Mobil Oil Canada Ltd. c. Office Canada─Terre‑Neuve des hydrocarbures extracôtiers, [1994] 1 R.C.S. 202
Mobil Oil Canada, Ltd.,
Ressources Gulf Canada Limitée,
Petro‑Canada Inc. et
Chevron Canada Resources Limited Appelantes
c.
Office Canada─Terre‑Neuve des hydrocarbures
extracôtiers Intimé
Répertorié: Mobil Oil Canada Ltd. c. Office Canada─Terre‑Neuve des hydrocarbures extracôtiers
No du greffe: 22948.
1993: 30 novembre; 1994: 24 février.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d'appel de terre‑neuve
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de Terre‑Neuve (1992), 95 Nfld. & P.E.I.R. 95, 301 A.P.R. 95, qui a rejeté l'appel de l'Office mais a modifié l'ordonnance de mandamus rendue par le juge Wells (1990), 87 Nfld. & P.E.I.R. 58, 271 A.P.R. 58. Pourvoi rejeté et pourvoi incident accueilli.
Michael F. Harrington, c.r., pour les appelantes.
T. B. Smith, c.r., et Angus Taylor, pour l'intimé.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge Iacobucci — Le présent pourvoi a pour cadre législatif le régime applicable à la prospection et à la mise en valeur des hydrocarbures dans la zone extracôtière de Terre‑Neuve. En bref, un groupe de sociétés d'exploitation de ressources ont demandé qu'un genre de titre légal leur soit accordé à l'égard d'un périmètre extracôtier. N'ayant pas réussi à obtenir le titre demandé, elles allèguent qu'on ne leur a pas accordé l'audience à laquelle elles avaient droit. En réponse, l'office de réglementation responsable de la délivrance des titres extracôtiers soutient que les sociétés en question ont été traitées justement et il invite notre Cour à déterminer si le genre de titre demandé peut à bon droit s'acquérir en l'absence d'un nouveau puits extracôtier.
I. Les faits
Mobil Oil Canada, Ltd., Ressources Gulf Canada Limitée, Petro‑Canada Inc. et Chevron Canada Resources Limited (les «sociétés») sont titulaires du permis de prospection gazière 288. À ce titre, elles ont le droit de faire de la prospection pétrolière et gazière dans une partie définie du plateau continental au large des côtes de Terre‑Neuve. C'est Mobil Oil Canada, Ltd. («Mobil Oil») qui assume la responsabilité des opérations de prospection et de gestion foncière.
L'Office Canada-‑Terre‑Neuve des hydrocarbures extracôtiers (l'«Office») est un organisme établi par deux lois complémentaires, une loi fédérale et une loi provinciale. La Loi de mise en {oe}uvre de l'Accord atlantique Canada—Terre‑Neuve, L.C. 1987, ch. 3, et The Canada‑Newfoundland Atlantic Accord Implementation (Newfoundland) Act, S.N. 1986, ch. 37, confèrent conjointement à l'Office compétence en matière de régime applicable à la prospection et à la mise en valeur des hydrocarbures extracôtiers. Lorsqu'il sera nécessaire, dans les présents motifs, de se reporter aux textes législatifs, je parlerai uniquement, pour des motifs de commodité, de la Loi de mise en {oe}uvre fédérale.
En 1982, les sociétés ont foré un puits comme le leur permettait le permis de prospection 288. Ce puits est connu sous le nom de puits de découverte Nautilus C‑92 (le «puits Nautilus»). À l'époque, les activités extracôtières étaient régies par la Loi sur le pétrole et le gaz du Canada, S.C. 1980‑81‑82‑83, ch. 81, dont l'application relevait de l'Administration du pétrole et du gaz des terres du Canada («APGTC»).
Les événements suivants se sont déroulés en 1984. Le 6 juin, les sociétés ont demandé une «déclaration de découverte importante» («DDI») à l'égard du puits Nautilus et de 41 sections environnantes. En bref, on demande une DDI parce que, contrairement à un permis de prospection, une attestation de découverte importante n'est pas légalement limitée à une période déterminée et parce qu'une DDI est une étape nécessaire dans le cheminement vers la production. Le 22 juin, l'APGTC a avisé les sociétés qu'elle recommanderait au ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources (le «Ministre») de faire une DDI relativement à 14 sections. Les sociétés ont réagi en réitérant, le 20 juillet, leur DDI à l'égard, cette fois, de 30 sections. Apparemment d'accord, l'APGTC a, le 13 août, informé les sociétés qu'elle recommanderait de faire une DDI à l'égard de 30 sections, mais aucune DDI n'a suivi immédiatement.
En 1986, se fondant sur [traduction] «un examen d'éléments de preuve techniques plus récents», l'APGTC a changé d'avis et a informé les sociétés qu'elle ne recommanderait une DDI qu'à l'égard de 11 sections seulement. Sur la foi de cette recommandation, le Ministre a, la même année, par voie de texte réglementaire, fait une DDI relativement à 11 sections: Arrêté no 0‑6 (1986) sur des déclarations de découvertes importantes, TR/86‑156, 20 août 1986. En réponse, Mobil Oil a demandé au Ministre de revoir la question, d'exercer son pouvoir discrétionnaire et d'inclure 30 sections dans la DDI, ce que le Ministre a refusé de faire. Les sociétés ont demandé sans succès un bref de certiorari en vue de faire annuler par la Section de première instance de la Cour fédérale la décision du Ministre relative à la DDI: Mobil Oil Canada Ltd. c. Canada (Ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources) (1990), 35 F.T.R. 50.
En 1990, après l'abrogation de la Loi sur le pétrole et le gaz du Canada, les sociétés se sont fondées sur le nouveau régime législatif en vigueur pour demander à l'Office de faire une DDI à l'égard de 25 sections. Dix‑neuf de ces 25 sections avaient été visées par la demande de 1986. En première instance, le juge Wells a déclaré que la zone décrite dans la proposition de 1990 [traduction] «est à proximité d'une zone visée [par une DDI] antérieurement accordée à Mobil, et l'enserre de très près».
