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§ Ontario Hydro c. Ontario (Commission des relations de travail), [1993] 3 R.C.S. 327 (30 septembre 1993)

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Sens de l'arrêt : Les pourvois sont rejetés. Le Code canadien du travail s'applique aux employés d'Ontario Hydro qui travaillent dans le cadre des établissements nucléaires visés par l'art. 18 de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique

Numérotation :

Référence neutre : [1993] 3 R.C.S. 327 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1993-09-30;.1993..3.r.c.s..327 ?

Analyses :

Droit constitutionnel - Partage des compétences législatives - Ouvrages à l'avantage général du Canada - Sont déclarés à l'avantage général du Canada les ouvrages et entreprises destinés à la production et aux applications et usages de l'énergie atomique - Validité et effet de la déclaration - La loi fédérale en matière de relations de travail s'applique‑t‑elle aux employés qui travaillent dans des centrales nucléaires provinciales? - Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(29), 92(10)c), 92A(1)c) - Loi sur le contrôle de l'énergie atomique, L.R.C. (1985), ch. A‑16, préambule, art. 18.

Droit constitutionnel - Partage des compétences législatives - Paix, ordre et bon gouvernement - Énergie atomique - La loi fédérale en matière de relations de travail s'applique‑t‑elle aux employés qui travaillent dans des centrales nucléaires provinciales? - Loi constitutionnelle de 1867, art. 91 - Loi sur le contrôle de l'énergie atomique, L.R.C. (1985), ch. A‑16, art. 18.

Ontario Hydro, une société appartenant à la province d'Ontario, produit de l'énergie électrique grâce à des centrales dont cinq centrales nucléaires. Ces centrales sont visées par l'art. 18 de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique fédérale, qui prévoit que les ouvrages et entreprises «destinés à la production et aux applications et usages de l'énergie atomique» sont des ouvrages à l'avantage général du Canada. Chacun des réacteurs nucléaires d'Ontario Hydro est visé par un permis délivré conformément au règlement pris en application de la Loi. La Société intimée s'est fondée sur la Loi sur les relations de travail de l'Ontario pour présenter une demande d'accréditation comme agent négociateur exclusif d'une unité d'employés d'Ontario Hydro, dont ceux des centrales nucléaires. La Coalition intimée a contesté cette demande d'accréditation pour le motif que les employés des centrales nucléaires étaient régis par le Code canadien du travail. La Coalition a soutenu que la déclaration de l'art. 18 de la Loi, conjuguée au par. 91(29) et à l'al. 92(10)c) de la Loi constitutionnelle de 1867, avait pour effet d'assujettir les centrales nucléaires d'Ontario Hydro à la compétence fédérale exclusive en matière de relations de travail. La Commission des relations de travail de l'Ontario a statué qu'elle n'avait pas compétence relativement à l'unité de négociation proposée parce que celle-ci comprenait des employés qui travaillaient dans les centrales nucléaires et qui étaient régis par le Code canadien du travail. La Cour divisionnaire de l'Ontario a annulé la décision de la Commission. La Cour d'appel de l'Ontario à la majorité a annulé la décision de la Cour divisionnaire et rétabli la décision de la Commission.

Arrêt (les juges Sopinka, Cory et Iacobucci sont dissidents): Les pourvois sont rejetés. Le Code canadien du travail s'applique aux employés d'Ontario Hydro qui travaillent dans le cadre des établissements nucléaires visés par l'art. 18 de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique.

Les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé et Gonthier: L'alinéa 92(10)c) de la Loi constitutionnelle de 1867 autorise le Parlement à déclarer que des ouvrages d'une nature locale sont à l'avantage général du Canada. Tout ouvrage visé par une telle déclaration relève, en vertu du par. 91(29), de la compétence législative du Parlement, tout comme si l'ouvrage qui en fait l'objet se trouvait expressément énuméré à l'art. 91. La compétence législative sur un ouvrage déclaré à l'avantage général du Canada vise l'ouvrage en tant qu'affaire en marche ou unité de fonctionnement, ce qui comprend le contrôle exercé sur son exploitation et sa gestion. Les relations de travail constituent une partie essentielle de l'exploitation d'un ouvrage et font partie intégrante de la compétence exclusive que possède le Parlement pour légiférer relativement aux ouvrages déclarés à l'avantage général du Canada. Les lois d'application générale habilitent une province à influer sur l'exploitation d'un ouvrage déclaré à l'avantage général du Canada, mais la province ne peut légiférer relativement à l'ouvrage en tant qu'ouvrage. Les lois régissant les relations de travail au sein de ces ouvrages sont des lois relatives à cet ouvrage et ne relèvent donc pas de la compétence provinciale. Les objectifs actuels des relations de travail n'ont rien à voir avec la source de la compétence législative. Enfin, il n'est pas nécessaire d'examiner la différence possible, sur le plan de leur portée, entre les termes «entreprises» et «ouvrages» pour les fins des divers sujets énumérés au par. 92(10). Un ouvrage au sens de l'al. 92(10)c) signifie un ouvrage en tant qu'affaire en marche et, pour gérer cette affaire en marche, le Parlement doit avoir le pouvoir de légiférer sur les relations de travail entre la direction et les employés qui exploitent l'ouvrage. Il n'existe, en conséquence, aucune différence logique ou pratique en ce qui concerne la nécessité de contrôler les relations de travail dans le cadre de la gestion d'une entreprise et celle de le faire dans le cadre de la gestion d'un ouvrage.

Le pouvoir déclaratoire ne devrait pas être interprété restrictivement de manière à être conforme aux principes théoriques du fédéralisme. La Constitution doit être interprétée telle qu'elle est et elle prévoit expressément le transfert au Parlement fédéral de la compétence provinciale sur les ouvrages déclarés à l'avantage général du Canada. De plus, dans le présent pourvoi, le préambule de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique ne limite pas la compétence fédérale à des considérations de santé et de sécurité seulement. Bien que le préambule puisse énoncer le but dans lequel le Parlement a déclaré à l'avantage général du Canada des ouvrages destinés à la production d'énergie atomique, et qu'il puisse parfois donner des indices quant aux ouvrages qu'on a voulu viser par la déclaration, dès qu'un ouvrage est visé par une déclaration, c'est la Constitution qui régit la compétence législative qui en découle.

L'alinéa 92A(1)c) de la Loi constitutionnelle de 1867 ne modifie pas la compétence qu'a le Parlement pour légiférer relativement aux centrales nucléaires. L'alinéa 92(10)c) vise les ouvrages créés en vertu d'autres chefs de l'art. 92 et l'art. 92A n'est pas différent à cet égard. Le danger pour l'autonomie provinciale en matière de production d'énergie électrique réside dans la possibilité que ces entreprises deviennent des entreprises purement fédérales, au sens de l'al. 92(10)a), du fait de leur raccordement ou de leur extension au‑delà des limites de la province. L'article 92A garantit aux provinces la gestion des emplacements et des installations destinés à la production d'énergie électrique, y compris la réglementation des relations de travail, qui pourraient par ailleurs être menacés par l'al. 92(10)a). Toutefois, cette disposition ne visait pas à empiéter sur la compétence prépondérante dont jouit le Parlement en vertu de son pouvoir déclaratoire (ou, quant à cela, de son pouvoir de légiférer pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada) sur les «ouvrages et entreprises destinés à la production et aux applications et usages de l'énergie atomique».

La compétence exclusive du Parlement sur les centrales nucléaires repose également sur le pouvoir qu'il a de légiférer sur des questions d'intérêt national, en vertu de la clause relative à la paix, à l'ordre et au bon gouvernement contenue à l'art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867. Il n'y a pas de doute que la production, les applications et les usages de l'énergie atomique constituent une question d'intérêt national, dont le caractère et les répercussions sont principalement extraprovinciales et internationales, et dont les caractéristiques sont suffisamment distinctes pour justifier l'exercice du pouvoir résiduel fédéral. Ce qui a été dit dans le contexte d'un ouvrage assujetti au pouvoir déclaratoire s'applique également à un ouvrage sur lequel le Parlement a compétence en vertu de sa compétence générale à l'égard des questions d'intérêt national. Les relations de travail font partie intégrante de cette compétence.

Ontario Hydro n'échappe pas à l'application du Code canadien du travail pour le motif qu'elle est un instrument provincial établi pour promouvoir des fins provinciales.

Le juge en chef Lamer: La compétence législative fédérale sur des ouvrages comme les centrales nucléaires doit être soigneusement décrite de façon à respecter et à mettre en oeuvre le partage des compétences législatives, peu importe qu'elle découle du pouvoir déclaratoire dont jouit le Parlement en vertu de l'al. 92(10)c) de la Loi constitutionnelle de 1867, ou du pouvoir que l'art. 91 confère au Parlement de légiférer pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement (la «compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement»). En conséquence, la compétence du Parlement sur un ouvrage déclaré à l'avantage général du Canada doit être restreinte de façon à respecter les pouvoirs des législatures provinciales, tout en demeurant compatible avec la reconnaissance appropriée des intérêts fédéraux en cause. La compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement est également assujettie aux principes de fédéralisme relatifs au maintien d'un équilibre, ce qui a pour effet, en l'espèce, de limiter la compétence fédérale en cette matière aux dimensions d'intérêt national de l'énergie atomique (soit la production d'énergie nucléaire et les questions de sécurité qui s'y rattachent).

Le pouvoir de réglementer les relations de travail des employés d'Ontario Hydro qui participent à la production d'énergie nucléaire constitue une partie intégrante et essentielle du pouvoir déclaratoire du Parlement et de sa compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement. L'intérêt, énoncé dans le préambule de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique, qu'a le Parlement dans le contrôle et la surveillance des applications et usages de l'énergie atomique révèle l'intérêt qu'il a dans la réglementation des questions de relations de travail au sein des établissements nucléaires. Cet intérêt impérieux ressort clairement des conditions des permis et du règlement d'application de la Loi qui a trait à la santé et à la sécurité et dont l'emploi et les relations de travail constituent un aspect important. Même si aucune de ses dispositions ne cherche à réglementer le processus de négociation collective, ou ne mentionne explicitement les conditions à inclure dans les conventions collectives, le Règlement tient compte des sujets qui préoccupent les patrons et les employés au moment de négocier et de rédiger une convention collective. Lorsque les personnes qui travaillent dans le cadre des installations destinées à la production d'énergie nucléaire sont syndiquées, l'intérêt fédéral s'étend au régime des relations de travail qui régit les relations entre l'employeur et les employés, par l'intermédiaire de leur agent négociateur. À l'échelon international, il est également constamment reconnu que la surveillance des personnes employées dans le cadre d'installations destinées à la production d'énergie nucléaire fait partie intégrante du maintien de la sécurité des établissements et des matières nucléaires.

De plus, le pouvoir déclaratoire que possède le Parlement, en vertu de l'al. 92(10)c), vise non seulement l'ouvrage mais aussi l'activité intégrée qui s'y exerce. On ne peut établir aucune distinction convaincante entre ce qu'on appelle l'«entreprise» de l'ouvrage et les «activités intégrées qui se rattachent» à cet ouvrage. Le pouvoir de réglementer un ouvrage et les activités intégrées qui s'y rattachent englobe à première vue la compétence de faire des lois relatives aux relations de travail. En l'espèce, les employés qui participent à la production d'énergie nucléaire dans les établissements nucléaires d'Ontario Hydro relèvent clairement de la compétence que possède le Parlement en matière de relations de travail. Leurs «activités normales ou habituelles» sont étroitement liées aux intérêts fédéraux dans le domaine de l'énergie nucléaire, puisque l'intérêt du gouvernement fédéral dans la production d'énergie nucléaire est celui qu'il porte à la santé et à la sécurité, des questions qui sont entièrement sous le contrôle quotidien des personnes qui exploitent des établissements nucléaires. L'aspect provincial des établissements nucléaires d'Ontario Hydro ne devrait pas masquer la nature essentiellement fédérale de leur exploitation.

La compétence fédérale sur les relations de travail ne s'applique pas à tous les employés d'Ontario Hydro. Seules les personnes employées dans le cadre des installations destinées à la production d'énergie nucléaire sont assujetties à la réglementation fédérale. Les autres demeurent assujetties à la compétence provinciale, conformément à l'al. 92A(1)c) de la Loi constitutionnelle de 1867.

Le fait que la province ait exercé pendant longtemps la compétence en matière de relations de travail sur les employés d'Ontario Hydro qui participent à la production d'énergie nucléaire n'empêche pas le Parlement d'exercer sa compétence à cet égard. Il n'y a pas de théorie du manque de diligence en matière de partage constitutionnel des compétences.

Les juges Sopinka, Cory et Iacobucci (dissidents): Le Parlement peut, en vertu de son pouvoir déclaratoire, décider en principe de soustraire à ce qui serait normalement la compétence d'une province un ouvrage ou une entreprise liée à un ouvrage, en déclarant que cet ouvrage ou cette entreprise est à l'avantage général du Canada, ou à l'avantage de deux ou plusieurs provinces. Cependant, la compétence du Parlement sur un ouvrage déclaré à l'avantage général du Canada n'est pas totale, mais porte seulement sur les aspects de l'ouvrage qui font partie intégrante de l'intérêt fédéral dans l'ouvrage en question. Cette restriction est compatible avec la façon traditionnelle d'aborder les questions de partage des compétences. La Loi constitutionnelle de 1867 établit un régime fédéraliste de gouvernement pour le Canada et elle devrait être interprétée de façon à empêcher que les pouvoirs du Parlement ou d'une législature provinciale subsument les pouvoirs de l'autre. Le pouvoir déclaratoire fédéral peut être exercé à l'égard des ouvrages qui tombent dans l'une ou l'autre catégorie de sujets attribuée aux provinces en vertu des art. 92 et 92A de la Loi constitutionnelle de 1867. Le Parlement n'a pas renoncé à son pouvoir déclaratoire sur les centrales nucléaires lorsque l'art. 92A a été ajouté à la Constitution en 1982.

Bien que la déclaration valide contenue à l'art. 18 de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique ait eu pour effet de faire des centrales nucléaires d'Ontario Hydro des ouvrages relevant de la compétence exclusive du Parlement, le contrôle sur les relations de travail dans ces centrales ne fait pas partie intégrante de la réglementation efficace par le Parlement de l'intérêt qu'il a dans celles‑ci. Le préambule de la Loi énonce quel est l'intérêt fédéral dans l'énergie atomique ainsi que les paramètres de cet intérêt dans les activités des centrales nucléaires. L'intérêt fédéral dans ces centrales réside dans la production d'énergie nucléaire et toutes les questions de santé et de sécurité qui s'y rattachent. Rien dans la Loi, le Règlement ou les permis n'indique l'existence d'un intérêt dans les relations de travail. Les lois sur les relations de travail visent généralement à réglementer les relations industrielles ainsi qu'à garantir la paix industrielle et de meilleures conditions de travail pour les employés. Les deux problèmes possibles, en matière de relations de travail, qui pourraient avoir un effet sur l'exploitation sécuritaire d'une centrale nucléaire — la dotation en personnel et les arrêts de travail — sont atténués par les conditions des permis délivrés en vertu de la Loi. Par ailleurs, si le Parlement était préoccupé par des questions précises de sécurité, il pourrait légiférer relativement à ces questions en vertu de l'intérêt valide dans la sécurité, que lui confère sa compétence sur les ouvrages déclarés à l'avantage général du Canada. Cet empiétement nécessaire sur la compétence provinciale s'harmonise davantage avec les principes du fédéralisme que le fait de soustraire systématiquement les relations de travail à la compétence provinciale. L'article 92A de la Loi constitutionnelle de 1867 vient renforcer la conclusion que les relations de travail ne font pas partie intégrante de l'exercice de la compétence fédérale. Cet article prévoit expressément que les provinces ont compétence sur la gestion des emplacements destinés à la production d'énergie électrique, y compris ceux alimentés par des réacteurs nucléaires. De plus, Ontario Hydro est dans l'ensemble une entreprise provinciale. Le contrôle provincial des relations de travail paraît ainsi faire partie intégrante de la compétence provinciale sur les centrales nucléaires. Enfin, les relations de travail dans une entreprise provinciale devraient être réglementées par les provinces, pour la même raison que les relations de travail dans une entreprise fédérale doivent être réglementées par le fédéral.

À l'instar de sa compétence découlant du pouvoir déclaratoire, la compétence qu'a le Parlement sur l'énergie atomique en vertu du volet de l'intérêt national justifiant l'exercice de la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement n'est pas totale et ne vise pas les relations de travail entre Ontario Hydro et les employés de ses centrales nucléaires. En l'absence de circonstances spéciales, les mêmes principes de fédéralisme relatifs au maintien d'un équilibre s'appliquent à la fois à la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement et au pouvoir déclaratoire. Le Parlement fédéral n'a pas besoin de contrôler les relations de travail dans les établissements nucléaires d'Ontario Hydro pour exercer sa compétence sur l'énergie atomique. Les relations de travail ici en cause ne font pas partie de la matière unique, particulière et indivisible qu'est l'énergie atomique.

Il s'ensuit que c'est la Loi sur les relations de travail de l'Ontario qui, en vertu de la Constitution, s'applique aux relations de travail entre Ontario Hydro et les employés de ses centrales nucléaires. Toutefois, si le Code canadien du travail avait été applicable, Ontario Hydro n'aurait pas échappé à l'application de la législation ouvrière fédérale en vertu du principe de l'exclusivité des compétences.


Parties :

Demandeurs : Ontario Hydro
Défendeurs : Ontario (Commission des relations de travail)

Texte :

Ontario Hydro c. Ontario (Commission des relations de travail), [1993] 3 R.C.S. 327

Ontario Hydro Appelante

c.

Commission des relations de travail de l'Ontario,

Society of Ontario Hydro Professional

and Administrative Employees,

Syndicat canadien de la fonction publique — C.L.C.

Ontario Hydro Employees Union, Local 1000,

Coalition to Stop the Certification of

the Society on Behalf of Certain Employees,

Tom Stevens, C. S. Stevenson,

Michelle Morrissey‑O'Ryan et George Orr Intimés

et

Le procureur général du Canada Intimé

et

Le procureur général de l'Ontario,

le procureur général du Québec et

le procureur général du Nouveau‑Brunswick Intervenants

et entre

Syndicat canadien de la fonction publique — C.L.C.

Ontario Hydro Employees Union, Local 1000 Appelants

c.

Ontario Hydro, Commission des relations

de travail de l'Ontario, Society of

Ontario Hydro Professional and Administrative

Employees, Coalition to Stop the Certification

of the Society on Behalf of Certain Employees,

Tom Stevens, C. S. Stevenson,

Michelle Morrissey‑O'Ryan et George Orr Intimés

et

Le procureur général du Canada Intimé

et

Le procureur général de l'Ontario,

le procureur général du Québec et

le procureur général du Nouveau‑Brunswick Intervenants

Répertorié: Ontario Hydro c. Ontario (Commission des relations de travail)

Nos du greffe: 22355, 22387.

1992: 9 novembre; 1993: 30 septembre.

Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory et Iacobucci.

en appel de la cour d'appel de l'ontario

POURVOIS contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario (1991), 1 O.R. (3d) 737, 43 O.A.C. 184, 77 D.L.R. (4th) 277, 91 CLLC ¶ 14,014, qui a infirmé un jugement de la Cour divisionnaire (1989), 69 O.R. (2d) 268, 33 O.A.C. 302, 60 D.L.R. (4th) 542, 89 CLLC ¶ 14,044, qui avait annulé une décision de la Commission des relations de travail de l'Ontario, [1988] OLRB Rep. Feb. 187. Pourvois rejetés, les juges Sopinka, Cory et Iacobucci sont dissidents.

Neil Finkelstein, Jeffrey W. Galway et George Vegh, pour Ontario Hydro.

R. Ross Wells et Christopher M. Dassios, pour le SCFP — C.L.C. Ontario Hydro Employees Union, Local 1000.

Kathleen A. MacDonald, pour l'intimée la Commission des relations de travail de l'Ontario.

Paul J. J. Cavalluzzo, pour l'intimée la Society of Ontario Hydro Professional and Administrative Employees.

Eric A. Bowie, c.r., Lewis E. Levy, c.r., et Roslyn J. Levine, pour l'intimé le procureur général du Canada.

M. Philip Tunley et John Terry, pour l'intervenant le procureur général de l'Ontario.

Alain Gingras et André Couture, pour l'intervenant le procureur général du Québec.

Bruce Judah, pour l'intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.

Version française des motifs rendus par

Le juge en chef Lamer --

I. Introduction

J'ai lu avec intérêt les motifs approfondis et bien réfléchis de mon collègue le juge Iacobucci et, bien que je sois d'accord avec la majeure partie de son analyse du droit applicable aux présents pourvois, je ne puis, en toute déférence, souscrire à la façon dont il tranche ces pourvois. Même si la Cour est saisie de deux pourvois, ils ne constituent essentiellement qu'un seul pourvoi et je vais les désigner, dans les présents motifs, par l'expression «le pourvoi».

Je suis d'accord avec le juge Iacobucci pour dire que la compétence législative du Parlement sur des ouvrages comme les centrales nucléaires n'est pas «totale», peu importe qu'elle découle d'une déclaration faite en vertu de l'al. 92(10)c) de la Loi constitutionnelle de 1867, ou du pouvoir du Parlement de légiférer, en vertu de l'art. 91, pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement (la «compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement»). La compétence fédérale sur ces ouvrages doit être soigneusement décrite de façon à respecter et à mettre en {oe}uvre le partage des compétences législatives sur lequel est fondé notre régime constitutionnel fédéral. Je partage entièrement l'avis du juge Iacobucci selon lequel, en vertu de l'al. 92(10)c), «[l]a compétence du Parlement sur un ouvrage déclaré à l'avantage général du Canada doit être restreinte de façon à respecter les pouvoirs des législatures provinciales, mais compatible avec la reconnaissance appropriée des intérêts fédéraux en cause» (p. 404). La compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement est également assujettie aux principes de fédéralisme relatifs au maintien d'un équilibre, ce qui a pour effet de limiter la compétence fédérale en cette matière «aux dimensions d'intérêt national de l'énergie atomique, [. . .] soit la production d'énergie nucléaire et les questions de sécurité qui s'y rattachent» (p. 425).

Toutefois, je ne suis pas d'accord avec le juge Iacobucci sur la façon de parvenir à cet équilibre; plus précisément, je suis d'avis que le pouvoir de réglementer les relations de travail des personnes employées dans le cadre des installations destinées à la production d'énergie nucléaire fait partie intégrante du pouvoir déclaratoire du Parlement et de sa compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement. J'arrive à cette conclusion après avoir examiné les textes réglementaires nationaux et internationaux applicables à la production d'énergie nucléaire, les arrêts antérieurs de notre Cour et d'autres tribunaux relativement à la compétence constitutionnelle en matière de relations de travail, et l'effet de l'al. 92A(1)c) de la Loi constitutionnelle de 1867.

II. Analyse

A. Les textes réglementaires

a) La Loi sur le contrôle de l'énergie atomique

La production d'énergie nucléaire au Canada est régie par une loi (la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique, L.R.C. (1985), ch. A‑16 (la «LCEA»)), son règlement d'application et les permis délivrés par la Commission de contrôle de l'énergie atomique conformément à cette loi et à son règlement d'application.

La déclaration, figurant à l'art. 18 LCEA, selon laquelle «[s]ont déclarés à l'avantage général du Canada les ouvrages et entreprises destinés: a) à la production et aux applications et usages de l'énergie atomique . . .» constitue la principale indication de l'intérêt du Parlement dans la production d'énergie atomique. Le préambule de la LCEA fait entrevoir l'étendue de cet intérêt:

Considérant qu'il est essentiel, dans l'intérêt national, de pourvoir au contrôle et à la surveillance de l'exploitation et des applications et usages de l'énergie atomique et de permettre au Canada de participer d'une manière efficace aux mesures de contrôle international de l'énergie atomique dont il pourra être convenu. . .

En toute déférence, je ne puis souscrire à l'opinion selon laquelle le préambule ne révèle pas un intérêt fédéral dans la réglementation des relations de travail. Je crois plutôt que la mention de l'intérêt du Parlement dans le «contrôle et [. . .] la surveillance [. . .] des applications et usages de l'énergie atomique» implique directement la réglementation des activités touchant ces applications et usages, et, de ce fait, la réglementation des personnes travaillant à la production d'énergie nucléaire. En fait, le juge Iacobucci reconnaît à la p. 416 que «la seule dimension fédérale des centrales nucléaires d'Ontario Hydro est la production d'énergie nucléaire, et toutes les questions de santé et de sécurité qui s'y rattachent» (je souligne). En toute déférence, je crois que toutes les questions qui se rattachent à la production d'énergie nucléaire se posent dans le contexte de la réglementation des relations de travail dans les centrales nucléaires, comme l'illustre la façon dont le contenu général du préambule est précisé dans la LCEA et son règlement d'application.

Comme il ressort clairement de l'analyse que je fais ci‑après du règlement pris en application de la LCEA, la Commission de contrôle de l'énergie atomique jouit d'un vaste pouvoir de réglementation qui permet essentiellement de contrôler et de surveiller la production d'énergie atomique. Par exemple, l'al. 9b) LCEA permet à la Commission de prendre des règlements en vue de «développer, contrôler, surveiller et autoriser par l'attribution de licences, la production et les applications et usages de l'énergie atomique». C'est par ce pouvoir de réglementation que la Commission a établi clairement l'intérêt fédéral dans les questions de relations de travail dans le domaine de l'énergie nucléaire; c'est la question que je vais maintenant examiner.

b) Le Règlement sur le contrôle de l'énergie atomique

Le Règlement sur le contrôle de l'énergie atomique, C.R.C. 1978, ch. 365, traduit un intérêt fédéral important dans l'emploi des hommes et des femmes qui exploitent les centrales nucléaires d'Ontario Hydro. Même si aucune de ses dispositions ne cherche à réglementer le processus de négociation collective, ou ne mentionne explicitement les conditions à inclure dans les conventions collectives applicables à ces travailleurs, le Règlement montre d'une façon plus générale que l'intérêt du Parlement dans la santé et la sécurité dans les centrales nucléaires est en grande partie un intérêt dans l'emploi des personnes qui exploitent ces centrales.

Une demande de permis présentée à la Commission de contrôle de l'énergie atomique, en vertu du par. 7(2) de la partie I du Règlement, en vue de faire usage d'une substance prescrite doit, à la demande de la Commission, donner une «g) une description des qualités, de la formation et de l'expérience de toute personne qui doit utiliser la substance prescrite». Le permis accordé par la Commission peut stipuler les conditions concernant les mesures à prendre pour éviter de recevoir des doses de rayonnements excessives (al. 7(3)a)), les directives à donner aux travailleurs en ce qui concerne les dangers des rayonnements et les règles à observer (al. 7(3)c)), les mesures à prendre pour prévenir le vol, la perte ou l'utilisation non autorisée de la substance prescrite (al. 7(3)f)), ainsi que les qualités, la formation et l'expérience que doit avoir toute personne qui doit faire usage ou surveiller l'utilisation de substances prescrites (al. 7(3)g)).

