Newfoundland Telephone Co. c. Terre-Neuve (Board of Commissioners of Public Utilities), [1992] 1 R.C.S. 623
Newfoundland Telephone Company Limited Appelante
c.
The Board of Commissioners of Public Utilities Intimée
Répertorié: Newfoundland Telephone Co. c. Terre-Neuve (Board of Commissioners of Public Utilities)
No du greffe: 22060.
1991: 7 novembre; 1992: 5 mars.
Présents: Les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Iacobucci.
en appel de la cour d'appel de terre‑neuve
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de Terre‑Neuve (1990), 83 Nfld. & P.E.I.R. 257, 260 A.P.R. 257, 45 Admin. L.R. 291, qui a rejeté un appel d'une ordonnance et d'une décision de la Board of Commissioners of Public Utilities. Pourvoi accueilli.
James R. Chalker, c.r. et Evan J. Kipnis, pour l'appelante.
Chesley F. Crosbie, pour l'intimée.
//Le juge Cory//
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge Cory — Deux questions se posent dans le présent pourvoi. La première nécessite que la Cour examine dans quelle mesure un membre d'une commission administrative peut commenter les affaires dont la commission est saisie. Quant à la seconde, elle concerne ce qui devrait se passer si la décision d'une commission est jugée avoir été rendue dans des circonstances où il existait une crainte raisonnable de partialité.
Les faits
The Public Utilities Act, R.S.N. 1970, ch. 322, confie à la Board of Commissioners of Public Utilities ("la Commission") la réglementation de la Newfoundland Telephone Company Limited. Les commissaires sont nommés par le lieutenant‑gouverneur en conseil. La loi porte simplement que les commissaires ne peuvent être employés par une entreprise de services publics ni avoir un intérêt dans une telle entreprise (art. 6). Andy Wells a été nommé commissaire en 1985. Antérieurement, alors qu'il occupait un poste de conseiller municipal, il s'était fait le défenseur des droits des consommateurs. À sa nomination, Wells a manifesté publiquement son intention de continuer à jouer ce rôle en sa qualité de commissaire. Or, The Public Utilities Act n'autorise ni n'interdit la nomination de commissaires représentant un groupe en particulier. La nomination de Wells n'a pas été contestée.
En conformité avec The Public Utilities Act, la Commission a chargé un cabinet d'experts‑comptables indépendant d'analyser les frais et les comptes de Newfoundland Telephone pour la période de 1981 à 1987. Les comptables ont déposé leur rapport auprès de la Commission le 3 novembre 1988. Compte tenu de la teneur du rapport, la Commission a décidé, le 10 novembre, de tenir une audience publique, qui devait débuter le 19 décembre et se dérouler devant cinq commissaires, dont Wells.
Le 13 novembre 1988, on lisait dans The Sunday Express, un hebdomadaire de St. John's, que Wells avait qualifié de [traduction] "absurdes" et [traduction] "exorbitants" le traitement et les avantages sociaux des cadres de l'appelante. Wells aurait dit:
[traduction] "S'ils tiennent à donner à Brait [chef de la direction de l'appelante] et à ces gars‑là des pensions à tout casser, ce sont les actionnaires qui devraient les payer et non les abonnés"...
. . .
"Alors, je veux que la société soit traduite devant nous — tous ces richards aux grosses pensions — pour qu'ils justifient (ces dépenses) aux yeux du public . . . Je crois que les abonnés ont le droit qu'on les assure de notre intention de ne pas permettre à cette société de se montrer trop prodigue."
Le 26 novembre, The Evening Telegram, un quotidien publié à St. John's, a cité Wells:
[traduction] "Pour qui diable se prennent‑ils? a demandé M. Wells. Ceux qui travaillent vraiment, qui grimpent sur les poteaux, n'ont jamais eu d'augmentation de 21 pour 100."
"Pourquoi nous les abonnés devrions‑nous supporter les frais de prestations de retraite supplémentaires?" a‑t‑il poursuivi, ajoutant que si les cadres veulent que des sommes plus importantes soient versées dans leur caisse de retraite, ils devraient les prendre dans les bénéfices des actionnaires.
. . .
M. Wells a prétendu discerner chez la compagnie de téléphone une attitude de mépris envers la Public Utilities Board. La société semble s'attendre à ce qu'elle puisse toujours imposer sa volonté, de dire M. Wells. Il affirme en outre que les vérificateurs éprouvaient de la difficulté à obtenir d'elle les renseignements qu'il leur faut pour effectuer la vérification demandée par la Commission. "Mais, je ne veux rien savoir d'augmentations salariales ni de grosses pensions", a dit M. Wells.
. . .
La compagnie de téléphone souhaite que le rapport demeure confidentiel, "mais pour qui se prennent‑ils?" a demandé M. Wells. "Ce document devrait être rendu public."
Au début de l'audience le 19 décembre, l'appelante, invoquant une crainte de partialité résultant des déclarations de Wells, s'est opposée à ce que celui‑ci soit du nombre des commissaires siégeant dans l'affaire. La Commission a conclu qu'aucune disposition de la Loi ne lui permettait de statuer sur les cas de ses membres et qu'elle n'avait donc pas compétence pour le faire. En conséquence, elle a rejeté l'argument de l'appelante et a décidé que la formation des commissaires resterait telle quelle.