Le président de l'Office a répondu à la proposition de 1990 par lettre dans laquelle il a déclaré que cette proposition ne serait pas soumise à l'Office [traduction] «[p]arce que toute demande visant une découverte importante additionnelle devrait être fondée sur les résultats d'un puits autre que le Nautilus C‑92 et parce qu'aucun puits additionnel n'a été foré, votre lettre, qui se fonde sur le puits Nautilus C‑92, ne peut être considérée comme une demande valable faite en vertu [de l'] art. 71» de la Loi de mise en {oe}uvre fédérale.
Après avoir reçu la lettre du président, les sociétés ont demandé à la Cour suprême de Terre‑Neuve, Section de première instance, la délivrance d'une ordonnance tenant d'un certiorari qui annulerait la décision qui ressortait de cette lettre ainsi que la délivrance d'une ordonnance tenant d'un mandamus qui forcerait l'Office à examiner la proposition de 1990 conformément à l'art. 124 de la Loi de mise en {oe}uvre fédérale. Bref, l'art. 124 précise la nature de l'audience qui peut avoir lieu devant un comité indépendant, le Comité des hydrocarbures (le «Comité»).
Le juge de première instance a conclu que les sociétés n'avaient pas bénéficié de l'audience requise concernant leur proposition de 1990. Les ordonnances tenant d'un certiorari et d'un mandamus qui avaient été sollicitées ont été rendues: (1990), 87 Nfld. & P.E.I.R. 58, 271 A.P.R. 58. L'Office a interjeté appel. La Cour d'appel de Terre‑Neuve a confirmé la décision du juge de première instance concernant le certiorari, mais a modifié l'ordonnance de mandamus. La cour a statué que les sociétés avaient droit à une audience initiale devant l'Office et non devant le Comité: (1992), 95 Nfld. & P.E.I.R. 95, 301 A.P.R. 95. Les sociétés ont formé un pourvoi et l'Office, un pourvoi incident.
II. Dispositions législatives pertinentes
Loi de mise en {oe}uvre de l'Accord atlantique Canada‑-Terre‑Neuve, L.C. 1987, ch. 3, art. 47, 71(1), (2), (4), 124, 127(2)
47. Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente partie.
. . .
«découverte importante» Découverte faite par le premier puits qui,pénétrant une structure géologique particulière, y met en évidence, d'après des essais d'écoulement, l'existence d'hydrocarbures et révèle, compte tenu de facteurs géologiques et techniques, l'existence d'une accumulation de ces substances offrant des possibilités de production régulière.
«périmètre de découverte importante» Les périmètres de la zoneextracôtière objet d'une découverte importante et décrits dans une déclaration faite sous le régime des paragraphes 71(1) ou (2).
71. (1) Sous réserve de l'article 124, l'Office, sur demande à lui faite par le titulaire intéressé et établie sur formulaire, selon les modalités réglementaires, fait par écrit une déclaration de découverte importante portant sur les parties de la zone visées par un titre, ou une fraction visée à l'article 66, où la découverte a été faite, s'il existe des motifs sérieux de les croire objet de la découverte.
(2) L'Office peut, par arrêté assujetti à l'article 124, faire une déclaration de découverte importante portant sur les parties où la découverte a été faite, s'il existe des motifs sérieux de les croire objet de la découverte.
. . .
(4) Sous réserve du paragraphe (5), s'il y a des motifs sérieux de croire, d'après les résultats d'autres forages, qu'une découverte n'est pas importante ou que les parties en cause diffèrent du périmètre de découverte importante, l'Office peut, sous réserve de l'article 124 et compte tenu des circonstances, modifier la déclaration en vue d'agrandir ou réduire le périmètre ou annuler la déclaration.
124. (1) Pour l'application du présent article, «Comité» désigne le Comité des hydrocarbures constitué par la partie III.
(2) Au moins trente jours avant de prendre un arrêté, une décision ou toute autre mesure dont la présente partie assujettit expressément la prise au présent article, l'Office en donne un avis écrit aux personnes qu'il estime directement touchées par la mesure.
(3) La partie qui reçoit l'avis peut demander, par écrit, dans le délai de trente jours prévu au paragraphe (2), la tenue d'une audience; l'Office, sur réception de la demande, enjoint au Comité de fixer la date, l'heure et le lieu de l'audience et en avise le requérant.
(4) Le requérant peut, à l'audience, faire des observations, produire des documents et faire entendre des témoins.
(5) Pour l'enquête, le Comité, en ce qui concerne la comparution, la prestation des serments et l'interrogatoire des témoins, la production et l'examen de documents, a tous les pouvoirs, droits et privilèges d'une cour supérieure d'archives.
(6) À la fin de l'enquête, le Comité remet ses conclusions à l'Office quant aux mesures à prendre ainsi que les éléments de preuve et autres pièces en sa possession.
(7) Avant de prendre quelque mesure à la suite de l'audience, l'Office tient compte des recommandations du Comité.
(8) Le ministre avise le requérant de la mesure et, à la demande de celui‑ci, en rend les motifs publics ou accessibles.
(9) La mesure prend effet à la dernière des dates suivantes:
a) le lendemain de l'expiration du délai prévu au paragraphe (2), dans le cas où aucune audition n'est demandée en vertu du paragraphe (3);
b) la date de la prise de la mesure, dans le cas contraire.
(10) La mesure objet d'une audition au titre du présent article peut être révisée et annulée par la division de première instance de la Cour suprême de Terre‑Neuve.
127. . . .
(2) Les déclarations de découverte importante faites sous le régime de l'article 44 de la Loi sur le pétrole et le gaz du Canada et valides lors de l'entrée en vigueur du présent article sont maintenues en état de validité comme si elles avaient été faites sous celui de l'article 71 de la présente partie.
III. Les juridictions inférieures
Cour suprême de Terre‑Neuve, Section de première instance
Le juge Wells s'est demandé si l'Office s'était conformé aux art. 71 et 124 de la Loi de mise en {oe}uvre fédérale. Selon lui, il ressort implicitement du par. 71(1), notamment des mots du texte anglais «where a significant discovery has been made», que quelqu'un doit décider préliminairement si une «découverte importante» a été faite. Le juge Wells a affirmé que l'Office préconisait l'application d'un «critère préliminaire» permettant d'écarter les demandes fondées sur le par. 71(1) sauf si un puits a été foré, mais il a conclu que ce critère ne reposait sur aucun fondement légal. Le juge Wells a nié qu'en l'absence d'un tel critère préliminaire il y aurait une multitude de demandes fondées sur des données techniques insuffisantes et inadéquates. Il a donc décidé que c'est au requérant en vertu du par. 71(1) qu'il revient de conclure au départ qu'une découverte importante a été faite. Le cas échéant, [traduction] «[l]'Office est alors tenu de procéder à un examen quelconque de la demande» (p. 66). Subsidiairement, le juge Wells a conclu que, même s'il convenait d'appliquer un critère préliminaire, il incomberait alors à l'Office et non au président de le faire.
