Comeau’s Sea Foods Ltd. c. Canada (Ministre des Pêches et Océans), [1997] 1 R.C.S. 12
Comeau’s Sea Foods Limited, personne morale Appelante
c.
Sa Majesté la Reine du chef du Canada Intimée
Répertorié: Comeau’s Sea Foods Ltd. c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans)
No du greffe: 24682.
1996: 2 octobre; 1997: 30 janvier.
Présents: Les juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d’appel fédérale
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale, [1995] 2 C.F. 467, 123 D.L.R. (4th) 180, 179 N.R. 241, 29 Admin. L.R. (2d) 264, 24 C.C.L.T. (2d) 1, qui a infirmé la décision de la Section de première instance de la Cour fédérale, [1992] 3 C.F. 54, 54 F.T.R. 20, 11 C.C.L.T. (2d) 241, qui avait conclu à la responsabilité pour négligence de l’intimée en raison de son omission de délivrer des permis de pêche. Pourvoi rejeté.
Stewart McInnes, c.r., et David S. MacDougall, pour l’appelante.
David Sgayias, c.r., et Michael F. Donovan, pour l’intimée.
Version française du jugement de la Cour rendu par
1 Le juge Major — L’appelante poursuit l’intimée en raison du défaut du ministre des Pêches et des Océans intimé («le Ministre») de délivrer certains permis de pêche du homard, dont la délivrance avait été autorisée précédemment en vertu de l’art. 7 de la Loi sur les pêches, L.R.C. (1985), ch. F‑14.
I. Les faits
2 L’appelante est une entreprise de pêche intégrée de la Nouvelle‑Écosse qui exploite une quinzaine de navires hauturiers au large de la côte sud‑ouest de la Nouvelle‑Écosse et qui, en haute saison, emploie jusqu’à mille personnes.
3 En 1987, l’appelante a fait des demandes de permis de pêche hauturière du homard. Au cours de l’année, le ministre intimé a reçu, en tout, 13 demandes de nouveaux permis de pêche hauturière du homard. À l’époque, il y avait 1 601 permis de pêche côtière du homard pour la zone qui s’étendait jusqu’à une cinquantaine de milles de la côte sud‑ouest de la Nouvelle‑Écosse, et huit permis de pêche hauturière du homard au‑delà de cette zone.
4 En septembre 1987, les représentants de la compagnie appelante ont discuté avec le ministre intimé et ont reçu l’assurance que l’appelante obtiendrait au moins un permis de pêche hauturière du homard. Le 29 décembre 1987, le Ministre a envoyé à l’appelante un télex l’informant qu’il avait autorisé la délivrance à celle-ci de quatre permis de pêche hauturière du homard en tout, soit [traduction] «deux permis de pêche hauturière du homard» et «deux permis expérimentaux de pêche hauturière du homard et du crabe rouge», pour la saison du 15 octobre 1987 au 14 octobre 1988. Le télex précisait le total de la prise autorisée pour l’année. Il mentionnait aussi que des agents régionaux communiqueraient avec l’appelante pour discuter des conditions précises des permis proposés. Plusieurs autres requérants ont reçu, à la même date, des autorisations semblables de la part du Ministre.
5 Le 27 janvier 1988, le ministère des Pêches et des Océans a informé les requérants qui s’étaient vu délivrer une autorisation qu’ils devraient présenter, pour le reste de la saison de pêche, un plan de pêche à l’égard de chaque bateau destiné à la pêche du homard. L’appelante a, par lettre en date du 29 janvier 1988, transmis au Ministère toutes les précisions requises. Elle a mentionné que les navires qui étaient destinés à la pêche du homard étaient alors équipés pour la pêche du pétoncle et que des travaux étaient sur le point d’être exécutés afin de les convertir pour la pêche hauturière du homard. L’appelante prévoyait que les navires seraient prêts en avril. Il a été établi en preuve qu’elle avait engagé des dépenses de 500 000 $ pour transformer un chalutier de pêche du pétoncle en un navire de pêche du homard.
6 Au procès, le Ministère a confirmé que si l’appelante avait demandé, entre janvier et le 8 mars 1988, que les permis autorisés soient délivrés, il les aurait délivrés sous réserve des conditions appropriées nécessaires.
7 Le 8 mars 1988, le Ministère a demandé à ses fonctionnaires de ne pas délivrer de permis de pêche du homard sans l’autorisation expresse du sous‑ministre adjoint.