Le 20 décembre est paru dans The Evening Telegram un article portant sur ce qui s'était passé à l'audience la journée précédente. On y lisait notamment:
[traduction] À la suite des procédures de lundi, M. Wells a dit ne pas être surpris de la demande de l'écarter de la formation des commissaires se penchant sur le cas de Newfoundland Telephone.
"Je ne crois pas que ces dépenses puissent se justifier, d'affirmer M. Wells. Ce que je crains moi c'est la partialité en faveur de l'autre point de vue."
Le 24 janvier 1989, la suite de l'audience a fait l'objet d'un reportage à l'émission "NTV Evening News" (une émission de nouvelles télévisées de St. John's). Ce reportage contenait les déclarations suivantes faites par le reporter Jim Thoms et par M. Wells:
[traduction]
Jim Thoms:Hier soir, avant le début de l'audience, le commissaire Andy Wells a exprimé publiquement son opinion de la compagnie de téléphone. Il s'en est pris notamment aux augmentations de salaire et de prestations de retraite pour les cadres supérieurs, dont le président Anthony Brait, et a fait savoir, avant même que la Commission n'entende de témoignage, quel serait son jugement . . .
. . .
Andy Wells:J'ai appris avec la plus grande stupéfaction que pour l'année 1988 le traitement de Brait a atteint les deux cent trente‑cinq mille dollars et je crois que c'est une somme faramineuse à payer pour l'administration d'une petite compagnie de téléphone.
Jim Thoms:M. Wells essaie maintenant de découvrir ce qu'il en est pour l'année en cours. Il devait tenter en effet d'obtenir lors d'une réunion aujourd'hui les montants des salaires pour 1989.
Andy Wells:Et je crois qu'il est tout simplement injuste de s'attendre à ce que nous les abonnés, les consommateurs, payions ce genre prodigalité.
Jim Thoms:Or . . . M. Wells n'a laissé planer aucun doute quant à la manière dont il entend voter dans cette affaire. Il veut que la commission rejette les augmentations de salaire et de pension comme étant déraisonnables aux fins de la tarification et qu'elle dise aux actionnaires d'en supporter les frais.
Andy Wells:Et je crois que c'est là une façon raisonnable de procéder. Il est trop facile pour la compagnie de reporter tous ces frais sur les abonnés . . .
Le 30 janvier 1989, The Evening Telegram a publié d'autres observations de M. Wells relatives aux salaires des cadres. L'article dit notamment ce qui suit:
[traduction] M. Wells s'est plaint en décembre que les salaires versés aux cadres de la compagnie et en particulier à son président, Anthony Brait, étaient tellement élevés qu'ils faisaient monter le coût du service téléphonique pour les abonnés.
. . .
M. Wells a dit dimanche qu'il ressortait d'autres documents de la compagnie que la commission a obtenus par voie de subpoena que le salaire de M. Brait pour 1988 s'élevait à près de 235 000 $, chiffre que M. Wells qualifie d'"absurde".
. . .
"Je ne puis concevoir de circonstances justifiant un salaire aussi élevé", a dit M. Wells.
"Je ne crois pas qu'on doive s'attendre des abonnés de cette province qu'ils paient un tel salaire. Que la compagnie aille puiser dans les bénéfices des actionnaires."
. . .
M. Wells a dit ignorer quand l'affaire parviendra devant les tribunaux. Il affirme cependant que s'il est prévenu c'est en faveur des consommateurs, qui paient trop cher leur service de téléphone.
Le 4 avril, M. Wells a parlé, à l'émission radiophonique du matin de la CBC, de la question soumise à la Commission. Il a tenu alors notamment les propos suivants:
[traduction] Le problème c'est qu'il n'est pas nécessaire, en fournissant des services téléphoniques à la population de cette province, de le faire au profit du chef de la direction d'une compagnie qui exploite son entreprise à l'abri des aléas du marché, alors que les revenus sont également à la baisse et qu'il n'y a pas de concurrence véritable. Je crois que la compagnie demande à la commission, ou aux abonnés en fait, d'approuver un niveau salarial excessivement élevé. Je ne sais pas ce qui se passe. Il n'y a absolument pas de justification. De toute évidence, la compagnie a perdu le sens des réalités; elle est insensible à la dure réalité à laquelle bon nombre de Terre‑Neuviens font face en gagnant leur vie de tous les jours.
Au cours de la même émission, le commissaire Wells a dit en outre:
[traduction] Aucun doute là ‑dessus; la question est de savoir s'il s'agit d'une somme exorbitante et, à mon sens, c'est très manifestement le cas. Et comme je l'ai dit, dans une situation où il n'y a pas de marché libre et où l'on est à l'abri de la concurrence, il existe en fait un monopole qui n'est nullement assujetti aux aléas du marché, et si la compagnie se trouve en difficulté, elle n'a qu'à venir quémander de la Commission une augmentation des tarifs . . .
. . .