Le juge Wells a ensuite examiné les questions de la justice naturelle et de l'équité. Il a dit que les législateurs ont manifestement [traduction] «voulu assurer un haut niveau d'équité procédurale dans le traitement des demandes [de DDI]» (p. 67). Il a décelé cette intention à l'art. 124 de la Loi de mise en {oe}uvre fédérale et a affirmé que [traduction] «[l]orsqu'il peut y avoir des doutes quant à la bonne façon d'interpréter une loi, comme ce peut bien être le cas en l'espèce, l'équité procédurale, la justice naturelle et le droit d'être entendu deviennent des considérations très importantes» (p. 68). Le juge Wells a conclu qu'en omettant d'examiner la demande de 1990 et d'accorder une audience à Mobil Oil, l'Office a contrevenu aux principes de justice naturelle et à l'esprit de la loi habilitante.
Enfin, les sociétés ont demandé au juge Wells de déclarer que plus d'une DDI peut être faite à l'égard d'une structure géologique particulière, même si aucun puits additionnel n'a été foré. Le juge a toutefois rejeté la demande en affirmant qu'elle touchait [traduction] «au c{oe}ur même du mandat que le Parlement a confié à l'Office» (p. 68). Il a annulé [traduction] «la décision de ne pas examiner la demande» et a ordonné à l'Office [traduction] «d'accepter la demande et de la traiter de la manière prévue par la Loi» (p. 68).
Cour d'appel de Terre‑Neuve (le juge Gushue, avec l'appui des juges Mahoney et O'Neill)
Le juge Gushue a affirmé qu'[traduction] «[i]l s'agit essentiellement d'une question d'interprétation législative» (p. 102) et il s'est demandé si Mobil Oil avait droit à une audience que l'Office ne lui a pas accordée. Il a examiné la définition de l'expression «découverte importante» que l'on trouve à l'art. 47 de la Loi de mise en {oe}uvre fédérale, et a souligné l'existence d'[traduction] «une lacune apparente dans la Loi» en ce sens que [traduction] «la Loi ne prévoit aucun moyen précis de déterminer l'existence même d'une découverte importante. Elle n'indique pas comment cela peut se faire, ni par qui» (p. 103). En d'autres termes, le juge Gushue a conclu que pour que l'Office puisse agir en vertu des par. 71(1) ou (2), et pour que l'art. 124 puisse s'appliquer, il faut conclure à l'existence d'une «découverte importante» au sens de l'art. 47.
Le juge Gushue a rejeté l'argument suivant lequel il faut accorder à l'auteur d'une demande de DDI une audience devant le Comité qui examine alors tous les aspects de la demande, y compris la reconnaissance préliminaire de l'existence d'une «découverte importante». Il a dit que les art. 71 et 124 n'étaient pertinents que pour déterminer le périmètre visé par la DDI. Il a conclu que l'Office peut se prononcer seul sur l'existence d'une «découverte importante» étant donné que c'est lui [traduction] «qui est chargé d'appliquer la Loi» (p. 104).
Le juge Gushue a ensuite abordé la question de la justice naturelle. Il a dit que si l'Office estimait que la demande présentée par Mobil Oil en 1990 n'était pas conforme à la Loi de mise en {oe}uvre fédérale, [traduction] «alors Mobil [aurait dû], pour des motifs de justice naturelle et d'équité procédurale, avoir droit à une audience devant l'Office» (p. 105, je souligne). Il a ajouté qu'[traduction] «à titre d'organisme quasi‑judiciaire, [l'Office] ne peut tirer une conclusion juridique touchant les droits d'un titulaire sans offrir à celui‑ci, en l'espèce Mobil, la possibilité de se faire entendre» (p. 105).
Enfin, le juge Gushue a examiné si Mobil Oil s'était conformée à l'art. 47 de la Loi de mise en {oe}uvre fédérale étant donné qu'aucun nouveau puits n'avait été foré. À l'instar du juge Wells, cependant, le juge Gushue a refusé de trancher la question de l'exigence d'un puits, déclarant que [traduction] «[c]ette compétence a été conférée à l'Office qui ne doit subir aucune entrave dans l'exercice de son droit d'interpréter la Loi et de rendre sa propre décision» (p. 105). Les ordonnances du juge Wells ont été confirmées moyennant certaines modifications.
IV. Les questions en litige
Bien que les parties aient débattu devant notre Cour un certain nombre de sous‑questions connexes, j'estime qu'il y a lieu de résumer ainsi les questions en litige. La première ressort du pourvoi des sociétés et la seconde, du pourvoi incident de l'Office:
1. Lorsqu'une demande de DDI est soumise à l'Office, celui‑ci est‑il tenu de déférer la demande au Comité sur les instances du requérant?
2. La demande de DDI fondée sur le par. 71(1) de la Loi de mise en {oe}uvre fédérale doit‑elle porter sur un puits extracôtier qui n'a jamais fait l'objet d'une DDI?
Pour les motifs qui ressortiront ultérieurement, je juge approprié de commencer par aborder la seconde question.
V. Analyse
A.La demande de DDI fondée sur le par. 71(1) de la Loi de mise en {oe}uvre fédérale doit‑elle porter sur un puits extracôtier qui n'a jamais fait l'objet d'une DDI?