Des dispositions similaires régissent la délivrance de permis d'exploitation d'un établissement nucléaire décrit dans la partie II du Règlement.

Lorsqu'un permis est délivré, il faut tenir des dossiers indiquant les noms de toutes les personnes qui participent à l'utilisation et à la manutention de substances prescrites, la dose de rayonnements reçue par toute personne et les examens médicaux exigés en vertu du Règlement (partie III, par. 11(1)).

La partie IV du Règlement porte sur la sécurité et interdit la divulgation non autorisée de divers types de renseignements au sujet des substances prescrites et des établissements nucléaires (par. 13(1)). De plus, afin de tenir secrets certains renseignements, la Commission peut désigner des lieux comme «lieux protégés» dans lesquels les personnes non autorisées ne pourront pas entrer.

La partie V du Règlement traite d'hygiène et de sécurité; l'art. 17 exige d'informer les travailleurs sous rayonnements de la dose de rayonnements reçue et des examens à subir, et il interdit d'employer certaines personnes en qualité de travailleurs sous rayonnements. En fait, la partie V porte presque exclusivement sur les employés des établissements nucléaires comme ceux d'Ontario Hydro.

La partie VI, qui est la partie générale du Règlement, impose aux titulaires de permis plusieurs obligations en matière d'emploi, notamment celles de fournir le matériel et les vêtements de sécurité, et de donner un avertissement suffisant à toute personne (ce qui comprendrait les employés) pour qui une fuite de matière radioactive peut constituer un risque. Les employés sont également tenus de prendre des précautions en matière de sécurité et d'utiliser le matériel et les vêtements de sécurité.

À mon avis, on peut prévoir comment ces obligations strictes et détaillées qui incombent aux titulaires de permis comme Ontario Hydro peuvent se refléter dans les conventions collectives conclues entre la direction et les employés d'établissements nucléaires, plus particulièrement en ce qui a trait au contrôle de la dose de rayonnements, aux avis à donner et à la protection à assurer en la matière. Les diverses restrictions quant aux personnes qui peuvent travailler dans une centrale pourraient être incluses dans la convention collective. Les exigences de la Commission de contrôle de l'énergie atomique sur le plan de la formation et de l'expérience pourraient influer sur la négociation et la rédaction de clauses en matière de promotions et d'ancienneté. La convention collective pourrait prévoir les mesures disciplinaires susceptibles d'être prises contre un employé qui omet d'utiliser le matériel de sécurité exigé ou de prendre les précautions requises en matière de sécurité. Il se pourrait que la Commission des relations de travail ait à établir une distinction entre la fermeture légitime d'une centrale et un lock‑out illégal au cours d'un différend ouvrier. L'exigence que la convention collective soit conforme aux exigences de nature réglementaire de la Loi, à son règlement d'application et au permis délivré pourrait être pertinente lorsqu'il s'agit de déterminer si les parties négociaient de bonne foi. Il n'est pas difficile de prévoir d'autres exemples de préoccupations mutuelles qui se trouvent dans le Règlement et la plupart des conventions collectives.

Je fais ces comparaisons non pas pour laisser entendre que c'est le Règlement qui dictera le gros du contenu des conventions collectives des personnes employées dans le cadre des installations destinées à la production d'énergie nucléaire, mais plutôt pour montrer que le Règlement tient compte des sujets qui préoccupent les patrons et les employés au moment de négocier et de rédiger une convention collective et que les intérêts sont assez similaires dans les deux cas. Comme c'est le cas avec la LCEA, l'emploi et les relations de travail constituent un aspect important de la réglementation par le Parlement des établissements nucléaires sur le plan de la santé et de la sécurité.

c) Les permis

Un des permis décrits dans la LCEA et son règlement d'application a été déposé devant notre Cour (Permis d'exploitation de réacteur no 10/86 de la centrale nucléaire Bruce "A").

L'article A.A.3 énonce des exigences détaillées en matière de dotation, dont l'approbation écrite de la Commission de contrôle de l'énergie atomique relativement à certains employés, des exigences minimales en matière de dotation et les avis à donner en cas de modification du personnel. L'article A.A.19 exige de rendre compte promptement de toute atteinte à la sécurité, tentée ou réussie, de toute menace ou de tout acte de sabotage, tenté ou réussi (sous‑al. (iv)), des [traduction] «circonstances présentes ou imminentes de conflits ouvriers ou de manifestations populaires qui pourraient affecter la sécurité ou la sûreté de l'établissement nucléaire» (sous‑al. (v)), et de [traduction] «tout événement qui constitue ou révèle une violation des conditions du présent permis, du Règlement sur la sécurité matérielle ou du Règlement sur le contrôle de l'énergie atomique» (sous‑al. (ix)). Ce dernier sous‑alinéa vise toutes les exigences relatives au personnel que prévoient le Règlement et le permis décrits ci‑dessus.

On affirme que le fait que le permis n'impose pas de contrôle fédéral sur les différends de travail indique que ce contrôle ne fait pas partie intégrante de la compétence fédérale. En toute déférence cependant, je crois que ce qui démontre que la compétence sur les relations de travail fait partie intégrante de la compétence fédérale sur la production d'énergie nucléaire est non pas l'exercice même de cette compétence (en fait, aucune compétence de cette nature n'a été exercée en l'espèce, suivant l'analyse que je fais plus loin), mais la communauté d'intérêts et de préoccupations que l'on constate dans les textes réglementaires fédéraux existants et les questions visées par la législation ouvrière. Les dispositions du permis indiquent l'existence d'intérêts fédéraux importants et impérieux dans les questions de relations de travail au sein des établissements nucléaires parmi lesquels, et non le moindre, il y a l'intérêt à ce que les possibilités de différend ouvrier soient signalées en raison des répercussions graves qu'elles entraînent sur les plans de la sécurité et de la santé. Il me paraît que l'exigence, que pose le permis, de rendre compte de tout différend ouvrier à la Commission de contrôle de l'énergie atomique, concorde en fait nettement avec la réglementation et la surveillance fédérales du différend lui‑même.

En conséquence, je crois que la réglementation nationale de la production d'énergie atomique démontre un intérêt fédéral important dans l'emploi des personnes qui travaillent dans le cadre des installations destinées à la production d'énergie nucléaire. Lorsque ces personnes sont syndiquées, l'intérêt fédéral s'étend au régime des relations de travail qui régit les relations entre l'employeur et les employés, par l'intermédiaire de leur agent négociateur.

d) La réglementation internationale

La production d'énergie nucléaire est également surveillée de près et réglementée à l'échelon international, principalement par l'intermédiaire de l'Agence internationale de l'énergie atomique («AIEA») et des traités et accords négociés par l'intermédiaire de l'AIEA, auxquels le Canada est partie. L'AIEA s'occupe principalement de promouvoir l'utilisation pacifique et inoffensive de l'énergie atomique, ainsi que de prévenir le détournement de matières nucléaires à des fins non pacifiques.

Un bon nombre des dispositions en matière de sécurité qui touchent les employés, que l'on trouve dans le règlement décrit plus haut (particulièrement celles contenues dans la partie IV) et dans les permis d'exploitation d'établissements nucléaires, s'inspirent des obligations internationales du Canada dans le domaine de l'énergie nucléaire. Le Canada est une partie «non doté[e] d'armes nucléaires» au Traité sur la non‑prolifération des armes nucléaires, R.T. Can. 1970 no 1, lequel prévoit à son article III que de telles parties s'engagent à accepter des «garanties» en vue d'empêcher le détournement de matières nucléaires à des fins non pacifiques.

Les autres activités de l'AIEA illustrent le lien essentiel entre la production inoffensive de l'énergie nucléaire et les personnes employées dans cette entreprise. Par exemple, dans le IAEA Yearbook 1992, à la p. D25, on examine l'élaboration d'un concept dit de [traduction] «culture de la sécurité». Reconnaissant que (à la p. D49) [traduction] «[u]ne des principales causes fondamentales de défaillances est l'erreur humaine, qui est souvent à l'origine d'incidents», le Yearbook précise que la culture de la sécurité exige que les individus, gestionnaires et décideurs mettent en {oe}uvre des stratégies et des organigrammes destinés à empêcher et à découvrir ces erreurs.

Dans un document présenté lors d'un symposium international sur la sécurité opérationnelle des centrales nucléaires, organisé par l'AIEA, on déconseillait de traiter les employés {oe}uvrant dans le domaine de la production d'énergie nucléaire comme d'autres employés de services publics. Dans son article intitulé «International Guidance on the Qualifications of Nuclear Power Plant Operations Personnel» (Operational Safety of Nuclear Power Plants (1984), vol. II, 315), B. J. Csik de l'AIEA souligne avec désapprobation, à la p. 323, que

[traduction] Certaines centrales conservent, dans leur politique de gestion du personnel, l'attitude selon laquelle une centrale nucléaire n'est qu'une autre centrale de production d'énergie électrique, même si elles sont parfaitement conscientes des différences qui existent, à toutes autres fins, entre les usines alimentées au combustible nucléaire et celles alimentées au combustible fossile.

À l'échelon international, il est donc constamment reconnu que la surveillance des personnes employées dans le cadre d'installations destinées à la production d'énergie nucléaire fait partie intégrante du maintien de la sécurité des établissements et des matières nucléaires. Il reste à savoir si la jurisprudence de notre Cour et des autres tribunaux appuie les sérieuses raisons pratiques de confier au gouvernement fédéral la responsabilité des deux questions.

B. La jurisprudence sur les relations de travail

La trilogie (Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749, Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Courtois, [1988] 1 R.C.S. 868, et Alltrans Express Ltd. c. Colombie‑Britannique (Workers' Compensation Board), [1988] 1 R.C.S. 897), et les arrêts sur lesquels le juge Beetz se fonde dans cette trilogie font ressortir le lien étroit qui existe entre le pouvoir de réglementer une activité industrielle comme la production d'énergie nucléaire, et le pouvoir d'adopter des lois relatives à la gestion de cette activité, qui englobe habituellement celui d'adopter des lois dans le domaine des relations de travail. Par exemple, le juge Beetz affirme, à la p. 825, que le passage ci‑après (tiré de Reference re Industrial Relations and Disputes Investigation Act, [1955] R.C.S. 529 (l'Affaire des débardeurs), à la p. 592, le juge Abbott), est «classique»:

[traduction] Le droit de grève et le droit à la négociation collective sont généralement reconnus de nos jours, et les décisions portant sur des sujets tels que la durée du travail, les taux de salaire, les conditions de travail et autres matières analogues constituent à mon avis une partie essentielle de l'administration et de l'exploitation de toute entreprise commerciale ou industrielle. Ceci étant, le pouvoir de réglementer de telles matières dans les entreprises qui tombent sous l'autorité législative du Parlement revient au Parlement et non aux législatures provinciales.

Mon collègue établit une distinction entre cette affirmation et d'autres énoncés généraux de même nature en faisant remarquer que, dans l'ensemble, Ontario Hydro est une «entreprise» «provinciale» plutôt que «fédérale», de sorte que ces passages montreraient en fait la nécessité du contrôle provincial sur les relations de travail au sein d'Ontario Hydro. On laisse entendre que la compétence fédérale sur les établissements nucléaires d'Ontario Hydro ne vise que l'«ouvrage» et les «activités intégrées qui se rattachent à l'ouvrage». En toute déférence cependant, il est exagéré de décrire Ontario Hydro comme une entreprise provinciale de façon à restreindre à l'ouvrage seulement la compétence fédérale conférée à l'al. 92(10)c); une application stricte de la distinction entre les ouvrages et les entreprises, sur laquelle se fonde le juge Iacobucci, ferait en sorte que le Parlement n'aurait compétence que sur l'enveloppe matérielle des centrales nucléaires, ce qu'aucune des parties appuyant la compétence provinciale ne va jusqu'à affirmer.

Pour éviter de conclure à l'existence d'une compétence aussi vide et inefficace sur l'ouvrage seulement, les auteurs et les tribunaux ont accepté que la compétence du Parlement sur un ouvrage déclaré à l'avantage général du Canada comporte un certain contrôle sur les activités qui s'y exercent ou s'y rattachent; on a souvent décrit ces activités comme l'«entreprise» liée à l'ouvrage, quoique le texte strict de l'al. 92(10)c) semblerait limiter la compétence du Parlement à l'ouvrage seulement. Par exemple, l'auteur de Laskin's Canadian Constitutional Law (5e éd. 1986), vol. 1, affirme (à la p. 629) que le fait de déclarer un «ouvrage» à l'avantage général du Canada [traduction] «doit certainement avoir pour résultat de soumettre à la compétence fédérale non seulement l'enveloppe matérielle ou l'installation, mais également l'activité intégrée qui s'y exerce; autrement dit, la déclaration s'applique à l'ouvrage envisagé sous son angle fonctionnel». Mon collègue conclut que cette dernière compétence n'englobe pas les relations de travail. Toutefois, si la compétence fédérale vise les «activités intégrées qui se rattachent à l'ouvrage», je ne vois aucune distinction convaincante entre ce qu'on appelle l'«entreprise» des établissements nucléaires d'Ontario Hydro (qui doit être distinguée de l'«entreprise» des établissements et activités non nucléaires d'Ontario Hydro) et les «activités intégrées qui se rattachent» à ces établissements nucléaires. En toute déférence, je crois en outre que la trilogie permet d'établir le même parallèle.

Bell Canada, l'objet du principal arrêt de la trilogie, fait elle‑même l'objet d'une déclaration à l'art. 5 du ch. 19 des L.C. 1987, laquelle respecte les limites strictes de l'al. 92(10)c): «Les ouvrages de la Compagnie sont déclarés à l'avantage général du Canada.» Au moment où les arrêts formant la trilogie ont été rendus, une déclaration dans le même sens figurait à S.C. 1882, ch. 95, art. 4. Même si Bell Canada relevait également de la compétence fédérale en vertu de l'al. 92(10)a), on a dû juger nécessaire de faire cette déclaration, à supposer qu'elle ne soit pas complètement redondante, pour parfaire le contrôle du Parlement sur l'entreprise. Dans la trilogie, le juge Beetz a utilisé Bell Canada comme le paradigme d'une «entreprise fédérale», dont les relations de travail seraient réglementées par le fédéral, même si la compétence fédérale se fondait, du moins en partie, sur l'al. 92(10)c). Je n'interpréterais donc pas les renvois que le juge Beetz fait dans la trilogie «aux entreprises fédérales» d'une façon aussi restrictive qu'on le propose, mais je me fonderais plutôt sur ces arrêts pour formuler la proposition simple mais impérieuse que le pouvoir de réglementer un ouvrage et les activités intégrées qui s'y rattachent, en l'espèce la production d'énergie nucléaire, englobe à première vue la compétence de faire des lois relatives aux relations de travail.

Dans l'arrêt Northern Telecom Canada Ltée c. Syndicat des travailleurs en communication du Canada, [1983] 1 R.C.S. 733, notre Cour a examiné à fond les problèmes particuliers que soulève une telle division des activités au sein d'une même entreprise. La plupart des employés de Northern Telecom étaient assujettis à la législation ouvrière provinciale. Toutefois, certains employés étaient des «installateurs», qui installaient du matériel téléphonique dans le réseau de Bell Canada. Le Conseil canadien des relations du travail a décidé que les installateurs n'étaient pas des personnes employées dans le cadre de l'entreprise fédérale que constituait Bell Canada et qu'ils ne relevaient donc pas de sa compétence. Notre Cour a statué que les installateurs étaient suffisamment intégrés dans les activités de Bell Canada pour relever de la compétence fédérale en matière de relations de travail. S'exprimant au nom de notre Cour à la majorité, le juge Estey a décrit la question soumise à la Cour comme l'avait fait le juge Dickson (plus tard Juge en chef) lors d'un pourvoi antérieur en la matière (Northern Telecom Ltée c. Travailleurs en communication du Canada, [1980] 1 R.C.S. 115). Le juge Dickson a affirmé (à la p. 133):

En l'espèce, il faut d'abord se demander s'il existe une entreprise fédérale principale et en étudier la portée. Puis, il faut étudier l'exploitation accessoire concernée, c.‑à‑d. le service d'installation de Telecom, les «activités normales ou habituelles» de ce service en tant qu'«entreprise active» et le lien pratique et fonctionnel entre ces activités et l'entreprise fédérale principale.

Le juge Estey a statué que les installateurs faisaient partie intégrante de l'entreprise fédérale principale et qu'ils relevaient donc de la compétence fédérale.

Si j'applique le même critère aux employés qui participent à la production d'énergie nucléaire dans les établissements nucléaires d'Ontario Hydro, j'estime qu'il est clair que leurs «activités normales ou habituelles» sont étroitement liées aux intérêts fédéraux dans le domaine de l'énergie nucléaire, puisque l'intérêt du gouvernement fédéral dans la production d'énergie nucléaire est celui qu'il porte à la santé et à la sécurité, des questions qui sont entièrement sous le contrôle quotidien des personnes qui exploitent des établissements nucléaires. Les documents de l'AIEA font clairement ressortir ce point.

En conséquence, je conclurais qu'en vertu du pouvoir déclaratoire et de la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, les relations de travail des employés d'Ontario Hydro qui participent à la production d'énergie nucléaire, laquelle se rattache à l'intérêt fédéral dans l'énergie atomique, constituent une partie intégrante et essentielle de la compétence fédérale, tel que décidé dans des arrêts antérieurs comme ceux de la trilogie, relativement à d'autres activités intégrées se rattachant à des ouvrages déclarés à l'avantage général du Canada.

Les tribunaux d'instance inférieure et les parties au présent pourvoi qui défendent la compétence fédérale sur les relations de travail se sont fondés sur la décision de la Haute Cour de justice de l'Ontario Pronto Uranium Mines Ltd. c. Ontario Labour Relations Board, [1956] O.R. 862. Mon collègue examine en profondeur les faits et la décision rendue dans cette affaire, qui confirme la compétence que le Parlement possède sur l'énergie atomique en vertu de son pouvoir de légiférer pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement, ainsi que la compétence qui en résulte en matière de relations de travail; toutefois, mon collègue cherche à en restreindre la force persuasive pour quatre motifs: (i) cette décision a été rendue avant l'arrêt de notre Cour R. c. Crown Zellerbach Canada Ltd., [1988] 1 R.C.S. 401, (ii) sa conclusion n'est pas justifiée par quelque motif que ce soit, (iii) les parties reconnaissaient la compétence sur les relations de travail, et (iv) elle n'est pas compatible avec les arrêts dans lesquels notre Cour a indiqué que les pouvoirs fédéraux et provinciaux doivent composer l'un avec l'autre dans la mesure du possible.

Quant au premier motif de distinction, en toute déférence, je ne vois rien, dans la décision Pronto, qui soit incompatible avec l'arrêt Crown Zellerbach de notre Cour. Bien que je reconnaisse que l'arrêt Crown Zellerbach établit un critère sévère pour établir la compétence en vertu du volet de l'intérêt national justifiant l'exercice de la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, je suis d'avis que l'énergie atomique satisfait à ce critère, comme l'estime le juge Iacobucci lorsqu'il affirme à la p. 425 qu'«on ne conteste pas que le Parlement a compétence sur l'énergie atomique en vertu du volet de l'intérêt national justifiant l'exercice de la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement». Si je comprends bien, le point sur lequel mon collègue n'est pas d'accord avec la décision Pronto, compte tenu de la jurisprudence subséquente de notre Cour, est la question de savoir si les relations de travail font suffisamment partie intégrante de la compétence fédérale en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement pour être reconnues. Dans la négative, on ne saurait permettre que la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement empiète ainsi sur la compétence provinciale. Je ne crois pas que mon collègue affirme que, dans l'affirmative, l'incidence de cette compétence doit néanmoins être compatible avec la compétence provinciale. Puisque je suis d'avis que les relations de travail font partie intégrante de la compétence fédérale en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, je ne vois rien dans la décision Pronto qui ne satisfait pas au critère sévère établi dans Crown Zellerbach.

Quant aux deuxième et troisième motifs, le fait que les parties n'aient pas contesté la question et que le juge McLennan n'ait donc pas eu à préciser son raisonnement ne rend pas la décision erronée pour autant: le juge McLennan n'aurait pu accepter les concessions des parties sur la question même dont il était saisi (savoir la compétence de la Commission des relations de travail de l'Ontario) s'il avait été d'avis que le Parlement n'avait pas compétence sur les relations de travail dans le cadre de sa compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement. En fait, son raisonnement concis relativement à ce qui doit nécessairement faire partie de la compétence fédérale sur les relations de travail dans le domaine de l'énergie atomique était fondé sur l'Affaire des débardeurs, et le juge McLennan a même formulé sa conclusion en paraphrasant le juge Rand dans cette décision.

Enfin, en ce qui concerne le quatrième motif, ce qui est soulevé dans le présent pourvoi c'est la question du compromis précis auquel les gouvernements fédéral et provincial doivent parvenir et, à mon avis, le partage des compétences auquel j'arrive, qui est le même que celui auquel conclut le juge McLennan, respecte ce compromis pour les motifs que j'ai exposés plus haut.

En conséquence, bien que notre Cour ne soit aucunement liée par la décision Pronto, cette dernière n'est pas entièrement dépourvue de force persuasive, du fait qu'elle laisse présager l'existence d'un lien étroit entre les intérêts du Parlement dans la réglementation de l'énergie nucléaire et son intérêt dans la réglementation des relations de travail des personnes qui participent à la production de l'énergie nucléaire.

L'arrêt de notre Cour Four B Manufacturing Ltd. c. Travailleurs unis du vêtement d'Amérique, [1980] 1 R.C.S. 1031, présente un contraste intéressant. Four B était une société ontarienne exploitant une usine sur une réserve indienne Mohawk, conformément à un permis délivré par le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien en vertu de la Loi sur les Indiens, S.R.C. 1970, ch. I‑6. La compagnie appartenait à quatre membres de la bande, qui l'exploitaient dans un édifice loué du conseil de bande. Four B employait 68 personnes, dont 48 membres de la bande, 10 anciens membres et 10 non‑Indiens. Le syndicat intimé était accrédité comme agent négociateur des employés en vertu de la Labour Relations Act, R.S.O. 1970, ch. 232, mais Four B était d'avis que la Commission des relations de travail de l'Ontario n'était pas compétente pour rendre l'ordonnance d'accréditation. Four B soutenait que les relations de travail au sein de la compagnie relevaient de la compétence exclusive du Parlement, conformément au par. 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867.

Le juge Beetz, s'exprimant au nom de notre Cour à la majorité, a rejeté l'argument de Four B. Il commence par formuler les principes applicables dans Four B, en se fondant sur la jurisprudence de notre Cour (à la p. 1045):

En ce qui a trait aux relations de travail, la compétence législative provinciale exclusive est la règle, la compétence fédérale exclusive est l'exception. L'exception comprend, principalement, les relations de travail relatives aux entreprises, services et affaires qui, compte tenu du critère fonctionnel de la nature de leur exploitation et de leur activité normale, peuvent être qualifiés d'entreprises, de services ou d'affaires de compétence fédérale . . .

Appliquant ces principes à Four B, le juge Beetz conclut (à la p. 1046):

Rien dans l'affaire ou l'exploitation de Four B ne pourrait permettre de la considérer comme une affaire de compétence fédérale: la couture d'empeignes sur des souliers de sport est une activité industrielle ordinaire qui relève nettement du pouvoir législatif provincial sur les relations de travail. Ni la propriété de l'entreprise par des actionnaires indiens, ni l'embauchage par cette entreprise d'une majorité d'employés indiens, ni l'exploitation de cette entreprise sur une réserve indienne en vertu d'un permis fédéral, ni le prêt et les subventions du fédéral, pris séparément ou ensemble, ne peuvent avoir d'effet sur la nature de l'exploitation de cette entreprise. [Je souligne.]

L'accent mis sur la nature de l'activité concernée et sur la nature de l'exploitation de l'entreprise, par opposition à l'aspect extérieur de l'entreprise, est également approprié dans le cas des établissements nucléaires d'Ontario Hydro. En toute déférence, lorsqu'il affirme que, dans l'ensemble, Ontario Hydro est une entreprise provinciale, le juge Iacobucci ne tient pas compte de la nature de l'activité en cause ni, en particulier, de la nature de l'exploitation des établissements nucléaires d'Ontario Hydro. Contrairement à la situation qui existait dans Four B, la production d'énergie nucléaire n'est pas une «activité industrielle ordinaire» exercée seulement fortuitement par des personnes assujetties à la réglementation fédérale. L'activité elle‑même relève de la compétence législative fédérale. De même, la «nature de l'exploitation» de l'entreprise de production d'énergie nucléaire fait intervenir directement l'intérêt fédéral dans le contrôle et la surveillance des applications et usages de l'énergie atomique. Comme dans l'arrêt Four B, l'aspect provincial des établissements nucléaires d'Ontario Hydro ne devrait pas masquer la nature essentiellement fédérale de leur exploitation.

C. L'effet de l'al. 92A(1)c)

Ontario Hydro et les intervenants en sa faveur se comportent comme si le gouvernement fédéral cherchait à obtenir compétence sur les relations de travail de tous les employés d'Ontario Hydro, simplement parce que certains employés d'Ontario Hydro travaillent à la production d'énergie nucléaire. Si tel était le cas, j'accepterais que le statut d'«entreprise provinciale» d'Ontario Hydro est pertinent et que l'al. 92A(1)c) s'applique de manière à empêcher ce résultat. Ma conclusion, en l'espèce, que les relations de travail des personnes employées dans le cadre des centrales nucléaires sont assujetties à la réglementation fédérale ne change rien à la compétence que possède la province sur tous les aspects de la majorité des activités d'Ontario Hydro, conformément à l'al. 92A(1)c).

