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§ Colombie-Britannique (Milk Board) c. Grisnich, [1995] 2 R.C.S. 895 (22 juin 1995)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est accueilli

Numérotation :

Référence neutre : [1995] 2 R.C.S. 895 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1995-06-22;.1995..2.r.c.s..895 ?

Analyses :

Droit administratif - Législation déléguée - Validité - Milk Board percevant des droits sur la production laitière conformément à des ordonnances de contingentement de la production laitière - Milk Board investi de pouvoirs provinciaux et de pouvoirs fédéraux délégués - Ordonnances ne précisant pas la source du pouvoir exercé - Les ordonnances étaient‑elles invalides?.

Durant la période en cause, le Milk Board a été constitué en vertu de la Milk Industry Act de la Colombie‑Britannique, qui, en plus de lui accorder certains pouvoirs relevant de la province, lui permet d'accepter et d'exercer des pouvoirs qui lui sont délégués conformément à la Loi sur la commercialisation des produits agricoles fédérale. Selon un plan national de commercialisation du lait, le Milk Board peut fixer et percevoir des droits sur la production laitière dans la province. Ces droits sont fixés et perçus conformément aux «ordonnances de contingentement de la production laitière» («Milk Market Sharing Orders») rendues par le Milk Board. Celui‑ci a intenté une action contre les producteurs laitiers intimés afin de percevoir des droits dus en raison d'une production supérieure au contingent laitier à leur ferme durant deux périodes déterminées. Le juge de première instance a donné raison au Milk Board. Après le procès relatif à cette action, la Cour d'appel a rendu son jugement dans British Columbia (Milk Board) c. Bari Cheese Ltd. Lors de l'appel dont il est question ici, la Cour d'appel a conclu que les intimés (les appelants devant cette cour) devraient être autorisés à invoquer les conclusions tirées dans Bari, parce qu'elles concernaient la validité de l'ordonnance de contingentement de la production laitière en vertu de laquelle les intimés avaient été cotisés. On a jugé que ces conclusions avaient pour effet d'invalider l'ordonnance applicable pour le motif que le Milk Board n'avait pas précisé, dans l'ordonnance, de laquelle de ses deux sources constitutionnelles de pouvoir législatif délégué il était censé tirer sa compétence. La Cour d'appel a donc accueilli l'appel et rejeté l'action.

Arrêt: Le pourvoi est accueilli.

Le juge en chef Lamer et les juges Cory, Iacobucci et Major: Le pouvoir judiciaire se préoccupe d'assurer que les tribunaux administratifs, quels qu'ils soient, agissent dans les limites de leur compétence. Ils ne sont pas tenus, en exerçant cette compétence, d'en préciser la source exacte. Lorsqu'un organisme administratif choisit de fournir un tel renseignement a priori, il ne le fait que par pur souci de commodité pour le public et non parce qu'il y est légalement tenu. De même, lorsque le pouvoir émane de plusieurs sources, il importe peu de déterminer quel pouvoir exerce un organisme, une fois établi qu'il détenait ce pouvoir d'une source ou d'une autre. L'obligation de préciser la source du pouvoir administratif en cause n'a non seulement aucun fondement jurisprudentiel, mais encore elle est peu souhaitable sur le plan d'une saine politique générale. Comme les organismes et les tribunaux administratifs continuent de jouer un rôle plus grand dans la réglementation de l'État moderne, leur imposer une obligation de préciser la source du pouvoir administratif exercé aurait des conséquences coûteuses et peu pratiques. De plus, c'est plutôt au législateur qu'il incombe d'effectuer un tel choix. Bien que la responsabilité administrative constitue un principe important, ce n'est pas le seul facteur à considérer.