La question soulevée dans le pourvoi incident est celle que les sociétés voulaient débattre devant l'Office et le Comité. On peut la formuler succinctement ainsi. Le paragraphe 71(1) de la Loi de mise en {oe}uvre fédérale prévoit notamment que «l'Office, sur demande à lui faite par le titulaire intéressé [. . .], fait par écrit une déclaration de découverte importante portant sur les parties de la zone» décrites dans un permis de prospection, en se fondant sur des «motifs sérieux». L'expression «découverte importante», définie à l'art. 47 de la Loi de mise en {oe}uvre, s'entend notamment de la «[d]écouverte faite par le premier puits qui, pénétrant une structure géologique particulière», révèle des possibilités de production d'hydrocarbures de la manière indiquée. Combinant ces deux dispositions, les sociétés soutiennent que si au moins un puits a été foré dans une structure géologique, la preuve des «motifs sérieux» exigés par le par. 71(1) peut se faire par la seule présentation de données sismiques et autres. Ainsi, en présentant sa demande de 1990, Mobil Oil a rejeté la proposition contenue implicitement dans la lettre du président, savoir que, pour chaque demande fondée sur le par. 71(1), il faut qu'il y ait eu forage d'un nouveau puits.
Les sociétés font valoir que notre Cour, à l'instar des juridictions inférieures, devrait refuser d'analyser la question de l'exigence d'un puits. Cependant, le souci de régler définitivement les litiges et les impératifs de l'économie judiciaire commandent un choix différent. Il en est ainsi parce que la question soulevée dans le pourvoi incident est une question de droit pour laquelle il existe une réponse inéluctable à laquelle nous souscrivons. Il est donc inutile d'étudier la norme d'examen applicable en l'espèce.
Une analyse de l'historique, de l'esprit, du texte, du contexte et de l'objet ou de l'économie de la Loi de mise en {oe}uvre fédérale démontre que l'art. 47 et le par. 71(1) n'ont rien d'ambigu et qu'il y a exigence d'un puits.
En ce qui concerne l'historique et l'esprit de la Loi, il convient de comparer le régime législatif actuel avec celui qui existait en vertu de la Loi sur le pétrole et le gaz du Canada. Le paragraphe 44(1) de la Loi sur le pétrole et le gaz du Canada conférait au Ministre un pouvoir discrétionnaire important en matière de DDI. Sous le régime actuel, ce pouvoir discrétionnaire a toutefois cédé le pas à un critère objectif qui favorise les participants de l'industrie. Tandis qu'aux termes du par. 44(1) le Ministre «peut» faire une déclaration s'il est «convaincu» de l'existence d'une découverte importante, aux termes du par. 71(1), l'Office «fait» une déclaration dès que l'existence de «motifs sérieux» a été établie.
Étant donné le contraste manifeste entre l'ancien par. 44(1) et l'actuel par. 71(1), il convient de souligner que d'autres aspects de la Loi sur le pétrole et le gaz du Canada ont été explicitement retenus dans la Loi de mise en {oe}uvre fédérale. En particulier, le par. 71(4) de la loi actuelle est essentiellement identique au par. 44(3) de l'ancienne loi. Les deux dispositions traitent de la redéfinition du périmètre visé par la DDI en fonction des résultats d'autres forages.
Il est très clair que, sous l'ancien régime législatif, une nouvelle DDI exigeait le forage d'un puits et qu'il fallait des forages subséquents pour que des modifications puissent y être apportées. J. Strain (président de l'Office) reconnaît cela dans son affidavit:
[traduction] [S]elon mon expérience du domaine, l'industrie pétrolière a toujours reconnu que, pour demander une déclaration de découverte importante, que ce soit en vertu de l'ancienne loi [la Loi sur le pétrole et le gaz du Canada], de la Loi fédérale ou provinciale ou d'une autre loi analogue, il est nécessaire de fonder cette demande sur les résultats du forage d'un puits . . .
De même, lorsque A. R. Nielsen (président‑directeur général de Mobil Oil) a écrit au Ministre pour se plaindre du périmètre visé par la DDI de 1986, il a déclaré qu'[traduction] «[i]l est clair que, selon la Loi sur le pétrole et le gaz du Canada (LPGC), l'agrandissement ou la réduction des périmètres des découvertes importantes doit se fonder sur les résultats d'autres forages». Ainsi, étant donné qu'il était généralement admis, sous le régime de la Loi sur le pétrole et le gaz du Canada, que les demandes fondées sur le par. 44(1) requéraient de nouveaux puits et que les modifications à une DDI impliquaient le recours au par. 44(3) et à l'exigence de «forages subséquents», et vu que le par. 44(3) a été largement préservé sous la forme du par. 71(4) de la loi actuelle, on peut aisément en inférer que les exigences traditionnelles en matière de puits étaient censées faire partie du régime substitué. Le nouveau régime visait à instaurer de l'objectivité, mais le maintien de la structure législative contredit l'idée qu'on a voulu du même coup modifier les exigences de forage d'un puits.
Le texte de la Loi de mise en {oe}uvre fédérale renforce cette assertion. Il est vrai que, dans sa version anglaise, le par. 71(1) prescrit expressément l'existence d'une découverte importante (a significant discovery) pour qu'une demande puisse être faite. On peut donc faire valoir qu'une «découverte importante» au sens de l'art. 47 peut justifier plus d'une demande fondée sur le par. 71(1). À mon avis, toutefois, cette interprétation pousse trop loin la définition de l'expression «découverte importante». En établissant, à l'art. 47, qu'une «découverte importante» est une «[d]écouverte faite par le premier puits qui [pénètre] une structure géologique particulière», on veut établir qu'il ne peut y avoir qu'une «découverte importante» par structure géologique particulière. En mentionnant le «premier puits» à l'art. 47, on a manifestement voulu parler du «premier et seul puits» existant au moment d'une demande de DDI. Il faut souligner qu'une «découverte importante» est d'abord et avant tout une «découverte» et qu'au moins l'une des connotations du mot «découverte» évoque une reconnaissance de succès plus soudaine ou dramatique que la réinterprétation de données sismiques échelonnée sur une période de temps: voir The Oxford English Dictionary (2e éd. 1989), vol. IV. De plus, il est remarquable que, dans le texte français du par. 71(1), il est question non pas d'«une découverte», mais de «la découverte», quoique je ne souhaite pas trop insister sur ce point étant donné l'unilinguisme de la loi provinciale équivalente.
