelles, on a satisfait à cette obligation car les conditions d'autorisation sont fournies à chaque titulaire au moment de la délivrance de la licence.

D'après le juge d'appel des poursuites sommaires, les dispositions contestées ne vont pas à l'encontre de l'art. 15 de la Charte.

La Cour d'appel

La Cour d'appel était d'avis que les éléments essentiels de l'infraction ne se trouvent pas dans les conditions des licences mais plutôt dans le texte du par. 207(3) du Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C‑46 (auparavant le par. 190(3)). En d'autres mots, il incombait au ministère public de prouver que les appelants ont conseillé aux titulaires des licences, aux fins d'une loterie, de faire quelque chose qui n'était pas permis par une disposition de l'art. 207 relativement à la mise sur pied, à la gestion ou à l'exploitation de cette loterie.

La Cour d'appel a rejeté l'argument selon lequel l'art. 207 et le régime créé par celui‑ci sont inconstitutionnels pour le motif qu'ils vont à l'encontre des dispositions de l'art. 15 de la Charte relatives à l'égalité. À son avis, les analyses faisant autorité auxquelles s'est livrée la Cour suprême du Canada dans les arrêts Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143, R. c. Turpin, [1989] 1 R.C.S. 1296, et Renvoi relatif à la Workers' Compensation Act, 1983 (T.‑N.), [1989] 1 R.C.S. 922, ont fait ressortir clairement qu'il n'y a pas eu violation des droits à l'égalité des appelants en l'espèce et que l'art. 15 de la Charte ne s'applique donc pas.

La Cour d'appel n'était pas convaincue que l'art. 207 du Code et le régime créé par celui‑ci équivalent à une délégation du Parlement aux autorités provinciales de l'exercice de son pouvoir en matière de droit criminel. Elle était d'accord avec le juge d'appel des poursuites sommaires pour dire que le juge du procès a commis une erreur en faisant une distinction d'avec la décision Re Peralta et que le raisonnement suivi par la Cour d'appel dans cette affaire dictait l'issue de la présente affaire.

La cour a rejeté également la prétention des appelants selon laquelle la dénonciation ne révélait aucune infraction reconnue en droit. Cet argument reposait sur leur prétention que les conditions des licences de bingo sont les éléments essentiels de l'infraction matérielle, laquelle prétention a été rejetée par la cour. D'après la cour, il était impossible d'obtenir une licence de bingo sans être mis au courant de ses conditions.

Les dispositions législatives pertinentes

Charte canadienne des droits et libertés

11. Tout inculpé a le droit:

. . .

g) de ne pas être déclaré coupable en raison d'une action ou d'une omission qui, au moment où elle est survenue, ne constituait pas une infraction d'après le droit interne du Canada ou le droit international et n'avait pas de caractère criminel d'après les principes généraux de droit reconnus par l'ensemble des nations;

Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C‑46

207. (1) Par dérogation aux autres dispositions de la présente partie en matière de jeux et de paris, les règles qui suivent s'appliquent aux personnes et organismes mentionnés ci‑après:

. . .

b) un organisme de charité ou un organisme religieux peut, en vertu d'une licence délivrée par le lieutenant‑gouverneur en conseil d'une province ou par la personne ou l'autorité qu'il désigne, mettre sur pied et exploiter une loterie dans la province si le produit de la loterie est utilisé à des fins charitables ou religieuses;

. . .

(2) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, une licence délivrée en vertu de l'un des alinéas (1)b), c), d) ou f) par le lieutenant‑gouverneur en conseil d'une province ou par la personne ou l'autorité qu'il désigne peut être assortie des conditions que celui‑ci, la personne ou l'autorité en question ou une loi provinciale peut fixer à l'égard de la mise sur pied, de l'exploitation ou de la gestion de la loterie autorisée par la licence ou à l'égard de la participation à celle‑ci.

(3) Quiconque, dans le cadre d'une loterie, commet un acte non autorisé par une autre disposition du présent article ou en vertu de celle‑ci est coupable:

a) dans le cas de la mise sur pied, de l'exploitation ou de la gestion de cette loterie:

(i) soit d'un acte criminel et est passible d'un emprisonnement maximal de deux ans,

(ii) soit d'une infraction punissable sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire;

b) dans le cas de la participation à cette loterie, d'une infraction punissable sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire.