8 Après 1987, la délivrance de permis de pêche hauturière du homard était devenue une question politique en raison des pressions intenses exercées par les pêcheurs côtiers du homard. La preuve scientifique produite dans un rapport du Comité scientifique consultatif des pêches canadiennes dans l’Atlantique, publié vers la même époque, indiquait que les nouveaux permis de pêche hauturière du homard n’auraient aucun effet préjudiciable.
9 Au début, le Ministre a invoqué l’absence de preuve que l’augmentation de l’activité de pêche du homard aurait vraisemblablement un effet préjudiciable. Toutefois, à la suite d’une rencontre avec le Comité consultatif du homard de Scotia‑Fundy, à Halifax, le 30 mars 1988, le Ministre a décidé qu’il n’annulerait pas les nouveaux permis de pêche hauturière mais qu’il était disposé à imposer les conditions nécessaires pour répondre aux préoccupations du secteur de la pêche côtière.
10 Le 29 avril 1988, le Ministre a annoncé, dans un communiqué de presse, que les quatre permis expérimentaux de pêche hauturière ne seraient pas délivrés dans un avenir immédiat, en attendant les résultats d’une étude des questions auxquelles faisait face le secteur de la pêche du homard dans la région Scotia‑Fundy. Cette décision a été confirmée à l’appelante et aux autres requérants dans une lettre en date du 31 mai 1988. Les permis pour lesquels l’appelante avait obtenu une autorisation n’ont jamais été délivrés.
II. Les dispositions législatives
11 Loi sur les pêches, L.R.C. (1985), ch. F‑14
7. (1) En l’absence d’exclusivité du droit de pêche conférée par la loi, le ministre peut, à discrétion, octroyer des baux et permis de pêche ainsi que des licences d’exploitation de pêcheries — ou en permettre l’octroi —, indépendamment du lieu de l’exploitation ou de l’activité de pêche.
(2) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, l’octroi de baux, permis et licences pour un terme supérieur à neuf ans est subordonné à l’autorisation du gouverneur général en conseil.
9. Le ministre peut suspendre ou révoquer tous baux, permis ou licences consentis en vertu de la présente loi si:
a) d’une part, il constate un manquement à leurs dispositions;
b) d’autre part, aucune procédure prévue à la présente loi n’a été engagée à l’égard des opérations qu’ils visent.
III. Historique des procédures judiciaires
Cour fédérale (Section de première instance), [1992] 3 C.F. 54
12 Seule la question de la responsabilité a été soumise au juge de première instance, la question des dommages‑intérêts ayant été différée avec l’accord des parties. Dans la déclaration initiale, on alléguait la violation d’un contrat. Au procès, des modifications y ont été permises de manière à ajouter des réclamations pour négligence et révocation injustifiée d’un «acte légal irrévocable». Le projet de modification destiné à inclure l’irrecevabilité fondée sur une promesse comme motif de réclamation a été refusé.
13 Quant à la portée de l’obligation qui incombe au Ministre en vertu de l’art. 7 de la Loi sur les pêches, le juge de première instance a considéré que l’autorisation du Ministre de délivrer un permis était «définiti[ve]» (p. 67). Lors de l’annonce de l’autorisation le 29 décembre 1987, le Ministre a alloué à l’appelante, pour 1987‑1988, un total de prise autorisée à peu près proportionnel à la partie de la saison de pêche qui restait après cette date. Dès janvier 1988, l’appelante était traitée comme si elle était déjà «titulaire d’un permis». Lorsque le Ministre a autorisé la délivrance des permis à l’appelante, il a épuisé son pouvoir discrétionnaire selon l’art. 7 de la Loi sur les pêches. Le juge de première instance a noté que les restrictions imposées à la suspension ou à la révocation des permis, par l’art. 9 de la Loi sur les pêches, ne s’appliquaient pas étant donné qu’aucun permis n’avait réellement été délivré.