C'est justement là où je veux en venir. Je veux dire, je ne me préoccupe pas particulièrement de ce que la compagnie décide de payer ses cadres supérieurs. Ce qui m'intéresse c'est de savoir dans quelle mesure cette rémunération sera payée par les abonnés, par vous les consommateurs de services téléphoniques, et il est bien évident qu'il faut examiner cette question et, quand une ordonnance aura été rendue dans l'affaire plus tard dans le courant du mois, j'espère qu'elle le sera. Rien, absolument rien ne justifie que l'on s'attende des abonnés aux services téléphoniques de la province qu'ils assument le plein coût des salaires de ces gens.
. . .
Bien évidemment, bien évidemment, les traitements des cadres sont excessifs et c'est là un problème sur lequel la Commission doit certainement se pencher. Quant à savoir dans quelle mesure elle le fera en fait, c'est‑à ‑dire jusqu'à quel point nous serons prêts à autoriser une augmentation tarifaire, voilà une question qui reste à trancher dans le cadre de l'audience et il faudra attendre l'issue de celle‑ci.
. . .
Bien, je . . . enfin, vous avez raison, ce n'est pas la somme en soi qui est en cause, je veux dire que la somme n'est en réalité qu'une considération secondaire, c'est de la petite bière par rapport aux recettes globales de la compagnie. Ce qui importe cependant c'est la question de l'équité et de la justice [. . .] l'important c'est que les niveaux des salaires soient établis en fonction de ceux qui sont généralement payés au sein de la collectivité, qu'ils soient justes et qu'ils soient perçus comme tels. Or, je suppose qu'il est très clair dans l'esprit de 99 pour 100 des Terre‑Neuviens qu'un salaire de plus de 200 000 $ par année pour M. Brait, sans compter ce que touchent les autres cadres, n'est pas juste. C'est ce que pensent les Terre‑Neuviens ordinaires et je leur donne entièrement raison. Je crois en fait qu'il incombe à notre Commission de se pencher sur cette injustice, même si, comme vous le dites, cela ne se soldera pas par des comptes de téléphone moins élevés. Mais, comme dirait l'autre, si on fait attention aux sous, on n'aura pas à s'inquiéter des dollars, vous savez.
Il est à noter que tous ces commentaires ont été faits avant que la Commission ne rende publique sa décision sur la question, laquelle est exposée dans l'ordonnance no P.U. 20 (1989) en date du 3 août 1989. Dans cette ordonnance, la Commission (i) a rejeté comme dépenses à retenir aux fins de la fixation des tarifs les [traduction] "frais relatifs au régime de retraite amélioré" pour certains cadres supérieurs de l'appelante, (ii) a enjoint à l'appelante Newfoundland Telephone Company Limited de rembourser à ses clients sur le territoire anciennement desservi par elle les sommes de 472 300 $ et de 490 300 $ représentant les sommes imputées au compte de fonctionnement de l'appelante pour 1987 et 1988 à titre de dépenses correspondant au coût du régime de retraite amélioré, et (iii) n'a rien dit concernant les salaires des cadres supérieurs de l'appelante.
Les commissaires majoritaires, soit M. Wells et deux autres personnes, ont refusé les frais liés au régime de retraite amélioré pour les cadres de l'appelante. Les minoritaires pour leur part étaient d'avis de les admettre à titre de dépenses raisonnables et prudentes. Bien que la Commission n'ait pas rendu d'ordonnance concernant les salaires des cadres supérieurs, M. Wells a ajouté une opinion concordante dans laquelle il a fait les observations suivantes:
[traduction] Puisque la Commission ne s'est pas vraiment penchée sur ces questions et compte tenu de la preuve produite, force m'est de souscrire à l'avis de mes collègues commissaires.
. . .
Enfin, je partage entièrement l'avis de la majorité sur la question du régime spécial de retraite pour les cadres et, vu la preuve présentée à l'audience, je ne puis que me ranger à l'opinion de mes collègues sur la question des salaires des cadres. Celle‑ci nécessite toutefois que la Commission en fasse un examen plus approfondi à une date ultérieure. Elle n'a pas été définitivement tranchée.
Les procédures en Cour d'appel (1990), 83 Nfld. & P.E.I.R. 257
L'appelante a interjeté appel de l'ordonnance même et de la décision de la Commission de permettre que l'audience se déroule devant une formation comptant Wells comme membre.
La Cour d'appel a jugé que c'est à tort que la Commission s'est déclarée incompétente pour modifier la composition de la formation de commissaires. Elle a fait remarquer que la Commission a une compétence absolue pour décider de ses propres procédures ainsi que pour statuer sur toutes questions de droit et de fait. La Commission, a conclu la Cour d'appel, a refusé d'exercer sa compétence en s'abstenant d'examiner s'il y avait lieu d'écarter Wells de la formation chargée de l'audience.