Les questions en litige

Les questions constitutionnelles suivantes ont été formulées par le juge Cory le 17 septembre 1990:

1.L'alinéa 207(1)b) et les par. 207(2) et (3) du Code criminel du Canada, L.R.C. (1985), ch. C‑46, créent‑ils un régime d'administration et de réglementation discrétionnaire applicable aux loteries et, dans l'affirmative, excèdent‑ils la compétence du Parlement?

2.L'alinéa 207(1)b) ou les par. 207(2) ou (3) du Code criminel du Canada, L.R.C. (1985), ch. C‑46, ou toute combinaison de ces dispositions, excèdent‑ils la compétence du Parlement à titre de délégation irrégulière à un organisme provincial d'une matière relevant de la compétence exclusive du gouvernement fédéral?

3.La non‑publication des modalités prescrites en vertu de l'al. 207(1)b) et du par. 207(2) du Code criminel du Canada, L.R.C. (1985), ch. C‑46, porte‑t‑elle atteinte aux droits garantis à l'art. 7 ou à l'al. 11g) de la Charte canadienne des droits et libertés? Dans l'affirmative, pareille non‑publication est‑elle une limite raisonnable, prescrite par une règle de droit, dont la justification peut se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique et qui est, de ce fait, sauvegardée par l'article premier de la Charte canadienne des droits et libertés?

Analyse

Les appelants ont été acquittés à leur procès après avoir demandé et obtenu, sur production d'un exposé conjoint des faits, un jugement selon lequel il y a eu une délégation inconstitutionnelle de pouvoir en matière de droit criminel. Comme il existe une ordonnance enjoignant de tenir un nouveau procès, laquelle, selon moi, devrait être confirmée, il faut limiter l'examen aux questions dont nous sommes saisis, car certaines questions soulevées au cours des plaidoiries peuvent, à juste titre, faire l'objet de débat dans le cadre de ce nouveau procès.

J'aborderai d'abord la deuxième question constitutionnelle, puisque c'est sur elle que paraît reposer le jugement du procès. Est‑ce que le Code délègue irrégulièrement à la province le pouvoir de légiférer en matière criminelle?

Les dispositions en cause envisagent l'établissement d'un régime d'autorisation défini comportant des licences à délivrer par le lieutenant‑gouverneur en conseil ou par la personne ou l'autorité qu'il désigne. Ce régime peut être établi au moyen d'une loi provinciale, mais rien dans les dispositions en cause n'exige l'existence d'une telle loi provinciale. S'il existe une loi provinciale, il ne peut, comme je vais l'expliquer, être question de délégation. Si, cependant, il n'y a pas de loi provinciale, on peut dire que les autorités provinciales exercent un pouvoir délégué en définissant les circonstances qui donnent naissance à une exemption de l'application du droit criminel. La Cour d'appel de l'Ontario a qualifié toute délégation de délégation de pouvoirs administratifs.

Toutes les parties sont d'accord pour dire que l'interdiction du jeu constitue un exercice de pouvoir en matière de droit criminel.

L'arrêt de principe visant ce qu'on qualifie de délégation interdite est Attorney General of Nova Scotia v. Attorney General of Canada, [1951] R.C.S. 31. On y statue que le Parlement ne peut déléguer son pouvoir législatif à une législature provinciale. Nous devons alors nous demander si les dispositions contestées du Code délèguent à la législature provinciale un pouvoir législatif sur un aspect quelconque du droit criminel.

Par ailleurs, si ce que fait le Parlement n'est pas considéré comme une délégation d'un pouvoir législatif à une législature provinciale, cet arrêt ne s'applique pas.

La question en litige peut être décrite comme une question de qualification. Le juge du procès a décrit le décret provincial ainsi que les directives régissant la délivrance de licences comme étant des actes des [traduction] "autorités provinciales" qui sont "essentiellement législati[fs]". La Cour d'appel de l'Ontario l'a qualifié de délégation administrative. À mon avis, peu importe comment on le qualifie, le régime est inattaquable sur le plan constitutionnel.