Les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé et Gonthier: Aucun précédent ne permet de conclure qu'un organisme administratif doit indiquer sciemment la source de pouvoir sur laquelle il s'appuie, pour que l'exercice de ce pouvoir soit valide. Les tribunaux se préoccupent principalement de savoir s'il existe un pouvoir conféré par la loi, et non de savoir si le délégué savait comment le trouver. Lorsque des organismes administratifs agissent, on doit présumer qu'ils croient le faire dans les limites des pouvoirs qui leur sont conférés par la loi. Quoiqu'il faille encourager la discipline dans la prise de décisions administratives, cela ne justifie pas d'imposer aux délégués l'obligation sans précédent de préciser la source de leur pouvoir légal. La tâche d'un organisme administratif comme le Milk Board n'est pas de préciser sa compétence; son rôle consiste à réglementer un secteur technique particulier. La détermination de la compétence relève en fin de compte du pouvoir judiciaire. Si un organisme administratif comme le Milk Board donne un renseignement inexact sur ses propres pouvoirs délégués, cela n'aura aucune répercussion sur le contrôle judiciaire. Imposer à un tel organisme l'obligation de préciser cette source compliquerait indûment son processus décisionnel, en l'obligeant à devenir un spécialiste des questions de compétence, ce qui est essentiellement loin de l'exercice quotidien de sa responsabilité légale de mettre à exécution des ordonnances en matière de commercialisation. Cette obligation pourrait mener à l'invalidation de décisions prises en vertu de pouvoirs délégués, qui seraient par ailleurs valides, du seul fait d'une erreur honnête commise par l'organisme au sujet de la source de sa compétence. Plutôt que d'accroître l'efficacité administrative et la responsabilité publique, imposer une telle obligation risquerait d'embrouiller davantage un domaine du droit qui est déjà quelque peu confus. Dans le cas d'un organisme créé par une loi et investi de pouvoirs émanant de plusieurs sources, l'obligation de préciser la source de pouvoir serait particulièrement lourde dans la mesure où cet organisme devrait «choisir» la source de pouvoir sur laquelle il s'appuie chaque fois qu'il adopte un nouveau texte, plutôt que d'exercer ses multiples pouvoirs de façon concomitante. Une telle obligation risquerait de faire perdre son sens au système de délégation conjointe. Les régimes fédéraux‑provinciaux de délégation sont nécessaires justement parce qu'aucun palier de gouvernement n'est constitutionnellement habilité à réglementer tous les aspects du commerce à l'intérieur et à l'extérieur des provinces. S'il faut tolérer des délégations conjointes de pouvoirs, il faut alors accepter que les modalités de ces délégations soient mises en {oe}uvre par des offices de commercialisation investis de pouvoirs émanant de plusieurs sources. Les citoyens doivent d'abord veiller à ce que ces offices soient responsables de leurs actes, et aborder ensuite la question des deux paliers de gouvernement qui les ont constitués. Toute perte possible de responsabilité qui résulte de cette situation est plus que compensée par les avantages et les aspects pratiques de la délégation conjointe de pouvoirs.


Parties :

Demandeurs : Colombie-Britannique (Milk Board)
Défendeurs : Grisnich

Texte :

Colombie‑Britannique (Milk Board) c. Grisnich, [1995] 2 R.C.S. 895

Milk Board Appelant

c.

Ronald Grisnich et Gilbert Grisnich Intimés

Répertorié: Colombie‑Britannique (Milk Board) c. Grisnich

No du greffe: 23927.

Audition et jugement: 25 avril 1995.

Motifs déposés: 22 juin 1995.

Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Gonthier, Cory, Iacobucci et Major.

en appel de la cour d'appel de la colombie‑britannique

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique (1993), 36 B.C.A.C. 12, 58 W.A.C. 12, 19 Admin. L.R. (2d) 88, qui a infirmé une décision du juge Rowan d'accueillir l'action intentée par l'appelant contre les intimés en vue de percevoir des droits. Pourvoi accueilli.

Steven R. Stark et Anna Marie Laing, pour l'appelant.

Christopher Harvey, c.r., pour les intimés.

Version française du jugement du juge en chef Lamer et des juges Cory, Iacobucci et Major rendu par

I. Le juge Iacobucci — Je suis d'accord avec le résultat auquel en est arrivé mon collègue le juge La Forest, mais je préfère exprimer mes motifs plus brièvement.

II. J'estime que le présent pourvoi ne soulève qu'une question restreinte de droit administratif: les organismes administratifs investis de pouvoirs émanant de plusieurs sources doivent‑ils préciser dans une décision en vertu de quelle source et de quelle disposition législative leur pouvoir de rendre cette décision émane? Selon moi, on peut répondre à cette question sans recourir aux principes de la délégation et du fédéralisme.

III. Dans l'arrêt British Columbia (Milk Board) c. Bari Cheese Ltd. (1991), 83 D.L.R. (4th) 329, le juge Southin de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique a confirmé l'existence d'une telle obligation de préciser la source du pouvoir administratif en cause. Comme l'arrêt Bari a été rendu avant que la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique n'ait entendu la présente affaire qui concernait aussi la validité d'une ordonnance du Milk Board, la cour d'instance inférieure a considéré qu'elle était tenue par la règle du stare decisis d'appliquer l'arrêt Bari et d'invalider les ordonnances. À cette fin, on ne peut statuer sur le présent pourvoi sans tenir compte de l'arrêt Bari. À cet égard, je considère que le dossier d'appel est suffisamment complet pour permettre un examen des principes de droit administratif énoncés dans l'arrêt Bari.

IV. En toute déférence, je ne suis pas d'accord avec la conclusion de droit tirée par le juge Southin dans l'arrêt Bari. Selon moi, il n'existe aucun précédent ni aucun principe juridique qui soit susceptible d'étayer cette position. Je ne vois pas non plus comment elle pourrait se justifier en règle générale. Je signale qu'une formation de cinq juges de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique a réexaminé la demande dont il était question dans Bari dans une autre affaire où, ironiquement, Bari Cheese Ltd. est encore une fois partie: British Columbia (Milk Marketing Board) c. Bari Cheese Ltd., en appel contre une ordonnance du juge Newbury, [1993] B.C.J. No. 1748 (QL). Ceci étant dit, je ferai les brefs commentaires suivants.