Le texte clair d'autres dispositions renforce l'idée que, dans la définition de l'expression «découverte importante», on a voulu qu'il n'y ait qu'une seule «découverte importante» par structure géologique. Par exemple, l'art. 96 de la Loi de mise en {oe}uvre (qui traite des exigences en matière de participation canadienne) parle des «travaux de forage du premier puits qui a mis en évidence la découverte» (je souligne), faisant ainsi ressortir la corrélation «une structure géologique / une découverte». De même, il est intéressant de noter que l'expression «puits d'exploration» est défini à l'art. 119 comme étant un «[p]uits foré sur un horizon géologique qui n'a pas fait l'objet d'une découverte importante». Cette disposition démontre elle aussi qu'il ne peut y avoir qu'une découverte par structure géologique particulière.
Le contexte général de la Loi de mise en {oe}uvre est également important en raison du par. 71(4). En particulier, ce paragraphe perdrait tout son sens si l'argument des sociétés devait l'emporter. Dans la mesure où le par. 71(4) prévoit un moyen de modifier le périmètre visé par une DDI sur la seule foi des «résultats d'autres forages», il ne serait pas logique de permettre de recourir au par. 71(1) pour effectuer des modifications. L'existence «d'autres forages» pourrait manifestement susciter des «motifs sérieux» au sens que les sociétés donnent au par. 71(1). Comme l'affirme E. A. Driedger, il convient d'adopter une interprétation [traduction] «qui met à exécution l'ensemble de la loi en question [. . .] de préférence à une interprétation qui fait perdre tout son sens à une partie de cette loi»: Construction of Statutes (2e éd. 1983), à la p. 92.
Enfin, il faut prêter attention à l'objet et à l'économie de la loi en question. La Loi de mise en {oe}uvre fédérale et son pendant provincial mettent à exécution les dispositions de l'Accord atlantique et l'Office doit agir en tenant compte de cet Accord: par. 17(1). Deux des objectifs de l'Accord étaient de «prévoir un régime de gestion stable et équitable pour l'industrie» et de «prévoir des dispositions stables et permanentes pour la gestion des régions sous‑marines»: voir les clauses 2f) et 2g).
Les dispositions citées de l'Accord atlantique sont particulièrement importantes lorsqu'on examine l'argument selon lequel la lettre que Mobil Oil a fait parvenir en 1990 devrait être traité de manière exceptionnelle parce que la DDI de 1986 a été obtenue sous le régime d'une loi fédérale préexistante. À mon avis, cet argument doit être rejeté complètement en raison du par. 127(2) de la Loi de mise en {oe}uvre qui prévoit que les DDI préexistantes doivent être considérées «comme si elles avaient été faites sous [le régime] de l'article 71». Il ressort très clairement de cette disposition que les DDI préexistantes, comme celles faites sous le régime de l'art. 71, ne peuvent être modifiées qu'après «d'autres forages» conformément au par. 71(4). Bien qu'on puisse alléguer son illogisme du point de vue technique (étant donné qu'il serait possible de déterminer par d'autres moyens l'existence de «motifs sérieux» de délimiter le périmètre d'une DDI), le fait d'exiger le forage d'un puits peut être un gage de stabilité et de permanence. Ces valeurs pourraient être minées si les demandes faites en vertu du par. 71(1) pouvaient être fondées simplement sur la réinterprétation de données sismiques ou autres.
Pour ces motifs, le point de vue des sociétés doit être rejeté sur le plan juridique. Pour justifier une demande de DDI fondée sur le par. 71(1) de la Loi de mise en {oe}uvre fédérale, il faut que le requérant ait foré un puits. À titre corollaire, pour modifier le périmètre visé par une DDI existante, il faut recourir au par. 71(4) qui exige d'autres forages. La proposition de Mobil Oil en 1990 était essentiellement une demande de modification de la DDI de 1986 qui n'aurait pas pu réussir sur le plan juridique.
B.Lorsqu'une demande de DDI est soumise à l'Office, celui‑ci est‑il tenu de déférer la demande au Comité sur les instances du requérant?
Selon les sociétés, le raisonnement de la Cour d'appel a pour effet de [traduction] «scinder en deux» le processus normal de demande de DDI. S'attachant au passage du texte anglais «where a significant discovery has been made», le juge Gushue a conclu que, pour pouvoir invoquer le par. 71(1) ou l'art. 124, il faut que l'Office reconnaisse, sans l'aide du Comité, l'existence d'une «découverte importante» au sens de l'art. 47. Il a relevé les quatre composantes de la définition que l'art. 47 donne de l'expression «découverte importante», sur lesquelles l'Office pouvait donc se prononcer seul (à la p. 103):
[traduction] [L]es conditions d'une «découverte importante» sont énoncées à l'art. 47. Il semble y en avoir quatre, soit:
1.une découverte d'hydrocarbures
2.faite par le premier puits qui, pénétrant une structure géologique particulière,
3.y met en évidence, d'après des essais d'écoulement, l'existence d'hydrocarbures et
4.révèle, compte tenu de facteurs géologiques et techniques, l'existence d'une accumulation de ces substances qui offre des possibilités de production régulière.
Tous ces éléments doivent être présents pour pouvoir décider qu'une découverte importante a été faite . . .
Bien que je souscrive à cette décomposition de la définition de «découverte importante» et que je convienne que le par. 71(1) est rédigé de façon boiteuse comme le souligne le juge Gushue, je ne suis pas d'accord pour dire que le processus de demande est normalement [traduction] «scindé en deux». Je crois plutôt que le Comité intervient normalement chaque fois que des décisions techniques sont en cause.
Aux termes du par. 142(1) de la Loi de mise en {oe}uvre, au moins deux des cinq membres du Comité doivent posséder une expertise technique. Le paragraphe 142(2) précise que le Comité est indépendant de l'Office. À mon avis, ce statut du Comité est important eu égard à la structure d'ensemble de la Loi. Le pouvoir exécutif conserve un certain contrôle sur bon nombre de «décisions majeures» de l'Office, au sens de l'art. 2 de la Loi. Toutefois, à l'étape d'une DDI, l'art. 30 a pour effet d'écarter ce contrôle.