Dans l'arrêt Coughlin v. Ontario Highway Transport Board, [1968] R.C.S. 569, notre Cour a reconnu que le Parlement peut incorporer par renvoi une loi provinciale telle qu'elle peut exister à l'occasion. Il n'y a pas là délégation. Dans cette affaire, la loi fédérale donnait à la commission des transports d'une province le pouvoir de délivrer des licences à des entreprises extra‑provinciales aux mêmes conditions que s'il s'agissait d'une entreprise locale située à l'intérieur de la province. Le juge Cartwright a, au nom de la majorité, reconnu la validité de cette loi, affirmant à la p. 575:

[traduction] . . . le Parlement n'a délégué aucun pouvoir de faire des lois; il s'est contenté d'adopter, en exerçant son pouvoir exclusif, la législation d'un autre corps telle qu'elle peut exister à l'occasion. . .

Ainsi, dans l'exercice de ses pouvoirs en général, et en matière de droit criminel plus précisément, le Parlement est libre de définir le domaine dans lequel il choisit d'agir et, ce faisant, il peut permettre que d'autres aspects soient régis par une loi provinciale valide.

Si une province légifère dans un domaine où elle est autorisée à le faire, elle le fait non pas à titre de délégataire, mais dans l'exercice des pouvoirs que lui confère l'art. 92 de la Loi constitutionnelle de 1867. Cette thèse est analysée dans le contexte de l'exercice du pouvoir en matière de droit criminel dans l'arrêt Lord's Day Alliance of Canada v. Attorney General of British Columbia, [1959] R.C.S 497. Dans cette affaire, la loi fédérale sur le dimanche interdisait de prendre part à des concours ou à des jeux publics "[s]auf les dispositions d'une loi provinciale actuellement ou désormais en vigueur". Notre Cour a statué que les lois provinciales autorisant ce comportement par ailleurs interdit n'étaient pas inconstitutionnelles, mais prescrivaient plutôt une condition de fait que le Parlement avait prévue comme limite à sa propre loi. La loi créant la faculté relevait de l'art. 92 et ne constituait pas une délégation en faveur de la province. Dans l'arrêt Lord's Day Alliance of Canada v. Attorney-General for Manitoba, [1925] A.C. 384, le Conseil privé avait reconnu que le Parlement était libre de formuler des interdictions et de s'abstenir d'en formuler dans l'exercice de son pouvoir législatif en matière de droit criminel.

À mon avis, la réglementation des activités de jeu a un aspect provincial manifeste en vertu de l'art. 92 de la Loi constitutionnelle de 1867, sous réserve de la compétence prépondérante du Parlement en cas de conflit entre la loi fédérale et la loi provinciale. Les appelants prétendent le contraire, en citant l'arrêt Johnson v. Attorney General of Alberta, [1954] R.C.S. 127. Cet arrêt ne conclut pas que la province ne peut pas légiférer en matière de jeux; on y statue que la province ne peut pas interdire et punir dans l'intérêt de la moralité publique parce qu'une telle loi constitue, de par son caractère véritable, du droit criminel. La loi alors en question dans cette affaire ne pouvait reposer légitimement sur l'art. 92. Outre les aspects des jeux susceptibles d'interdiction en matière criminelle, les loteries sont soumises au pouvoir législatif de la province en vertu de divers chefs de compétence énoncés à l'art. 92, y compris, selon moi, la propriété et les droits civils (13), la délivrance de licences (9), l'entretien des institutions de charité (7) (précisément reconnues par les dispositions du Code). La délivrance de licences et la réglementation des activités de jeu par la province ne constituent pas en soi de la législation en matière de droit criminel.

Si le régime d'autorisation reposait sur une loi provinciale, il n'y aurait pas alors de délégation. La loi provinciale serait valide comme relevant de chefs de compétence provinciale. Même en l'absence de fondement législatif provincial, l'exercice du pouvoir pourrait encore être valide à titre d'exercice d'une prérogative. Il n'est pas nécessaire de s'attarder sur ce point puisqu'il n'a pas été débattu devant nous.

Je passe maintenant à la question de savoir si la prétendue délégation est faite en faveur d'une législature. L'arrêt qui fait autorité est l'affaire de la délégation en faveur de la Nouvelle‑Écosse. Dans son ouvrage intitulé Constitutional Law of Canada (2e éd. 1985), Hogg se demande, aux pp. 295 à 298, si la règle est justifiable, mais les parties en l'espèce ne la contestent pas.

Je suis d'accord avec Dreidger lorsqu'il conclut, dans "The Interaction of Federal and Provincial Laws" (1976), 54 R. du B. can. 695, que la délégation est constitutionnellement inacceptable car il existe une interdiction constitutionnelle fondée sur l'attribution de pouvoirs exclusifs au Parlement, d'une part, et aux législatures provinciales, d'autre part.