C'est ainsi que je répondrais aux inquiétudes que l'on donne une certaine interprétation à l'al. 92A(1)c) en l'espèce. Seules les personnes employées dans le cadre des installations destinées à la production d'énergie nucléaire sont assujetties à la réglementation fédérale. Dans son affidavit, le vice‑président directeur des opérations d'Ontario Hydro, Arvo Niitenberg, explique que la production d'électricité exige une source d'énergie, une turbine et un générateur. Dans les établissements nucléaires, la source d'énergie est une réaction de fission nucléaire qui produit une énergie thermique qui transforme ensuite l'eau en vapeur. Cette vapeur actionne la turbine qui fait tourner le générateur qui produit ensuite l'électricité au moyen d'un électro‑aimant et de bobines de fil métallique. Cet affidavit établit clairement qu'une fois l'eau transformée en vapeur, il n'y a aucune différence entre la production d'énergie électrothermique (par combustible fossile) et la production d'énergie électronucléaire. Même si je laisserais à la Commission des relations de travail de l'Ontario le soin de soustraire à sa compétence ces employés particuliers qui sont régis par le Code canadien du travail, je suis généralement d'avis que ce sont seulement les employés qui participent à la première des trois étapes de la production d'énergie électrique qui seraient assujettis à la réglementation fédérale. Autrement dit, les employés qui utilisent les réacteurs nucléaires pour produire l'énergie thermique seraient visés par les lois fédérales, alors que ceux qui utilisent l'énergie thermique pour actionner la turbine qui, à son tour, fait tourner le générateur seraient assujetties à la réglementation provinciale. Dans le premier cas, les employés travaillent à la production d'énergie nucléaire (thermique) et relèvent de la compétence fédérale tant en vertu du pouvoir déclaratoire que de la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement; dans le deuxième cas, les employés travaillent à la production d'électricité, et la gestion de leurs activités relève des provinces en vertu de l'al. 92A(1)c).

Il me semble que les installations d'Ontario Hydro où est utilisée l'énergie nucléaire comportent en fait deux usines: une pour la production d'énergie nucléaire (thermique) et l'autre pour la production d'électricité au moyen de cette énergie thermique. Une fois produite l'énergie thermique, la façon dont elle a été produite revêt peu d'importance pour le reste de la phase de production d'électricité. Comme les parties n'ont malheureusement pas présenté d'éléments de preuve détaillés concernant les classifications et les descriptions de postes dans les établissements nucléaires d'Ontario Hydro, il appartiendra aux commissions des relations de travail compétentes de donner les détails à ce sujet. En l'espèce, la Commission des relations de travail de l'Ontario n'a pas indiqué qu'elle prévoyait qu'il lui serait difficile de le faire dans le cas où sa décision relative à sa compétence serait confirmée à la suite d'un contrôle judiciaire.

D. Autres facteurs

a) Le manque de diligence

Les parties et les intervenants en faveur de la compétence provinciale en l'espèce ont laissé entendre que l'omission du gouvernement fédéral de vraiment réglementer les relations de travail des employés d'Ontario Hydro qui participent à la production d'énergie nucléaire devrait enlever de la force à sa prétention actuelle que la compétence fédérale sur les relations de travail fait partie intégrante de la réglementation fédérale de l'énergie atomique.

Il n'existe aucune théorie du manque de diligence en matière de partage constitutionnel des compétences; l'omission d'un palier de gouvernement d'exercer sa compétence, ou l'omission d'intervenir lorsqu'un autre palier de gouvernement exerce cette compétence, ne saurait être déterminante en ce qui concerne l'analyse constitutionnelle. À cet égard, je ferais miens les propos du juge Reed dans l'arrêt Alberta Government Telephones c. Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, [1985] 2 C.F. 472 (1re inst.), à la p. 488:

Le fait qu'une compétence constitutionnelle n'est pas exercée pendant de longues périodes, ou est irrégulièrement exercée, ne signifie pas que s'opère par le fait même une forme de prescription acquisitive. (Voir Procureur général du Manitoba c. Forest, [1979] 2 R.C.S. 1032, pour une affaire dans laquelle un comportement inconstitutionnel demeura incontesté pendant quatre‑vingt‑dix ans.)

Si je comprends bien, aucune partie ni aucun intervenant ne laisse entendre qu'une forme quelconque de la théorie du manque de diligence s'applique. Au mieux, l'omission du gouvernement fédéral d'exercer sa compétence affaiblit l'argument factuel que cette compétence fédérale est nécessaire, sans toutefois régler la question.

Toutefois, le simple fait que les relations de travail aient été régies avec succès par le droit provincial jusqu'à la présente contestation ne signifie pas que le pouvoir de les régir devrait être laissé aux provinces pour des motifs de commodité. De même, l'hypothèse selon laquelle un régime provincial de relations de travail pourrait aussi bien répondre aux préoccupations en matière de sécurité qu'un régime fédéral, ne règle pas la question de savoir quel palier de gouvernement devrait répondre à de telles préoccupations.

b) Problèmes de compétence partagée

Il importe de se rappeler les propos du juge Estey dans l'arrêt Northern Telecom de 1983, précité, à la p. 760, où il dit que notre Cour n'a pas à se préoccuper «des conséquences pratiques de l'attribution de ces relations de travail à la compétence fédérale ou à la compétence provinciale». Le juge McIntyre, s'exprimant au nom de notre Cour, a également fait des commentaires similaires dans le Renvoi relatif à la Upper Churchill Water Rights Reversion Act, [1984] 1 R.C.S. 297, à la p. 334: «. . . il n'appartient pas à cette Cour d'examiner le caractère souhaitable d'une loi d'un point de vue social ou économique lorsqu'une question constitutionnelle est soulevée». Le juge McIntyre a également cité le juge en chef Laskin dans l'arrêt Central Canada Potash Co. c. Gouvernement de la Saskatchewan, [1979] 1 R.C.S. 42, qui a dit, à la p. 76:

Ils [les gouvernements] sont en droit de s'attendre que les tribunaux, et particulièrement cette Cour, abordent la tâche de déterminer la constitutionnalité des programmes sociaux et économiques avec compréhension et en étant pleinement conscients des graves conséquences de les déclarer ultra vires. Mais si après examen il est jugé qu'ils vont à l'encontre de la Constitution, c'est cette dernière qui doit l'emporter.

En l'espèce, le juge Galligan ainsi que les parties et les intervenants en faveur de la compétence provinciale ont soutenu qu'[traduction] «il ne serait pas logique du point de vue des relations de travail» de diviser les relations de travail au sein d'Ontario Hydro entre les employés qui travaillent à la production d'énergie nucléaire, et ceux qui travaillent dans le cadre des autres activités de la phase de production d'électricité et des phases de transmission et de distribution. Il s'agit certes d'une préoccupation; toutefois, puisque j'ai conclu que le Parlement a compétence sur les relations de travail de ces employés, il ne saurait s'agir d'une préoccupation déterminante.

Je suis persuadé que la Commission des relations de travail de l'Ontario est en mesure de déterminer quels employés relèvent de sa compétence, tout comme elle l'était elle‑même. Les avocats en droit du travail ont réglé des questions beaucoup plus complexes que celle de la compétence partagée au sein des centrales nucléaires d'Ontario Hydro.

III. Dispositif

Je suis d'avis de rejeter les pourvois et de confirmer l'ordonnance de la Cour d'appel qui rétablit la décision de la Commission des relations de travail de l'Ontario et qui déclare que le Code canadien du travail s'applique aux employés d'Ontario Hydro qui travaillent dans le cadre des établissements nucléaires visés par l'art. 18 LCEA. Il n'y aura pas d'adjudication de dépens.

Version française du jugement des juges La Forest, L'Heureux-Dubé et Gonthier rendu par

Le juge La Forest — Les présents pourvois visent à déterminer si la Loi sur les relations de travail de l'Ontario, L.R.O. 1990, ch. L.2, ou la loi fédérale, le Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L‑2, s'applique, du point de vue constitutionnel, aux relations de travail entre Ontario Hydro et ses employés qui travaillent dans ses centrales nucléaires.

Le contexte

Ontario Hydro, une société appartenant à la province d'Ontario, constituée pour produire et distribuer de l'énergie électrique, produit de l'énergie électrique grâce à 81 centrales dont cinq sont des centrales nucléaires. La Society of Ontario Hydro Professional and Administrative Employees («Société») a, conformément à la Loi sur les relations de travail de l'Ontario, présenté une demande d'accréditation comme agent négociateur exclusif d'une unité d'employés d'Ontario Hydro, dont ceux des centrales nucléaires. Cette demande a été contestée par un autre groupe d'employés, la Coalition to Stop the Certification of the Society, pour le motif que les employés des centrales nucléaires relevaient de la compétence du Conseil canadien des relations du travail, établi en vertu du Code canadien du travail. La Commission des relations de travail de l'Ontario a statué qu'elle n'avait pas compétence pour accréditer l'unité de négociation visée par la demande de la Société parce que l'unité proposée comprenait des employés de centrales nucléaires qui, à son avis, étaient régis par le Code canadien du travail: [1988] OLRB Rep. Feb. 187. Cette décision a été annulée par la Cour divisionnaire de l'Ontario (1989), 69 O.R. (2d) 268, 33 O.A.C. 302, 60 D.L.R. (4th) 542, 89 CLLC ¶ 14,044, mais a, par la suite, été rétablie par la Cour d'appel de l'Ontario à la majorité (1991), 1 O.R. (3d) 737, 43 O.A.C. 184, 77 D.L.R. (4th) 277, 91 CLLC ¶ 14,014. Notre Cour a accordé l'autorisation de pourvoi demandée, [1991] 3 R.C.S. x. Le Juge en chef a formulé la question constitutionnelle suivante:

La Loi sur les relations de travail de l'Ontario, L.R.O. 1980, ch. 228 [maintenant L.R.O. 1990, ch. L.2], ou le Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L‑2, s'appliquent‑ils, du point de vue constitutionnel, aux questions de relations du travail entre Ontario Hydro et ceux de ses employés qui travaillent dans ses centrales nucléaires qui ont été déclarées à l'avantage général du Canada en vertu de l'art. 18 de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique, L.R.C. (1985), ch. A‑16?

Tout comme ce fut le cas devant les juridictions inférieures, les tenants de la compétence fédérale se sont fondés sur le pouvoir du Parlement de déclarer que des ouvrages, bien qu'entièrement situés dans la province, sont à l'avantage général du Canada (al. 92(10)a) et par. 91(29) de la Loi constitutionnelle de 1867), de même que sur son pouvoir général de légiférer pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada, que l'on trouve dans le préambule de l'art. 91 de cette loi. Je souligne que tous les ouvrages et entreprises destinés «à la production et aux applications et usages de l'énergie atomique» ont été déclarés à l'avantage général du Canada par l'art. 18 de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique, L.R.C. (1985), ch. A‑16, et que les parties ne contestent pas que les établissements nucléaires d'Ontario Hydro sont visés par cette déclaration. Cependant, les appelants soutiennent que cela ne fait pas pour autant relever de la compétence du Parlement les relations de travail dans ces établissements, sur lesquelles il a apparemment légiféré en vertu du Code canadien du travail qui, de par l'effet conjugué de son al. 2h) et de son art. 4, s'applique aux ouvrages et entreprises relevant de la compétence législative fédérale, y compris les ouvrages déclarés à l'avantage général du Canada.

Les tenants de la compétence provinciale se sont fondés sur la compétence exclusive traditionnelle que la province possède, en vertu de l'art. 92 de la Loi constitutionnelle de 1867, pour légiférer relativement aux ouvrages et entreprises d'une nature locale (par. 92(10)), à la propriété et aux droits civils (par. 92(13), et aux matières d'une nature purement locale ou privée (par. 92(16)); toutefois, ils se sont fondés plus particulièrement sur le par. 92A(1) (adopté dans la Loi constitutionnelle de 1982, art. 50), qui confère aux provinces la compétence exclusive pour légiférer relativement aux ressources naturelles non renouvelables, aux ressources forestières et à l'énergie électrique, et spécialement sur l'al. 92A(1)c) dont voici le texte:

92A. (1) La législature de chaque province a compétence exclusive pour légiférer dans les domaines suivants:

. . .

c) aménagement, conservation et gestion des emplacements et des installations de la province destinés à la production d'énergie électrique.

Ontario Hydro, tout en reconnaissant qu'elle n'était pas un mandataire de la Couronne, a également soutenu qu'elle ne devrait pas être assujettie à la réglementation fédérale parce qu'elle est un instrument provincial établi pour promouvoir des fins provinciales.

Le juge Iacobucci (qui expose en détail les faits, l'historique judiciaire et les dispositions législatives pertinentes) est d'avis que le Parlement possède, en vertu de son pouvoir déclaratoire et de la compétence générale que lui confère l'art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867, une compétence exclusive sur certains aspects des centrales nucléaires, mais que le contrôle des relations de travail dans ces centrales ne fait pas partie intégrante de la réglementation de ces établissements par le Parlement, et que ces relations de travail sont donc régies comme une matière de nature provinciale en vertu de la Loi sur les relations de travail. Par contre, le Juge en chef est d'avis que le pouvoir de réglementer les relations de travail des employés de ces établissements qui travaillent à la production d'énergie nucléaire fait partie intégrante du pouvoir déclaratoire et de la compétence générale du Parlement. Pour les motifs qui suivent, je suis d'accord avec la conclusion du Juge en chef. À mon avis, la réglementation des relations de travail des employés qui travaillent à la production d'énergie nucléaire relève des pouvoirs exclusifs que possède le Parlement en vertu de l'effet conjugué du préambule et de la clause finale de l'art. 91, du par. 91(29) et de l'al. 92(10)c) de la Loi constitutionnelle de 1867. Je vais d'abord analyser le pouvoir déclaratoire.

Le pouvoir déclaratoire

L'alinéa 92(10)c) de la Loi constitutionnelle de 1867 autorise le Parlement à déclarer que des ouvrages d'une nature locale (qui, en vertu du par. 92(10), relèveraient par ailleurs de la compétence provinciale) sont à l'avantage général du Canada. Tout ouvrage visé par une telle déclaration relève, en vertu du par. 91(29), de la compétence législative du Parlement. Cette déclaration a le même effet que si l'ouvrage qui en fait l'objet se trouvait expressément énuméré à l'art. 91; voir City of Montreal c. Montreal Street Railway Co., [1912] A.C. 333, à la p. 342. Cela n'est guère étonnant. Le préambule et la clause finale de l'art. 91 disent clairement que (nonobstant toute disposition de la Loi) la compétence législative exclusive du Parlement s'étend aux catégories de sujets expressément exclus de l'énumération des sujets de compétence provinciale, y compris bien entendu ceux qui sont mentionnés à l'al. 92(10)c); voir aussi Commission du salaire minimum c. Bell Telephone Co. of Canada, [1966] R.C.S. 767 (Bell Canada 1966), aux pp. 771 et 772, le juge Martland s'exprimant au nom de la Cour. Un ouvrage qui fait l'objet d'une déclaration relève donc de la compétence législative exclusive du Parlement, et la compétence provinciale sur cet ouvrage se trouve alors écartée; voir Wilson c. Esquimalt and Nanaimo Railway Co., [1922] 1 A.C. 202, à la p. 207. Les lois d'application générale dans la province (comme en matière d'impôt) seront évidemment applicables à l'ouvrage, mais elles ne peuvent toucher une partie intégrante de la compétence du Parlement sur l'ouvrage. La province ne peut légiférer relativement à l'ouvrage en tant qu'ouvrage. Dès 1899, le Conseil privé a clairement affirmé que la compétence sur les catégories de sujets expressément exclus de l'énumération des sujets de compétence législative provinciale (ce qui comprend bien entendu les ouvrages faisant l'objet d'une déclaration) comprenait non seulement le pouvoir de construire, de réparer et de modifier ces ouvrages, mais encore celui de les gérer; voir l'arrêt Canadian Pacific Railway Co. c. Corporation of the Parish of Notre Dame de Bonsecours, [1899] A.C. 367, aux pp. 372 et 373.

Le droit applicable en la matière n'a pas vraiment changé depuis lors, bien qu'il ait fait l'objet de nombreuses précisions. Ainsi, comme le souligne le juge Iacobucci, la jurisprudence récente fait ressortir que la compétence fédérale sur les ouvrages déclarés à l'avantage général du Canada comprend celle d'en réglementer les activités; voir Chamney c. La Reine, [1975] 2 R.C.S. 151, à la p. 159; voir aussi l'arrêt The Queen c. Thumlert (1959), 20 D.L.R. (2d) 335 (C.S. Alb., sect. app.), à la p. 341. Une déclaration vise un ouvrage en tant qu'unité de fonctionnement; pour employer les termes de Laskin, la déclaration [traduction] «doit certainement avoir pour résultat de soumettre à la compétence fédérale non seulement l'enveloppe matérielle ou l'installation, mais également l'activité intégrée qui s'y exerce; autrement dit, la déclaration s'applique à l'ouvrage envisagé sous son angle fonctionnel»; voir Laskin's Canadian Constitutional Law (5e éd. 1986), vol. 1, à la p. 629. Quant à moi, je suis incapable de voir comment on peut posséder le pouvoir exclusif d'exploiter et de gérer un ouvrage sans avoir le pouvoir exclusif de réglementer les relations de travail entre la direction et les employés qui y travaillent. C'est ce que notre Cour a affirmé à maintes reprises; voir les arrêts Bell Canada 1966, précité, et Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749 (Bell Canada 1988), particulièrement aux pp. 839 et 840. Comme l'affirme le juge Beetz dans ce dernier arrêt, «ce sont là les deux volets d'une même réalité» (p. 798).

À mon avis, la plupart des questions soulevées en l'espèce ont déjà été entièrement réglées par le juge Beetz, avec le style clair et approfondi qui le caractérise, dans l'arrêt Bell Canada 1988 et les arrêts connexes de la trilogie de 1988 (Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Courtois, [1988] 1 R.C.S. 868, et Alltrans Express Ltd. c. Colombie‑Britannique (Workers' Compensation Board), [1988] 1 R.C.S. 897); toutefois, il semble nécessaire, compte tenu des arguments présentés, d'attirer l'attention sur les parties de son analyse qui sont particulièrement pertinentes en l'espèce. Je tiens tout d'abord à souligner qu'à la p. 825 de l'arrêt Bell Canada 1988 le juge Beetz approuve ce qu'il décrit comme l'énoncé classique sur le sujet, qui avait été fait par le juge Abbott dans Reference re Industrial Relations and Disputes Investigation Act, [1955] R.C.S. 529 (l'Affaire des débardeurs), à la p. 592:

[traduction] Le droit de grève et le droit à la négociation collective sont généralement reconnus de nos jours, et les décisions portant sur des sujets tels que la durée du travail, les taux de salaire, les conditions de travail et autres matières analogues constituent à mon avis une partie essentielle de l'administration et de l'exploitation de toute entreprise commerciale ou industrielle. Ceci étant, le pouvoir de réglementer de telles matières dans les entreprises qui tombent sous l'autorité législative du Parlement revient au Parlement et non aux législatures provinciales. [Souligné par le juge Beetz.]

Je ferais remarquer que le juge Beetz avait déjà, pour les fins de la trilogie, défini d'une manière très générale les «conditions de travail» comme étant les conditions de travail établies par contrat de travail ou convention collective. Comme il l'affirme, aux pp. 798 et 799: «il s'agit des conditions en vertu desquelles un travailleur ou des travailleurs, individuellement ou collectivement, effectuent leur prestation de travail, conformément à des droits et obligations inclus au contrat de travail par le consentement des parties ou par la loi, et en vertu desquelles l'employeur reçoit cette prestation».

Cependant, on soutient que l'arrêt Bell Canada 1988 et d'autres arrêts antérieurs portaient seulement sur les «entreprises» visées aux al. 92(10)a) et b) et non sur les ouvrages visés à l'al. 92(10)c). Je ne puis tout simplement pas accepter ce point de vue. J'ai déjà fait remarquer que l'arrêt Bonsecours s'appliquait, de par ses termes, à toutes les exceptions formulées au par. 92(10). C'est également le cas de plusieurs des arrêts sur lesquels le juge Beetz se fonde dans l'arrêt Bell Canada 1988. Ainsi, dans l'arrêt Union des facteurs du Canada c. Syndicat des postiers du Canada, [1975] 1 R.C.S. 178 (cité dans Bell Canada 1988, à la p. 820), le juge Ritchie affirme, à la p. 181, qu'«il est établi [. . .] qu'il n'est pas du ressort de la législature provinciale de légiférer sur les relations industrielles de personnes employées dans une entreprise [work, business or undertaking] qui relève de l'autorité législative exclusive du Parlement du Canada» (je souligne). On peut trouver des énoncés similaires dans l'Affaire des débardeurs, précitée. Ainsi, le juge Fauteux, à la p. 585 (cité dans Bell Canada 1988, à la p. 825), parle des [traduction] «relations ouvrières au sein de ce champ restreint d'ouvrages, entreprises ou affaires dont la réglementation est, d'après l'A.A.N.B., confiée à l'autorité législative du Parlement». À l'instar du juge Martland qui l'avait fait avant lui dans Bell Canada 1966, aux pp. 774 et 775, le juge Beetz, dans Bell Canada 1988, aux pp. 830 et 831, s'est également fondé sur l'énoncé du juge Duff dans Reference re Legislative Jurisdiction over Hours of Labour, [1925] R.C.S. 505, à la p. 511, concernant les pouvoirs fédéraux de réglementation touchant l'emploi des personnes travaillant dans des ouvrages ou entreprises.

Le juge Beetz précise lui‑même, à au moins trois reprises (aux pp. 761 et 762, 816 et 817, et 820), que, malgré le fait que les relations de travail relèvent ordinairement du par. 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867 (sa «deuxième proposition»), ce n'est pas le cas des ouvrages ou entreprises sur lesquels le Parlement se voit conférer la compétence législative. Il affirme, aux pp. 761 et 762:

Par dérogation au principe énoncé dans la deuxième proposition, le Parlement est investi d'une compétence législative exclusive sur les relations de travail et les conditions de travail ou d'emploi lorsque cette compétence fait partie intégrante de sa compétence principale et exclusive sur une autre catégorie de sujets, comme c'est le cas pour les relations et conditions de travail des entreprises fédérales visées par les par. 91(29) et 92(10)a., b. et c. de la Loi constitutionnelle de 1867, soit des entreprises telles Alltrans Express Ltd., les Chemins de fer nationaux et Bell Canada. Il s'ensuit que cette compétence principale et exclusive empêche l'application à ces entreprises des lois provinciales sur les relations de travail et les conditions de travail ou d'emploi, puisque ces matières forment une partie essentielle de la gestion et de l'exploitation ou opération même de ces entreprises, comme de toute entreprise commerciale ou industrielle . . . [Je souligne.]

Je souligne que, dans ce passage, le juge Beetz inclut l'al. 92(10)c), soit les ouvrages déclarés à l'avantage général du Canada, parmi les entreprises qui relèvent de la compétence fédérale exclusive. Et d'ajouter dans le paragraphe suivant (à la p. 762):

Il y a lieu de noter cependant que les principes énoncés dans cette troisième proposition ne constituent qu'une facette d'un principe plus général: des ouvrages, tels les chemins de fer fédéraux, des choses, telles les terres réservées aux Indiens, des personnes, telles les Indiens, qui relèvent de la compétence particulière et exclusive du Parlement, demeurent assujettis aux lois provinciales d'application générale, qu'il s'agisse de lois municipales, de lois sur l'adoption, de lois sur la chasse, de lois sur le partage des biens familiaux, pourvu toutefois que cet assujettissement n'ait pas pour conséquence que ces lois les atteignent dans ce qui constitue justement leur spécificité fédérale . . . [Je souligne.]

Je fais remarquer qu'à la dernière ligne de cet énoncé le juge Beetz explique que les lois provinciales ne peuvent s'appliquer à des matières qui relèvent expressément de la compétence fédérale, et qu'au paragraphe précédent il avait clairement affirmé que les relations de travail font partie intégrante de la compétence principale et exclusive du Parlement sur les matières visées notamment par les «ouvrages déclarés à l'avantage général du Canada» en vertu de l'al. 92(10)c).

Ces énoncés ne sont guère étonnants. Comme je l'ai déjà souligné, la compétence législative sur un ouvrage déclaré à l'avantage général du Canada vise l'ouvrage en tant qu'affaire en marche ou unité de fonctionnement, ce qui comprend le contrôle exercé sur son exploitation et sa gestion. Comme je l'ai récemment fait remarquer dans l'arrêt Re Code canadien du travail, [1992] 2 R.C.S. 50, à la 78, inévitablement «les tribunaux du travail empiètent sur des pouvoirs qui ont traditionnellement été considérés comme des attributions patronales». Les relations de travail constituent une partie intégrante et essentielle de l'exploitation d'un ouvrage. Il ne saurait y avoir de modification mutuelle de pouvoirs fédéraux et provinciaux. Les lois d'application générale habilitent indubitablement une province à influer sur l'exploitation d'un ouvrage déclaré à l'avantage général du Canada; toutefois, les lois régissant les relations de travail au sein de ces ouvrages sont des lois relatives à cet ouvrage et ne relèvent pas de la compétence provinciale; voir les motifs du juge Pratte (auxquels le juge Stone a souscrit) dans l'arrêt Division Shur Gain, Canada Packers Inc. c. Syndicat national des travailleurs et travailleuses de l'automobile, de l'aérospatiale et de l'outillage agricole du Canada, [1992] 2 C.F. 3, aux pp. 35 à 37, et les autres arrêts de la Cour d'appel fédérale cités dans cette affaire. Les relations de travail font partie intégrante de la compétence exclusive que possède le Parlement pour légiférer relativement aux ouvrages déclarés à l'avantage général du Canada. Aucune preuve n'est nécessaire pour établir cela.

J'ajoute, en passant, que les objectifs actuels des relations de travail, sur lesquels mon collègue le juge Iacobucci insiste beaucoup, n'ont rien à voir avec la source de la compétence législative. Si je comprends bien, il se fonde sur ce qu'il perçoit comme l'objet premier des relations de travail, savoir le maintien de la paix industrielle et l'attribution de pleins pouvoirs aux travailleurs, pour justifier la compétence provinciale sur les relations de travail. Les provinces s'intéressent certainement directement à ces objectifs lorsqu'elles exercent leur compétence générale sur la propriété et les droits civils; toutefois, cette compétence générale doit céder le pas dans des domaines précis exclusivement attribués au Parlement fédéral, tout particulièrement en ce qui concerne les ouvrages fédéraux, c'est‑à‑dire les ouvrages relevant de la compétence législative fédérale. En légiférant sur les relations de travail dans ce domaine, le Parlement se trouve à réglementer l'ouvrage. Ce faisant, il peut adopter, et il l'a fait, des lois semblables aux lois provinciales. Toutefois, il fait cela en vertu de son pouvoir législatif de gérer et de contrôler l'ouvrage, ce qui touche bien entendu la propriété et les droits civils. L'adoption par le Parlement, dans le cadre de l'exploitation et du contrôle d'ouvrages fédéraux, de politiques en matière de relations de travail semblables à celles adoptées par les provinces ne signifie pas que ces politiques tombent dans la catégorie de la propriété et des droits civils prévue au par. 92(13). Le juge Beetz a clairement indiqué que la réglementation des relations de travail dans le cadre de l'exercice d'une compétence fédérale constitue une exception à la compétence provinciale générale de légiférer sur des matières comme la propriété et les droits civils dans la province.