V. Le pouvoir judiciaire se préoccupe surtout d'assurer que les tribunaux administratifs, quels qu'ils soient, agissent dans les limites de leur compétence. Ils ne sont pas tenus, en exerçant cette compétence, d'en préciser la source exacte. Naturellement, si jamais sa compétence est contestée, le tribunal administratif doit non seulement indiquer la source de pouvoir mais aussi la justifier. Toutefois, c'est tout autre chose que d'exiger que chaque ordonnance administrative comporte a priori une telle mention. J'ajoute que, lorsqu'un organisme administratif choisit de fournir un tel renseignement a priori, il ne le fait que par pur souci de commodité pour le public et non parce qu'il y est légalement tenu. C'est au législateur et non au pouvoir judiciaire qu'il incombe de déterminer jusqu'où doit aller ce souci de commodité. De même, lorsque le pouvoir émane de plusieurs sources, il importe peu de déterminer quel pouvoir exerce un organisme, une fois établi qu'il détenait ce pouvoir d'une source ou d'une autre: Milk Board c. Clearview Dairy Farm Inc., [1987] 4 W.W.R. 279 (C.A.C.‑B.); Milk Board c. Birchwood Dairy Farm Ltd., [1986] 3 W.W.R. 481 (C.A.C.‑B.).

VI. On retrouve ces points de vue dans des ouvrages de doctrine. Par exemple, dans son ouvrage intitulé Executive Legislation: Delegated Law Making by the Executive Branch (1992), John Keyes dit, aux pp. 138 et 139:

[traduction] En l'absence d'exigence légale en ce sens, on présume habituellement qu'il n'est pas nécessaire que les textes réglementaires indiquent la source de pouvoir . . .

. . .

Si on devait subordonner la validité des textes réglementaires à la mention exacte de leur source de pouvoir, il deviendrait tout simplement nécessaire d'indiquer toutes les dispositions sur lesquelles ils pourraient vraisemblablement reposer. Au lieu d'aider le public, cela ne ferait qu'embrouiller les sources de pouvoir.

À mon avis, madame le juge Southin est allée trop loin en affirmant que les ordonnances d'un organisme administratif ne sont pas exécutoires à moins qu'elles ne précisent la source du pouvoir exercé.

VII. Les intimés invoquent, à l'appui de leur thèse, un arrêt de la Cour suprême de la Colombie‑Britannique selon lequel, font‑ils valoir, les municipalités doivent préciser la source du pouvoir qu'elles prétendent exercer: Thorcon Enterprises Ltd. c. West Vancouver (District) (1987), 20 B.C.L.R. (2d) 259, suivi dans Thorcon Enterprises Ltd. c. West Vancouver (District), [1988] B.C.J. No. 323 (QL), le juge Spencer. En toute déférence, je préfère le raisonnement de la Cour d'appel du Québec, dans l'arrêt Northern Telecom Ltée c. Lachine (Cité) (1991), 52 Q.A.C. 63 (autorisation de pourvoi devant la Cour suprême du Canada refusée, [1992] 2 R.C.S. ix), où il fallait déterminer si une municipalité devait, en imposant une taxe, préciser la source exacte de son pouvoir de taxation. Après avoir examiné la jurisprudence pertinente, le juge Proulx a dit que le législateur municipal n'était nullement tenu d'indiquer expressément, dans son règlement, en vertu de quelle loi habilitante il imposait sa taxe d'affaires.

VIII. Somme toute, on est seulement tenu d'avoir la compétence requise et non de mentionner ce fait dans chaque ordonnance. De toute façon, une telle mention pourrait fort bien être dénuée de sens, car il ne suffit pas d'affirmer qu'une compétence existe, il faut que celle‑ci existe réellement.

IX. J'ajouterais également que l'obligation, selon le juge Southin, de préciser la source du pouvoir administratif en cause n'a non seulement aucun fondement jurisprudentiel, mais encore qu'elle est peu souhaitable sur le plan d'une saine politique générale. Comme les organismes et les tribunaux administratifs continuent de jouer un rôle plus grand dans la réglementation de l'État moderne, leur imposer une obligation de préciser la source du pouvoir administratif exercé entraînerait une hausse considérable des coûts d'opération du gouvernement. La position des intimés aurait donc des conséquences coûteuses et peu pratiques. De plus, c'est plutôt au législateur qu'il incombe d'effectuer un tel choix. Bien que la responsabilité administrative constitue un principe important, ce n'est pas le seul facteur à considérer.