Le juge Morgan de la Cour d'appel s'est demandé ensuite si les commentaires de Wells avaient fait naître une crainte raisonnable de partialité à l'égard de la décision de la Commission. Il a affirmé que la justice naturelle exige qu'une commission administrative agisse sans partialité réelle ou d'une manière qui ne suscite pas une crainte raisonnable de partialité. Il a souligné qu'en ce qui concerne la justice naturelle la norme varie selon la nature et les fonctions du tribunal en question. Tout en concluant que la loi habilitante obligeait la Commission en l'espèce à faire office d'enquêteur, de poursuivant et de juge, il a rejeté l'argument voulant que l'audience fasse partie du processus d'enquête. D'après le juge Morgan, les membres de la Commission sont tenus d'agir équitablement et de faire preuve d'ouverture d'esprit à l'égard des arguments pouvant leur être présentés. Le fait qu'ils ont déjà exprimé des opinions ne devrait pas les rendre inhabiles à siéger à l'audience. Il a conclu toutefois que les commentaires de Wells soulevaient effectivement une crainte raisonnable de partialité qui aurait pu entraîner sa récusation si l'appelante avait demandé un bref de mandamus à cet effet.
Le juge Morgan a examiné ensuite les conséquences de sa conclusion qu'une crainte raisonnable de partialité avait été établie. À son avis, une audience d'une commission administrative est entachée de nullité ab initio si la personne chargée de juger l'affaire se trouve réellement en situation de conflit d'intérêts. Par ailleurs, s'il n'existe qu'une crainte raisonnable de partialité, l'instance est seulement susceptible d'annulation. Passant alors à l'examen des conclusions de la Commission, le juge Morgan a constaté que Wells ne s'est pas prononcé d'une manière défavorable à la compagnie sur la question de l'augmentation du salaire des cadres, ce qui prouvait, selon lui, que Wells n'avait pas l'esprit fermé aux arguments. Le juge Morgan a conclu en conséquence à la validité de l'ordonnance de la Commission.
Analyse
La composition et la fonction des commissions administratives
Les commissions administratives jouent dans notre société un rôle dont l'importance ne cesse de croître. De la naissance à la mort, bien des aspects de notre vie sont soumis à la réglementation de ces commissions. Dans les domaines hospitaliers et médicaux, des commissions réglementent les méthodes et la pratique des médecins qui nous mettent au monde. Ce sont également des commissions qui délivrent des permis aux entrepreneurs de pompes funèbres qui s'occupent de notre dépouille mortelle et qui réglementent leurs activités. Les produits agricoles servant à notre alimentation sont assujettis à la réglementation de commissions de commercialisation. Des commissions de transport assurent la réglementation de nos moyens de transport et de notre utilisation de ceux‑ci. Les offices de l'énergie contrôlent le prix et la distribution des diverses formes d'énergie. Conseils d'urbanisme et conseils municipaux réglementent l'emplacement et la nature des bâtiments dans lesquels nous vivons et travaillons. Au Canada, ces commissions font partie intégrante de la vie quotidienne. Les commissions, de même que les fonctions qu'elles remplissent, sont légion.
Certaines commissions cumulent les fonctions d'enquêteur, de poursuivant et de juge. Seules les commissions réunissant ces trois pouvoirs sont en mesure d'assurer une réglementation adéquate d'industries complexes ou monopolistes fournissant des services essentiels.
La composition des commissions peut et, dans bien des cas, devrait refléter tous les éléments de la société. Parmi les membres peuvent figurer des experts qui donneront des conseils relatifs aux aspects techniques des opérations à étudier par la commission, ainsi que des représentants du gouvernement et de la collectivité. Rien n'empêche que des défenseurs des intérêts des consommateurs ou des utilisateurs du produit réglementé soient membres de commissions lorsque les circonstances le permettent. Nul doute que beaucoup de commissions fonctionneront plus efficacement si tous les éléments de la société qui s'intéressent à leurs activités y sont représentés.
On ne devrait pas s'inquiéter indûment d'ailleurs qu'une commission dont les membres représentent un grand éventail d'intérêts n'agisse injustement. On pourrait s'attendre qu'un membre d'une commission qui exerce en même temps des fonctions d'administrateur au sein de certaines sociétés importantes épouse le point de vue de ces dernières. Pourtant, je suis certain que, tout en avançant les opinions de ces sociétés, le membre s'efforcera d'agir équitablement. De même, on s'attendra d'un défenseur des consommateurs, qui a pu s'en prendre à maintes reprises à des pratiques qu'il tient pour injustes envers les consommateurs, qu'il présente leur point de vue. En ce faisant toutefois, cette même personne s'évertuera à se montrer juste et à atteindre un résultat équitable. Il n'est pas nécessaire que les commissions soient composées uniquement d'experts ou de bureaucrates.
Le devoir des commissions
Tout corps administratif, quelle que soit sa fonction, est tenu d'agir équitablement envers les personnes assujetties à la réglementation, sur les intérêts desquelles il est appelé à statuer. C'est ce qui a été reconnu dans Nicholson c. Haldimand‑Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311. Le juge en chef Laskin y affirme, à la p. 325:
. . . il est souvent très difficile, sinon impossible, de répartir les fonctions créées par la loi dans les catégories judiciaire, quasi‑judiciaire ou administrative; de plus il serait injuste de protéger certains au moyen de la procédure tout en la refusant complètement à d'autres lorsque l'application des décisions prises en vertu de la loi entraîne les mêmes conséquences graves pour les personnes visées, quelle que soit la catégorie de la fonction en question.