Ce n'est pas une coïncidence si le contrôle qu'exerce le pouvoir exécutif sur le processus décisionnel de l'Office cesse lorsque ses décisions sont de nature principalement technique. Ce n'est pas non plus une coïncidence si la participation du Comité est expressément envisagée à cette étape de la réglementation des activités extracôtières. Ce sentiment se reflète bien dans une déclaration de l'hon. Marcel Masse (alors ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources), reproduite dans les Procès‑verbaux et témoignages du Comité législatif sur le projet de loi C‑6 de la Chambre des communes, fascicule no 1, le 4 novembre 1986, à la p. 1:48: «[T]outes les décisions de l'Office sont finales en ce qui concerne les questions d'ordre technique telles que la déclaration de découverte». (Je souligne.)
La volonté d'associer le Comité à la prise de décisions techniques ressort clairement du régime extracôtier établi. Comme je l'ai déjà fait observer, l'un des objectifs de l'Accord atlantique était de «prévoir un régime de gestion stable et équitable pour l'industrie» (clause 2f), je souligne). J'ai également souligné que la reconnaissance la plus révélatrice de cet objectif a consisté à remplacer le pouvoir discrétionnaire ministériel qui régissait les DDI fondées sur le par. 44(1) de la Loi sur le pétrole et le gaz du Canada par le par. 71(1) et une procédure qui contraint à fonder les déclarations sur des motifs objectivement sérieux.
À mon avis, étant donné l'accent que le par. 71(1) met sur les «motifs sérieux», il serait illogique d'empêcher le Comité de participer aux décisions relatives aux «découvertes importantes», qui mettent en cause des questions d'ordre technique. En particulier, je ne crois pas utile d'établir une distinction entre l'existence d'une découverte importante et la délimitation de son périmètre. Dans la définition que l'art. 47 donne de l'expression «découverte importante», les mots «découverte» et «structure géologique» évoquent clairement un lieu physique. Un lieu physique doit avoir une délimitation physique, c'est‑à‑dire une définition de son périmètre. De même, les «possibilités de production régulière» ne peuvent être logiquement dissociées de la taille de la découverte puisque celle‑ci est dite «importante» en raison de sa taille et de ses possibilités de production.
Sans examiner dans les moindres détails l'art. 124 de la Loi de mise en {oe}uvre, il est clair qu'il permet de procéder à une enquête poussée sur la question de savoir si une DDI est fondée sur des «motifs sérieux» aux fins du par. 71(1). Les protections procédurales qui y sont prévues assurent jusqu'à un certain point que les titulaires intéressés ont amplement l'occasion d'établir objectivement leur droit devant le Comité. L'Office doit tenir compte des recommandations du Comité (par. 124(7)), ce qui ne peut manquer d'avoir un effet important sur sa capacité de déterminer si une DDI faite en vertu du par. 71(1) est fondée sur des «motifs sérieux».
Le texte de l'art. 71 est clair quant à la participation du Comité. Aux paragraphes 71(1), (2) et (4), les mots «sous réserve de l'article 124» et «assujetti à l'article 124» indiquent que les décisions de l'Office en matière de DDI qui comportent des considérations techniques présupposent la participation possible du Comité. Dans la mesure où le processus de DDI est mis en branle par le titulaire, par exemple au moyen d'une demande fondée sur le par. 71(1), il n'y aura pas de renvoi automatique au Comité dans la mesure où l'audience devant le Comité doit être sollicitée par le requérant dont les intérêts sont en jeu. Fait intéressant à noter, lorsqu'il a déposé de nouveau le projet de loi C‑6 au Parlement à la suite du renvoi au Comité législatif, M. Jack Shields (alors secrétaire parlementaire du ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources) a déclaré que le rôle principal du Comité en était un d'examen «à la demande d'un intéressé» (Débats de la Chambre des communes, 2e sess., 33e lég., le 2 mars 1987, à la p. 3707).
En reconnaissant au Comité un rôle de premier plan, je ne veux toutefois pas laisser entendre que l'Office ou ses représentants ne peuvent exercer aucun pouvoir résiduel à l'égard des demandes fondées sur le par. 71(1). Par exemple, le juge de première instance a reconnu qu'il serait indiqué de rejeter sommairement une prétendue «demande» si celle‑ci était soumise par un non titulaire ou si elle n'était pas conforme aux règlements pris en vertu du par. 71(1) relativement aux modalités de présentation ou au contenu des demandes. De plus, comme il ressort de ma réponse au point soulevé dans le pourvoi incident, la question de savoir si une demande de DDI peut être faite en l'absence d'un nouveau puits est une question non technique à laquelle la participation du Comité n'aurait pas permis de mieux répondre. Des quatre composantes de la définition de «découverte importante» énumérées par le juge Gushue, celle du «premier puits qui [pénètre] une structure géologique particulière» constitue forcément un élément non technique en l'espèce puisqu'un seul puits est en cause (le puits Nautilus) et que celui‑ci a déjà fait l'objet d'une DDI en 1986. Dans un autre cas, la décision relative à cette composante du premier puits pourrait devenir technique si, par exemple, deux puits avaient été forés et qu'il fallait déterminer s'ils l'ont été dans la même «structure géologique».
Ainsi, d'après les faits, je conclurais que l'Office avait compétence pour rejeter de façon préliminaire la demande de Mobil Oil en 1990, sans permettre un renvoi au Comité. Toutefois, cela ne signifie pas que ce rejet aurait pu légitimement être prononcé sans égard à l'équité ou aux principes de justice naturelle. Avant de statuer sur le présent pourvoi, il m'est nécessaire d'examiner à la fois le statut de la demande effectuée par Mobil Oil en 1990 et la manière dont cette demande a été rejetée.
C. Considérations relevant du droit administratif
Devant notre Cour, les sociétés ont fait valoir que le rejet de la demande présentée par Mobil Oil en 1990 a porté atteinte aux droits acquis qu'elles possédaient à titre de titulaires. Elles ont soutenu qu'il aurait dû y avoir une audience devant le Comité dans la mesure où il existe une présomption de respect de ces droits: voir P.-A. Côté, Interprétation des lois (2e éd. 1990), à la p. 167. À mon avis, cependant, il ne s'agit pas en l'espèce d'un cas d'empiétement législatif sur des droits acquis qui soit susceptible de rendre l'argument pertinent. Le paragraphe 71(1) de la Loi de mise en {oe}uvre a pour effet de conférer un nouveau titre aux auteurs d'une demande couronnée de succès. Il ne touche pas la durée du droit existant du requérant aux termes du permis de prospection (voir art. 69 et par. 70(1)). Il exige simplement que le titulaire du permis de prospection satisfasse à certaines conditions préalables pour pouvoir acquérir une nouvelle catégorie de droits prévus par la loi.