Version française des motifs des juges La Forest, L'Heureux-Dubé et Gonthier rendus par

X. Le juge La Forest — En l'espèce, il s'agit de déterminer si un organisme administratif dont les pouvoirs émanent de plus d'une source doit, en rendant une décision ou une ordonnance, y préciser la source du pouvoir qu'il prétend exercer.

XI. Le présent pourvoi est formé contre un arrêt de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique ((1993), 36 B.C.A.C. 12, 58 W.A.C. 12, 19 Admin. L.R. (2d) 88), dans lequel le juge Taylor a, au nom de la cour à l'unanimité, souscrit à certaines conclusions auxquelles cette même cour était déjà arrivée à la majorité dans British Columbia (Milk Board) c. Bari Cheese Ltd. (1991), 83 D.L.R. (4th) 329 (C.A.C.‑B.) («Bari (no 1)»). Ces conclusions avaient pour effet d'invalider des ordonnances rendues par l'appelant, le Milk Board, relativement à la perception de droits attachés à la production laitière dans la province. L'appelant s'est élevé contre le fait que le juge Taylor s'était appuyé sur ces conclusions. Les intimés ont défendu la position adoptée par la Cour d'appel dans Bari (no 1). Notre Cour a rejeté les arguments des intimés, accueilli le pourvoi, annulé l'arrêt de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique et rétabli le jugement de première instance accordant la somme de 104 190,84 $ avec dépens dans toutes les cours, pour des motifs à suivre. Voici les motifs pour lesquels j'en arrive à cette conclusion.

XII. Il suffit de relater brièvement les faits pertinents. L'appelant est un organisme constitué en vertu de la loi pour réglementer la production et la commercialisation du lait et des produits laitiers fabriqués dans la province de la Colombie‑Britannique. Les intimés, Gilbert Grisnich et son fils Ronald, sont des producteurs laitiers. Durant la période en cause, l'appelant a été constitué en vertu de la Milk Industry Act, R.S.B.C. 1979, ch. 258, qui, en plus de lui accorder certains pouvoirs relevant de la province, lui permet d'accepter et d'exercer des pouvoirs qui lui sont délégués conformément à la Loi sur la commercialisation des produits agricoles, L.R.C. (1985), ch. A‑6. Ainsi, l'appelant a été investi de pouvoirs provinciaux et de pouvoirs fédéraux dans ce domaine. Cet arrangement fait partie d'un régime coopératif de gestion de la production et de la vente du lait et des produits laitiers canadiens destinés au commerce tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de la province. L'appelant participe, avec la Commission canadienne du lait et d'autres offices provinciaux de commercialisation, au Plan national de commercialisation du lait. Selon ce plan, l'appelant peut fixer et percevoir des droits sur la production laitière dans la province et les utiliser à la fois pour ses propres fins et dépenses et en vue de payer les frais engagés et les pertes subies par la Commission canadienne du lait pour se départir du lait produit en excédent des besoins du marché canadien. Ces droits sont fixés et perçus conformément aux «ordonnances de contingentement de la production laitière » («Milk Market Sharing Orders») rendues par l'appelant.

XIII. En 1988, l'appelant a intenté une action contre Gilbert Grisnich afin de percevoir des droits dus en raison d'une production supérieure au contingent laitier à la ferme Grisnich durant deux périodes déterminées. En 1990, le nom de Ronald Grisnich a été ajouté en qualité de défendeur à l'action, pour le motif qu'il était l'associé de son père. Au procès, le juge Rowan de la Cour suprême a condamné les intimés à verser à l'appelant la somme de 108 105,61 $, plus les intérêts. Par la suite, il a été convenu par les parties que le juge de première instance aurait dû, en fait, accorder la somme de 104 190,84 $, plus les intérêts.

XIV. Après le procès relatif à cette action, la Cour d'appel a rendu son jugement dans Bari (no 1). Lors de l'appel dont il est question ici, la Cour d'appel a conclu que les intimés (les appelants devant cette cour) devraient être autorisés à invoquer les conclusions tirées par le juge Southin dans Bari (no 1), parce qu'elles concernaient la validité de l'ordonnance de contingentement de la production laitière en vertu de laquelle les intimés avaient été cotisés. Selon le juge Taylor, ces conclusions avaient pour effet d'invalider l'ordonnance applicable pour le motif que le Milk Board n'avait pas précisé, dans l'ordonnance, de laquelle de ses deux sources constitutionnelles de pouvoir législatif délégué il était censé tirer sa compétence. La Cour d'appel a donc accueilli l'appel et rejeté l'action.