Bien que tous les corps administratifs soient soumis à l'obligation d'agir équitablement, l'étendue de cette obligation tient à la nature et à la fonction du tribunal en question. Voir Martineau c. Comité de discipline de l'Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S. 602. L'obligation d'agir équitablement comprend celle d'assurer aux parties l'équité procédurale, qui ne peut tout simplement pas exister s'il y a partialité de la part d'un décideur. Il est évidemment impossible de déterminer exactement l'état d'esprit d'une personne qui a rendu une décision d'une commission administrative. C'est pourquoi les cours de justice ont adopté le point de vue que l'apparence d'impartialité constitue en soi un élément essentiel de l'équité procédurale. Pour assurer l'équité, la conduite des membres des tribunaux administratifs est appréciée par rapport au critère de la crainte raisonnable de partialité. Ce critère consiste à se demander si un observateur relativement bien renseigné pourrait raisonnablement percevoir de la partialité chez un décideur.
Dans l'arrêt Szilard c. Szasz, [1955] R.C.S. 3, le juge Rand a déclaré un arbitrage commercial invalide pour cause de partialité. D'après lui, l'arbitre ne possédait pas [traduction] "l'impartialité judiciaire" parce qu'il avait des relations commerciales avec l'une des parties à l'arbitrage. Cela suscitait donc une crainte raisonnable de partialité suffisante pour entraîner l'invalidation de l'instance. À la page 7, le juge Rand écrit:
[traduction] C'est le droit de chaque partie, agissant raisonnablement, de pouvoir compter constamment sur l'indépendance d'esprit de ceux qui porteront jugement sur elle et sur ses affaires.
Ce principe a été invoqué dans l'affaire Committee for Justice and Liberty c. Office national de l'énergie, [1978] 1 R.C.S. 369, où un membre de l'Office avait participé à une étude de faisabilité sur le pipe‑line de la vallée du Mackenzie. Les appelants s'opposaient à ce que cette personne soit nommée membre d'un groupe chargé d'examiner différentes demandes de certificat pour la construction du pipe‑line. Dans cet examen, l'Office était obligé d'appliquer la norme de la commodité et de la nécessité publiques. Or, le juge en chef Laskin a conclu que les activités antérieures du membre faisaient naître une crainte raisonnable de partialité. Il incombait, disait‑il, à l'Office national de l'énergie de tenir compte de l'intérêt public. La confiance du public dans l'impartialité des décisions de l'Office s'imposait dans l'intérêt public.
La question de la partialité a été étudiée dans un contexte différent dans Assoc. des résidents du Vieux St‑Boniface Inc. c. Winnipeg (Ville), [1990] 3 R.C.S. 1170. Cette affaire traitait d'une décision d'urbanisme prise par des conseillers municipaux élus. La législation régissant les municipalités était conçue de manière que les conseillers participaient activement aux questions d'urbanisme avant de prendre part aux décisions définitives les concernant. L'arrêt de la Cour reconnaissait l'aspect politique du rôle des conseillers municipaux, qui sont élus pour représenter des points de vue particuliers. Prenant en considération toute la gamme des corps administratifs, dont les fonctions varient entre celles de caractère presque purement juridictionnel et celles ayant un caractère politique ou consistant dans l'élaboration des décisions, la Cour a statué que les conseils municipaux sont de ceux qui remplissent des fonctions législatives. Le juge Sopinka a énoncé pour cette catégorie le critère de l'"esprit ouvert", à la p. 1197:
La partie qui allègue la partialité entraînant l'inhabilité doit établir que l'affaire a en fait été préjugée, de sorte qu'il ne servirait à rien de présenter des arguments contredisant le point de vue adopté. Les déclarations de conseillers individuels, bien qu'elles puissent fort bien créer une apparence de partialité, ne satisfont au critère que si la cour conclut qu'elles sont l'expression d'une opinion finale et irrévocable sur la question.
Ce même principe a été appliqué dans l'arrêt connexe Save Richmond Farmland Society c. Richmond (Canton), [1990] 3 R.C.S. 1213, portant sur le cas d'un conseiller municipal qui, dans sa campagne électorale, s'est prononcé en faveur d'un certain aménagement résidentiel. Il a déclaré publiquement qu'il n'abandonnerait pas cette position quoi qu'il arrive aux audiences publiques sur la question. Le juge Sopinka a conclu qu'il n'y avait pas lieu de déclarer le conseiller inhabile pour cause de partialité parce qu'il n'avait pas l'esprit complètement fermé. À son avis, toute autre conclusion aurait provoqué la distorsion du processus démocratique en dissuadant les politiciens d'exprimer ouvertement leur avis.
De toute évidence, il existe une grande diversité de commissions administratives. Celles qui remplissent des fonctions essentiellement juridictionnelles devront respecter la norme applicable aux cours de justice. C'est‑à ‑dire que la conduite des membres de la commission ne doit susciter aucune crainte raisonnable de partialité relativement à leur décision. À l'autre extrémité se trouvent les commissions dont les membres sont élus par le public. C'est le cas notamment de celles qui s'occupent de questions d'urbanisme et d'aménagement, dont les membres sont des conseillers municipaux. Pour ces commissions, la norme est nettement moins sévère. La partie qui conteste l'habilité des membres ne peut en obtenir la récusation que si elle établit que l'affaire a été préjugée au point de rendre vain tout argument contraire. Les commission administratives qui s'occupent de questions de principe sont dans une large mesure assimilables à celles composées de conseillers municipaux en ce sens que l'application stricte du critère de la crainte raisonnable de partialité risquerait de miner le rôle que leur a précisément confié le législateur.