Je n'ai pas à examiner la différence possible, sur le plan de leur portée, entre les termes «entreprises» et «ouvrages» pour les fins des divers sujets énumérés au par. 92(10). J'ai déjà mentionné qu'un ouvrage au sens de l'al. 92(10)c) signifie un ouvrage en tant qu'affaire en marche et que, pour gérer cette affaire en marche, le Parlement doit avoir le pouvoir de légiférer sur les relations de travail entre la direction et les employés qui exploitent l'ouvrage. Je ne vois aucune différence logique ou pratique en ce qui concerne la nécessité de contrôler les relations de travail dans le cadre de la gestion d'une entreprise et celle de le faire dans le cadre de la gestion d'un ouvrage ainsi défini. En ce sens, un ouvrage est une entreprise, mais une entreprise qui doit inclure un ouvrage. À la page 553 de l'Affaire des débardeurs, précitée, le juge Rand paraît avoir eu cette idée en tête lorsqu'il a affirmé ceci:

[traduction] Pour ce qui est du premier alinéa [c.‑à‑d. les ouvrages déclarés à l'avantage général du Canada], dans la mesure où les ouvrages eux‑mêmes sont aussi des entreprises, il permettrait l'établissement de services d'une nature publique ou quasi‑publique. Je ne puis faire aucune distinction entre ceux‑ci et les ouvrages et entreprises fédéraux en général. Les entreprises, sans ouvrages, ne figurent pas à l'al. 92(10)c) et elles ne peuvent donc pas faire l'objet d'une telle déclaration.

Cela semblerait être le sens dans lequel le juge Beetz a, dans l'arrêt Bell Canada 1988, mentionné les entreprises visées à l'al. 92(10)c) parce qu'il savait évidemment que cette disposition ne renvoyait qu'aux «ouvrages». De même, comme nous l'avons vu, il se fonde sur de nombreux énoncés où l'on mentionne à la fois les ouvrages et les entreprises.

Dans ce contexte, je souligne que l'art. 18 de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique déclare à l'avantage général du Canada «les ouvrages et entreprises destinés [. . .] à la production et aux applications et usages de l'énergie atomique». Cette déclaration visait probablement à inclure les matières nécessaires à l'exploitation d'un établissement nucléaire et serait, à ce titre, superflue. Elle n'était sûrement pas destinée à viser l'ensemble de l'entreprise d'Ontario Hydro. La déclaration vise seulement les établissements destinés à la production et aux applications et usages de l'énergie atomique, et non pas ceux destinés à la production d'énergie électrique par d'autres moyens. Il n'y a pas de doute que la détermination précise des personnes qui travaillent dans l'un ou l'autre type d'établissement pose des problèmes de catégorisation. Toutefois, nous n'avons pas été saisis de cette question et nous ne disposons d'aucun élément de preuve sur ce point; je m'abstiendrai donc de faire des commentaires à ce propos.

Les arguments précis

Ce qui a déjà été dit suffit pour trancher cet aspect de l'affaire; toutefois, je vais tenter de répondre à un certain nombre d'arguments précis avancés par les appelants.

On a soutenu que le pouvoir déclaratoire doit être interprété restrictivement de manière à le rendre conforme aux principes du fédéralisme. Il n'y a pas de doute que le pouvoir déclaratoire est un pouvoir exceptionnel qui cadre mal avec une conception abstraite du fédéralisme. Toutefois, la Constitution doit être interprétée telle qu'elle est et non conformément à des notions abstraites de théoriciens. Elle prévoit expressément le transfert au Parlement fédéral de la compétence provinciale sur certains ouvrages. Cela se dégage clairement de l'énoncé du juge Duff dans Reference re Waters and Water‑Powers, [1929] R.C.S. 200, à la p. 220, cité par le juge Iacobucci, aux pp. 397 et 398. Il ne s'agit guère d'un énoncé isolé. Le juge Mignault avait exprimé la même idée en des termes au moins aussi forts dans Luscar Collieries Ltd. c. McDonald, [1925] R.C.S. 460, à la p. 480:

[traduction] Le pouvoir du Parlement de déclarer que des ouvrages entièrement situés dans la province sont à l'avantage général du Canada ou à l'avantage de deux ou plusieurs provinces est de toute évidence un pouvoir d'une grande portée. Le Parlement est le seul à pouvoir décider s'il convient de faire une telle déclaration dans l'intérêt public, sur lequel il est le seul à pouvoir se prononcer. Lorsque ce pouvoir est exercé conformément à son attribution, il confère au Parlement une compétence législative exclusive sur l'ouvrage local qu'il retire du champ de compétence provinciale.

Il n'existe aucune jurisprudence justifiant le point de vue selon lequel le pouvoir déclaratoire devrait être interprété restrictivement. Bien au contraire. On aurait pu, je suppose, interpréter l'al. 92(10)c) de façon à en limiter l'application aux ouvrages liés aux communications et aux transports, comme ceux énumérés expressément aux al. 92(10)a) et b), mais les tribunaux, y compris notre Cour, ne se sont jamais montrés enclins à en limiter ainsi l'application, et ont jugé que toute une gamme d'ouvrages — chemins de fer, ponts, installations téléphoniques, silos, provenderies, énergie atomique et fabriques de munitions — ont été validement déclarés à l'avantage général du Canada. Je souligne que ni le Juge en chef ni le juge Iacobucci n'ont exprimé de doute sur ce point.

L'interprétation restrictive proposée ici pour la première fois paraît se fonder sur le danger auquel, pense‑t‑on, serait exposée la structure du fédéralisme canadien si les tribunaux ne limitaient pas la compétence fédérale en la matière. Tout d'abord, je ne vois pas comment le fait de retirer au Parlement le pouvoir de réglementer les relations de travail (qui, comme je l'ai fait observer, est nécessaire à la bonne gestion d'un ouvrage) contribue à l'avancement du principe fédéral, dans la mesure où le gouvernement fédéral conserve le pouvoir de réglementer tous les autres aspects de l'ouvrage. En outre, je ne vois guère en quoi il est logique que les relations de travail dans les entreprises fédérales relèvent de la compétence législative fédérale, mais non celles dans les ouvrages fédéraux. Mais plus fondamentalement, je crois que cet argument reflète une mauvaise compréhension des rôles respectifs du droit et de la politique à l'intérieur du fédéralisme spécifiquement canadien établi par la Constitution.

Je ferais d'abord observer que le pouvoir déclaratoire n'est pas le seul pouvoir draconien conféré aux autorités fédérales. Les pouvoirs de désaveu et de réserve accordés au gouvernement fédéral par les art. 55 à 57 et 90 de la Loi constitutionnelle de 1867 lui confèrent un droit illimité de veto sur toute loi provinciale: voir Wilson c. Esquimalt and Nanaimo Railway Co., précité, à la p. 210; voir aussi Reference re Disallowance and Reservation, [1938] R.C.S. 71. L'exercice de ce droit est laissé à l'entière discrétion du gouvernement fédéral et, dans le renvoi que je viens de mentionner, on a affirmé que la Constitution n'habilite pas les tribunaux à exprimer une opinion au sujet de son exercice (voir p. 95); pour un énoncé similaire concernant le pouvoir déclaratoire, voir la décision The Queen c. Thumlert, précitée. Au cours des premières années qui ont suivi l'union, le pouvoir déclaratoire et le droit de veto ont fréquemment été utilisés ensemble pour exécuter le mandat constitutionnel initial par l'établissement de l'autorité du gouvernement central et de ses politiques, et, en particulier, pour assurer la construction du chemin de fer intercontinental. Plus tard, le pouvoir déclaratoire a été utilisé efficacement pour réglementer le marché céréalier national dans le cadre de l'intégration de l'Ouest du Canada au reste du pays, envisagée par la Constitution.

Mais, même à l'époque enthousiaste où l'exercice de ces pouvoirs était courant en raison du mandat constitutionnel de créer un seul pays, on a contesté fermement, et ultimement avec succès, leur utilisation à d'autres fins. Ces deux pouvoirs sont presque tombés en désuétude après l'accomplissement de ces grandes tâches constitutionnelles et nationales. Le pouvoir de désaveu, qui était en déclin depuis longtemps, n'a pas été utilisé depuis 1942. Le pouvoir déclaratoire a connu le même sort et a seulement été utilisé deux fois depuis les années 60. C'est l'ampleur même de ces pouvoirs qui empêche leur utilisation fréquente ou inappropriée. Ce sont non pas les tribunaux mais les forces politiques qui ont dicté leur quasi‑abandon. Ce sont, comme on l'a dit du pouvoir de désaveu, des pouvoirs [traduction] «délicats» et «difficiles» à exercer, qui «seront toujours considérés comme un exercice rigoureux de pouvoir, sauf dans les cas de grande nécessité manifeste . . .»; voir l'arrêt Severn c. The Queen (1878), 2 R.C.S. 70, le juge en chef Richards, à la p. 96, et le juge Fournier, à la p. 131. L'utilisation inappropriée de ces pouvoirs soulèvera toujours de graves questions politiques que les autorités provinciales et l'ensemble des citoyens s'empresseraient de soulever. En un mot, la protection contre l'exercice abusif de ces pouvoirs draconiens repose sur les forces politiques, certes mal définies, mais très réelles et efficaces, qui sous-tendent le fédéralisme.

Je ne vois rien qui vienne contredire cela dans l'affirmation contenue dans le Renvoi: Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753, selon laquelle il faut, pour pouvoir modifier la Constitution, obtenir une mesure importante de consentement de la part des provinces. Dans cette affaire, la Cour a clairement affirmé qu'il ne lui appartient pas de faire respecter cette exigence. Il s'agissait, a‑t‑elle souligné, d'une convention. La mise en {oe}uvre des conventions relève du domaine politique et non judiciaire. Elles peuvent être violées et les tribunaux n'ont pas le pouvoir d'empêcher cela; toutefois, il y a un prix politique à payer. Les tribunaux n'ont pas entrepris de définir comment il faudrait protéger ces vastes fondements politiques du fédéralisme canadien. La Constitution ne leur a pas confié ce mandat. Il appartient à la population de le faire. Cela ne veut pas dire que les tribunaux n'ont pas un rôle important, voire essentiel, à jouer dans l'établissement d'un équilibre au sein du fédéralisme lorsqu'ils sont appelés à définir la nature et l'incidence de ces pouvoirs importants, mais plus subtils, qui ne peuvent être ni définis ni gérés par les forces politiques élémentaires qui sous‑tendent le fédéralisme canadien. Enfin, j'ajouterais que, dans l'arrêt General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641, à la p. 671, la description que le juge en chef Dickson donne du chef de compétence fédérale conféré au par. 92(10) comme étant un pouvoir «restreint[. . .] et distinct[. . .]» n'a absolument rien à voir avec le cas qui nous occupe. Dans cette affaire, le juge en chef Dickson comparaît ce pouvoir et d'autres pouvoirs spécifiques avec des pouvoirs définis d'une manière générale, comme les échanges et le commerce, et la mesure dans laquelle des exercices accessoires de compétence pouvaient être «ajoutés après coup» à ces divers pouvoirs.

Je souligne ensuite l'argument voulant qu'il appartienne aux autorités fédérales de réglementer les établissements nucléaires déclarés à l'avantage général du Canada, mais seulement en ce qui concerne leurs aspects santé et sécurité et non pas les relations de travail de manière générale. Ce point de vue se fonde sur le préambule de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique. Il se peut que ce préambule énonce le but dans lequel le Parlement a déclaré à l'avantage général du Canada des ouvrages destinés à la production d'énergie atomique. Toutefois, une fois les ouvrages déclarés à l'avantage général du Canada, c'est la Constitution qui régit la compétence législative qui en découle. Comme je l'ai déjà souligné, l'ouvrage déclaré à l'avantage général du Canada se trouve dans la même situation que s'il était expressément mentionné dans la Constitution. Au mieux, le préambule pourrait donner des indices quant aux ouvrages qu'on a voulu viser par la déclaration; toutefois, il ne peut servir à définir l'étendue de la compétence législative qu'exercera le Parlement à l'égard d'un ouvrage, une fois qu'il est établi que celui‑ci est visé par une déclaration. J'ajouterais que j'ai de la difficulté à comprendre cet argument parce que les risques sur le plan de la sécurité découlent autant de la façon dont les employés exécutent leur travail que de la façon dont est construit un établissement et, comme le fait remarquer le Juge en chef, bon nombre des règlements de la Commission de contrôle de l'énergie atomique portent sur les relations de travail. Le fait que ces règlements soient établis par un organisme fédéral plutôt que par un autre organisme n'en change pas le caractère.

À vrai dire, j'estime que cette tentative de restreindre la compétence fédérale aux considérations de santé et de sécurité va à l'encontre de la Loi. Ce que la déclaration donne au Parlement c'est la compétence notamment sur les ouvrages destinés à la production et aux applications et usages de l'énergie atomique. Compte tenu de la loi adoptée à cette fin, je ne vois pas comment on peut logiquement en limiter l'application aux préoccupations en matière de santé et de sécurité.

Encore une fois, il y a l'argument selon lequel les parties ont, pendant de nombreuses années, eu recours à la Loi sur les relations de travail de l'Ontario plutôt qu'au Code canadien du travail. Toutefois, cela n'a aucune importance à mon avis. L'affaire ne diffère pas à cet égard de l'arrêt Attorney-General for Ontario c. Winner, [1954] A.C. 541, dans lequel la province avait exercé une compétence sur le transport routier interprovincial pendant une période encore plus longue.

Enfin, il y a l'argument fondé sur les inconvénients. La division de la compétence législative sur les relations de travail au sein d'Ontario Hydro, une entreprise unique, créerait, dit‑on, des difficultés pratiques. Deux ensembles de règles s'appliqueraient à des employés différents et il va sans dire qu'il est difficile de départager les questions de nature fédérale de celles de nature provinciale. Ces problèmes ne sont pas vraiment nouveaux. La corrélation entre la compétence du Parlement sur les ouvrages fédéraux et les activités provinciales s'y rattachant étroitement a toujours soulevé des difficultés pratiques. Même le présent type de difficulté n'est pas unique. Dans l'arrêt Division Shur Gain, précité, la Cour d'appel fédérale a eu l'occasion d'examiner une situation similaire. Encore une fois, il ressort clairement d'une lecture attentive de l'Affaire des débardeurs, précitée, que les débardeurs n'auraient pas pu être inclus dans une unité composée d'employés de bureau ou d'autres travailleurs s'occupant de questions non liées à la navigation, si la compagnie d'expédition en cause s'était occupée seulement d'expéditions intraprovinciales (par opposition aux expéditions interprovinciales comme on l'a supposé). Des points de vue similaires sont exprimés dans d'autres affaires; voir, par exemple, R. c. Picard, Ex parte International Longshoremen's Association, Local 375 (1967), 65 D.L.R. (2d) 658 (B.R. Qué.), et Northern Telecom Ltée c. Travailleurs en communication du Canada, [1980] 1 R.C.S. 115. Diverses techniques d'interdélégation administrative ont été conçues pour régler des problèmes d'intérêt commun à la suite de l'arrêt Winner, précité. Si les problèmes sont suffisamment graves en l'espèce et si le Parlement juge approprié de le faire, il serait possible de recourir à ces techniques.

Autres compétences provinciales sur des ouvrages -‑ art. 92A

Les appelants ont également cherché à soutenir que les ouvrages visés à l'al. 92(10)c) n'incluent pas les ouvrages expressément mentionnés dans d'autres dispositions de la Constitution. Comme le fait remarquer le juge Iacobucci, on se trouve ainsi à interpréter la Constitution comme si elle se composait de compartiments logiques. La Constitution doit plutôt être interprétée comme un instrument organique. J'accepte la conclusion de mon collègue que l'al. 92(10)c) vise les ouvrages créés en vertu d'autres chefs de l'art. 92 et que l'art. 92A ne saurait être considéré comme différent à cet égard. Les attributions de compétence législative faites dans des articles distincts afin d'assujettir à des restrictions les pouvoirs conférés devraient être considérées de la même façon, sous réserve, bien entendu, de ces restrictions; voir Renvoi relatif au projet de loi 30, An Act to amend the Education Act (Ont.), [1987] 1 R.C.S. 1148, le juge Estey (avec l'appui du juge Beetz), à la p. 1201. Comme on le verra, je suis également d'accord avec le juge Iacobucci pour dire que l'art. 92A n'a pas pour effet de soustraire à la compétence du Parlement les ouvrages déclarés à l'avantage général du Canada. Toutefois, je ne suis pas d'accord avec la perception qu'a mon collègue de la nature du pouvoir que l'al. 92A(1)c) accorde aux provinces de légiférer relativement à l'aménagement, à la conservation et à la gestion des emplacements et des installations de la province destinés à la production d'énergie électrique.

Il faut admettre que le par. 92A(1), y compris son al. c), ne paraît pas, du moins à première vue, ajouter beaucoup à l'éventail général et vaste des pouvoirs provinciaux; voir P. W. Hogg, Constitutional Law of Canada (3e éd. 1992), vol. 1, à la p. 29-19. Il est donc tentant de chercher à dégager un autre sens de cette disposition. Toutefois, il se pourrait que le par. 92A(1) constitue simplement une disposition préliminaire par rapport aux dispositions qui suivent, quoique, comme je vais l'indiquer, elle tend pour le moins à renforcer les pouvoirs provinciaux préexistants. Il y a lieu de croire que c'était l'un des principaux objectifs de cette disposition.

Pour comprendre la situation, il est utile d'examiner le contexte dans lequel a été adopté l'art. 92A. De manière générale, les politiques interventionnistes que les autorités fédérales ont adoptées au cours des années 70 à l'égard des ressources naturelles, et notamment du pétrole et de ses dérivés, préoccupaient beaucoup les provinces. Ces préoccupations n'ont nullement été minimisées par des arrêts comme Canadian Industrial Gas & Oil Ltd. c. Gouvernement de la Saskatchewan, [1978] 2 R.C.S. 545, et Central Canada Potash Co. c. Gouvernement de la Saskatchewan, [1979] 1 R.C.S. 42, qui ont souligné les limites importantes de la compétence provinciale sur les ressources principalement exportées hors des provinces, et du pouvoir des provinces de taxer ces ressources.

C'est pour dissiper cette incertitude quant à la compétence provinciale sur les ressources — un des pivots de la compétence provinciale — qu'on a adopté l'art. 92A. Le paragraphe 92A(1) rassure en reformulant cette compétence en des termes contemporains et les dispositions qui suivent autorisent pour la première fois les provinces à légiférer sur l'exportation de ressources vers d'autres provinces, sous réserve de la compétence législative prépondérante du Parlement dans le domaine, et à taxer indirectement les ressources dans la mesure où ces taxes ne sont pas discriminatoires à l'égard d'autres provinces.

La plupart des auteurs ne font que mentionner ces questions lorsqu'ils décrivent le contexte dans lequel a été adopté l'art. 92A; toutefois, il y en a eu d'autres qui, particulièrement en ce qui concerne la production et l'exportation d'énergie électrique, ont dû être considérées comme une menace à l'autonomie provinciale dans ces domaines. Dans la plupart des provinces, tout au moins, la production et la distribution d'énergie électrique se font par la même entreprise. Il existe un réseau intégré et interconnecté qui va de la centrale jusqu'à la destination finale du produit. Il y a une décision qui indique que même un réseau interprovincial d'urgence pourrait créer, entre ces installations, une interconnexion suffisante pour faire de l'ensemble du réseau un ouvrage reliant la province à une autre ou à d'autres provinces, ou s'étendant au‑delà des limites de la province, et le faire ainsi relever de la compétence fédérale au sens de l'al. 92(10)a) de la Loi constitutionnelle de 1867; voir la décision British Columbia Power Corp. c. Attorney-General of British Columbia (1963), 44 W.W.R. 65 (C.S.C.‑B.). Qui plus est, des commissions provinciales de l'énergie électrique fournissent, [traduction] «de façon régulière et permanente», de l'électricité à d'autres provinces et aux États‑Unis, ce qui, dans un certain nombre d'arrêts dans d'autres domaines, a été jugé suffisant pour assujettir une entreprise intégrée à la compétence législative fédérale; voir, par exemple, Re Tank Truck Transport Ltd. (1960), 25 D.L.R. (2d) 161 (H.C. Ont.), conf. par [1963] 1 O.R. 272 (C.A.). Il existait alors un risque qu'au moins le réseau d'approvisionnement, et voire même peut‑être bien toute l'entreprise, depuis la production jusqu'à l'exportation, soit considéré comme une entreprise fédérale. Pour une analyse des problèmes survenus au cours de la période ayant précédé l'adoption de l'art. 92A, voir G. V. La Forest et associés, Water Law in Canada (1973), aux pp. 46 et suiv., tout particulièrement les pp. 50 et 51 et 53 à 56. Bien qu'un certain nombre d'auteurs, y compris moi‑même, n'aient pas partagé cette conception du droit, le résultat sur la jurisprudence était loin d'être certain. L'attribution explicite de la compétence législative sur l'aménagement d'installations destinées à la production d'énergie électrique (al. 92A(1)c)), conjuguée à la compétence législative relativement à l'exportation de l'énergie électrique, appuie au moins le point de vue selon lequel, exception faite des autres chefs de compétence, l'aménagement, la conservation et la gestion des centrales électriques relèvent exclusivement de la compétence provinciale. On a dû apprécier la nature des réseaux provinciaux de production et de distribution d'énergie électrique au moment de l'adoption de l'art. 92A.

Il importe de souligner que le danger pour l'autonomie provinciale en matière de production d'énergie électrique ne découlait pas du pouvoir discrétionnaire que le Parlement avait exercé ou qu'il pourrait exercer à l'avenir en vertu de son pouvoir déclaratoire. Ce danger résidait plutôt dans la possibilité que ces entreprises deviennent des entreprises purement fédérales du fait de leur raccordement ou de leur extension au‑delà des limites de la province. L'article 92A garantit à la province la gestion des emplacements et des installations destinés à la production d'énergie électrique, y compris la réglementation des relations de travail, qui pourraient par ailleurs être menacés par l'al. 92(10)a). Toutefois, je ne puis croire que cette disposition visait à empiéter sur la compétence prépondérante dont jouit le Parlement en vertu de son pouvoir déclaratoire (ou, quant à cela, de son pouvoir de légiférer pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada) sur les «ouvrages et entreprises destinés à la production et aux applications et usages de l'énergie atomique». Ceci, comme nous l'avons vu, comprend la gestion de ces installations et écarte ainsi tout pouvoir de gestion que la province pourrait avoir par ailleurs en vertu de l'art. 92A. Une partie essentielle du pouvoir de gestion est celui de réglementer les relations de travail.

Paix, ordre et bon gouvernement

Le présent pourvoi peut également être tranché en vertu du pouvoir qu'a le Parlement de légiférer sur des questions d'intérêt national, en vertu de la clause relative à la paix, à l'ordre et au bon gouvernement contenue à l'art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867. Il n'y a sûrement pas de doute que la production, les applications et les usages de l'énergie atomique constituent une question d'intérêt national, dont le caractère et les répercussions sont principalement extraprovinciales et internationales, et dont les caractéristiques sont suffisamment distinctes pour justifier l'exercice du pouvoir résiduel fédéral; voir Renvoi relatif à la Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373, et R. c. Crown Zellerbach Canada Ltd., [1988] 1 R.C.S. 401. Personne n'a sérieusement contesté cette affirmation et mes deux collègues s'accordent pour dire qu'il en est ainsi. Le point de vue du procureur général du Canada est appuyé par la jurisprudence d'instances inférieures: voir Pronto Uranium Mines Ltd. c. Ontario Labour Relations Board, [1956] O.R. 862 (H.C.), à la p. 869, et Denison Mines Ltd. c. Attorney-General of Canada, [1973] 1 O.R. 797 (H.C.), à la p. 808. Les aspects stratégie et sécurité de l'énergie nucléaire en matière de défense nationale et la catastrophe de Chernobyl ainsi que la quasi‑catastrophe de Three Mile Island liées à sa production et à son utilisation pacifiques en font bien ressortir le caractère national et unique.

Comme on l'a vu, les appelants soutiennent cependant que les aspects santé et sécurité constituent les aspects distincts relativement auxquels l'énergie atomique devient une question d'intérêt national. Cet argument va lui‑même à l'encontre du but recherché. Compte tenu des dangers inhérents potentiels qui sont associés à la fission nucléaire, la sécurité industrielle — en fait la sécurité des personnes qui vivent à des centaines de milles d'un établissement nucléaire — dépend nécessairement du personnel qui l'exploite. Une grève, même une simple négligence, risque de donner lieu à un désastre. Comme l'affirme le procureur général du Canada, [traduction] «[l]'objet de la réglementation fédérale des centrales nucléaires serait totalement contrecarré si le Parlement ne pouvait régir les normes et les conditions de travail des personnes qui exploitent ces établissements, tant du point de vue de leur propre sécurité que de celle du grand public.»

Abstraction faite de ce scénario apocalyptique, ce qui a été dit dans le contexte d'un ouvrage assujetti au pouvoir déclaratoire s'applique également à un ouvrage sur lequel le Parlement a compétence en vertu de sa compétence générale à l'égard des questions d'intérêt national. Les relations de travail font partie intégrante de cette compétence. Je fais remarquer que c'est ce point de vue qui a été adopté dans la décision Pronto, précitée.

J'ajoute que ce que j'ai dit au sujet du rapport entre les établissements nucléaires et les divers pouvoirs législatifs des provinces, y compris ceux découlant de l'art. 92A de la Loi constitutionnelle de 1867, s'applique entièrement ici.

Un instrument provincial

Enfin, l'appelante Ontario Hydro a soutenu que les lois fédérales devraient être interprétées de façon à ne pas s'appliquer aux sociétés établies pour promouvoir une fin provinciale. Toutefois, elle a admis ne pas être un mandataire de la Couronne et ne pouvoir ainsi bénéficier de l'immunité de la Couronne au sens traditionnel de cette expression. Cependant, le procureur général du Nouveau‑Brunswick a soutenu que l'immunité devrait s'appliquer lorsque la qualité de mandataire de la Couronne est établie. On peut donc affirmer à bon droit que ce dernier argument ne saurait tenir, compte tenu de ma conclusion que les lois provinciales en matière de relations de travail ne s'appliquent pas aux ouvrages relevant de la compétence législative exclusive du Parlement, étant donné que ces lois se situent au c{oe}ur de cette compétence.