XV. Le pourvoi formé devant notre Cour porte essentiellement sur une requête dans laquelle l'appelant nous demande de réviser les conclusions tirées par le juge Southin dans Bari (no 1). Il y a lieu aussi de noter que bon nombre des questions en litige dans cette affaire ont également été soulevées dans une affaire similaire, British Columbia (Milk Marketing Board) c. Bari Cheese Ltd., [1993] B.C.J. No. 1748 (QL) («Bari (no 2)»), plaidée en 1993 devant le juge Newbury de la Cour suprême de la Colombie‑Britannique. Un appel interjeté contre la décision rendue en première instance dans Bari (no 2) doit être entendu en Cour d'appel en novembre 1995.

XVI. Bari (no 1) était essentiellement une affaire constitutionnelle. Bari Cheese contestait la constitutionnalité d'une disposition de la Milk Industry Act de la Colombie‑Britannique dans la mesure où elle était censée habiliter le Milk Board à percevoir des droits auprès de producteurs laitiers lorsque le lait en question devait être transformé en fromage et vendu sur le marché interprovincial ou sur le marché d'exportation. Le juge Southin a souligné qu'après l'arrêt de la Cour d'appel British Columbia (Milk Board) c. Clearview Dairy Farm Inc., [1989] B.C.J. No. 212 (QL), le Milk Board ne pouvait plus invoquer le pouvoir fédéral d'imposer ces droits que lui conférait la Loi sur la commercialisation des produits agricoles, parce que les droits fixés en vertu de la loi fédérale s'appliquaient uniquement à la production de «lait» et ne pouvaient pas s'appliquer au fromage. Dans Bari (no 1), le Milk Board a essayé de justifier son pouvoir d'imposer des droits aux producteurs de fromage en s'appuyant sur son pouvoir provincial de réglementer la production dans la province.

XVII. Le juge Southin a conclu que le Milk Board pourrait justifier les droits imposés aux producteurs de fromage en vertu du pouvoir conféré par la province, mais que ces droits devaient néanmoins être invalidés. Elle a abouti à cette conclusion en se fondant sur le fait que les ordonnances de contingentement de la production laitière pertinentes qui imposaient les droits ne précisaient pas de quelle source de pouvoir légal elles émanaient. Le juge Southin a statué que c'est seulement si le texte adopté indiquait quel pouvoir légal l'appelant exerçait que l'on pourrait décider si ce pouvoir était exercé correctement. Il ne faudrait pas que le citoyen et la cour de justice soient obligés de deviner, dans l'éventualité d'un litige, ce que faisait le tribunal administratif lorsqu'il a rendu l'ordonnance ni qu'ils soient obligés de se fonder sur des justifications que le tribunal administratif fournirait après coup sur ce qu'il faisait à l'époque, mais qui ne seraient étayées par aucune [traduction] «déclaration publique de son intention à ce moment‑là» (p. 361). Le juge Southin a statué que conclure après coup que le Milk Board aurait pu s'appuyer sur son pouvoir provincial, alors qu'il ne l'a pas fait expressément à l'époque, reviendrait à encourager les «abus administratifs».

XVIII. Il y a lieu de souligner que, dans le présent pourvoi, nous ne sommes saisis que de la question de la nécessité pour les délégués administratifs de préciser la source de leur pouvoir légal. On n'a pas contesté devant nous la constitutionnalité des droits imposés par l'appelant en vertu des ordonnances de contingentement de la production laitière, et je m'abstiens donc de faire des observations sur cette question. Il ne faudrait pas considérer que les présents motifs reflètent quelque position constitutionnelle particulière. (Je constate que la question constitutionnelle est soulevée directement dans l'affaire Bari (no 2) susmentionnée.)

XIX. J'estime qu'il faut rejeter la position de la Cour d'appel quant à la nécessité, de la part des délégués administratifs, de préciser la source de leur pouvoir légal. Aucun précédent ne permet de conclure qu'un organisme administratif doit indiquer sciemment la source de pouvoir sur laquelle il s'appuie, pour que l'exercice de ce pouvoir soit valide. Traditionnellement, la principale question qui se pose lors du contrôle de la validité d'un texte de législation déléguée est de savoir si le délégué a, en vertu de la loi habilitante, le pouvoir d'adopter le texte contesté. Tout règlement, toute décision ou toute ordonnance doivent être compatibles avec les objectifs de la loi habilitante et ne sauraient être destinés à réaliser une fin secondaire qui serait étrangère aux objectifs de la loi en cause. Pourvu que la législation déléguée reste dans les limites ou la «sphère» du pouvoir conféré par la loi, elle sera valide et ne sera pas susceptible d'examen au fond.

XX. Cette analyse traditionnelle laisse peu de place à l'examen de la mentalité du délégué lui‑même, et je ne vois aucune raison de modifier la méthode établie. Les tribunaux se préoccupent principalement de savoir s'il existe un pouvoir conféré par la loi, et non de savoir si le délégué savait comment le trouver; voir J. M. Keyes, Executive Legislation: Delegated Law Making by the Executive Branch (1992), à la p. 138. En fait, il est bien admis qu'un délégué peut se tromper lorsqu'il détermine sa propre compétence. L'identification erronée par le délégué d'une source de pouvoir, que les tribunaux jugent invalide par la suite, n'aidera pas à justifier une ordonnance ou une décision administrative illégale. Si la mention de la source de son pouvoir ne peut aider un tribunal administratif à justifier ses décisions qui seraient par ailleurs invalides, pourquoi l'absence d'une telle mention devrait‑elle compromettre les décisions qui seraient par ailleurs valides?