Le commentaire publié par Janisch sur l'affaire Nfld. Light & Power Co. v. P.U.C. (Bd.) (1987), 25 Admin. L.R. 196, se révèle à la fois très pertinent et fort utile. Il y fait remarquer que les membres des commissions de services publics, à la différence des juges, n'ont pas à appliquer des principes juridiques abstraits dans le règlement de litiges (à la p. 196). Par conséquent, il ne servirait à rien de les astreindre à l'observation de la norme de la neutralité judiciaire. De fait, on courrait en ce faisant le risque de contrecarrer l'objet, visé par le législateur, de réglementer les entreprises de services publics, puisque cela encouragerait la nomination de personnes n'ayant jamais exercé d'activités dans le domaine en question. Voilà qui, d'après Janisch, à la p. 198, conduirait à la nomination [traduction] " de partisans des partis principaux et d'insipides fonctionnaires". Certes, l'idée de nommer aux commissions des représentants de secteurs intéressés de la société, y compris ceux voués à l'avancement des droits des consommateurs, semble hautement méritoire.
En outre, le membre d'une commission qui remplit une fonction d'élaboration des politiques ne devrait pas être exposé à une accusation de partialité du seul fait d'avoir exprimé avant l'audience des opinions bien arrêtées. Cela ne veut pas dire, évidemment, que la conduite des membres d'une commission n'est assujettie à aucune restriction. Il s'agit plutôt de la simple confirmation du principe suivant lequel les tribunaux doivent faire preuve de souplesse face à ce problème, de manière que la norme appliquée varie selon le rôle et la fonction de la commission en cause. En dernière analyse, cependant, les commissaires doivent fonder leur décision sur la preuve qui leur a été présentée. Bien qu'ils puissent faire appel à leur expérience, à leurs connaissances et à leur compréhension du domaine, cela doit se faire dans le cadre de la preuve produite devant la commission.
L'application des principes en l'espèce
Il faut d'abord examiner la loi créant la Commission et énonçant son rôle et ses fonctions. Les dispositions clefs de The Public Utilities Act sont les suivantes:
[traduction] 5. (1) Le lieutenant‑gouverneur en conseil peut nommer au moins trois personnes constituant une Commission de services publics et désigne un président et deux vice‑présidents ainsi qu'un greffier de la Commission.
. . .
(8) Les commissaires et le greffier reçoivent le traitement fixé par le lieutenant‑gouverneur en conseil.
14. La Commission assure la surveillance générale de toutes les entreprises de services publics et peut procéder à tous les examens et à toutes les enquêtes nécessaires et vérifier si les entreprises de services publics respectent les dispositions de la loi. Elle est en outre habilitée à se procurer auprès d'une entreprise de services publics les renseignements nécessaires pour lui permettre de remplir ces fonctions.
15. La Commission peut faire enquête sur toute violation des lois ou des règlements en vigueur dans la province, commise par une entreprise de services publics qui y exerce ses activités, par les cadres, les mandataires ou les employés de cette dernière ou par toute personne exploitant les installations d'une entreprise de services publics. La Commission a le pouvoir voulu pour s'acquitter de son devoir d'assurer l'application des dispositions de la présente loi et de toute autre loi visant les entreprises de services publics.
79. Si elle juge déraisonnables ou injustement discriminatoires un tarif ou des frais, ou si elle estime qu'un service raisonnable n'est pas fourni ou qu'il y a lieu de tenir, pour quelque raison que ce soit, une enquête sur une question touchant une entreprise de services publics, la Commission peut, de sa propre initiative, procéder à une enquête sommaire sans qu'il soit besoin d'en donner avis aux intéressés.
83. La Commission donne à l'entreprise de services publics et, le cas échéant, au plaignant, un avis de dix jours de la date et du lieu de l'audience et de l'enquête visées à l'article 82 [c.‑à ‑d. dans le cas d'une plainte], dans le cadre desquelles seront examinées et tranchées ces questions. L'entreprise de services publics et le plaignant ont tous deux le droit de se faire entendre et d'assigner des témoins.
85. Si, au terme d'une enquête sommaire, elle est convaincue de l'existence de motifs suffisants pour justifier la tenue d'une audience en règle relativement aux questions faisant l'objet de l'enquête, la Commission donne avis de ces questions à l'entreprise de services publics intéressée et, dans les dix jours qui suivent la signification de l'avis, elle peut fixer la date et le lieu de l'audience et de l'enquête prévues par la présente loi.
86. L'avis de la date et du lieu de l'audience visé à l'article 85 est donné à l'entreprise de services publics et, si la Commission le juge opportun, à d'autres intéressés, conformément à la présente loi. La Commission procède par la suite comme si des plaintes lui avaient été adressées relativement aux questions faisant l'objet de l'enquête [voir l'art. 83] et elle peut alors rendre les ordonnances qui auraient pu être rendues si l'enquête avait été ouverte consécutivement à une plainte.