En ce qui concerne l'argument d'Ontario Hydro relatif aux instruments provinciaux, je fais remarquer qu'un argument similaire a été avancé par l'Alberta relativement à un «projet provincial», le barrage de la rivière Oldman; voir l'arrêt Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3, aux pp. 63, 68 et 69. Notre Cour a rejeté cet argument en disant qu'il n'était pas particulièrement utile pour déterminer la compétence constitutionnelle sur l'ouvrage et qu'il érigeait en principe un type d'exclusivité des compétences déjà rejeté dans l'arrêt Alberta Government Telephones c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 2 R.C.S. 225, à la p. 275. Des considérations similaires s'appliquent en l'espèce. Dans ce contexte, l'erreur semble résulter de la non‑reconnaissance des relations de travail comme un aspect essentiel de la gestion des établissements nucléaires, car aucun argument similaire n'est avancé au sujet des règlements pris en application de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique.

Dispositif

Je suis d'avis de rejeter les pourvois et de confirmer l'ordonnance de la Cour d'appel qui rétablit la décision de la Commission des relations de travail de l'Ontario et qui déclare que le Code canadien du travail s'applique aux employés d'Ontario Hydro qui travaillent dans le cadre des établissements nucléaires visés par l'art. 18 de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique. Il n'y aura pas d'adjudication de dépens.

Version française des motifs des juges Sopinka, Cory et Iacobucci rendus par

Le juge Iacobucci (dissident) — Les présents pourvois visent à déterminer si la Loi sur les relations de travail de l'Ontario, L.R.O. 1990, ch. L.2, ou le Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L‑2, s'applique, du point de vue constitutionnel, aux relations de travail entre Ontario Hydro et ceux de ses employés qui travaillent dans ses centrales nucléaires. Même si, techniquement, deux pourvois sont en cause, il n'y a essentiellement qu'un seul pourvoi et je vais donc, dans les présents motifs, désigner les deux pourvois par l'expression «le pourvoi».

I. Les faits

Ontario Hydro est une société qui appartient à la province d'Ontario et personne ne conteste qu'elle n'est pas un mandataire de la Couronne. Ses affaires sont régies par la Loi sur la Société de l'électricité, L.R.O. 1990, ch. P.18. Ontario Hydro possède 81 centrales dont cinq sont des centrales nucléaires. Ces cinq centrales fournissent approximativement 48 pour 100 de la production totale d'énergie électrique d'Ontario Hydro. Dans les centrales nucléaires, l'énergie électrique est produite au moyen de réacteurs CANDU qui, grâce au processus de fission nucléaire, produisent suffisamment d'énergie pour alimenter les turbines des installations. L'énergie électrique (et celle produite par les centrales thermiques et hydro‑électriques) est distribuée dans toute la province au moyen d'un réseau de postes de transformateurs et de distribution. Du plutonium, du deutérium et de l'oxyde de deutérium, du cobalt‑60, ainsi que du tritium et de l'oxyde de tritium sont produits au cours de la production d'énergie électrique: ces substances sont toutes des substances réglementées en vertu de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique, L.R.C. (1985), ch. A‑16.

Le fonctionnement d'un réacteur nucléaire est fortement réglementé par la législation fédérale. L'article 18 de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique déclare à l'avantage général du Canada les ouvrages et entreprises destinés à la production de l'énergie atomique et à la production des substances réglementées. Chacun des réacteurs d'Ontario Hydro est visé par un permis délivré par la Commission de contrôle de l'énergie atomique («CCEA») en vertu du règlement pris sous le régime de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique. Ces permis imposent à Ontario Hydro des exigences relatives à la façon d'exploiter les installations, aux mesures de protection contre les radiations, aux procédures d'urgence et aux mesures à prendre pour assurer la sécurité matérielle des substances fissibles réglementées et des installations elles‑mêmes. Les permis prescrivent également le nombre minimal d'employés dans les salles de contrôle, exigent l'approbation écrite par la CCEA de certains postes dans les installations (y compris les postes touchés par la demande d'accréditation à l'origine de la présente action) et prévoient que la CCEA doit être préalablement avisée de toute modification importante de la dotation en personnel et de la structure des installations et qu'elle doit l'autoriser par écrit. Nonobstant la déclaration faite à l'art. 18 de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique, certains employés de la centrale nucléaire de Bruce d'Ontario Hydro sont syndiqués en vertu de la législation ouvrière provinciale depuis 1973.

La présente affaire a pris naissance au moment où la Society of Ontario Hydro Professional and Administrative Employees («Société») s'est fondée sur la Loi sur les relations de travail de l'Ontario pour présenter à la Commission des relations de travail de l'Ontario («CRTO») une demande d'accréditation comme agent négociateur exclusif d'une unité composée de membres du personnel administratif, de scientifiques et d'ingénieurs d'Ontario Hydro, dont ceux qui travaillaient dans les centrales nucléaires d'Ontario Hydro. Cette demande a été contestée par un groupe d'employés qui s'appelaient la Coalition to Stop the Certification of the Society. L'un des motifs invoqués était que la CRTO n'avait pas compétence pour accréditer l'unité de négociation proposée parce que certains des employés qui en feraient partie, soit les employés des centrales nucléaires d'Ontario Hydro et ceux du chantier de construction de la centrale nucléaire de Darlington, sont régis par le Code canadien du travail. La Coalition a soutenu que la déclaration de l'art. 18 de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique, conjuguée au par. 91(29) et à l'al. 92(10)c) de la Loi constitutionnelle de 1867, a pour effet d'assujettir les centrales nucléaires d'Ontario Hydro à la compétence fédérale exclusive en matière de relations de travail parce que l'art. 4 du Code canadien du travail déclare que le Code s'applique à toutes les personnes employées dans le cadre d'une entreprise fédérale.

La CRTO a tenu des audiences pour déterminer si elle avait compétence pour inclure dans l'unité de négociation proposée une catégorie d'employés définissable par renvoi à l'art. 18 de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique. Le procureur général du Canada et celui de l'Ontario ont refusé d'y participer, mais le Syndicat canadien de la fonction publique («SCFP»), alors accrédité comme agent négociateur de tous les employés syndiqués d'Ontario Hydro, y compris les employés de la centrale nucléaire de Bruce, y a participé avec le consentement des parties. La CRTO a conclu qu'elle n'avait pas compétence pour accréditer l'unité de négociation visée par la demande de la Société parce que l'unité proposée comprenait des personnes employées dans le cadre de centrales nucléaires, qui se trouvaient régies par le Code canadien du travail: [1988] OLRB Rep. Feb. 187.

Ontario Hydro, avec l'appui de la Société et du SCFP, a présenté à la Cour divisionnaire de l'Ontario une demande de contrôle judiciaire en vue d'obtenir une ordonnance tenant d'un certiorari qui annulerait la décision de la CRTO; à ce stade des procédures, le procureur général du Canada est intervenu à l'appui de la CRTO. La Cour divisionnaire a accueilli la demande de certiorari, annulé la décision de la CRTO et délivré un mandamus ordonnant à la CRTO d'examiner la demande d'accréditation de la Société: (1989), 69 O.R. (2d) 268, 33 O.A.C. 302, 60 D.L.R. (4th) 542, 89 CLLC ¶ 14,044.

Le procureur général du Canada a interjeté appel de cette décision devant la Cour d'appel de l'Ontario. La Cour d'appel, avec dissidence de la part du juge Galligan, a accueilli l'appel, annulé la décision de la Cour divisionnaire et ordonné le rétablissement de la décision de la CRTO: (1991), 1 O.R. (3d) 737, 43 O.A.C. 184, 77 D.L.R. (4th) 277, 91 CLLC ¶ 14,014 (ci-après cité au O.R.). Notre Cour a accordé l'autorisation de pourvoi, [1991] 3 R.C.S. x, et le Juge en chef a formulé la question constitutionnelle suivante:

La Loi sur les relations de travail de l'Ontario, L.R.O. 1980, ch. 228 [maintenant L.R.O. 1990, ch. L.2], ou le Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L‑2, s'appliquent‑ils, du point de vue constitutionnel, aux questions de relations du travail entre Ontario Hydro et ceux de ses employés qui travaillent dans ses centrales nucléaires qui ont été déclarées à l'avantage général du Canada en vertu de l'art. 18 de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique, L.R.C. (1985), ch. A‑16?

II. Les dispositions législatives et constitutionnelles pertinentes

Loi sur le contrôle de l'énergie atomique, L.R.C. (1985), ch. A‑16

Considérant qu'il est essentiel, dans l'intérêt national, de pourvoir au contrôle et à la surveillance de l'exploitation et des applications et usages de l'énergie atomique et de permettre au Canada de participer d'une manière efficace aux mesures de contrôle international de l'énergie atomique dont il pourra être convenu,

. . .

18. Sont déclarés à l'avantage général du Canada les ouvrages et entreprises destinés:

a) à la production et aux applications et usages de l'énergie atomique;

b) à des recherches scientifiques et techniques sur l'énergie atomique;

c) à la production, à l'affinage ou au traitement des substances réglementées.

Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L‑2

2. Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente loi.

«entreprises fédérales» Les installations, ouvrages, entreprises ou secteurs d'activité qui relèvent de la compétence législative du Parlement, notamment:

. . .

h) les ouvrages ou entreprises qui, bien qu'entièrement situés dans une province, sont, avant ou après leur réalisation, déclarés par le Parlement être à l'avantage général du Canada ou de plusieurs provinces;

i) les installations, ouvrages, entreprises ou secteurs d'activité ne ressortissant pas au pouvoir législatif exclusif des législatures provinciales.

. . .

4. La présente partie s'applique aux employés dans le cadre d'une entreprise fédérale et à leurs syndicats, ainsi qu'à leurs employeurs et aux organisations patronales regroupant ceux‑ci.

Loi constitutionnelle de 1867

91. Il sera loisible à la Reine, sur l'avis et avec le consentement du Sénat et de la Chambre des communes, de faire des lois pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada, relativement à toutes les matières ne tombant pas dans les catégories de sujets exclusivement assignés aux législatures des provinces par la présente loi mais, pour plus de certitude, sans toutefois restreindre la généralité des termes employés plus haut dans le présent article, il est par les présentes déclaré que (nonobstant toute disposition de la présente loi) l'autorité législative exclusive du Parlement du Canada s'étend à toutes les matières tombant dans les catégories de sujets énumérés ci‑dessous, à savoir:

. . .

29.les catégories de sujets expressément exceptés dans l'énumération des catégories de sujets exclusivement assignés par la présente loi aux législatures des provinces.

Et aucune des matières ressortissant aux catégories de sujets énumérés au présent article ne sera réputée tomber dans la catégorie des matières d'une nature locale ou privée comprises dans l'énumération des catégories de sujets exclusivement assignés par la présente loi aux législatures des provinces.

92. Dans chaque province, la législature pourra exclusivement légiférer relativement aux matières entrant dans les catégories de sujets ci‑dessous énumérés, à savoir:

. . .

10. les ouvrages et entreprises d'une nature locale, autres que ceux qui sont énumérés dans les catégories suivantes:

. . .

c) les ouvrages qui, bien qu'entièrement situés dans la province, seront avant ou après leur exécution déclarés, par le Parlement du Canada, être à l'avantage général du Canada, ou à l'avantage de deux ou plusieurs provinces;

. . .

13.la propriété et les droits civils dans la province;

. . .

16. généralement, toutes les matières d'une nature purement locale ou privée dans la province.

92A. (1) La législature de chaque province a compétence exclusive pour légiférer dans les domaines suivants:

. . .

c) aménagement, conservation et gestion des emplacements et des installations de la province destinés à la production d'énergie électrique.

. . .

(6) Les paragraphes (1) à (5) ne portent pas atteinte aux pouvoirs ou droits détenus par la législature ou le gouvernement d'une province lors de l'entrée en vigueur du présent article.

III. Les juridictions inférieures

La Commission de relations de travail de l'Ontario

La CRTO a conclu que le Parlement avait, en vertu de l'al. 92(10)c) et du par. 91(29) de la Loi constitutionnelle de 1867, compétence exclusive sur les ouvrages de nature locale qu'il déclare être à l'avantage général du Canada. Cette déclaration, applicable aux centrales nucléaires d'Ontario Hydro, est formulée à l'art. 18 de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique. L'avocat d'Ontario Hydro a soutenu qu'Ontario Hydro est une entreprise et non un ouvrage destiné à l'une des fins mentionnées à l'art. 18. La CRTO a statué qu'un ouvrage utilisé par une entreprise ou en faisant partie peut faire l'objet d'une déclaration fondée sur l'al. 92(10)c). Lorsque le Parlement fait une telle déclaration, sa compétence sur l'ouvrage en question s'étend à la réglementation de l'utilisation et de la gestion de l'ouvrage faisant partie de l'entreprise (selon l'arrêt The King c. Eastern Terminal Elevator Co., [1925] R.C.S. 434).

La CRTO a rejeté l'argument d'Ontario Hydro voulant que seul le Parlement a compétence pour légiférer relativement à des questions d'intérêt national dans le cas d'un ouvrage déclaré à l'avantage général du Canada: la position d'Ontario Hydro sur cette question était incompatible avec le préambule de l'art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867, qui confère expressément au Parlement la compétence législative sur toutes les matières tombant dans les catégories de sujets énumérés dans l'article, y compris le par. 91(29). Ontario Hydro a soutenu que l'art. 92A exclut la compétence fédérale sur les relations de travail parce que cette compétence irait à l'encontre du pouvoir des provinces de «gérer» les installations destinées à la production d'énergie électrique: la CRTO a statué que l'art. 92A n'occupe aucune place spéciale dans la Loi constitutionnelle de 1867 et qu'il doit en conséquence être interprété en fonction de l'art. 91 qui confère au Parlement la compétence exclusive sur les matières tombant dans les catégories de sujets énumérés à l'art. 91 «nonobstant toute disposition de la présente loi».

La CRTO a conclu que la déclaration faite à l'art. 18 de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique était valide et appropriée relativement aux centrales nucléaires d'Ontario Hydro. Ontario Hydro n'était pas justifiée de soutenir que les déclarations prévues à l'al. 92(10)c) ne peuvent s'appliquer aux matières visées au par. 92A(1), ou qu'une déclaration ne peut porter que sur les matières qui relèvent uniquement de l'al. 92(10)c): compte tenu de la portée générale des matières énumérées à l'art. 92, comme la propriété et les droits civils, cet argument aurait pour effet de neutraliser complètement le pouvoir déclaratoire de l'al. 92(10)c). De plus, rien dans le par. 92A(1) n'a pour effet d'abroger ou de neutraliser la déclaration faite à l'art. 18 de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique. En conséquence, le gouvernement fédéral avait compétence pour légiférer sur les relations de travail entre Ontario Hydro et des personnes employées dans le cadre des centrales nucléaires. La CRTO a déclaré qu'elle n'avait pas compétence pour examiner la demande d'accréditation de la Société puisque l'unité de négociation proposée comprenait des employés assujettis à la compétence fédérale en matière de droit du travail.

La Cour divisionnaire (les juges Steele, Montgomery et White)

La Cour divisionnaire a conclu que la mention particulière, à l'art. 92A, des installations destinées à la production d'énergie électrique a pour effet de les exclure de la catégorie d'ouvrages visés à l'al. 92(10)c). Les «ouvrages» prévus à l'al. 92(10)c) ne peuvent être que les ouvrages et entreprises d'une nature locale dont il est question au par. 92(10). Ce terme ne saurait se rapporter à un pouvoir spécifiquement conféré à une province par l'art. 92A. L'alinéa 92A(1)c) a été adopté après la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique et il faut considérer que le Parlement savait qu'il plaçait la production d'énergie électrique sous la compétence des provinces. En conséquence, l'art. 18 de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique n'est pas applicable dans la mesure où il a pour objet de déclarer que les ouvrages d'Ontario Hydro sont totalement à l'avantage général du Canada.

La Cour divisionnaire a statué que le Parlement avait compétence pour adopter la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique dans l'intérêt national en vertu de sa compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement prévue dans le préambule de l'art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867. La compétence que le Parlement possède en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement est de nature résiduelle et devrait être interprétée conjointement avec le pouvoir spécifique prévu à l'al. 92A(1)c) de manière à ne pas exclure la compétence provinciale sauf s'il est absolument nécessaire de le faire. Même en cas de conflit entre les art. 91 et 92, il y a lieu, en vertu de la théorie de la modification mutuelle, de restreindre la compétence générale de façon à exclure la catégorie plus restreinte de sujets.

La Cour divisionnaire a aussi statué que, selon la théorie du double aspect, la compétence fédérale en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement n'exclut pas nécessairement la compétence provinciale en matière de relations de travail. De par leur caractère véritable, la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique et son règlement d'application ne visent pas la gestion ou les relations de travail dans un établissement. L'alinéa 92A(1)c) confère aux provinces le pouvoir exclusif de gérer les installations destinées à la production d'énergie électrique; les provinces ont donc le pouvoir de légiférer relativement aux relations de travail dans ces installations. La Loi sur le contrôle de l'énergie atomique prescrit des aspects des préoccupations du Parlement dont il faut tenir compte au sujet des ouvrages, mais cela n'a pas pour effet d'exclure totalement la compétence des provinces lorsque l'entreprise fondamentale est clairement provinciale. La Cour divisionnaire a établi une distinction d'avec l'arrêt Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749 («Bell Canada»), puisque cet arrêt portait sur une entreprise fédérale. En conséquence, en vertu de la théorie du double aspect, la législation ouvrière provinciale est applicable aux employés qui travaillent aux endroits en question.

La Cour divisionnaire a conclu qu'Ontario Hydro n'est ni un ouvrage fédéral ni une entreprise fédérale; en conséquence, le Code canadien du travail ne s'applique pas selon le champ d'application énoncé à son art. 4. De plus, Ontario Hydro est un [traduction] «instrument provincial d'intérêt public» auquel le Code ne devrait pas s'appliquer. La législation ouvrière provinciale se trouverait supplantée seulement si le Parlement avait validement modifié la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique pour prévoir qu'il est dans l'intérêt national que les relations de travail dans les centrales nucléaires soient régies par la législation fédérale. La Cour divisionnaire a finalement souligné que le permis de la centrale nucléaire de Bruce, qui est représentatif des permis délivrés à toutes les centrales nucléaires d'Ontario Hydro, indique que toutes les lois générales de la province sont applicables à l'établissement, sous réserve des conditions du permis. La loi ouvrière de l'Ontario est une loi d'application générale dans la province, qui peut coexister avec les exigences fédérales en matière de santé et de sécurité.

La Cour divisionnaire a ordonné l'annulation de la décision de la CRTO et a demandé à cette dernière d'examiner la demande d'accréditation de la Société.

La Cour d'appel de l'Ontario

Le juge Tarnopolsky (à l'opinion duquel a souscrit le juge Lacourcière)

Le juge Tarnopolsky a indiqué que deux questions avaient été soumises à la cour. Premièrement, l'adoption de l'art. 92A a‑t‑elle eu pour effet de retirer les installations de production d'énergie électrique de la catégorie des ouvrages visés au par. 92(10) de la Loi constitutionnelle de 1867, rendant ainsi la déclaration faite à l'art. 18 de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique inapplicable aux centrales nucléaires d'Ontario Hydro? Deuxièmement, même si l'art. 18 s'applique aux centrales nucléaires d'Ontario Hydro, la compétence du Parlement s'étend‑elle aux relations de travail des employés de ces établissements?

En ce qui concerne la première question, le juge Tarnopolsky a conclu que les pouvoirs législatifs provinciaux prévus à l'art. 92A ne sauraient être exercés de façon à exclure les autres pouvoirs fédéraux. Ce point de vue est appuyé par des commentateurs et les témoignages pertinents du Comité mixte spécial sur la Constitution. La Cour divisionnaire a commis une erreur en ne faisant pas de distinction entre les activités relatives aux installations de production d'énergie électrique (c.‑à‑d. l'aménagement, la conservation et la gestion) et le caractère ou la nature de ces installations (c.‑à‑d. le fait qu'il s'agisse d'ouvrages de nature locale). Le texte de l'art. 92A ne permet pas de conclure que les installations de production d'énergie électrique ont été retirées de la catégorie d'ouvrages visés par l'al. 92(10)c).

Le juge Tarnopolsky a, en outre, conclu qu'il serait absurde d'accepter que le pouvoir déclaratoire fédéral ne constitue une exception qu'à l'égard de la compétence législative provinciale sur les ouvrages et entreprises de nature locale, qui est conférée au par. 92(10). La compétence sur une matière relevant de la compétence législative d'une province peut découler d'un certain nombre de chefs de compétence: rien ne permet d'affirmer que la compétence législative sur un sujet particulier doit reposer sur un seul chef de compétence provinciale ou y être limitée. Le juge Tarnopolsky poursuit, à la p. 760:

[traduction] . . . je souscrirais à la conclusion de la CRTO selon laquelle, si le pouvoir déclaratoire porte seulement sur les ouvrages ou entreprises de nature locale, le par. 92(16) («généralement, toutes les matières d'une nature purement locale ou privée dans la province») aurait alors pour effet de neutraliser le pouvoir du Parlement de déclarer quoi que ce soit à l'avantage général du Canada, puisqu'il ne fait pas de doute qu'un ouvrage de nature locale pourrait raisonnablement être considéré comme une matière de nature locale ou privée dans la province. C'est cette absurdité qu'il faut éviter. [En italique dans l'original.]

L'article 92A doit être interprété en fonction de l'art. 91, au moyen de la théorie de la modification mutuelle, c'est‑à‑dire que la compétence provinciale prévue à l'art. 92A ne devrait pas être interprétée de façon à exclure la compétence fédérale visée à l'al. 92(10)c) et au par. 91(29) lorsque les deux compétences peuvent coexister. De plus, le Parlement peut, en exerçant validement ses pouvoirs législatifs, empiéter sur les catégories de sujets attribués exclusivement aux provinces.

Les ouvrages ou entreprises déclarés à l'avantage général du Canada sont soustraits à la compétence législative provinciale par l'application de l'al. 92(10)c) et du par. 91(29). Comme rien n'indique que les ouvrages visés à l'art. 92A ont été retirés de la catégorie des ouvrages visés au par. 92(10), rien n'empêche la déclaration figurant à l'art. 18 de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique de s'appliquer aux établissements nucléaires d'Ontario Hydro. Cette déclaration a pour effet de conférer au Parlement le contrôle sur ces ouvrages. Ce contrôle comprend le pouvoir d'en réglementer l'exploitation, dont l'emploi des personnes (sur ce point, le juge Tarnopolsky s'est fondé sur l'arrêt Bell Canada, précité, de notre Cour).

Même si l'art. 92A retirait du par. 92(10) les installations destinées à la production d'énergie électrique, le Parlement pourrait validement exercer sa compétence sur les centrales nucléaires d'Ontario Hydro grâce au pouvoir en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement qui lui est conféré dans le préambule de l'art. 91. L'article 92A ne porte pas atteinte à l'étendue de la compétence que possède le Parlement en vertu de son pouvoir en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement. Le juge Tarnopolsky a décidé que [traduction] «la réglementation de l'énergie atomique, en tant que question d'intérêt national, doit inclure les relations de travail dans les établissements nucléaires d'Ontario Hydro, malgré les difficultés pratiques qui peuvent découler de cette décision» (p. 764).

Le juge Tarnopolsky conclut, à la p. 768:

[traduction] En conclusion, les établissements nucléaires d'Ontario Hydro sont des ouvrages qui, bien qu'entièrement situés dans la province, sont déclarés par le Parlement être à l'avantage général du Canada au sens de l'al. 2h) du Code du travail. Comme je l'ai déjà indiqué, le Parlement a, à l'art. 4, expressément rendu le Code du travail applicable à tous les employés dans le cadre d'une entreprise définie à l'art. 2. Les travailleurs des établissements nucléaires d'Ontario Hydro doivent donc être régis par le Code canadien du travail.

Le juge Galligan, dissident

Le juge Galligan était d'avis que, selon le témoignage d'Arvo Niitenberg, vice‑président directeur des opérations d'Ontario Hydro, le partage des relations du travail entre deux ressorts distincts causerait à Ontario Hydro de graves difficultés pratiques. C'était là une situation à éviter, sauf si la Constitution l'exigeait. Le juge Galligan a statué qu'il n'était pas nécessaire de décider si la compétence fédérale sur les centrales nucléaires découlait du pouvoir déclaratoire ou du pouvoir en matière de paix, d'ordre ou de bon gouvernement. Il formule ainsi la question en litige dans l'affaire (à la p. 771):

[traduction] Parce que le Parlement a compétence exclusive pour réglementer l'énergie atomique, on ne conteste pas qu'il a le pouvoir de réglementer les cinq centrales nucléaires d'Ontario Hydro. La question est de savoir s'il possède aussi de ce fait la compétence, à l'exclusion de la province, de réglementer les relations de travail des personnes employées dans le cadre de ces centrales.

Le juge Galligan a distingué la trilogie de notre Cour sur la corrélation entre les lois provinciales d'application générale et les lois fédérales régissant les entreprises qui relèvent de la compétence législative exclusive du Parlement (Bell Canada, précité, Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Courtois, [1988] 1 R.C.S. 868, et Alltrans Express Ltd. c. Colombie‑Britannique (Workers' Compensation Board), [1988] 1 R.C.S. 897), pour le motif que les entreprises dans ces arrêts étaient véritablement fédérales alors qu'Ontario Hydro est une entreprise provinciale: [traduction] «Seule une partie de l'une de ses nombreuses activités relève de la compétence législative fédérale» (p. 772). Il poursuit, à la p. 773:

[traduction] À mon avis, le principe qu'il faut dégager de l'examen de cette question dans la trilogie est que l'on considérera qu'une catégorie de sujets relevant de la compétence législative exclusive du Parlement comprendra les relations de travail si ces relations constituent une partie intégrante, essentielle ou vitale, de l'exercice de cette compétence. Pour appliquer ce principe à la présente affaire, je crois que si les relations de travail constituent une partie intégrante, essentielle ou vitale du pouvoir de réglementer l'énergie atomique dans les centrales nucléaires d'Hydro, il y aurait alors application de l'exception à la règle générale de la compétence provinciale sur les relations de travail.

Le juge Galligan a conclu qu'on n'avait présenté aucun élément de preuve établissant que les relations de travail constituaient une partie intégrante de la réglementation de l'énergie atomique. En fait, puisque le gouvernement fédéral n'avait pas jusqu'alors contrôlé les relations de travail dans les centrales nucléaires d'Ontario Hydro, il y avait une preuve que les relations de travail ne faisaient pas partie intégrante de la réglementation de l'énergie atomique. Les relations de travail d'une entreprise provinciale devraient être réglementées par la province concernée, pour la même raison que celles d'une entreprise fédérale doivent être réglementées par le fédéral. Il n'y avait donc aucune raison d'appliquer l'exception à la règle générale selon laquelle les relations de travail relèvent de la compétence exclusive des législatures provinciales: [traduction] «. . . si le droit provincial ne porte pas sur la nature spécifiquement fédérale de l'exercice d'une compétence par le fédéral, alors la règle excluant l'application du droit provincial ne s'applique pas» (pp. 774 et 775).