14 Le juge de première instance a considéré que, même si l’art. 7 de la Loi sur les pêches avait habilité expressément le Ministre à retirer son autorisation, ce retrait constituerait une négligence donnant ouverture à des poursuites. Il a statué, premièrement, que le ministre intimé avait une obligation de diligence envers l’appelante en raison du lien de proximité créé par l’assurance qu’il lui avait donnée le 29 décembre 1987, à savoir que les permis seraient délivrés. Deuxièmement, il y avait eu manquement à l’obligation de diligence requise, étant donné qu’on pouvait «certainement prévoir que toute dérogation à la ligne de conduite (c’est‑à‑dire l’octroi des permis) antérieurement annoncée par le ministre [. . .] causerait préjudice à [l’appelante]» (p. 72). Troisièmement, même si la perte subie paraissait être purement financière, du fait qu’elle résultait directement du changement de position du Ministre, le juge de première instance a conclu à l’existence d’un «lien étroit circonstanciel» suffisant (au sens de l’arrêt Cie des chemins de fer nationaux du Canada c. Norsk Pacific Steamship Co., [1992] 1 R.C.S. 1021) pour que l’intimé soit tenu responsable de la perte financière de l’appelante.
15 Quant à l’exemption d’obligation en matière de politique, le juge de première instance a noté que le raisonnement qui la sous-tend suppose que la décision de politique est autorisée par la loi, mais, en l’espèce, la révocation de l’autorisation était ultra vires et n’était pas protégée par l’exemption en matière de politique.
16 Le juge de première instance a rejeté les réclamations de nature contractuelle et pour révocation injustifiée d’un «acte légal irrévocable» présentées par l’appelante.
Cour d’appel fédérale, [1995] 2 C.F. 467
17 Dans un arrêt majoritaire, la Cour d’appel fédérale a accueilli l’appel de Sa Majesté. Les juges ont rejeté, à l’unanimité, l’appel incident de la présente appelante, fondé sur la responsabilité contractuelle et la révocation injustifiée d’un acte irrévocable. Ils étaient d’accord aussi avec le juge de première instance pour dire qu’aux termes de l’art. 7 de la Loi sur les pêches la révocation par le Ministre de l’autorisation de délivrer les permis était ultra vires. Les juges Stone et Robertson ont, dans des motifs séparés et distincts, accueilli l’appel de l’intimé contre la conclusion de responsabilité pour négligence. Le juge Linden, dissident, aurait rejeté l’appel de l’intimé.
18 Le juge Stone était d’avis d’accueillir l’appel du Ministre pour le motif que l’existence des recours appropriés en droit administratif que sont les brefs de certiorari et de mandamus écartait l’obligation de diligence que le Ministre avait, à première vue, envers l’appelante.
19 Le juge Robertson était d’avis d’accueillir l’appel du Ministre pour le motif que la décision de délivrer un permis était une décision de politique et que, par conséquent, il n’y avait pas d’obligation de délivrer un permis. Quant à l’obligation subsidiaire qu’avait le Ministre d’agir raisonnablement pour s’assurer qu’il avait le pouvoir légal de révoquer l’autorisation qu’il avait accordée antérieurement, le juge Robertson a conclu que le Ministre n’avait pas manqué à l’obligation de diligence requise.
20 Le juge Linden, dissident, était d’accord, pour l’essentiel, avec le juge de première instance pour dire qu’une fois prise la décision de politique d’autoriser la délivrance des permis, l’aspect de politique était épuisé, et que le ministre intimé était donc responsable pour cause de négligence parce que sa décision de révoquer ne jouissait pas de l’immunité rattachée à une décision de politique.
IV. Analyse
21 La question que soulève le présent pourvoi est de savoir si, après avoir autorisé la délivrance de permis de pêche, le Ministre avait le pouvoir de révoquer cette autorisation. Le juge de première instance et la Cour d’appel, quoique en désaccord quant au résultat, ont convenu que le Ministre avait excédé ses pouvoirs en révoquant l’autorisation de délivrer les permis. En toute déférence, je ne suis pas d’accord.
22 L’article 7 de la Loi sur les pêches confère au Ministre le pouvoir de délivrer des permis de pêche. Selon cet article, le Ministre peut, «à discrétion», soit «octroyer» des permis de pêche, soit «en permettre l’octroi»:
7. (1) En l’absence d’exclusivité du droit de pêche conférée par la loi, le ministre peut, à discrétion, octroyer des baux et permis de pêche ainsi que des licences d’exploitation de pêcheries — ou en permettre l’octroi —, indépendamment du lieu de l’exploitation ou de l’activité de pêche.
(2) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, l’octroi de baux, permis et licences pour un terme supérieur à neuf ans est subordonné à l’autorisation du gouverneur général en conseil.