XXI. Les intimés ont invoqué deux raisons principales d'imposer l'obligation de préciser la source de pouvoir dans le contexte particulier des organismes administratifs qui ont été investis de pouvoirs concomitants par les gouvernements fédéral et provincial. La première était d'inciter de tels organismes à faire preuve de discipline au moment d'adopter un texte de législation déléguée; la deuxième était d'accroître leur responsabilité envers le public. Pour les raisons qui suivent, je ne trouve aucun de ces arguments convaincant. Bien que la prétention des intimés relativement à la responsabilité ne soit pas sans valeur, je crois que l'efficacité administrative du régime de délégation conjointe de pouvoirs l'emporte sur elle.

XXII. Lorsque des organismes administratifs agissent, on doit présumer qu'ils croient le faire dans les limites des pouvoirs qui leur sont conférés par la loi. En l'espèce, les intimés ont soutenu qu'obliger les organismes qui exercent des pouvoirs émanant de plusieurs sources à préciser le pouvoir sur lequel ils se fondent, assurerait une meilleure discipline dans le processus décisionnel de ces organismes. Quoiqu'il faille encourager la discipline dans la prise de décisions administratives, cela ne justifie pas, à mon avis, d'imposer aux délégués l'obligation sans précédent de préciser la source de leur pouvoir légal. La tâche d'un organisme administratif comme l'appelant n'est pas de préciser sa compétence; son rôle consiste à réglementer un secteur technique particulier. Ses membres sont choisis précisément parce qu'ils possèdent des connaissances spécialisées dans le domaine et non parce qu'ils connaissent bien les questions de compétence.

XXIII. La détermination de la compétence relève en fin de compte du pouvoir judiciaire. Comme je l'ai indiqué précédemment, si un organisme administratif comme l'appelant donne un renseignement inexact sur ses propres pouvoirs délégués, cela n'aura aucune répercussion sur le contrôle judiciaire. Dans la mesure où un tel organisme donne un renseignement inexact sur la source de son pouvoir, ce renseignement inexact, s'il est contesté, sera corrigé par les tribunaux. Lui imposer l'obligation de préciser cette source compliquerait indûment son processus décisionnel, en l'obligeant à devenir un spécialiste des questions de compétence, ce qui est essentiellement loin de l'exercice quotidien de sa responsabilité légale de mettre à exécution des ordonnances en matière de commercialisation. Cette obligation pourrait mener à l'invalidation de décisions prises en vertu de pouvoirs délégués, qui seraient par ailleurs valides, du seul fait d'une erreur honnête commise par l'organisme au sujet de la source de sa compétence.

XXIV. Les intimés allèguent qu'imposer à des organismes administratifs qui exercent des pouvoirs concomitants l'obligation de préciser la source de leur pouvoir légal accroîtrait leur responsabilité, car les citoyens sauraient à quel palier de gouvernement s'adresser s'ils devaient porter plainte au sujet des pouvoirs exercés par l'organisme en question. Bien que cet argument ne soit pas dépourvu de toute valeur sur le plan des principes, je ne crois pas qu'il justifie ici l'imposition d'une nouvelle obligation légale sans précédent. Plutôt que d'accroître l'efficacité administrative et la responsabilité publique, imposer une telle obligation risquerait, à mon avis, d'embrouiller davantage un domaine du droit qui est parfois déjà quelque peu confus. L'un des dangers est qu'en cherchant à découvrir toutes les sources possibles des pouvoirs qui lui sont conférés par la loi, un organisme administratif mentionnerait de façon générale et répétitive, dans chacun de ses textes de législation déléguée, une longue série de dispositions législatives. Au lieu d'aider le public, une telle pratique embrouillerait simplement les sources possibles de pouvoir relativement au texte en cause, ce qui ne servirait ni à informer le public ni à accroître la responsabilité de l'organisme administratif en question; voir Keyes, Executive Legislation, op. cit., à la p. 139.

XXV. Dans le cas d'un organisme créé par une loi et investi de pouvoirs émanant de plusieurs sources, l'obligation de préciser la source de pouvoir serait particulièrement lourde dans la mesure où cet organisme devrait «choisir» la source de pouvoir sur laquelle il s'appuie chaque fois qu'il adopte un nouveau texte, plutôt que d'exercer ses multiples pouvoirs de façon concomitante. Une telle obligation risquerait de faire perdre son sens au système de délégation conjointe, dont j'ai déjà souligné ailleurs certains avantages; voir mon article intitulé «Delegation of Legislative Power in Canada» (1975), 21 McGill L.J. 131, aux pp. 140 à 142.