Cela dit, toutefois, il serait incompatible avec le régime législatif et avec l'évolution de la jurisprudence en droit administratif de laisser entendre que Mobil Oil ne jouissait d'aucun droit procédural en l'espèce. Comme on l'a reconnu dans l'arrêt Cardinal c. Directeur de l'établissement Kent, [1985] 2 R.C.S. 643, et réaffirmé dans l'arrêt Knight c. Indian Head School Division No. 19, [1990] 1 R.C.S. 653, à la p. 669, lorsque des garanties procédurales sont en cause, il peut être pertinent de considérer la nature de la décision, la relation entre la partie touchée et le décideur ainsi que l'effet de cette décision sur les droits de la partie touchée.
En l'espèce, étant donné que le titulaire d'un permis de prospection doit obtenir une DDI s'il veut éviter l'expiration de son permis, la décision fondée sur le par. 71(1) est de «nature définitive» (Knight, précité, à la p. 670). De plus, bien qu'il soit exact, en principe, de considérer que les titulaires qui invoquent le par. 71(1) demandent des droits additionnels, il reste que ce sont des participants aux activités extracôtières. Afin d'acquérir ce statut, ils dépensent des sommes considérables et interagissent de façon importante avec les organismes de réglementation, de sorte qu'il existe clairement une importante «relation [. . .] entre [l'Office]» et eux: Knight, précité, à la p. 670. Enfin, même si l'auteur d'une demande fondée sur le par. 71(1) ne perd pas ses droits à titre de titulaire d'un permis de prospection du seul fait que sa demande est rejetée, l'investissement extracôtier du titulaire intéressé ne peut être préservé que s'il obtient une DDI, si bien que la décision fondée sur le par. 71(1) peut avoir un effet important sur cet investissement.
À l'instar du juge de première instance, je pourrais aussi, en l'espèce, inférer un droit à l'équité procédurale du régime législatif lui‑même. J'ai souligné que l'établissement d'un régime équitable pour l'industrie constituait un objectif important de l'Accord atlantique: clause 2f). Le juge de première instance a fait remarquer à juste titre que l'art. 124 traduit l'intérêt important que le législateur a manifesté pour l'existence de garanties procédurales en matière de décisions techniques. Bien que j'aie conclu que des considérations techniques n'entrent pas en jeu ici pour ce qui est de satisfaire à l'exigence d'un puits, il serait contraire à cette préoccupation globale en matière de procédure de supposer que l'organisme de réglementation pourrait rejeter un argument juridique nouveau sans fournir aucune protection procédurale au requérant. Cela ressort particulièrement des faits en ce sens que l'Office était disposé à reconnaître que la DDI de 1986 — résultant du pouvoir discrétionnaire du Ministre — peut fort bien avoir sous‑estimé l'étendue de la zone extracôtière mise en évidence par le puits Nautilus.
Naturellement, une fois qu'on a reconnu que la justice naturelle ou l'équité joue un rôle, il reste à déterminer la nature de ce rôle. Rien dans les faits ou dans la Loi de mise en {oe}uvre ne porte à croire que la demande présentée par Mobil Oil en 1990 aurait nécessairement entraîné une audience devant l'Office. Cette demande ne faisait plutôt que proposer une interprétation des lois régissant l'Office et, si un échange complet avait eu lieu à cet égard, rien d'autre n'aurait été nécessaire. Selon toute vraisemblance, un échange complet aurait pu avoir lieu par correspondance entre l'Office et Mobil Oil: Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735.
L'Office a soutenu devant notre Cour que chacune des parties comprenait le point de vue de l'autre avant que la demande de 1990 ne soit rejetée sommairement par le président. De fait, Mobil Oil et l'Office avaient, avant cette demande, échangé un certain nombre de lettres dont il ressortait deux choses: premièrement, que la DDI de 1986 était, depuis le début, une source de mécontentement pour Mobil Oil et, deuxièmement, que l'Office a continuellement rejeté les arguments voulant que la DDI puisse, en l'absence d'un nouveau forage, être modifiée à l'aide de nouvelles données techniques. À cet égard, on pourrait soutenir que les parties «avaient dit tout ce qu'elles avaient à dire» au sens de l'arrêt Knight, précité, à la p. 686, et ce, d'autant plus que l'Office assumait un rôle transitoire eu égard au régime de la Loi sur le pétrole et le gaz du Canada et qu'il était donc bien placé pour observer la réponse de Mobil Oil à la DDI de 1986: voir l'Accord atlantique, clause 65.
Aussi attrayant qu'il puisse être, l'argument de l'Office ne saurait résister à une analyse. S'il est vrai que la demande de 1990 représentait, à maints égards, l'aboutissement d'un litige, il est également clair que cette demande constituait, de la part de Mobil Oil, une proposition de règlement qui était nouvelle. Antérieurement à la lettre de demande, Mobil Oil n'avait pas formellement plaidé en faveur d'une nouvelle DDI fondée sur le par. 71(1) et il convient de noter que cette demande visait l'obtention d'une DDI à l'égard de six sections extracôtières qui n'étaient pas comprises dans la demande de DDI de 1986.
Mobil Oil aurait peut‑être dû prévoir que l'Office ne souscrirait pas à l'interprétation juridique ressortant de la demande de 1990. Toutefois, le même argument a été avancé dans l'arrêt Homex Realty and Development Co. c. Corporation of the Village of Wyoming, [1980] 2 R.C.S. 1011, où il y avait eu «des négociations poussées et un échange de correspondance» (p. 1032) avant de prendre la décision attaquée. Dans l'arrêt Homex, notre Cour a conclu qu'«[e]n somme, Homex n'a pas eu la possibilité de faire connaître sa position lorsqu'elle a clairement su quelle était la position finale du Village» (p. 1032). De même, même si la position adoptée par l'Office à l'égard de la demande de 1990 était prévisible dans un certain sens, cela n'a pas pour effet d'écarter les droits de Mobil Oil en matière de procédure.