On voit donc que la Commission est chargée de la surveillance générale des entreprises provinciales de services publics. Elle est appelée dans l'exercice de cette fonction à contrôler les activités de Newfoundland Telephone, qui détient le monopole des services téléphoniques à Terre‑Neuve. Quand elle juge déraisonnables les frais ou les dépenses d'une entreprise de services publics, la Commission peut, de sa propre initiative, procéder à une enquête sommaire, à l'issue de laquelle il lui est loisible d'ordonner la tenue d'une audience publique concernant les frais en question. À cette audience, elle est tenue de respecter les droits fondamentaux de l'entreprise de services publics en matière d'équité procédurale. En d'autres termes, l'entreprise de services publics est en droit de recevoir avis de la plainte, d'assigner des témoins et de présenter des arguments au soutien de son point de vue.
En déterminant si un tarif ou des frais sont "déraisonnables" ou "injustement discriminatoires", la Commission les apprécie en fonction de critères économiques. Dans ces circonstances, la Commission se penche non pas sur des questions juridiques, mais bien sur des questions de principe. De par la nature de son processus décisionnel, la Commission en cause se rapproche davantage des commissions administratives à vocation législative que de celles qui remplissent des fonctions juridictionnelles.
Visiblement, l'art. 79 oblige la Commission à faire office d'enquêteur en ce qui concerne les tarifs ou les frais. De plus, aux termes des art. 83, 85 et 86, elle peut avoir à agir en tant que poursuivant et à exercer des fonctions juridictionnelles relativement à ces même frais.
Qu'en est‑il donc des déclarations de M. Wells? Certes, un commissaire peut se permettre, au cours d'une enquête, de faire des déclarations publiques concernant celle‑ci. Bien qu'il vaille peut‑être mieux se taire, aucun préjudice irréparable ne découlerait du fait pour un commissaire de s'inquiéter de l'importance des salaires des cadres et de leurs pensions. Il ne serait pas déplacé non plus de souligner au nom de tous les consommateurs que dans le cadre de l'enquête on [traduction] "mettra tout en oeuvre" pour déterminer si les dépenses ou les tarifs sont convenables et raisonnables. Les membres de la Commission doivent avoir au stade de l'enquête une grande latitude pour faire des commentaires publics. Pourvu que ces déclarations ne témoignent pas d'un esprit à ce point fermé qu'il serait inutile de présenter des arguments contraires, on ne devrait pas pouvoir les attaquer en invoquant la partialité.
Les déclarations faites par M. Wells avant le début de l'enquête, le 19 décembre, ne semblent pas le fait d'un esprit fermé. Par exemple, il n'y a rien à redire à sa déclaration: "Alors, je veux que la société soit traduite devant nous — tous ces richards aux grosses pensions — pour qu'ils justifient (ces frais) sous le regard du public [. . .] Je crois que les abonnés ont droit à l'assurance de notre intention de ne pas permettre à cette société de se montrer trop prodigue." Elle n'est que l'expression colorée que les salaires et les prestations de retraite paraissaient déraisonnablement élevés. Elle ne révèle pas un esprit fermé. Pas même la déclaration de Wells qu'il tenait ces dépenses pour injustifiables n'est indicative d'un esprit fermé. Si toutefois un commissaire déclarait qu'aucun élément de preuve recueilli au cours de l'enquête ne lui ferait changer d'avis, ce serait là une indication d'un esprit fermé. Même au stade de l'enquête, des déclarations traduisant un esprit fermé au point de rendre vain tout argument contraire justifieraient qu'on invoque la crainte de partialité. Cependant, la déclaration citée de M. Wells a été faite le 13 novembre, soit trois jours après que la tenue de l'audience eut été ordonnée. Une fois fixée la date de l'audience, les parties étaient en droit de s'attendre que la conduite des commissaires soit de nature à ne susciter aucune crainte raisonnable de partialité. Tel a été l'effet du commentaire de M. Wells.
Au stade de l'audience, un membre d'une commission est tenu à une plus grande discrétion. Quoique la norme applicable à un commissaire siégeant lors d'une audience de la Commission ne doit pas nécessairement être aussi stricte et rigide que celle à laquelle est astreinte un juge qui préside un procès, il faut néanmoins assurer l'équité procédurale. Or, l'effet cumulatif des déclarations faites par le commissaire Wells pendant et après l'audience mène inexorablement à la conclusion qu'une personne raisonnable qui était au courant de la situation aurait eu une crainte de partialité.
Le 24 janvier, alors que l'audience était en cours, Wells faisait des déclarations qui pourraient facilement porter un observateur raisonnable à croire, comme l'a fait le reporter de télévision Jim Thoms, que Wells avait pris sa décision avant même que la Commission n'entende la totalité de la preuve. Certaines des déclarations qu'a faites Wells au cours d'un téléreportage le 24 janvier et, par la suite, dans la presse et à la radio fournissent une preuve suffisante pour susciter une crainte raisonnable de partialité. Il a dit, par exemple, pendant une émission radiophonique:
[traduction]
Je crois que la compagnie demande à la commission, ou aux abonnés en fait, d'approuver un niveau salarial excessivement élevé. Je ne sais pas ce qui se passe. Il n'y a absolument pas de justification.