XXVI. Un régime de délégation de pouvoirs administratifs comme celui dont il est question en l'espèce vise exactement à doter un office provincial de commercialisation du pouvoir intégral de réglementer un produit agricole donné. De tels régimes fédéraux‑provinciaux sont nécessaires justement parce qu'aucun palier de gouvernement n'est constitutionnellement habilité à réglementer tous les aspects du commerce à l'intérieur et à l'extérieur des provinces. Comme l'ont fait remarquer les intimés, le régime de délégation de pouvoirs administratifs permet au Parlement de déléguer des pouvoirs administratifs à un organisme créé par la législature provinciale, sans contrevenir à la règle interdisant la délégation de pouvoirs législatifs établie par notre Cour dans Attorney General of Nova Scotia c. Attorney General of Canada, [1951] R.C.S. 31 («Nova Scotia Inter‑delegation»). La constitutionnalité de tels arrangements a été confirmée à maintes reprises par notre Cour; voir, par exemple, P.E.I. Potato Marketing Board c. H. B. Willis Inc., [1952] 2 R.C.S. 392, et Renvoi relatif à la Loi sur l'organisation du marché des produits agricoles, [1978] 2 R.C.S. 1198. Exiger d'un organisme administratif qui surveille et met en {oe}uvre un programme national de commercialisation qu'il «choisisse» entre son pouvoir fédéral et son pouvoir provincial irait à l'encontre de la raison d'être même du programme.

XXVII. Les intimés laissent entendre toutefois qu'un système de législation double ou «spéculaire», dans lequel les règlements fédéraux et provinciaux seraient indiqués clairement, pourrait réaliser les objectifs visés par le régime actuel de délégation conjointe tout en permettant au citoyen de savoir plus clairement quel palier de gouvernement était responsable dans une situation donnée. Non seulement cette proposition me semble‑t‑elle faire double emploi et être coûteuse, mais il est également difficile de comprendre comment un tel régime aiderait le simple citoyen. Une certaine simplicité et, voire même, une certaine forme de responsabilité résultent du fait que le Parlement et les législatures provinciales aient doté un seul organisme spécialisé du pouvoir, émanant de deux sources, de réglementer un certain domaine technique et compliqué du droit. Les citoyens touchés par la réglementation du lait bénéficient d'un régime qui exige qu'ils se conforment aux règlements d'un seul organisme administratif plutôt que de deux. Un système de législation double risquerait seulement d'accroître le nombre de règlements, de décisions et d'ordonnances pris dans ce domaine en vertu de pouvoirs délégués et contribuerait peut‑être ainsi à frustrer et à mécontenter davantage les citoyens.

XXVIII. Dans sa plaidoirie, l'avocat des intimés s'est appuyé sur un certain nombre de principes soulignés par notre Cour dans l'arrêt Nova Scotia Inter‑delegation. Il a soutenu qu'il y a lieu d'appliquer à la situation présente les principes fondamentaux de démocratie et de responsabilité parlementaires qui ont motivé la décision de la Cour dans cette affaire. De même que le Parlement et les législatures provinciales sont tenus de formuler avec soin leurs propres lois, afin qu'elles relèvent nettement d'un chef de compétence constitutionnel, de même également, a‑t‑il fait valoir, les organismes subalternes devraient faire preuve de prudence et de discipline dans la rédaction de leurs ordonnances et règlements pris en vertu de pouvoirs délégués. Il a laissé entendre que notre ordre constitutionnel exige l'imposition de cette discipline aux organismes subalternes, afin que soit respecté le double principe de la démocratie et de la responsabilité parlementaires.

XXIX. À mon avis, l'arrêt Nova Scotia Inter‑delegation n'est pas déterminant en l'espèce pour deux raisons. Premièrement, contrairement à l'arrêt Nova Scotia Inter‑delegation, il n'est pas question, en l'espèce, d'une délégation de pouvoirs législatifs. Nous ne parlons pas ici d'un palier de gouvernement qui délègue à un autre gouvernement des pouvoirs relatifs à l'un de ses domaines de compétence. Il est plutôt question d'un régime de délégation de pouvoirs administratifs, dans lequel le Parlement et les législatures provinciales ont tous deux choisi d'habiliter un organisme subalterne à mettre en {oe}uvre les modalités d'une stratégie nationale de commercialisation dont ils avaient établi ensemble les grandes lignes. Dans l'arrêt Nova Scotia Inter‑delegation, il n'était nullement question que chaque palier de gouvernement soit libre, dans les limites de sa propre sphère de compétence constitutionnelle, de déléguer des pouvoirs à un organisme subalterne. Il ressort manifestement des arrêts susmentionnés de notre Cour, P.E.I. Potato Marketing Board et Renvoi relatif aux produits agricoles, que le même organisme subalterne peut accepter et exercer des pouvoirs émanant des deux paliers de gouvernement.