Cette interdiction vise la délégation en faveur d'une législature. Il n'est pas interdit de déléguer un pouvoir à un autre organisme. Le pouvoir du Parlement de déléguer ses pouvoirs législatifs n'a pas été mis en doute, au moins depuis Reference as to the Validity of the Regulations in Relation to Chemicals, [1943] R.C.S. 1. Le délégataire est naturellement toujours subordonné parce que la délégation peut être limitée et retirée. Le lieutenant‑gouverneur en conseil a la capacité ou le statut requis pour recevoir un pouvoir délégué: R. v. Wilson (1980), 119 D.L.R. (3d) 558 (C.A.C.-B.), à la p. 568. La Constitution ne lui interdit nullement d'accepter un pouvoir délégué. Il se peut que, dans certains cas, une délégation en faveur du lieutenant-gouverneur équivaille à une délégation en faveur d'une législature. Il n'est pas nécessaire de résoudre cette question en l'espèce puisque les éléments essentiels de l'important régime fédéral sont énoncés dans le Code et que le lieutenant-gouverneur n'a fait que prendre des décisions administratives concernant des matières d'intérêt essentiellement provincial. L'arrêt Re Peralta, précité, s'applique à ces décisions.

Ainsi, le Parlement peut déléguer un pouvoir législatif à des organismes autres que les législatures provinciales, il peut incorporer une loi provinciale par renvoi et il peut limiter la portée de sa loi au moyen d'une condition, à savoir l'existence d'une loi provinciale.

Je vais maintenant analyser et qualifier les articles dont il est question dans la présente affaire.

L'alinéa 207(1)b) ne confère aucun droit ni n'impose aucune obligation à une législature provinciale. Il confère un pouvoir au lieutenant‑gouverneur en conseil ou encore à la personne ou à l'autorité que ce dernier désigne. Indépendamment de la nature de la délégation, ce n'est pas une délégation interdite.

De même, le par. 207(2) ne confère aucun droit ni n'impose aucune obligation à une législature provinciale, sauf la partie qui prévoit qu'une licence délivrée par le lieutenant‑gouverneur en conseil ou par la personne ou l'autorité qu'il désigne peut être assortie des conditions pertinentes qu'"une loi provinciale peut fixer".

Je n'interprète pas cette disposition comme une délégation d'un pouvoir législatif par le Parlement. À mon avis, on peut interpréter la disposition comme incorporant par renvoi une loi provinciale qui autorise le lieutenant‑gouverneur en conseil à délivrer des licences contenant des conditions pertinentes ou qui soustrait à l'interdiction faite par le droit criminel les loteries autorisées en vertu d'une loi provinciale pourvu que les licences les autorisant soient délivrées par le lieutenant‑gouverneur en conseil ou par la personne ou l'autorité qu'il désigne. Dreidger fait remarquer, dans l'article susmentionné, que l'exemption prévue par le Code criminel en ce qui concerne les loteries exploitées conformément à une loi provinciale ne constitue pas une délégation. Je suis du même avis.

Je constate que ces dispositions mêmes ont été considérées comme valides par le juge en chef Laskin dans l'opinion dissidente (les juges formant la majorité n'ayant pas abordé la question) qu'il a rédigée dans l'arrêt Morgentaler c. La Reine, [1976] 1 R.C.S. 616. Le Juge en chef a mentionné, à la p. 627, le pouvoir du Parlement d'introduire, dans ses lois criminelles, des dispenses ou des immunités en déterminant ce qui est et ce qui n'est pas criminel.

Il incombe aux appelants de démontrer que les dispositions contestées constituent une délégation de pouvoir législatif à une législature provinciale, ce qu'ils n'ont pas fait. Sauf en ce qui concerne la partie susmentionnée du par. 207(2), quel que soit le pouvoir transmis, il n'est pas transmis à une législature provinciale. Cette partie doit être considérée comme incorporant par renvoi une loi provinciale ou comme limitant la portée du droit criminel lorsque la loi provinciale satisfait à certaines conditions. Comme l'Ontario n'a pas de régime législatif à cet égard, la question ne se pose pas quant à savoir si le régime satisfait aux conditions fixées.

Je traiterai maintenant de la première question qui est de savoir s'il existe un régime discrétionnaire de réglementation non valide.