. . .
Aucun doute là ‑dessus; la question est de savoir s'il s'agit d'une somme exorbitante et, à mon sens, c'est très manifestement le cas. Et comme je l'ai dit, dans une situation où il n'y a pas de marché libre et où l'on est à l'abri de la concurrence, il existe en fait un monopole qui n'est nullement assujetti aux aléas du marché [. . .].
. . .
Rien, absolument rien ne justifie que l'on s'attende des abonnés aux services téléphoniques de la province qu'ils assument le plein coût des salaires de ces gens.
. . .
Bien évidemment, bien évidemment, les traitements des cadres sont excessifs et c'est là un problème sur lequel la Commission doit certainement se pencher.
. . .
. . . je suppose qu'il est très clair dans l'esprit de 99 pour 100 des Terre‑Neuviens qu'un salaire de plus de 200 000 $ par année pour M. Brait, sans compter ce que touchent les autres cadres, n'est pas juste. C'est ce que pensent les Terre‑Neuviens ordinaires et je leur donne entièrement raison. Je crois en fait qu'il incombe à la Commission de se pencher sur cette injustice, même si, comme vous le dites, cela ne se soldera pas par des comptes de téléphone moins élevés.
Prises ensemble, ces déclarations indiquent clairement que non seulement il y avait une crainte raisonnable de partialité, mais que M. Wells a fait preuve d'un esprit fermé.
Une fois rendue l'ordonnance exigeant la tenue de l'audience, l'entreprise de services publics avait droit à l'équité procédurale. À ce stade‑là , on pouvait et on devait s'attendre à davantage en ce qui concerne la conduite des commissaires. Si, au stade de l'enquête, c'était le critère de l'"esprit fermé" qui s'appliquait, à l'audience la norme devait être plus sévère. Aussi l'équité procédurale commandait‑elle alors que les commissaires se comportent de façon à ne susciter aucune crainte raisonnable de partialité. Il faut appliquer ce critère avec souplesse. Il n'a pas à être aussi sévère dans le cas de la Commission en cause, qui traite de questions de principe, qu'il le serait dans le cas d'une commission remplissant des fonctions purement juridictionnelles. Cette norme de conduite n'empêchera évidemment pas les commissaires de soumettre à l'interrogatoire le plus rigoureux possible témoins et avocats. Compte tenu toutefois de la nature des déclarations de Wells, une crainte raisonnable de partialité subsistait tant qu'il continuait à siéger en tant que commissaire dans l'affaire. Il s'ensuit donc que l'audience s'est déroulée de façon inéquitable et était en conséquence nulle.
Les conséquences d'une conclusion à la partialité
Quiconque comparaît devant une commission administrative a droit à un traitement équitable. Ce droit est à la fois distinct et absolu. Comme je l'ai déjà mentionné, du moment que la crainte raisonnable de partialité est établie, une audience équitable ou l'équité procédurale sont impossibles. S'il y a eu négation du droit à une audience équitable, la décision subséquente du tribunal ne peut y remédier. La décision d'un tribunal qui a refusé aux parties une audience équitable ne peut être simplement annulable et être validée ensuite par la décision subséquente du tribunal. L'équité procédurale est un élément essentiel de toute audience tenue devant un tribunal. Le préjudice résultant d'une crainte de partialité est irrémédiable. L'audience, ainsi que toute ordonnance à laquelle elle aboutit, est nulle. Dans Cardinal c. Directeur de l'établissement Kent, [1985] 2 R.C.S. 643, à la p. 661, le juge Le Dain, au nom de la Cour, s'est exprimé ainsi:
. . . j'estime nécessaire d'affirmer que la négation du droit à une audition équitable doit toujours rendre une décision invalide, que la cour qui exerce le contrôle considère ou non que l'audition aurait vraisemblablement amené une décision différente. Il faut considérer le droit à une audition équitable comme un droit distinct et absolu qui trouve sa justification essentielle dans le sens de la justice en matière de procédure à laquelle toute personne touchée par une décision administrative a droit. Il n'appartient pas aux tribunaux de refuser ce droit et ce sens de la justice en fonction d'hypothèses sur ce qu'aurait pu être le résultat de l'audition.
À mon avis, ce principe s'applique également en l'espèce. Dans les circonstances, nous ne pouvons que déclarer nulle l'ordonnance de la Board of Commissioners of Public Utilities.
Dispositif
Le pourvoi est en conséquence accueilli, l'ordonnance de la Cour d'appel est annulée et l'ordonnance no P.U. 20 (1989) de la Board of Commissioners of Public Utilities est déclarée nulle ab initio. L'intimée est condamnée aux dépens en notre Cour et en Cour d'appel.
Pourvoi accueilli avec dépens.
Procureurs de l'appelante: Chalker, Green & Rowe, St. John's.
Procureurs de l'intimée: Kendell & Crosbie, St. John's.