XXX. Deuxièmement, je ne crois pas que les principes de démocratie et de responsabilité parlementaires soulignés par notre Cour, dans l'arrêt Nova Scotia Inter‑delegation, justifient que l'on impose aux organismes administratifs le genre d'obligation préconisée par les intimés. Tout ce que la Constitution exige des organismes subalternes, tout comme des gouvernements fédéral et provinciaux, c'est qu'ils agissent dans les limites de leur compétence, et non qu'ils déclarent la source de cette compétence. Comme pour la question de la responsabilité, dans l'arrêt Nova Scotia Inter‑delegation, la Cour s'intéressait à ce principe à son niveau le plus fondamental. Il s'agissait de la responsabilité des gouvernements fédéral et provincial de légiférer dans des domaines de fond généraux qui relevaient de leur compétence exclusive en vertu de la Constitution. En l'espèce, l'appelant est chargé de mettre au point les modalités d'un programme national déjà acceptées en principe par les deux paliers de gouvernement. Les ordonnances rendues par l'appelant sont de nature technique et particulière. Elles ne sont pas destinées à établir des directives ou des stratégies générales, car cette orientation plus générale a déjà été établie conjointement par les gouvernements fédéral et provincial. Dans la mesure où il peut être quelque peu difficile pour le citoyen de régler la question de compétence du fait que deux paliers de gouvernement soient responsables en fin de compte des actes de l'appelant, c'est là la nature même d'un programme national de commercialisation. Si nous devons tolérer des délégations conjointes de pouvoirs — permises en droit constitutionnel et souhaitable en pratique, à mon avis —, nous devons alors accepter que les modalités de ces délégations soient mises en {oe}uvre par des offices de commercialisation investis de pouvoirs émanant de plusieurs sources. Les citoyens doivent d'abord veiller à ce que ces offices soient responsables de leurs actes, et aborder ensuite la question des deux paliers de gouvernement qui les ont constitués. À mon avis, toute perte possible de responsabilité qui résulte de cette situation est plus que compensée par les avantages et les aspects pratiques de la délégation conjointe de pouvoirs.

Pourvoi accueilli avec dépens.

Procureurs de l'appelant: Peterson Stark, Vancouver.

Procureurs des intimés: Russell & DuMoulin, Vancouver.

Références :

Jurisprudence
Citée par le juge Iacobucci
Arrêt critiqué: British Columbia (Milk Board) c. Bari Cheese Ltd. (1991), 83 D.L.R. (4th) 329
arrêts mentionnés: British Columbia (Milk Marketing Board) c. Bari Cheese Ltd., [1993] B.C.J. No. 1748 (QL)
Milk Board c. Clearview Dairy Farm Inc., [1987] 4 W.W.R. 279
Milk Board c. Birchwood Dairy Farm Ltd., [1986] 3 W.W.R. 481
Thorcon Enterprises Ltd. c. West Vancouver (District) (1987), 20 B.C.L.R. (2d) 259
Thorcon Enterprises Ltd. c. West Vancouver (District), [1988] B.C.J. No. 323 (QL)
Northern Telecom Ltée c. Lachine (Cité) (1991), 52 Q.A.C. 63, autorisation de pourvoi refusée, [1992] 2 R.C.S. ix.
Citée par le juge La Forest
Arrêt critiqué: British Columbia (Milk Board) c. Bari Cheese Ltd. (1991), 83 D.L.R. (4th) 329
arrêts mentionnés: British Columbia (Milk Marketing Board) c. Bari Cheese Ltd., [1993] B.C.J. No. 1748 (QL)
British Columbia (Milk Board) c. Clearview Dairy Farm Inc., [1989] B.C.J. No. 212 (QL)
Attorney General of Nova Scotia c. Attorney General of Canada, [1951] R.C.S. 31
P.E.I. Potato Marketing Board c. H. B. Willis Inc., [1952] 2 R.C.S. 392
Renvoi relatif à la Loi sur l'organisation du marché des produits agricoles, [1978] 2 R.C.S. 1198.
Lois et règlements cités
Loi sur la commercialisation des produits agricoles, L.R.C. (1985), ch. A‑6.
Milk Industry Act, R.S.B.C. 1979, ch. 258.
Doctrine citée
Keyes, John Mark. Executive Legislation: Delegated Law Making by the Executive Branch. Toronto: Butterworths, 1992.
La Forest, Gérard V. «Delegation of Legislative Power in Canada» (1975), 21 McGill L.J. 131.

Proposition de citation de la décision: Colombie-Britannique (Milk Board) c. Grisnich, [1995] 2 R.C.S. 895 (22 juin 1995)

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Origine de la décision

Date de la décision : 22/06/1995
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