Les appelants mettent en doute que le pouvoir en matière de droit criminel puisse étayer l'instauration d'un régime de réglementation dans lequel un organisme ou un agent administratif exerce un pouvoir discrétionnaire. Ce faisant, ils posent la question [traduction] "mentionnée par le professeur Hogg" dans Constitutional Law of Canada, op. cit., à la p. 415. Hogg dit qu'il s'agit vraiment d'une question de législation déguisée. À cet égard, les appelants attirent l'attention sur des arrêts comme Attorney‑General for Ontario v. Reciprocal Insurers, [1924] A.C. 328, et Re Board of Commerce Act, [1922] 1 A.C. 191, dans lesquels le Parlement a essayé de se servir de son pouvoir en matière de droit criminel comme [traduction] "moyen déguisé de réglementer des matières relevant de la compétence des provinces". Je trouve l'argument des appelants tout à fait incompatible avec leur affirmation que [traduction] "la réglementation des loteries est un domaine de responsabilité fédérale". À mon avis, la décriminalisation des loteries exploitées en vertu de licences assorties de certaines conditions précises n'est pas une tentative déguisée de légiférer. Elle constitue une définition de l'acte criminel, qui fixe la portée de l'infraction, un exercice constitutionnellement acceptable du pouvoir en matière de droit criminel, qui réduit le champ de l'interdiction du droit criminel lorsqu'il existe certaines conditions. Je ne puis qualifier cela d'empiétement sur les pouvoirs des provinces, pas plus que les appelants n'ont eux‑mêmes été en mesure de le faire.

On a attaché beaucoup d'importance au fait que les provinces et le gouvernement fédéral ont conclu en 1985 une entente en vertu de laquelle le gouvernement fédéral a convenu de ne pas exploiter de loteries, mais plutôt de laisser cela aux provinces. Je ne puis voir aucun motif qui permette de dire que cette entente est inconstitutionnelle, encore moins qu'elle a des effets inconstitutionnels sur les dispositions du Code. Le Parlement peut, dans l'exercice de son pouvoir en matière de droit criminel, définir les organismes qui sont exempts de l'interdiction.

J'aborde enfin la dernière question, celle de la non‑publication. J'estime que l'al. 11g) de la Charte exige que la conduite reprochée soit de nature criminelle au moment où elle est adoptée. Cette proposition est fondamentale, mais elle n'a rien à voir avec la question de savoir comment la loi doit être publicisée. En effet, l'al. 11g) englobe le droit criminel reconnu par l'ensemble des nations, le droit international qui n'est pas, de par sa nature même, soumis à des exigences de publication à l'intérieur d'un pays.

Dans leur plaidoirie, les appelants n'ont nullement mentionné l'art. 7. Je n'ai pas l'intention d'examiner si cet article peut avoir des répercussions sur la question de la publication.

Leur reproche porte essentiellement sur le fait que les conditions des licences de loterie ne sont pas publiées ou ne paraissent pas dans le journal officiel. En admettant que l'art. 11 comprend une certaine notion d'accessibilité, je suis d'avis que, tout au plus, la loi doit pouvoir être vérifiée par ceux qu'elle touche. Les conditions sont fournies à chaque titulaire d'une licence. Je remarque également que, comme les licences peuvent varier, l'affirmation que la loi exige une publication additionnelle est contraire au bon sens.

Au cours des plaidoiries, on a invoqué les dispositions de la Loi sur les textes réglementaires, L.R.C. (1985), ch. S-22, dont l'al. 2(1)b) et le par. 11(2) interdisent de condamner une personne pour violation d'un règlement ou d'un autre texte réglementaire non publié officiellement. Il y a un décret, non publié en tant que texte réglementaire, qui énonce certaines conditions (y compris celle que les appelants auraient conseillé à d'autres personnes de ne pas respecter). Toutefois, l'infraction reprochée a trait aux conditions de licences spécifiées, ce qui est une allégation que ces conditions constituent une disposition expresse des licences, ce qui est matière de preuve, plutôt qu'une allégation que les conditions sont prescrites par la loi. Les conditions des licences particulières ne sont pas visées par la définition des textes réglementaires.

Dispositif

Je suis d'avis de rejeter le pourvoi et de répondre aux questions constitutionnelles de la façon suivante:

1.L'alinéa 207(1)b) et les par. 207(2) et (3) du Code criminel du Canada, L.R.C. (1985), ch. C‑46, créent‑ils un régime d'administration et de réglementation discrétionnaire applicable aux loteries et, dans l'affirmative, excèdent‑ils la compétence du Parlement?