La théorie de la prépondérance fédérale ne s'applique pas lorsqu'il n'y a pas de conflit entre les deux lois (Commission de transport de la Communauté urbaine de Québec c. Canada (Commission des champs de bataille nationaux), [1990] 2 R.C.S. 838). Le juge Galligan était peu disposé à interpréter les lois de façon à créer un conflit dans un cas où elles avaient été appliquées conjointement sans problème depuis 25 ans. Même si les permis que la CCEA avait délivrés aux centrales nucléaires d'Ontario Hydro renfermaient des dispositions ayant trait à leur dotation en personnel, on n'avait pas démontré l'existence d'un conflit entre ces dispositions et les relations de travail d'Ontario Hydro avec ses employés. Le juge Galligan aurait rejeté l'appel et confirmé l'ordonnance de la Cour divisionnaire.

IV. La question constitutionnelle

La Loi sur les relations de travail de l'Ontario, L.R.O. 1980, ch. 228 [maintenant L.R.O. 1990, ch. L.2], ou le Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L‑2, s'appliquent‑ils, du point de vue constitutionnel, aux questions de relations du travail entre Ontario Hydro et ceux de ses employés qui travaillent dans ses centrales nucléaires qui ont été déclarées à l'avantage général du Canada en vertu de l'art. 18 de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique, L.R.C. (1985), ch. A‑16?

V. Les questions en litige

La question constitutionnelle soulève les questions suivantes:

1.Quels sont la nature et l'effet du pouvoir déclaratoire fédéral?

2.Le Parlement peut‑il validement faire des déclarations en vertu de l'al. 92(10)c) de la Loi constitutionnelle de 1867 relativement à des centrales nucléaires sur lesquelles les provinces ont compétence en matière d'aménagement, de conservation et de gestion en vertu de l'al. 92A(1)c) de la Loi constitutionnelle de 1867?

3.Une déclaration valide que le Parlement fait, en vertu de l'al. 92(10)c) de la Loi constitutionnelle de 1867, relativement aux centrales nucléaires confère‑t‑elle au Parlement compétence sur les relations de travail des employés de ces centrales?

4.Si la compétence du Parlement sur les centrales nucléaires découle seulement de la clause relative à la paix, à l'ordre et au bon gouvernement, contenue à l'art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867, cette compétence englobe‑t‑elle les relations de travail des employés de ces centrales?

5.Ontario Hydro échappe‑t‑elle à l'application du Code canadien du travail en vertu de l'exclusivité des compétences?

VI. Analyse

1. Quels sont la nature et l'effet du pouvoir déclaratoire fédéral?

a) Historique du pouvoir déclaratoire

La première mention d'un pouvoir déclaratoire devant être accordé au gouvernement fédéral se trouve dans les résolutions finales de la Conférence de Québec de 1864. Ce pouvoir était énuméré avec les autres chefs de compétence spécifiques du gouvernement fédéral et était formulé en ces termes:

29. Le Parlement général aura le pouvoir de faire des lois pour la paix, le bien‑être et le bon gouvernement des provinces fédérées (sans, toutefois, pouvoir porter atteinte à la souveraineté de l'Angleterre), et en particulier sur les sujets suivants:

. . .

11.tous autres travaux qui, bien que situés dans une seule province, seront spécialement déclarés d'un avantage général, dans les lois qui les autoriseront;

Dans la version finale de la Loi constitutionnelle de 1867, le pouvoir déclaratoire figure comme une exception à la compétence provinciale sur les ouvrages et entreprises de nature locale:

92. Dans chaque province, la législature pourra exclusivement légiférer relativement aux matières entrant dans les catégories de sujets ci‑dessous énumérés, à savoir:

. . .

10.les ouvrages et entreprises d'une nature locale, autres que ceux qui sont énumérés dans les catégories suivantes:

. . .

c) les ouvrages qui, bien qu'entièrement situés dans la province, seront avant ou après leur exécution déclarés, par le Parlement du Canada, être à l'avantage général du Canada, ou à l'avantage de deux ou plusieurs provinces;

Initialement, le pouvoir déclaratoire a été utilisé presque exclusivement à l'égard des chemins de fer locaux. Pendant les années 1880, le gouvernement fédéral a commencé à faire des déclarations concernant des compagnies d'électricité, ainsi que des compagnies de télégraphie et d'autres compagnies de communications. Le recours à ces déclarations, qui a connu son apogée à la fin du XIXe siècle, a commencé à décroître au début du XXe siècle. La déclaration relative à l'énergie atomique ici en cause a été faite en 1946. Depuis les années 1960, le gouvernement fédéral s'est servi de son pouvoir déclaratoire seulement deux fois, bien que d'anciennes déclarations continuent d'être prorogées en même temps que la loi dont elles émanent (voir P. W. Hogg, Constitutional Law of Canada (3e éd. 1992), vol. 1, aux pp. 22‑15 à 22‑16, et A. Lajoie, Le pouvoir déclaratoire du Parlement (1969), aux pp. 123 à 151).

b) Nature du pouvoir déclaratoire

Le pouvoir déclaratoire fédéral, qui tire son existence de l'application conjuguée de l'al. 92(10)c) et du par. 91(29) de la Loi constitutionnelle de 1867, est unique dans le partage constitutionnel des compétences. Comme le juge Duff de notre Cour l'a écrit dans Reference re Waters and Water‑Powers, [1929] R.C.S. 200, à la p. 220:

[traduction] Le pouvoir créé par l'al. 92(10)c) est des plus exceptionnels. C'est le pouvoir donné au Parlement du Dominion de s'attribuer la compétence — exclusive — sur des sujets qui seraient demeurés sous le contrôle exclusif des provinces, n'eût été cette action du Parlement. Celui‑ci est investi du pouvoir de soustraire à ce contrôle les matières qui tombent dans cette catégorie de sujets et d'en assumer lui‑même la compétence. Il exerce ainsi un pouvoir qui l'habilite en fait à remanier le partage des pouvoirs législatifs effectué directement par la Loi et, selon certaines perceptions de la disposition législative, à effectuer les changements les plus radicaux dans ce partage; et le fondement de même que la condition de cette action doivent être la décision par le Parlement que «l'ouvrage ou l'entreprise» ou la catégorie d'ouvrages ou d'entreprises touchées par cette action sont «à l'avantage général du Canada», ou de deux ou plusieurs provinces, laquelle décision doit être constatée et certifiée par une déclaration solennelle en ce sens par le Parlement lui‑même.

Le professeur Hogg, op. cit., a également souligné la nature exceptionnelle du pouvoir déclaratoire (à la p. 22‑17):

[traduction] [L]e pouvoir que l'al. 92(10)c) confère au Parlement fédéral va à l'encontre des principes classiques du fédéralisme parce qu'il permet au Parlement fédéral d'accroître ses propres pouvoirs et de diminuer ceux des provinces, d'une façon unilatérale.

L'ancien juge en chef Bora Laskin a qualifié d'«extraordinaire» le pouvoir déclaratoire fédéral (voir Laskin's Canadian Constitutional Law (5e éd. 1986), vol. 1, à la p. 627). Le caractère exceptionnel du pouvoir déclaratoire fédéral tient à ce que le Parlement peut décider de s'attribuer compétence sur un ouvrage qui normalement relèverait de la compétence provinciale exclusive.

Comment le Parlement fédéral doit‑il exercer ce pouvoir extraordinaire? Premièrement, le Parlement doit déclarer explicitement que l'ouvrage est à l'avantage général du Canada ou à l'avantage de deux ou plusieurs provinces. La question de savoir si un ouvrage est à l'avantage général du Canada est une décision de principe que prend le Parlement et qui normalement ne fait pas l'objet d'un contrôle judiciaire.

Dans l'arrêt The Queen c. Thumlert (1959), 20 D.L.R. (2d) 335, la Cour d'appel de l'Alberta a indiqué que la théorie du détournement de pouvoir constitue une restriction à l'exercice du pouvoir déclaratoire. Toutefois, comme le fait valoir un commentateur:

[traduction] [E]n raison de la nature même du pouvoir déclaratoire, il est douteux que la théorie du détournement de pouvoir s'y applique. L'objet même de l'al. 92(10)c) est d'étendre la compétence fédérale à ce qui ressortirait par ailleurs aux provinces. En conséquence, le simple fait que, par sa déclaration, le Parlement fédéral a l'intention de s'attribuer compétence sur des ouvrages qui relèveraient par ailleurs de la compétence provinciale ne saurait justifier une plainte. . .

(K. Hanssen, «The Federal Declaratory Power Under the British North America Act» (1968‑69), 3 Man. L.J. 87, à la p. 103.)

Hanssen a laissé entendre que la seule restriction à l'exercice du pouvoir déclaratoire par le Parlement serait une interprétation stricte du détournement de pouvoir, notamment une preuve que le Parlement a agi de mauvaise foi en faisant une déclaration. Cependant, notre Cour n'a pas, aux fins du présent pourvoi, à décider si une certaine forme de la théorie du détournement de pouvoir constitue une restriction au pouvoir déclaratoire fédéral.

Qu'est‑ce qui peut faire l'objet d'une déclaration par le Parlement en vertu de l'al. 92(10)c) de la Loi constitutionnelle de 1867? L'alinéa 92(10)c) parle d'«ouvrages» ce qui contraste avec la mention des «ouvrages et entreprises» que l'on trouve à l'al. 92(10)a). À première vue, cette distinction paraîtrait restreindre le pouvoir déclaratoire fédéral aux ouvrages ou aux choses tangibles et soustraire les entreprises à l'exercice de ce pouvoir. Toutefois, le Parlement a, à l'occasion, déclaré que des entreprises étaient des ouvrages à l'avantage général du Canada. Notre Cour a confirmé une telle déclaration dans l'affaire Quebec Railway Light & Power Co. c. Town of Beauport, [1945] R.C.S. 16, où le fédéral avait déclaré que l'entreprise d'une société était un ouvrage à l'avantage général du Canada. Les juges Rand et Hudson (dissidents quant au résultat) ont tous deux reconnu la validité de la déclaration sans l'analyser d'une façon explicite. Le juge Rinfret s'est dit d'avis que la déclaration visait à inclure [traduction] «l'ensemble des ouvrages de la société» dans la déclaration (p. 24). Le juge Davis, dissident quant au résultat, était d'accord avec le juge Rinfret et a écrit ce qui suit (à la p. 29):

[traduction] Il me semble que le terme «entreprise» qui y est utilisé désigne la totalité des ouvrages de la société et que la Loi a eu pour effet de les déclarer à l'avantage général du Canada. Cette déclaration relevait de la compétence du Parlement fédéral, selon une interprétation juste du sens et de la portée de la Loi.

Le juge Kerwin conclut, à la p. 32, que [traduction] «l'on ne saurait attribuer au terme «entreprise» utilisé à l'article premier de la Loi de 1895 un sens plus large que celui que l'on peut, suivant une bonne interprétation, attribuer au terme «ouvrages» que l'on trouve [à l'al. 92(10)c)]».

Le raisonnement selon lequel le terme «entreprise» dans une déclaration fédérale vise seulement la totalité des ouvrages d'une société se trouve ébranlé par d'autres déclarations fédérales, comme celles figurant à l'art. 35 de la Loi sur la Société de développement du Cap‑Breton, L.R.C. (1985), ch. C-25, qui déclare que «[l]es travaux effectués et les entreprises exploitées» par diverses compagnies d'extraction de charbon et compagnies ferroviaires dans l'Île du Cap‑Breton sont des travaux à l'avantage général du Canada. Dans des arrêts comme Commission du salaire minimum c. Bell Telephone Co. of Canada, [1966] R.C.S. 767, notre Cour a tenu pour acquis que le gouvernement fédéral peut déclarer que des entreprises sont des ouvrages à l'avantage général du Canada.

Ainsi, le Parlement peut validement déclarer qu'une entreprise est un ouvrage à l'avantage général du Canada. La limite extrême du pouvoir du Parlement de déclarer qu'une entreprise est un ouvrage à l'avantage général du Canada est que l'entreprise doit être liée à un ouvrage. Comme le juge Rand, dissident en partie, l'a affirmé dans Reference re Industrial Relations and Disputes Investigation Act, [1955] R.C.S. 529, à la p. 553: [traduction] «Les entreprises, sans ouvrages, ne figurent pas à l'al. 92(10)c) et ne sauraient faire l'objet d'une telle déclaration».

À mon avis, le terme «entreprise» vise l'ensemble de l'entreprise dans laquelle un ouvrage est situé. En l'espèce, l'entreprise est Ontario Hydro. L'entreprise doit être distinguée de la série d'activités intégrées qui se rattachent directement à l'ouvrage (en l'espèce, la production d'électricité par énergie nucléaire), et de l'ouvrage lui‑même (la centrale nucléaire). À certains égards, toutes les entreprises visées par l'al. 92(10)c) impliquent des ouvrages, mais ce ne sont pas tous les ouvrages qui impliquent des entreprises.

Comme je l'ai déjà dit, le pouvoir déclaratoire a le plus souvent été utilisé à l'égard des chemins de fer locaux. Parmi les autres sujets typiques de déclarations fédérales, il y a des canaux, des ponts, des ports, des réseaux téléphoniques, des silos et divers types d'usines. Le Parlement a également fait des déclarations relativement à des champs de bataille nationaux. Comme le souligne le professeur Hogg, op. cit., à la p. 22‑18:

[traduction] Il appert toutefois que le gouvernement fédéral et le Parlement sont sensibles au caractère exceptionnel du pouvoir et qu'ils sont maintenant enclins à l'utiliser avec modération. Ce pouvoir a été fort peu utilisé dernièrement.

c) L'effet d'une déclaration

Après avoir examiné brièvement l'historique et la nature du pouvoir déclaratoire fédéral, de même que la façon dont il est exercé, il nous faut régler la question fort évidente de l'effet d'une déclaration qu'un ouvrage est à l'avantage général du Canada. Tout d'abord, notre Cour a rejeté la proposition selon laquelle le Parlement n'acquiert compétence que sur l'enveloppe matérielle d'un ouvrage lorsqu'il le déclare à l'avantage général du Canada. Dans plusieurs arrêts portant sur des silos, notre Cour a statué que la compétence sur les ouvrages déclarés à l'avantage général du Canada comprend le pouvoir de réglementer les activités liées à ces ouvrages. Mentionnons à titre d'exemple l'arrêt Chamney c. La Reine, [1975] 2 R.C.S. 151, où le juge Martland affirme, au nom de la Cour, à la p. 159:

Ayant conclu que les immeubles dont il est question ici sont des ouvrages déclarés être à l'avantage général du Canada, il est clair que le Parlement pouvait contrôler les quantités de grain qui pouvaient être reçues dans un élévateur et pouvait édicter l'art. 16, par. (2), de la Loi sur la Commission canadienne du blé pour exercer un contrôle sur l'ouvrage, et que l'appelant pouvait à juste titre être reconnu coupable d'une infraction en vertu de ce paragraphe.

Voici comment Laskin, op. cit., a décrit la compétence fédérale sur les ouvrages déclarés à l'avantage général du Canada (aux pp. 628 et 629):

[traduction] [L]e fait de déclarer un «ouvrage» à l'avantage général du Canada doit certainement avoir pour résultat de soumettre à la compétence fédérale non seulement l'enveloppe matérielle ou l'installation, mais également l'activité intégrée qui s'y exerce; autrement dit, la déclaration s'applique à l'ouvrage envisagé sous son angle fonctionnel.

Contrairement à ce que conclut le juge Desjardins dans les motifs concordants qu'elle a rédigés dans l'arrêt Division Shur Gain, Canada Packers Inc. c. Syndicat national des travailleurs et travailleuses de l'automobile, de l'aérospatiale et de l'outillage agricole du Canada, [1992] 2 C.F. 3 (C.A.), à la p. 34, la compétence législative du Parlement sur un ouvrage déclaré à l'avantage général du Canada n'est pas «totale». Comme le juge Beetz l'a affirmé, au nom de la Cour, dans l'arrêt Bell Canada, précité, à la p. 762:

[D]es ouvrages, tels les chemins de fer fédéraux, des choses, telles les terres réservées aux Indiens, des personnes, telles les Indiens, qui relèvent de la compétence particulière et exclusive du Parlement, demeurent assujettis aux lois provinciales d'application générale, qu'il s'agisse de lois municipales, de lois sur l'adoption, de lois sur la chasse, de lois sur le partage des biens familiaux, pourvu toutefois que cet assujettissement n'ait pas pour conséquence que ces lois les atteignent dans ce qui constitue justement leur spécificité fédérale . . .

Notre Cour a confirmé ce principe dans l'arrêt Commission de transport de la Communauté urbaine de Québec c. Canada (Commission des champs de bataille nationaux), précité, où le juge Gonthier affirme, au nom de la Cour, à la p. 853:

L'immunité relative à la spécificité fédérale s'applique aux choses ou aux personnes tombant sous juridiction fédérale dont certaines dimensions spécifiquement fédérales seraient atteintes par la législation provinciale. Il en est ainsi car ces dimensions spécifiquement fédérales font partie intégrante de la compétence fédérale sur ces choses ou ces personnes et cette compétence se veut exclusive.

C'est la responsabilité fédérale fondamentale à l'égard d'une chose ou d'une personne qui détermine ses dimensions spécifiquement fédérales, celles qui font partie intégrante de la compétence fédérale exclusive sur cette chose ou cette personne . . .

En conséquence, lorsque le gouvernement fédéral déclare, en vertu de l'al. 92(10)c) de la Loi constitutionnelle de 1867, qu'un ouvrage est à l'avantage général du Canada, le Parlement acquiert compétence non seulement sur les parties matérielles de l'ouvrage mais aussi sur les aspects de l'exploitation de l'ouvrage qui ont pour effet de l'assujettir spécifiquement à la compétence fédérale, c'est‑à‑dire les aspects de l'ouvrage qui font qu'il est à l'avantage général du Canada.

Cette restriction de la compétence du Parlement sur un ouvrage déclaré à l'avantage général du Canada est compatible avec la façon d'interpréter le pouvoir déclaratoire comme un pouvoir «restreint et distinct» afin que ce pouvoir n'empiète pas sérieusement sur la compétence provinciale (le juge en chef Dickson dans l'arrêt General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641, à la p. 671).

Cette restriction est également compatible avec la façon traditionnelle d'aborder les questions de partage des compétences, qui consiste à établir un équilibre entre les compétences fédérales et les compétences provinciales par l'application de théories comme celles de la modification mutuelle, du double aspect et du caractère véritable. La Loi constitutionnelle de 1867 établit un régime fédéraliste de gouvernement pour le Canada et elle devrait être interprétée de façon à empêcher que les pouvoirs du Parlement ou d'une législature provinciale subsument les pouvoirs de l'autre. Comme l'ont écrit Henri Brun et Guy Tremblay:

L'histoire de la naissance de la fédération, le premier «considérant» du préambule de la Loi constitutionnelle de 1867 et, surtout, le partage de compétences le plus souvent exclusives qu'on y trouve démontrent à l'évidence que le but de cette Loi était d'instaurer un régime fédératif.

C'est pourquoi, dans de nombreux arrêts, les tribunaux ont voulu protéger les fondements fédératifs du système canadien. Ils en sont venus à chercher le maintien d'un certain équilibre entre le fédéral et les provinces.

(Droit constitutionnel (2e éd. 1990), à la p. 402.)

Notre Cour a reconnu la primauté de l'équilibre entre les compétences fédérales et provinciales dans le Renvoi: Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753, où elle a statué qu'un degré appréciable de consentement provincial était conventionnellement requis pour que la Constitution canadienne puisse être modifiée. Notre Cour à la majorité a conclu que la raison d'être de la convention était le principe fédéral (aux pp. 905 et 906):

Le principe fédéral est irréconciliable avec un état des affaires où l'action unilatérale des autorités fédérales peut entraîner la modification des pouvoirs législatifs provinciaux.

Bien que l'utilisation du pouvoir déclaratoire ne soit pas aussi dramatique que la modification unilatérale de la Constitution, j'estime que le principe fédéral devrait être néanmoins respecté. La compétence du Parlement sur un ouvrage déclaré à l'avantage général du Canada doit être restreinte de façon à respecter les pouvoirs des législatures provinciales, mais compatible avec la reconnaissance appropriée des intérêts fédéraux en cause.

Restreindre la compétence du Parlement sur les ouvrages déclarés à l'avantage général du Canada aux aspects de l'ouvrage qui ont pour effet de l'assujettir à la compétence fédérale est compatible avec la jurisprudence relative à l'autre pouvoir exceptionnel du Parlement, celui de légiférer pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement du pays, que l'on trouve dans le préambule de l'art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867. Dans cette jurisprudence, les tribunaux ont conçu une série de critères rigides auxquels le gouvernement fédéral doit satisfaire pour pouvoir exercer son pouvoir résiduel. Cela empêche qu'on abuse de la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement pour modifier l'équilibre du fédéralisme. Voir, par exemple, l'arrêt de notre Cour R. c. Crown Zellerbach Canada Ltd., [1988] 1 R.C.S. 401, que j'examinerai plus loin.

En résumé, le pouvoir déclaratoire fédéral est exceptionnel en ce qu'en vertu de ce pouvoir le Parlement peut décider en principe de soustraire à ce qui serait normalement la compétence d'une province un ouvrage ou une entreprise liée à des ouvrages, en déclarant que cet ouvrage ou cette entreprise est à l'avantage général du Canada, ou à l'avantage de deux ou plusieurs provinces. La compétence du Parlement sur un ouvrage déclaré à l'avantage général du Canada n'est pas totale, mais porte seulement sur les aspects de l'ouvrage qui le font relever spécifiquement de la compétence fédérale. Autrement dit, le Parlement acquiert le pouvoir exclusif de réglementer les aspects de l'ouvrage qui font partie intégrante de l'intérêt fédéral dans l'ouvrage en question.

2.Le Parlement peut‑il validement faire des déclarations en vertu de l'al. 92(10)c) de la Loi constitutionnelle de 1867 relativement à des centrales nucléaires sur lesquelles les provinces ont compétence en matière d'aménagement, de conservation et de gestion en vertu de l'al. 92A(1)c) de la Loi constitutionnelle de 1867?

Les parties ne contestent pas que l'al. 92(10)c) et le par. 91(29) de la Loi constitutionnelle de 1867 ont pour effet conjugué de conférer au gouvernement fédéral le pouvoir de déclarer des ouvrages à l'avantage général du Canada, et de les assujettir à la compétence exclusive du Parlement. Le Parlement a déclaré expressément à l'art. 18 de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique que les ouvrages et entreprises destinés à la production et aux applications et usages de l'énergie atomique sont à l'avantage général du Canada. On ne conteste pas que les centrales nucléaires d'Ontario Hydro sont des ouvrages qui, par définition, sont visés par la déclaration du Parlement. Toutefois, Ontario Hydro et le SCFP soutiennent que la déclaration du Parlement n'est pas valide relativement à ces centrales.

Selon l'argument d'Ontario Hydro et du SCFP, qui a été accepté par la Cour divisionnaire, lorsque l'on confère aux provinces une compétence exclusive sur des types précis d'ouvrages (comme, par exemple, des installations destinées à la production d'énergie électrique), le pouvoir déclaratoire fédéral ne peut, pour deux motifs, être exercé à l'égard de ces ouvrages. Premièrement, le pouvoir déclaratoire fédéral ne peut être exercé qu'à l'égard des ouvrages de nature locale visés au par. 92(10), ce qui ne comprend pas les ouvrages de nature locale qui tombent sous un autre chef de l'art. 92. Deuxièmement, le pouvoir déclaratoire fédéral est un pouvoir général qui doit être interprété d'une façon restrictive de façon à exclure les catégories de sujets attribués exclusivement aux législatures provinciales.

Pour ce qui est du premier motif, la Cour d'appel de l'Ontario a rejeté l'argument d'Ontario Hydro et du SCFP selon lequel le pouvoir déclaratoire fédéral ne peut être exercé qu'à l'égard des ouvrages qui ne sont pas visés par un autre sujet énuméré à l'art. 92. Le motif pour lequel la Cour d'appel a rejeté cet argument était qu'il mènerait à une absurdité puisque, par exemple, le par. 92(16) confère aux provinces une compétence exclusive sur toutes les matières d'une nature purement locale ou privée dans la province. Cela signifierait que le pouvoir déclaratoire ne pourrait jamais être exercé parce que le par. 92(16) interdirait de le faire. À mon avis, la réponse de la Cour d'appel est convaincante sur ce point. Je tiens aussi à faire remarquer qu'Ontario Hydro et le SCFP, dans leur argument, interprètent les divers chefs de compétence comme des compartiments étanches mutuellement exclusifs et se trouvent à classer chaque matière sous un seul et unique chef de compétence. Cette façon d'interpréter les art. 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867, fondée sur des compartiments étanches, a souvent été rejetée par les tribunaux, et ce, à juste titre (voir, par exemple, Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161, aux pp. 180 et 181).

Devant notre Cour, Ontario Hydro a poussé plus loin son argument pour soutenir que, subsidiairement, le pouvoir déclaratoire fédéral ne peut être exercé qu'à l'égard des ouvrages qui ne tombent pas dans une catégorie spécifiquement attribuée aux provinces, comme les installations destinées à la production d'énergie électrique dont il est question à l'al. 92A(1)c). Toutefois, cet argument est mal fondé puisque la compétence provinciale est attribuée non pas à l'égard des ouvrages eux‑mêmes, mais à l'égard de la conservation, de l'aménagement et de la gestion de ces ouvrages. Comme l'a conclu la Cour d'appel, c'est une erreur de ne pas établir une distinction entre les activités relatives aux installations destinées à la production d'énergie électrique (c.‑à‑d. l'aménagement, la conservation et la gestion) et le caractère ou la nature de ces installations (c.‑à‑d. le fait que ce sont des ouvrages). Il est encore loisible au gouvernement fédéral de déclarer qu'un ouvrage d'un type spécifiquement mentionné à l'al. 92A(1)c) est à l'avantage général du Canada et de le faire ainsi relever de la compétence fédérale. J'examinerai plus loin quel type de compétence le gouvernement fédéral se trouve à acquérir relativement à un ouvrage mentionné à l'al. 92A(1)c) lorsqu'il fait une telle déclaration, compte tenu du fait que les provinces se sont vu conférer expressément la compétence exclusive sur la gestion de ces ouvrages.