En fait, dans la présente affaire, que l'Office ait pu ou non rejeter sommairement la demande de 1990 sans donner à Mobil Oil l'occasion de répondre aux arguments avancés à l'encontre de sa demande, il faut souligner que ce n'est pas l'Office qui a réagi initialement, mais bien le président. Bien que l'Office puisse déléguer des attributions au président conformément à l'art. 51 de la Loi de mise en {oe}uvre fédérale, aucun argument en faveur d'une délégation légale n'a été avancé en l'espèce, de sorte qu'aucune délégation de cette nature n'a dû avoir lieu avant la réponse du président. Quoique la position du président ait apparemment été ratifiée par l'Office avant que les sociétés ne demandent un examen judiciaire, on n'a pas laissé entendre que Mobil Oil a été informée de cette ratification ou qu'elle a eu l'occasion d'y réagir.
La demande de Mobil Oil a été suivie d'une lettre du président indiquant qu'elle ne pouvait [traduction] «pas être soumise à l'Office» parce qu'elle n'était pas «valable». Bien que j'accepte que la Loi de mise en {oe}uvre ne peut absolument pas étayer l'interprétation préconisée par Mobil Oil, je n'irai pas jusqu'à prétendre que Mobil Oil ne méritait pas une audience complète qui aurait pu avoir lieu par écrit, relativement à son interprétation nouvelle. La réponse du président était le fruit d'une subdélégation irrégulière qui a effectivement court‑circuité les garanties procédurales de Mobil Oil. En fait, l'avocat de l'Office a admis, devant notre Cour, qu'il eût été préférable que Mobil Oil obtienne une audience devant l'Office. Si cela aurait été préférable, pourquoi devrait‑on accepter un autre résultat?
Compte tenu de ces observations, Mobil Oil aurait normalement droit à un redressement pour les manquements à l'équité et à la justice naturelle que j'ai décrits. Cependant, vu la façon dont je statue sur le pourvoi incident, les redressements que demande Mobil Oil dans le pourvoi lui‑même sont peu réalistes. Bien qu'il puisse sembler indiqué d'annuler la décision du président pour le motif qu'elle résulte d'une subdélégation irrégulière, il serait absurde de le faire et de forcer l'Office à examiner maintenant la demande présentée par Mobil Oil en 1990 étant donné que, suivant le résultat du pourvoi incident, l'Office serait juridiquement tenu de rejeter cette demande, en raison de l'arrêt de notre Cour.
Le résultat de ce pourvoi est donc exceptionnel puisque, habituellement, la futilité apparente d'un redressement ne constituera pas une fin de non‑recevoir: Cardinal, précité. Cependant, il est parfois arrivé que notre Cour examine les circonstances dans lesquelles aucun redressement ne sera accordé face à la violation de principes de droit administratif: voir, par exemple, Harelkin c. Université de Regina, [1979] 2 R.C.S. 561. Comme je l'ai affirmé dans le contexte de la question soulevée dans le pourvoi incident, les circonstances de la présente affaire soulèvent un type particulier de question de droit, savoir une question pour laquelle il existe une réponse inéluctable.
Dans Administrative Law (6e éd. 1988), à la p. 535, le professeur Wade examine la notion selon laquelle l'équité procédurale devrait avoir préséance et la faiblesse d'une cause ne devrait pas normalement amener les tribunaux à ignorer les manquements à l'équité ou à la justice naturelle. Il ajoute toutefois ceci:
[traduction] On pourrait peut‑être faire une distinction fondée sur la nature de la décision. Dans le cas d'un tribunal qui doit trancher selon le droit, il peut être justifiable d'ignorer un manquement à la justice naturelle lorsque le fondement de la demande est à ce point faible que la cause est de toute façon sans espoir.
Dans ce pourvoi, la distinction que propose le professeur Wade est pertinente.
De même, il convient de citer l'arrêt R. c. Monopolies and Mergers Commission, [1986] 1 W.L.R. 763 (C.A.). Dans cette affaire, un président avait interprété une loi dont l'application relevait de la commission qu'il dirigeait, afin de déterminer s'il y avait eu abandon d'un projet d'acquisition. En décidant que le projet avait effectivement été abandonné, il a mis fin à un renvoi en matière de monopoles et de fusions qui en était au stade préliminaire. Lors d'un examen judiciaire, la Cour d'appel a conclu que le président avait bien interprété la loi en question, mais qu'il n'était pas légalement habilité à agir seul. La cour a néanmoins refusé d'accorder les redressements discrétionnaires dont elle disposait, en partie du moins parce que [traduction] «[l]a bonne administration publique s'intéresse au fond plutôt qu'à la forme» et parce que la Commission [traduction] «serait parvenue et parviendrait maintenant à la même conclusion que son président expérimenté» (p. 774). Compte tenu des circonstances de la présente affaire que j'ai décrites, cet énoncé est exact en l'espèce, bien que j'en réitère le caractère exceptionnel et mon désir de ne pas l'appliquer de manière générale.
VI. Dispositif
Pour les motifs exposés, je suis d'avis d'accueillir le pourvoi incident et de conclure que les demandes fondées sur le par. 71(1) de la Loi de mise en {oe}uvre fédérale requièrent le forage d'un nouveau puits extracôtier. Même si j'ai conclu que le président avait agi sans autorisation et qu'il y a eu négation du droit de Mobil Oil d'être entendue, j'exercerais le pouvoir discrétionnaire de notre Cour en n'accordant pas les redressements demandés par Mobil Oil. En conséquence, je suis d'avis de rejeter le pourvoi.
La décision que je rends est, en pratique, contraire aux intérêts des sociétés. Celles‑ci ont, toutefois, mis de l'avant une interprétation du régime extracôtier — particulièrement en ce qui concerne la relation entre l'Office et le Comité — à laquelle j'ai souscrit au moins partiellement dans les présents motifs, et j'ai souligné que, d'après les faits, Mobil Oil n'avait pas été traitée équitablement. Pour ces motifs, il convient que chaque partie assume ses propres dépens, tant devant les juridictions inférieures que devant notre Cour.
Pourvoi rejeté et pourvoi incident accueilli.
Procureurs des appelantes: Stewart McKelvey Stirling Scales, St. John's, Terre‑Neuve.
Procureurs de l'intimé: Stikeman, Elliott, Ottawa.