R.Non.

2.L'alinéa 207(1)b) ou les par. 207(2) ou (3) du Code criminel du Canada, L.R.C. (1985), ch. C‑46, ou toute combinaison de ces dispositions, excèdent‑ils la compétence du Parlement à titre de délégation irrégulière à un organisme provincial d'une matière relevant de la compétence exclusive du gouvernement fédéral?

R.Non.

3.La non‑publication des modalités prescrites en vertu de l'al. 207(1)b) et du par. 207(2) du Code criminel du Canada, L.R.C. (1985), ch. C‑46, porte‑t‑elle atteinte aux droits garantis à l'art. 7 ou à l'al. 11g) de la Charte canadienne des droits et libertés? Dans l'affirmative, pareille non‑publication est‑elle une limite raisonnable, prescrite par une règle de droit, dont la justification peut se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique et qui est, de ce fait, sauvegardée par l'article premier de la Charte canadienne des droits et libertés?

R.Il n'y a pas eu violation de l'al. 11g). L'article 7 n'a pas été invoqué.

Pourvoi rejeté.

Procureurs des appelants Furtney, Roy et Diamond Bingo Inc.: Holden, Day, Wilson, Toronto.

Procureurs de l'appelant Chamney: Dunn, Gillis & O'Kane, Brampton.

Procureur de l'intimée: Le ministère du Procureur général, Toronto.

Procureur de l'intervenant le procureur général du Canada: John C. Tait, Ottawa.

Procureur de l'intervenant le procureur général du Québec: Le ministère de la Justice, Ste‑Foy.

Procureur de l'intervenant le procureur général de l'Alberta: Le ministère du Procureur général, Edmonton.

Procureur de l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan: Brian Barrington‑Foote, Regina.

Procureur de l'intervenant le procureur général de Terre‑Neuve: Paul D. Dicks, St. John's.

Références :

Jurisprudence
Arrêts appliqués: Re Peralta and The Queen (1985), 49 O.R. (2d) 705 (C.A.), conf. [1988] 2 R.C.S. 1045
Coughlin v. Ontario Highway Transport Board, [1968] R.C.S. 569
distinction d'avec les arrêts: Attorney General of Nova Scotia v. Attorney General of Canada, [1951] R.C.S. 31
Johnson v. Attorney General of Alberta, [1954] R.C.S. 127
arrêts mentionnés: Lord's Day Alliance of Canada v. Attorney General of British Columbia, [1959] R.C.S. 497
Lord's Day Alliance of Canada v. Attorney‑General for Manitoba, [1925] A.C. 384
Reference as to the Validity of the Regulations in Relation to Chemicals, [1943] R.C.S. 1
R. v. Wilson (1980), 119 D.L.R. (3d) 558
Morgentaler c. La Reine, [1976] 1 R.C.S. 616
Attorney‑General for Ontario v. Reciprocal Insurers, [1924] A.C. 328
Re Board of Commerce Act, [1922] 1 A.C. 191
Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143
R. c. Turpin, [1989] 1 R.C.S. 1296
Renvoi relatif à la Workers' Compensation Act, 1983 (T.‑N.), [1989] 1 R.C.S. 922.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1, 7, 11g), 15.
Code criminel, S.R.C. 1970, ch. C‑34, art. 22 [abr. & rempl. 1985, ch. 19, art. 7], 190 [mod. 1974‑75‑76, ch. 93, art. 12
mod. 1985, ch. 19, art. 31
abr. & rempl. idem, ch. 52, art. 3].
Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C‑46, art. 207 [mod. ch. 27 (1er suppl.), art. 31
abr. & rempl. ch. 52 (1er suppl.), art. 3].
Loi constitutionnelle de 1867, art. 92(7), (9), (13).
Loi sur les textes réglementaires, L.R.C. (1985), ch. S-22, art. 2(1) "règlement", 11(2).
Doctrine citée
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, 2nd ed. Toronto: Carswell, 1985.
Dreidger, Elmer A. "The Interaction of Federal and Provincial Laws" (1976), 54 R. du B. can. 695.

Proposition de citation de la décision: R. c. Furtney, [1991] 3 R.C.S. 89 (26 septembre 1991)

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Origine de la décision

Date de la décision : 26/09/1991
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