Comme je l'ai déjà mentionné, Ontario Hydro et le SCFP ont soutenu que le deuxième motif pour lequel le pouvoir déclaratoire fédéral ne peut être exercé à l'égard des ouvrages qui sont expressément énumérés à l'art. 92 est que ce pouvoir déclaratoire est un pouvoir général qui doit être interprété restrictivement de façon à exclure les catégories de sujets qui sont exclusivement attribués aux provinces. Cet argument renvoie au processus d'interprétation, connu sous le nom de théorie de la modification mutuelle, que le Conseil privé a établi dans Citizens Insurance Co. of Canada c. Parsons (1881), 7 App. Cas. 96, où il affirme aux pp. 108 et 109:

[traduction] Par conséquent, en ce qui a trait à certaines catégories de sujets décrits en termes généraux à l'art. 91, il se peut que la compétence législative sur certains aspects d'un sujet, pris dans son ensemble, appartienne aux législatures provinciales. Chaque fois que cela se produit, et même si la question à trancher est extrêmement compliquée, les tribunaux ont le devoir de déterminer jusqu'à quel point et de quelle façon chaque législature a compétence pour légiférer sur les questions tombant dans ces catégories de sujets et de définir, dans chaque cas précis qui leur est soumis, les limites de leurs pouvoirs respectifs. On n'a certainement pas voulu qu'il y ait conflit; pour empêcher un tel résultat, les deux articles doivent se lire en corrélation, et les termes de l'un interprétés et, lorsque nécessaire, modifiés, par ceux de l'autre. De cette manière, on pourra, dans presque tous les cas, en arriver à une interprétation équitable et pratique des termes de ces articles, de façon à réconcilier les compétences respectives qu'ils contiennent et leur donner plein effet. En accomplissant ce devoir difficile, il serait sage que ceux qui en sont chargés jugent de leur mieux chaque affaire qui se présente, sans pousser l'interprétation de la Loi plus loin que ne l'exige le règlement de la question soumise.

Cette méthode consistant à maintenir l'équilibre entre les dispositions des art. 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 a été adoptée par notre Cour dans Reference re Waters and Water‑Powers, précité, où le juge Duff affirme, au nom de la Cour, à la p. 216:

[traduction] Il n'est rien de plus clairement établi que le principe selon lequel, pour interpréter l'art. 91, il faut lire ses dispositions à la lumière des dispositions de l'art. 92 et des autres articles de la Constitution et que, quand cela est nécessaire, la portée apparente des mots employés peut être modifiée pour donner effet à la Constitution dans son ensemble.

Toutefois, comme je l'ai déjà mentionné, puisque les ouvrages eux‑mêmes n'ont pas été expressément attribués aux provinces en vertu de l'al. 92A(1)c), il n'existe pas, entre le pouvoir déclaratoire fédéral et la compétence provinciale sur la gestion, de conflit apparent qui forcerait à donner une interprétation atténuée au pouvoir déclaratoire fédéral. De plus, étant donné que, de par sa nature même, le pouvoir déclaratoire vise à permettre au Parlement de s'attribuer la compétence sur un ouvrage qui relèverait par ailleurs de la compétence provinciale, on peut soutenir que la théorie de la modification mutuelle est de peu d'utilité pour déterminer quels ouvrages sont assujettis au pouvoir déclaratoire fédéral.

Malgré l'absence de conflit entre le pouvoir déclaratoire fédéral et la compétence provinciale sur la gestion, Ontario Hydro a soutenu que le Parlement avait renoncé à son pouvoir déclaratoire sur les centrales nucléaires au moment où l'art. 92A a été ajouté à la Loi constitutionnelle de 1867, en 1982. Je souligne qu'Ontario Hydro ainsi que la Cour d'appel de l'Ontario ont insisté dans une certaine mesure sur ce que devait être l'intention du Parlement lorsque l'art. 92A a été ratifié en tant que partie de la Loi constitutionnelle de 1867. À mon avis, le SCFP a eu raison d'indiquer que le juge Tarnopolsky n'aurait pas dû accorder tant d'importance aux procès‑verbaux du Comité mixte spécial sur la Constitution lorsqu'il a conclu que l'art. 92A n'était pas destiné à réduire le pouvoir déclaratoire fédéral. Toutefois, Ontario Hydro ne peut pas soutenir non plus qu'il faut considérer que le Parlement savait qu'il neutralisait ses déclarations antérieures ou son futur pouvoir déclaratoire à l'égard des centrales nucléaires.

Notre Cour a indiqué que les procès‑verbaux du Comité mixte spécial sur la Constitution ont une importance restreinte dans le domaine de l'interprétation de la Constitution (voir le Renvoi: Motor Vehicle Act de la C.‑B., [1985] 2 R.C.S. 486, à la p. 509, où le juge Lamer, maintenant Juge en chef, a conclu, au sujet de l'interprétation de la Charte canadienne des droits et libertés, que «ce serait une erreur, à mon avis, de leur accorder une grande importance»). Notre Cour n'a jamais adopté la pratique plus répandue aux États-Unis qui consiste à interpréter la Constitution en fonction des intentions originales des rédacteurs de la Constitution. Au Canada, l'interprétation de la Constitution consiste plutôt à donner à ses dispositions une interprétation fondée sur l'objet visé. Comme le fait remarquer le professeur Hogg dans «The Charter of Rights and American Theories of Interpretation» (1987), 25 Osgoode Hall L.J. 87, aux pp. 97 et 98:

[traduction] Le principe d'interprétation progressiste de la Constitution est aussi fermement ancré au Canada que le principe du recours minimal à l'historique législatif. La Cour suprême a maintes fois répété que le texte de la Constitution ne doit pas être compris dans le sens où il l'aurait été en 1867. La Constitution doit plutôt être considérée comme «un arbre susceptible de croître et de se développer à l'intérieur de ses limites naturelles».

Bien que le texte de l'art. 92A indique clairement que la gestion des installations destinées à la production d'énergie électrique relève de la compétence exclusive de la province, cette disposition ne précise pas qu'une réserve spéciale a été apportée en vue de soustraire ces installations au pouvoir déclaratoire fédéral. À mon avis, le Parlement n'a pas renoncé à son pouvoir déclaratoire sur les centrales nucléaires lorsque l'art. 92A de la Loi constitutionnelle de 1867 a été ajouté à la Constitution en 1982.

Je tiens aussi à préciser que ces conclusions sont compatibles avec les articles de doctrine portant sur l'art. 92A, selon lesquels la modification concernant les ressources, comme on l'appelle, a accru la compétence des provinces relativement à la collecte de revenus tirés des ressources et à la réglementation de l'aménagement et de la production des ressources, et ce, sans diminuer les pouvoirs fédéraux préexistants. Voir R. D. Cairns, M. A. Chandler et W. D. Moull, «Constitutional Change and the Private Sector: The Case of the Resource Amendment» (1986), 24 Osgoode Hall L.J. 299, à la p. 300, et W. D. Moull, «The Legal Effect of the Resource Amendment — What's New in Section 92A», dans J. P. Meekison, R. J. Romanow et W. D. Moull, Origins and Meaning of Section 92A: The 1982 Constitutional Amendment on Resources (1985), 33, aux pp. 53 et 54.

Comme je l'ai déjà fait remarquer, l'étendue de la compétence fédérale sur les ouvrages visés par une déclaration n'est pas absolue dans le contexte de l'interprétation traditionnelle du fédéralisme et du pouvoir déclaratoire. En conséquence, n'a plus d'effet l'argument d'Ontario Hydro selon lequel notre Cour doit, en soustrayant certaines catégories d'ouvrages à la portée du pouvoir déclaratoire, s'opposer à ce que le fédéral dépouille de son contenu toute la compétence provinciale par l'exercice de son pouvoir déclaratoire.

La déclaration contenue à l'art. 18 de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique est donc valide en ce qui concerne les centrales nucléaires d'Ontario Hydro, qui sont des ouvrages au sens de cette disposition. Cette déclaration a eu pour effet de faire des centrales nucléaires d'Ontario Hydro des ouvrages relevant de la compétence du Parlement, qui est exclusive d'après le préambule de l'art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867. Il faut ensuite examiner si cette compétence exclusive que le Parlement possède sur les centrales nucléaires d'Ontario Hydro en tant qu'ouvrages comprend celle sur les relations de travail des employés de ces centrales.

3.Une déclaration valide que le Parlement fait, en vertu de l'al. 92(10)c) de la Loi constitutionnelle de 1867, relativement aux centrales nucléaires confère‑t‑elle au Parlement compétence sur les relations de travail des employés de ces centrales?

Pour répondre à cette question, il y a lieu de partir du principe selon lequel les relations de travail relèvent généralement de la compétence provinciale sur la propriété et les droits civils, prévue au par. 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867. C'est ce qu'a conclu le Conseil privé dans Toronto Electric Commissioners c. Snider, [1925] A.C. 396, lorsqu'il a déclaré inopérante la Loi des enquêtes en matière de différends industriels, 1907, S.C. 1907, ch. 20, qui avait pour objet de réglementer les différends industriels dans l'industrie minière et dans le domaine des services publics.

À commencer par l'arrêt de notre Cour Reference re Industrial Relations and Disputes Investigation Act, précité, on en est venu à reconnaître un principe voulant que le Parlement ait compétence pour légiférer sur les relations de travail dans les entreprises fédérales, même si les relations de travail constituent normalement une matière de compétence provinciale. Ce principe repose sur la notion selon laquelle les relations de travail font partie intégrante d'une entreprise et le Parlement ne peut réglementer efficacement une entreprise s'il n'exerce pas un contrôle sur les relations de travail. Le juge Martland a conclu, au nom de notre Cour, dans l'arrêt Commission du salaire minimum c. Bell Telephone Co. of Canada, précité, à la p. 772:

[traduction] À mon avis, toutes les matières qui constituent une partie essentielle de l'exploitation d'une entreprise interprovinciale en tant qu'entreprise active sont des matières soumises au contrôle législatif exclusif du Parlement fédéral, en conformité avec le par. 91(29). [. . .] J'estime de même que la réglementation et le contrôle de l'échelle des salaires que doit payer une entreprise interprovinciale comme celle de l'intimée est une matière qui tombe exclusivement sous le contrôle fédéral.

Ce thème a été repris dans Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimum, [1979] 1 R.C.S. 754, qui est le premier des arrêts en la matière où on a formulé les règles applicables au partage de la compétence sur les relations de travail. Dans cette affaire, il s'agissait de savoir si les lois provinciales relatives au salaire minimum étaient applicables aux relations de travail d'une compagnie de construction qui participait à la construction de l'aéroport de Mirabel sur des terrains appartenant au gouvernement fédéral. Le juge Beetz, qui a rédigé les motifs de la majorité, énonce ainsi le droit applicable (aux pp. 768 et 769):

Cette question doit être tranchée selon les principes établis, le premier étant que les relations de travail comme telles et les termes d'un contrat de travail ne relèvent pas de la compétence du Parlement; les provinces ont une compétence exclusive dans ce domaine: Toronto Electric Commissioners v. Snider. Cependant, par dérogation à ce principe, le Parlement peut faire valoir une compétence exclusive dans ces domaines s'il est établi que cette compétence est partie intégrante de sa compétence principale sur un autre sujet: In re la validité de la Loi sur les relations industrielles et sur les enquêtes visant les différends du travail (l'arrêt Stevedoring). Il s'ensuit que la compétence principale du fédéral sur un sujet donné peut empêcher l'application des lois provinciales relatives aux relations de travail et aux conditions de travail, mais uniquement s'il est démontré que la compétence du fédéral sur ces matières fait intégralement partie de cette compétence fédérale. Ainsi, la réglementation des salaires que doit verser une entreprise, un service ou une affaire et la réglementation de ses relations de travail, toutes choses qui sont étroitement liées à l'exploitation d'une entreprise, d'un service ou d'une affaire, ne relèvent plus de la compétence provinciale et ne sont plus assujetties aux lois provinciales s'il s'agit d'une entreprise, d'un service ou d'une affaire fédérale . . .

Dans cet arrêt, notre Cour a statué que l'entreprise Construction Montcalm n'avait rien de spécifiquement fédéral du seul fait qu'elle procédait à la construction d'un aéroport. En conséquence, Construction Montcalm n'échappait pas à l'application des lois provinciales relatives au salaire minimum et à d'autres conditions de travail.

Notre Cour a repris les principes de l'arrêt Construction Montcalm dans l'arrêt Northern Telecom Ltée c. Travailleurs en communication du Canada, [1980] 1 R.C.S. 115, où le juge Dickson a affirmé que, puisqu'elles font partie intégrante de l'exploitation d'une entreprise, d'un service ou d'une affaire, les relations de travail échappent à la compétence provinciale dans le cas d'entreprises fédérales. Northern Telecom interjetait appel de la décision du Conseil canadien des relations du travail d'accréditer le syndicat intimé à titre d'agent négociateur d'une unité de surveillants du service d'installation de Northern Telecom. Notre Cour n'a pas été en mesure de déterminer la nature de l'exploitation de Northern Telecom à partir de la preuve dont elle était saisie, et elle a rejeté l'appel interjeté par Northern Telecom pour le motif que celle‑ci n'avait pas réussi à démontrer que le Conseil canadien des relations du travail avait commis une erreur justifiant l'annulation.

La plus récente série d'arrêts dans ce domaine est la trilogie Bell Canada, Courtois et Alltrans Express, précitée. Encore une fois, ces arrêts font ressortir que la compétence sur les relations de travail appartient au gouvernement fédéral dans le cas d'une entreprise fédérale. Comme le juge Beetz l'a conclu dans l'arrêt de principe de la trilogie, Bell Canada, précité, aux pp. 761 et 762:

. . . le Parlement est investi d'une compétence législative exclusive sur les relations de travail et les conditions de travail ou d'emploi lorsque cette compétence fait partie intégrante de sa compétence principale et exclusive sur une autre catégorie de sujets, comme c'est le cas pour les relations et conditions de travail des entreprises fédérales visées par les par. 91(29) et 92(10)a., b. et c. de la Loi constitutionnelle de 1867, soit des entreprises telles Alltrans Express Ltd., les Chemins de fer nationaux et Bell Canada.

Bien que ces arrêts concluent que la compétence fédérale sur les relations de travail découle automatiquement de la compétence fédérale sur une entreprise parce que les relations de travail font partie intégrante de la gestion d'une entreprise, ils ne permettent pas de trancher le présent pourvoi pour deux raisons. Premièrement, il s'agit en l'espèce d'ouvrages et non d'entreprises, et les parties ont reconnu qu'Ontario Hydro est une entreprise provinciale. Deuxièmement, notre Cour doit examiner quel est l'effet de l'attribution explicite aux provinces, à l'art. 92A, de la compétence sur la gestion des installations destinées à la production d'énergie électrique.

Cependant, les arrêts que je viens d'analyser offrent un cadre analytique général qui sert à déterminer qui a compétence sur les relations de travail dans les centrales nucléaires d'Ontario Hydro. Il faut déterminer si la compétence fédérale sur les relations de travail fait partie intégrante de l'exercice de la compétence fédérale sur les centrales nucléaires en tant qu'ouvrages déclarés à l'avantage général du Canada. À mon avis, cette question en soulève trois autres. D'abord, quelle est la nature des relations de travail, tant du point de vue général que dans le contexte de la production d'électricité par une centrale nucléaire? Ensuite, quelle est la nature de la compétence du Parlement sur les centrales nucléaires d'Ontario Hydro? Et enfin, quelle est l'effet de l'art. 92A?

En ce qui concerne la première question, je souligne au départ que les codes ontarien et fédéral du travail sont très semblables. En fait, les codes du travail adoptés dans l'ensemble du Canada sont en grande partie similaires. Comme l'a fait remarquer George Adams (maintenant juge):

[traduction] De toute évidence, les dispositions ne sont pas toutes identiques; chaque ressort a inclus dans sa loi des mesures qui tiennent compte des forces économiques, politiques et culturelles qui lui sont propres ou qui sont destinées à y répondre. Néanmoins, la teneur globale de ces textes législatifs dans tout le Canada demeure remarquablement similaire.

(Canadian Labour Law (2e éd. 1993), à la p. 2-94.)

La législation ouvrière canadienne vise la mise au point de procédures régissant l'interaction des cadres et des employés. Chaque code énonce les règles en vertu desquelles des syndicats sont accrédités comme agents négociateurs, des conventions collectives sont négociées, et des grèves et des lock‑outs peuvent avoir lieu légalement. Ils ne prescrivent pas habituellement le contenu des conventions collectives, sauf qu'ils précisent que la convention doit être d'une durée déterminée et renfermer un mécanisme de règlement des différends pendant la durée de la convention.

Il va sans dire que la forme qu'a revêtue la législation ouvrière canadienne constitue un seul élément à prendre en considération quand il s'agit de décrire la nature des relations ouvrières en tant que sujet visé par la Constitution. On peut affirmer que les lois sur les relations de travail portent généralement sur la réglementation et le contrôle des différends industriels, et non sur les préoccupations exceptionnelles d'une industrie en particulier, sauf lorsque des mesures propres à une industrie ont été adoptées. Il appert également que la législation ouvrière canadienne vise à répartir également les pouvoirs entre les travailleurs et les employeurs de façon à protéger les travailleurs contre l'exercice de pouvoir arbitraire. Le professeur D. M. Beatty a affirmé que ce dernier objectif de la législation ouvrière est devenu prépondérant en droit du travail canadien:

[traduction] Alors que les textes antérieurs visaient principalement à assurer un équilibre entre les intérêts favorables aux employeurs et aux consommateurs, les législateurs contemporains sont plus intéressés à favoriser et à protéger les intérêts qu'un travailleur possède relativement à son emploi. Au lieu d'assurer la paix ouvrière dans la collectivité au moyen de sanctions légales de nature criminelle ou civile, on a obtenu plus récemment cette paix au moyen de lois destinées à accroître les chances d'autonomie.

Prises globalement, on peut considérer que toutes les lois auxquelles nous en sommes venus à nous fier pour ce qui est de réglementer et de coordonner les activités ouvrières dans notre collectivité protègent davantage les travailleurs contre l'exercice de pouvoir arbitraire.

(Putting the Charter to Work (1987), à la p. 41.)

Ainsi, deux éléments importants caractérisent les relations de travail: le maintien de la paix industrielle et l'attribution de pleins pouvoirs aux travailleurs. Il reste à savoir si ces caractéristiques font du contrôle législatif sur les relations de travail une partie intégrante de l'exercice efficace par le Parlement de sa compétence sur les centrales nucléaires d'Ontario Hydro.

La deuxième question porte sur la nature de la compétence du Parlement sur les centrales nucléaires d'Ontario Hydro. Lorsque le Parlement a fait la déclaration mentionnée à l'art. 18 de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique, le gouvernement fédéral s'est vu conférer une compétence exclusive sur les aspects spécifiquement fédéraux des centrales nucléaires telles que celles que possède et exploite Ontario Hydro. Le préambule de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique énonce quel est l'intérêt fédéral dans l'énergie atomique. Cet énoncé établit aussi les paramètres de l'intérêt fédéral dans les activités des centrales nucléaires puisque le préambule définit réellement ce que le Parlement a jugé être à l'avantage général du Canada quant aux méthodes de production de l'énergie atomique. Pour des motifs de commodité, je reproduis ce préambule:

Considérant qu'il est essentiel, dans l'intérêt national, de pourvoir au contrôle et à la surveillance de l'exploitation et des applications et usages de l'énergie atomique et de permettre au Canada de participer d'une manière efficace aux mesures de contrôle international de l'énergie atomique dont il pourra être convenu . . .

Rien dans cet énoncé ou dans le reste de la Loi ne révèle explicitement ou implicitement l'existence d'un intérêt fédéral dans la réglementation des relations de travail. Il ressort de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique que la seule dimension fédérale des centrales nucléaires d'Ontario Hydro est la production d'énergie nucléaire, et toutes les questions de santé et de sécurité qui s'y rattachent.

Le texte de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique est pertinent pour déterminer ce que le Parlement lui‑même a considéré comme faisant partie intégrante de l'exercice de sa compétence sur l'énergie atomique. Il en est de même du texte du règlement d'application de la Loi. Rien dans ce règlement n'indique l'existence d'un intérêt dans les relations de travail. En fait, les permis obligatoires destinés aux installations qui utilisent un combustible nucléaire pour la production d'énergie électrique prévoient la nécessité de rendre compte de l'existence de conflits de travail, mais non la nécessité d'un contrôle fédéral de ces conflits. On peut certes soutenir, relativement à l'intention du Parlement, que l'art. 4 du Code canadien du travail stipule que tous les ouvrages déclarés à l'avantage général du Canada sont assujettis aux lois fédérales en matière de travail. De toute évidence, il faut procéder à un examen plus détaillé du rapport entre la compétence fédérale sur les ouvrages en question et la question des relations de travail.

Cet examen doit être effectué à la lumière de la troisième question qui est de savoir quel est l'effet de l'art. 92A de la Loi constitutionnelle de 1867 sur ce point? Cet article de la Constitution confère aux provinces une compétence exclusive pour légiférer dans les domaines suivants: «aménagement, conservation et gestion des emplacements et des installations de la province destinés à la production d'énergie électrique» (je souligne). Les centrales nucléaires d'Ontario Hydro sont visées par cette disposition de la Loi constitutionnelle de 1867. Des arrêts antérieurs, comme Bell Canada, précité, ont établi que la réglementation des relations de travail fait partie intégrante de la gestion d'une entreprise. Cela renforce la présomption de compétence provinciale sur les relations de travail dans le présent contexte puisque l'Ontario s'est vu conférer par la Constitution une compétence sur la gestion d'ouvrages comme les centrales nucléaires d'Ontario Hydro.

Je tiens à souligner que la compétence provinciale sur la gestion des centrales nucléaires ne découle pas d'une déclaration législative unilatérale. L'article 92A de la Loi constitutionnelle de 1867 est une déclaration explicite de compétence dans la Constitution, et non une déclaration intéressée de compétence. Dans les circonstances de l'espèce, une autre disposition de la Constitution, savoir l'art. 92A, est ce qu'il y a de mieux pour interpréter le pouvoir déclaratoire fédéral. L'attribution spécifique aux provinces, par la Constitution, de la compétence sur la gestion des installations destinées à la production d'énergie électrique, conjuguée à la présomption que les relations de travail relèvent des provinces et au fait qu'Ontario Hydro est dans l'ensemble une entreprise provinciale, s'oppose fortement à la conclusion que le gouvernement fédéral exerce sur les centrales nucléaires le type de compétence qui ferait relever du fédéral le contrôle sur les relations de travail.

Compte tenu des réponses données à ces trois questions, peut‑on dire que le contrôle des relations de travail fait partie intégrante de l'exercice efficace de la compétence fédérale sur les centrales nucléaires d'Ontario Hydro? Malheureusement, le dossier ne mentionne pratiquement rien sur la nécessité pratique du contrôle par un ressort ou l'autre sur les relations de travail. Les lois ouvrières provinciales s'appliquent sans problème depuis 25 ans à certains employés de l'une des centrales nucléaires d'Ontario Hydro. Toutefois, cette preuve ne saurait être concluante pour déterminer la compétence constitutionnelle sur les relations de travail de tous les employés des centrales nucléaires, y compris les scientifiques et les ingénieurs. Le procureur général du Canada n'a produit aucune preuve sur ce point puisqu'il est d'avis qu'il n'a pas à justifier son contrôle sur les relations de travail au sein d'un ouvrage déclaré à l'avantage général du Canada. Ontario Hydro a produit plusieurs affidavits des dirigeants de la société, qui abordent ostensiblement les problèmes que créerait une compétence partagée sur les relations de travail au sein de la société. Mais encore là, ces affidavits ne règlent pas la question en litige, étant donné particulièrement que la seule plainte des dirigeants porte sur l'incertitude qu'engendrerait une compétence partagée.

Je dois donc m'attaquer à la difficile tâche de déterminer, à partir de très peu d'éléments de preuve, qui en l'espèce a compétence sur les relations de travail. J'ai déjà affirmé que l'intérêt fédéral dans les centrales nucléaires d'Ontario Hydro réside dans la production d'énergie nucléaire et les questions de santé et de sécurité qui s'y rattachent. J'ai également conclu que les lois sur les relations de travail visent généralement à réglementer les relations industrielles ainsi qu'à garantir la paix industrielle et de meilleures conditions de travail pour les employés. Dans le contexte des relations de travail, la sécurité des travailleurs et du public paraît être le plus important des intérêts du gouvernement fédéral. En conséquence, j'ai tenté d'examiner les questions de relations ouvrières susceptibles d'avoir un effet sur l'exploitation sécuritaire de la centrale. À mon avis, il y a deux problèmes possibles. Premièrement, une convention collective négociée sous le régime de la législation ouvrière provinciale pourrait renfermer des dispositions qui iraient à l'encontre des exigences en matière de dotation prévues dans les permis délivrés en vertu de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique. Deuxièmement, un lock‑out par Ontario Hydro ou tout autre arrêt de travail en vertu de la législation ouvrière provinciale pourrait nuire à l'exploitation sécuritaire de la centrale. Il me semble que ces questions peuvent être facilement réglées.

L'article 8 du Règlement sur le contrôle de l'énergie atomique, C.R.C. 1978, ch. 365, interdit d'exploiter un établissement nucléaire sauf aux termes d'un permis délivré par la CCEA. Les permis délivrés par la CCEA peuvent stipuler les conditions que la CCEA estime nécessaires «dans l'intérêt de l'hygiène, de la sûreté et de la sécurité» (par. 9(2)). Les permis délivrés à Ontario Hydro énoncent toute une gamme de conditions semblables (voir, de manière générale, aux pp. 501 à 509 du dossier). La dotation en personnel et l'organisation des centrales nucléaires doivent être conformes à un organigramme précis déposé auprès de la CCEA. Cette dernière doit être informée de tout changement apporté à cet organigramme et elle doit approuver par écrit la dotation de certains postes de gestion et de surveillance. Les permis prescrivent également le nombre minimal d'employés requis pour garantir l'exploitation sécuritaire de l'établissement nucléaire, ainsi que la formation qui doit être donnée à certains employés. Enfin, ces permis précisent également que toute préoccupation en matière de sûreté et de sécurité de la centrale doit être signalée à la CCEA.

Toute convention collective qui irait à l'encontre de ces conditions, imposées conformément à un règlement fédéral valide portant sur un aspect fédéral de l'établissement nucléaire, serait nulle et sans effet puisque les dispositions du permis fédéral auraient prépondérance. Comme l'ont reconnu les avocats d'Ontario Hydro et de la Société dans leurs plaidoiries, une loi fédérale valide sur les centrales nucléaires aurait prépondérance sur une loi provinciale et sur les conventions collectives conclues en application d'une loi provinciale. La théorie du double aspect s'applique en l'espèce. Le permis fédéral, le règlement fédéral et la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique visent, de par leur caractère véritable, la réglementation de la sécurité des centrales nucléaires et le contrôle efficace de la mise au point et de l'utilisation de réacteurs. La Loi sur les relations de travail de l'Ontario vise, de par son caractère véritable, la réglementation des relations entre les employés et les employeurs. Ces deux lois peuvent être appliquées simultanément, sauf en cas de conflit total auquel cas les dispositions de la loi fédérale s'appliqueraient en vertu de la théorie de la prépondérance.

De plus, en pratique, si une convention collective entraînait la violation des conditions du permis, la CCEA pourrait fermer la centrale en en révoquant ou en en suspendant le permis d'exploitation (voir les art. 27 et 28 du Règlement sur le contrôle de l'énergie atomique).

Il ne ressort pas de la preuve que les arrêts de travail représentent une menace sérieuse pour la sécurité. Les permis d'exploitation des centrales nucléaires d'Ontario Hydro semblent pourvoir aux arrêts de travail: ces permis exigent de rendre compte des circonstances présentes ou imminentes de conflits ouvriers [traduction] «qui pourraient affecter la sécurité ou la sûreté de l'établissement nucléaire» (art. A.A.19, sous-al. (v)). Les permis n'interdisent pas les arrêts de travail. En outre, l'affidavit du vice‑président directeur des opérations d'Ontario Hydro expose les problèmes pratiques auxquels se heurte la société face à une grève imminente. Cet affidavit laisse entendre qu'en cas de grève la fermeture provisoire, quoique peu souhaitable, est une réaction qui permettrait de préserver la sécurité du public dans les cas extrêmes.

En définitive, le contrôle fédéral sur les relations de travail ne paraît pas faire partie intégrante de la réglementation efficace des questions relatives aux centrales nucléaires d'Ontario Hydro, qui préoccupent le gouvernement fédéral. Les problèmes de dotation en personnel et d'arrêts de travail seraient atténués par les conditions des permis délivrés par la CCEA fédérale. Par ailleurs, si le gouvernement fédéral était préoccupé par des questions précises de sécurité, il pourrait légiférer relativement à ces questions en vertu de l'intérêt valide dans la sécurité, que lui confère sa compétence sur les ouvrages déclarés à l'avantage général du Canada. Cela donnerait lieu à un certain empiétement sur la compétence provinciale dans les domaines des relations de travail et de la gestion des emplacements destinés à la production d'énergie électrique. Toutefois, l'empiétement nécessaire sur la compétence provinciale s'harmonise davantage avec les principes du fédéralisme que le fait de soustraire systématiquement les relations de travail à la compétence provinciale.

Comme je l'ai déjà dit, l'existence de l'art. 92A de la Loi constitutionnelle de 1867 ne fait que renforcer la conclusion que les relations de travail ne font pas partie intégrante de l'exercice de la compétence fédérale. Cet article prévoit expressément que les provinces ont compétence sur la gestion des emplacements destinés à la production d'énergie électrique, y compris ceux alimentés par des réacteurs nucléaires. Le contrôle provincial des relations de travail me paraît faire partie intégrante de la compétence provinciale sur la gestion des centrales nucléaires. De plus, comme toutes les parties l'ont reconnu, Ontario Hydro est dans l'ensemble une entreprise provinciale. À cet égard, j'adopterais le raisonnement du juge Galligan qui a exprimé une opinion dissidente en Cour d'appel de l'Ontario. En examinant la trilogie dominée par l'arrêt Bell Canada, précité, le juge Galligan affirme, à la p. 774:

[traduction] J'ai déjà fait allusion à ce qui me semble constituer une distinction fondamentale entre la situation qui existait dans la trilogie d'arrêts et celle qui existe en l'espèce. Dans la trilogie, il s'agissait d'entreprises véritablement nationales, alors qu'en l'espèce il s'agit d'une entreprise indubitablement provinciale. Les termes généraux utilisés par le juge Beetz dans ces arrêts doivent être examinés dans ce contexte et il faudrait prendre soin de ne pas les citer hors contexte pour leur donner un sens qu'on n'a pas voulu leur donner. Sa conclusion que les relations de travail constituent une partie vitale de la gestion peut indiquer, mis à part le principe ordinaire selon lequel les relations de travail sont un sujet de compétence provinciale, que les relations de travail constituent une partie intégrante, essentielle et vitale de la gestion d'une entreprise provinciale et que le pouvoir provincial de légiférer relativement à une entreprise provinciale doit inclure le pouvoir législatif correspondant de réglementer ses relations de travail. J'estime donc que les relations de travail dans une entreprise provinciale devraient être réglementées par les provinces, pour la même raison que les relations de travail dans une entreprise fédérale doivent être réglementées par le fédéral.

En conclusion, nonobstant l'art. 4 du Code canadien du travail, je suis d'avis qu'une déclaration valide que le Parlement fait à l'égard de centrales nucléaires, en vertu de l'al. 92(10)c) de la Loi constitutionnelle de 1867, ne lui confère pas compétence sur les relations de travail des employés de ces centrales. En d'autres termes, ce qui est en cause ici ce sont des ouvrages et non des entreprises et, comme le juge Hugessen l'a affirmé dans l'arrêt Central Western Railway Corp. c. T.U.T., [1989] 2 C.F. 186 (C.A.), à la p. 214, les ouvrages, étant des choses matérielles, n'ont pas de relations de travail, mais les entreprises en ont. Le contrôle des relations de travail ne fait pas partie intégrante de l'intérêt fédéral dans les centrales nucléaires. En fait, on peut dire au contraire qu'en raison de l'art. 92A de la Loi constitutionnelle de 1867 et du fait qu'Ontario Hydro est une entreprise provinciale, le contrôle des relations de travail fait partie intégrante de l'exercice de la compétence provinciale sur les centrales nucléaires. Ce résultat est compatible avec la jurisprudence et les principes sous‑jacents qui s'appliquent au fédéralisme en général et au pouvoir déclaratoire en particulier.

4.Si la compétence du Parlement sur les centrales nucléaires découle seulement de la clause relative à la paix, à l'ordre et au bon gouvernement, contenue à l'art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867, cette compétence englobe‑t‑elle les relations de travail des employés de ces centrales?

On ne conteste pas en l'espèce que le Parlement a compétence sur l'énergie atomique et qu'il a de ce fait le pouvoir d'adopter la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique en vertu de sa compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement prévue dans le préambule de l'art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867. Le procureur général du Canada fait valoir que, si la compétence que le Parlement possède sur les centrales nucléaires d'Ontario Hydro grâce à la déclaration qui figure à l'art. 18 de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique, ne vise pas les relations de travail, il peut réglementer les relations de travail dans les centrales par l'exercice de la compétence sur l'énergie atomique qu'il possède en vertu de sa compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement. À mon avis, la réponse à la question de savoir si la compétence sur les centrales nucléaires d'Ontario Hydro, que le Parlement possède en vertu de sa compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, vise les relations de travail doit reposer sur des principes semblables à ceux que j'ai appliqués en analysant le pouvoir déclaratoire. La compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement et le pouvoir déclaratoire constituent des pouvoirs exceptionnels dans le régime de partage des pouvoirs, et il est logique d'appliquer dans les deux cas, en l'absence de circonstances spéciales, les mêmes principes de fédéralisme relatifs au maintien d'un équilibre.

Il existe deux théories reconnues en vertu de la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement qui sont pertinentes en l'espèce: la théorie de la situation d'urgence et la théorie de l'intérêt national. En vertu de la théorie de la situation d'urgence, le Parlement peut, en présence d'une situation d'urgence nationale, utiliser sa compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement pour adopter des lois qui normalement seraient inconstitutionnelles (voir, de manière générale, Renvoi relatif à la Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373). Le type de mesure législative acceptable en vertu de la théorie de la situation d'urgence sera provisoire (R. c. Crown Zellerbach Canada Ltd., précité, à la p. 432).

Notre Cour a établi les paramètres de la théorie de l'intérêt national justifiant l'exercice de la compétence fédérale en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement dans l'arrêt Crown Zellerbach. Dans les motifs qu'il a rédigés au nom de la majorité, le juge Le Dain trace les contours suivants de la théorie de l'intérêt national (aux pp. 431 et 432):

1.La théorie de l'intérêt national est séparée et distincte de la théorie de la situation d'urgence nationale justifiant l'exercice de la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, qui peut se distinguer surtout par le fait qu'elle offre un fondement constitutionnel à ce qui est nécessairement une mesure législative provisoire;

2.La théorie de l'intérêt national s'applique autant à de nouvelles matières qui n'existaient pas à l'époque de la Confédération qu'à des matières qui, bien qu'elles fussent à l'origine de nature locale ou privée dans une province, sont depuis devenues des matières d'intérêt national, sans qu'il y ait situation d'urgence nationale;

3.Pour qu'on puisse dire qu'une matière est d'intérêt national dans un sens ou dans l'autre, elle doit avoir une unicité, une particularité et une indivisibilité qui la distinguent clairement des matières d'intérêt provincial, et un effet sur la compétence provinciale qui soit compatible avec le partage fondamental des pouvoirs législatifs effectué par la Constitution;

4.Pour décider si une matière atteint le degré requis d'unicité, de particularité et d'indivisibilité qui la distingue clairement des matières d'intérêt provincial, il est utile d'examiner quel effet aurait sur les intérêts extra‑provinciaux l'omission d'une province de s'occuper efficacement du contrôle ou de la réglementation des aspects intraprovinciaux de cette matière.

En ce qui concerne le dernier facteur, le critère de l'«incapacité provinciale», le juge Le Dain s'est empressé de prévenir que ce critère «ne doit pas, toutefois, aller jusqu'à justifier la notion générale, jusqu'ici rejetée par la jurisprudence, qu'un palier ou l'autre de gouvernement doit avoir une compétence absolue pour régler un problème législatif» (p. 434). En conséquence, le fait que le gouvernement fédéral puisse avoir compétence sur l'énergie atomique en raison du volet de l'intérêt national justifiant l'exercice de la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement n'accorde pas au Parlement un pouvoir absolu sur tous les aspects de l'énergie nucléaire.

La compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, comme tous les autres pouvoirs du Parlement, doit être interprétée d'une manière conforme aux compétences spécifiques conférées aux provinces en vertu des art. 92 et 92A de la Loi constitutionnelle de 1867. Bien que l'on ne conteste pas que le Parlement a compétence sur l'énergie atomique en vertu du volet de l'intérêt national justifiant l'exercice de la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, l'étendue de ce qui relève de la compétence du Parlement est limitée aux dimensions d'intérêt national de l'énergie atomique, qui paraîtraient être les mêmes que les dimensions des centrales nucléaires qui les rendent à l'avantage général du Canada, soit la production d'énergie nucléaire et les questions de sécurité qui s'y rattachent.

J'ai conclu plus haut que le Parlement n'a pas besoin de contrôler les relations de travail dans les centrales nucléaires d'Ontario Hydro pour exercer efficacement sa compétence sur les ouvrages au moyen de son pouvoir déclaratoire. De même, la réglementation, par le Parlement, des relations de travail des employés des centrales nucléaires d'Ontario Hydro ne fait pas partie intégrante de l'exercice de la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement sur l'énergie atomique.

Permettre au Parlement de contrôler les relations de travail dans ces centrales, lorsqu'une telle réglementation ne fait pas partie intégrante de la réalisation efficace de l'intérêt fédéral dans celles-ci, ne serait pas compatible avec le partage des pouvoirs législatifs, en vertu duquel les provinces ont compétence sur la propriété et les droits civils, y compris les relations de travail, et sur la gestion des installations destinées à la production d'énergie électrique. Définir en l'espèce la compétence fédérale qui existe en vertu du pouvoir de légiférer pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement de façon à inclure les relations de travail ferait perdre tout son sens au pouvoir provincial de gérer ces installations puisque les relations de travail et la gestion constituent «deux volets d'une même réalité» (Bell Canada, précité, à la p. 798). Cela n'aurait pas «un effet sur la compétence provinciale qui soit compatible avec le partage fondamental des pouvoirs législatifs effectué par la Constitution» (Crown Zellerbach, précité, à la p. 432).

Le procureur général du Canada a cité la décision Pronto Uranium Mines Ltd. c. Ontario Labour Relations Board, [1956] O.R. 862 (H.C.), pour soutenir que la compétence que le Parlement possède sur l'énergie atomique en vertu du pouvoir de légiférer pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement s'étend aussi aux relations de travail des employés de l'industrie de l'énergie atomique. Dans cette affaire, Canadian Mine Workers Union avait présenté à la CRTO une demande d'accréditation à titre d'agent négociateur des employés de deux sociétés minières {oe}uvrant dans l'extraction et la concentration de minerai d'uranium. La CRTO a accrédité le syndicat et les sociétés ont présenté une demande d'ordonnance annulant la décision d'accréditer pour le motif que la CRTO n'avait pas compétence pour entendre la demande d'accréditation. Les sociétés ont fait valoir que la Loi sur les relations industrielles et sur les enquêtes visant les différends du travail, S.R.C. 1952, ch. 152, était applicable à leurs employés. Le juge McLennan a conclu que le contrôle de l'énergie atomique relevait de la compétence fédérale en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement et qu'il [traduction] «serait incompatible avec le pouvoir du Parlement de légiférer pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada relativement à l'énergie atomique si les relations de travail dans le secteur de la production de l'énergie atomique n'étaient pas assujetties à la réglementation du Parlement» (pp. 869 et 870).

La décision Pronto a été rendue avant l'arrêt de notre Cour Crown Zellerbach, précité, qui servira en l'espèce à trancher la présente action fondée sur le pouvoir de légiférer pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement. De plus, la décision Pronto n'est pas justifiée par quelque motif que ce soit et n'est pas compatible avec les arrêts dans lesquels notre Cour a indiqué que les pouvoirs fédéraux et provinciaux doivent composer l'un avec l'autre dans la mesure du possible. Il appert enfin que, dans la décision Pronto, les parties avaient reconnu que les lois ouvrières fédérales s'appliquaient si la mine relevait à quelque égard que ce soit de la compétence fédérale (à la p. 868). Compte tenu de la structure des arguments des parties, le résultat dans cette affaire était à prévoir une fois établie la compétence fédérale sur l'énergie atomique. C'est pourquoi la décision Pronto ne peut servir à étayer l'argument du procureur général du Canada selon lequel le Parlement a, en vertu de sa compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, compétence sur les relations de travail dans les centrales nucléaires d'Ontario Hydro.

En résumé, bien que le Parlement ait compétence sur l'énergie atomique en vertu du volet de l'intérêt national justifiant l'exercice de la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, cette compétence ne vise pas les relations de travail entre Ontario Hydro et les employés de ses centrales nucléaires. Le gouvernement fédéral n'a pas besoin de contrôler les relations de travail dans les établissements nucléaires d'Ontario Hydro pour exercer sa compétence sur l'énergie atomique. Autrement dit, les relations de travail ici en cause ne font pas partie de la matière unique, particulière et indivisible qu'est l'énergie atomique. Cependant, cela ne veut pas dire pour autant que, lorsque les circonstances le justifient, le Parlement ne peut pas, en exerçant sa compétence valide sur l'énergie nucléaire, adopter des mesures législatives qui ont un effet sur les relations de travail des employés d'Ontario Hydro en vertu du volet de l'intérêt national ou du volet de la situation d'urgence nationale justifiant l'exercice de la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement du Canada.

5.Ontario Hydro échappe‑t‑elle à l'application du Code canadien du travail en vertu de l'exclusivité des compétences?

Puisque j'ai conclu que c'est la Loi sur les relations de travail de l'Ontario, et non le Code canadien du travail, qui, en vertu de la Constitution, s'applique dans les circonstances de l'espèce, il n'est pas strictement nécessaire que j'aborde cette question. Néanmoins, je suis d'avis que, si j'étais parvenu à une conclusion différente quant à l'applicabilité du Code canadien du travail, Ontario Hydro n'aurait pas échappé à l'application de la législation ouvrière fédérale.

La Cour divisionnaire a statué qu'Ontario Hydro était un instrument d'intérêt public auquel le Code canadien du travail ne devrait pas être considéré comme applicable, sauf si le Code prévoit explicitement et spécifiquement qu'il s'applique. En toute déférence, je ne suis pas d'accord. Il n'existe aucune jurisprudence indiquant qu'une société comme Ontario Hydro, que la Cour divisionnaire a qualifié (à la p. 279 O.R.) d'«instrument provincial d'intérêt public», et qui, comme l'ont reconnu les parties, n'est pas un mandataire de la Couronne, a le droit de bénéficier du principe de l'exclusivité des compétences. Compte tenu des arguments avancés sur cette question, je ne vois aucun motif de créer une nouvelle catégorie d'exclusivité des compétences dont jouirait un type d'organisation appelé instrument d'intérêt public. En conséquence, je suis d'accord avec le procureur général du Canada qu'Ontario Hydro ne se trouve pas dans une meilleure position qu'un autre employeur de l'Ontario, dans la mesure où il s'agit d'échapper à l'application d'une loi fédérale.

VII. Conclusion

Le gouvernement fédéral exerce une compétence exclusive sur certains aspects des centrales nucléaires d'Ontario Hydro, grâce à son pouvoir déclaratoire et à sa compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement. Toutefois, le contrôle des relations de travail dans ces centrales ne fait pas partie intégrante de la réglementation efficace de ces installations par le Parlement compte tenu de l'intérêt qu'il a dans celles‑ci. En conséquence, pour répondre à la question constitutionnelle, c'est la Loi sur les relations de travail de l'Ontario qui, en vertu de la Constitution, s'applique aux relations de travail entre Ontario Hydro et les employés de ses centrales nucléaires.

VIII. Dispositif

Pour les motifs qui précèdent, je suis d'avis d'accueillir les pourvois, d'annuler l'ordonnance de la Cour d'appel de l'Ontario et de rétablir l'ordonnance de la Cour divisionnaire sauf en ce qui concerne le mandamus. Dans les circonstances, je suis d'avis de n'accorder que les dépens en notre Cour à Ontario Hydro, au SCFP et à la Société, lesquels devront être payés par le procureur général du Canada.

Pourvois rejetés, les juges Sopinka, Cory et Iacobucci sont dissidents.

Procureurs d'Ontario Hydro: Blake, Cassels & Graydon, Toronto.

Procureurs du SCFP — C.L.C. Ontario Hydro Employees Union, Local 1000: Gowling, Strathy & Henderson, Toronto.

Procureur de l'intimée la Commission des relations de travail de l'Ontario: Kathleen A. MacDonald, Toronto.

Procureurs de l'intimée la Society of Ontario Hydro Professional and Administrative Employees: Cavalluzzo, Hayes & Shilton, Toronto.

Procureur de l'intimé le procureur général du Canada: John C. Tait, Ottawa.

Procureur de l'intervenant le procureur général de l'Ontario: George Thomson, Toronto.

Procureur de l'intervenant le procureur général du Québec: Le ministère de la Justice, Ste‑Foy.

Procureur de l'intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick: Paul M. LeBreton, Fredericton.

Références :

Jurisprudence
Citée par le juge La Forest
Arrêt appliqué: Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749
arrêts mentionnés: Commission du salaire minimum c. Bell Telephone Co. of Canada, [1966] R.C.S. 767
Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Courtois, [1988] 1 R.C.S. 868
Alltrans Express Ltd. c. Colombie‑Britannique (Workers' Compensation Board), [1988] 1 R.C.S. 897
City of Montreal c. Montreal Street Railway Co., [1912] A.C. 333
Wilson c. Esquimalt and Nanaimo Railway Co., [1922] 1 A.C. 202
Canadian Pacific Railway Co. c. Corporation of the Parish of Notre Dame de Bonsecours, [1899] A.C. 367
Chamney c. La Reine, [1975] 2 R.C.S. 151
The Queen c. Thumlert (1959), 20 D.L.R. (2d) 335
Reference re Industrial Relations and Disputes Investigation Act, [1955] R.C.S. 529
Union des facteurs du Canada c. Syndicat des postiers du Canada, [1975] 1 R.C.S. 178
Reference re Legislative Jurisdiction over Hours of Labour, [1925] R.C.S. 505
Re Code canadien du travail, [1992] 2 R.C.S. 50
Division Shur Gain, Canada Packers Inc. c. Syndicat national des travailleurs et travailleuses de l'automobile, de l'aérospatiale et de l'outillage agricole du Canada, [1992] 2 C.F. 3
Reference re Waters and Water‑Powers, [1929] R.C.S. 200
Luscar Collieries Ltd. c. McDonald, [1925] R.C.S. 460
Reference re Disallowance and Reservation, [1938] R.C.S. 71
Severn c. The Queen (1878), 2 R.C.S. 70
Renvoi: Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753
General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641
Attorney‑General for Ontario c. Winner, [1954] A.C. 541
R. c. Picard, Ex parte International Longshoremen's Association, Local 375 (1967), 65 D.L.R. (2d) 658
Northern Telecom Ltée c. Travailleurs en communication du Canada, [1980] 1 R.C.S. 115
Renvoi relatif au projet de loi 30, An Act to amend the Education Act (Ont.), [1987] 1 R.C.S. 1148
Canadian Industrial Gas & Oil Ltd. c. Gouvernement de la Saskatchewan, [1978] 2 R.C.S. 545
Central Canada Potash Co. c. Gouvernement de la Saskatchewan, [1979] 1 R.C.S. 42
British Columbia Power Corp. c. Attorney‑General of British Columbia (1963), 44 W.W.R. 65
Re Tank Truck Transport Ltd. (1960), 25 D.L.R. (2d) 161 (H.C.), conf. par [1963] 1 O.R. 272 (C.A.)
Renvoi relatif à la Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373
R. c. Crown Zellerbach Canada Ltd., [1988] 1 R.C.S. 401
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Denison Mines Ltd. c. Attorney‑General of Canada, [1973] 1 O.R. 797
Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3
Alberta Government Telephones c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 2 R.C.S. 225.
Citée par le juge en chef Lamer
Arrêt examiné: Pronto Uranium Mines Ltd. c. Ontario Labour Relations Board, [1956] O.R. 862
arrêts mentionnés: Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749
Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Courtois, [1988] 1 R.C.S. 868
Alltrans Express Ltd. c. Colombie‑Britannique (Workers' Compensation Board), [1988] 1 R.C.S. 897
Reference re Industrial Relations and Disputes Investigation Act, [1955] R.C.S. 529
Northern Telecom Canada Ltée c. Syndicat des travailleurs en communication du Canada, [1983] 1 R.C.S. 733
Northern Telecom Ltée c. Travailleurs en communication du Canada, [1980] 1 R.C.S. 115
R. c. Crown Zellerbach Canada Ltd., [1988] 1 R.C.S. 401
Four B Manufacturing Ltd. c. Travailleurs unis du vêtement d'Amérique, [1980] 1 R.C.S. 1031
Alberta Government Telephones c. Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, [1985] 2 C.F. 472
Renvoi relatif à la Upper Churchill Water Rights Reversion Act, [1984] 1 R.C.S. 297
Central Canada Potash Co. c. Gouvernement de la Saskatchewan, [1979] 1 R.C.S. 42.
Citée par le juge Iacobucci (dissident)
The King c. Eastern Terminal Elevator Co., [1925] R.C.S. 434
Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749
Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Courtois, [1988] 1 R.C.S. 868
Alltrans Express Ltd. c. Colombie‑Britannique (Workers' Compensation Board), [1988] 1 R.C.S. 897
Commission de transport de la Communauté urbaine de Québec c. Canada (Commission des champs de bataille nationaux), [1990] 2 R.C.S. 838
Reference re Waters and Water‑Powers, [1929] R.C.S. 200
The Queen c. Thumlert (1959), 20 D.L.R. (2d) 335
Quebec Railway Light & Power Co. c. Town of Beauport, [1945] R.C.S. 16
Commission du salaire minimum c. Bell Telephone Co. of Canada, [1966] R.C.S. 767
Reference re Industrial Relations and Disputes Investigation Act, [1955] R.C.S. 529
Chamney c. La Reine, [1975] 2 R.C.S. 151
Division Shur Gain, Canada Packers Inc. c. Syndicat national des travailleurs et travailleuses de l'automobile, de l'aérospatiale et de l'outillage agricole du Canada, [1992] 2 C.F. 3
General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641
Renvoi: Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753
R. c. Crown Zellerbach Canada Ltd., [1988] 1 R.C.S. 401
Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161
Citizens Insurance Co. of Canada c. Parsons (1881), 7 App. Cas. 96
Renvoi: Motor Vehicle Act de la C.‑B., [1985] 2 R.C.S. 486
Toronto Electric Commissioners c. Snider, [1925] A.C. 396
Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimum, [1979] 1 R.C.S. 754
Northern Telecom Ltée c. Travailleurs en communication du Canada, [1980] 1 R.C.S. 115
Renvoi relatif à la Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373
Pronto Uranium Mines Ltd. c. Ontario Labour Relations Board, [1956] O.R. 862
Central Western Railway Corp. c. T.U.T., [1989] 2 C.F. 186.
Lois et règlements cités
Acte à l'effet d'amender l'acte constitutif de la Compagnie Canadienne de Téléphone Bell, S.C. 1882, ch. 95, art. 4.
Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L‑2, art. 2 «entreprises fédérales», 2h), 4.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 55, 56, 57, 90, 91, 91(29), 92(10), (13), (16), 92A(1)c), (6).
Loi constitutionnelle de 1982, art. 50.
Loi sur Bell Canada, L.C. 1987, ch. 19, art. 5.
Loi sur la Société de développement du Cap‑Breton, L.R.C. (1985), ch. C‑25, art. 35.
Loi sur la Société de l'électricité, L.R.O. 1990, ch. P.18.
Loi sur le contrôle de l'énergie atomique, L.R.C. (1985), ch. A‑16, préambule, art. 9(b), 18.
Loi sur les relations de travail, L.R.O. 1980, ch. 228.
Loi sur les relations de travail, L.R.O. 1990, ch. L.2.
Règlement sur le contrôle de l'énergie atomique, C.R.C. 1978, ch. 365, art. 7(2), (3), 8, 9(2), 11(1), 13(1), 17, 27, 28.
Traité sur la non‑prolifération des armes nucléaires, R.T. Can. 1970 no 1, art. III.
Doctrine citée
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Hanssen, Kenneth. «The Federal Declaratory Power Under the British North America Act» (1968‑69), 3 Man. L.J. 87.
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Proposition de citation de la décision: Ontario Hydro c. Ontario (Commission des relations de travail), [1993] 3 R.C.S. 327 (30 septembre 1993)

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Origine de la décision

Date de la décision : 30/09/1993
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