L’article 9 accorde le pouvoir de suspendre ou de révoquer un permis qui a été délivré:
9. Le ministre peut suspendre ou révoquer tous baux, permis ou licences consentis en vertu de la présente loi si:
a) d’une part, il constate un manquement à leurs dispositions;
b) d’autre part, aucune procédure prévue à la présente loi n’a été engagée à l’égard des opérations qu’ils visent.
23 Je suis d’accord pour dire que l’art. 9 ne s’applique qu’aux permis déjà délivrés. Il ressort clairement de la preuve que le télex envoyé, le 29 décembre 1987, par le ministre intimé était une autorisation de délivrer un permis de pêche au sens de l’art. 7 et que l’annonce du 29 avril 1988 a révoqué cette autorisation.
24 La Loi précise les circonstances dans lesquelles un permis délivré peut être révoqué, mais est muette quant à celles dans lesquelles le Ministre peut révoquer une autorisation de délivrer un permis. Le juge de première instance et la Cour d’appel ont statué qu’un permis autorisé équivaut à un permis délivré. Dans ce cas, une fois qu’il aurait autorisé la délivrance d’un permis, le Ministre ne pourrait pas révoquer cette autorisation même si, en vertu de l’art. 9, il pourrait révoquer le permis délivré.
25 Il y a une «lacune» dans la Loi sur les pêches dans la mesure où le texte ne donne aucune directive quant à savoir si le Ministre peut révoquer une autorisation. Le pouvoir à deux volets conféré au Ministre par l’art. 7 remonte à l’art. 2 de l’Acte des Pêcheries, S.C. 1868, ch. 60, et est unique en ce sens que, à la différence de toute autre loi fédérale, le Ministre est habilité à la fois à délivrer le permis et à autoriser sa délivrance.
26 L’appelante a fait valoir que le Ministre avait, aux termes de l’art. 7, le pouvoir d’autoriser la délivrance d’un permis ou de délivrer effectivement le permis, et que s’il choisissait d’autoriser la délivrance d’un permis, il n’avait plus aucun rôle à jouer concernant un permis autorisé. Je ne suis pas de cet avis.
27 Si le législateur a choisi de conférer au Ministre un pouvoir de délivrance et un pouvoir d’autorisation de délivrer, il doit alors avoir voulu que les deux pouvoirs soient distincts. Cependant, l’effet de la distinction est plus clair si on l’envisage sous un angle historique.
28 La délégation explicite de pouvoirs à des agents du Ministère, qui est effectuée à l’art. 7, peut sembler inutile aujourd’hui. Lorsqu’un pouvoir est conféré à un ministre, les mesures nécessaires seront prises généralement non pas par le ministre lui-même, mais par les fonctionnaires compétents de son ministère, en vertu d’une délégation de pouvoir: Carltona, Ltd. c. Commissioners of Works, [1943] 2 All E.R. 560 (C.A.); R. c. Harrison, [1977] 1 R.C.S. 238, aux pp. 245 et 246. À l’époque où l’art. 7 a été adopté pour la première fois, la présomption prima facie d’interprétation législative qui s’est développée au sujet de la maxime latine delegatus non potest delegare et qui voulait qu’[traduction]«[u]n pouvoir discrétionnaire conféré par une loi [soit] [. . .] destiné à être exercé par l’autorité à qui la loi l’a conféré et par personne d’autre», pouvait s’appliquer avec plus de rigueur. La délégation explicite était généralement jugée nécessaire. Voir John Willis, «Delegatus non potest delegare» (1943), 21 R. du B. can. 257, à la p. 259, et de manière générale, pour un examen de la jurisprudence et de la doctrine antérieures.
29 Il est évident que l’objet de l’art. 7 est la délivrance de permis. À mon avis, la délégation de pouvoir aux fonctionnaires du Ministre n’est rien de plus qu’un moyen, pour ce dernier, de délivrer des permis par l’intermédiaire de personnes déléguées. L’article ne vise pas l’autorisation de permis; ce n’est là ni son objet ni son but ultime. Il vise plutôt la délivrance de permis qui, une fois délivrés, nécessitent le recours à des dispositions particulières pour être révoqués. Peu importe que le Ministre décide initialement d’autoriser la délivrance d’un permis, cette autorisation n’est irrévocable pour aucune des parties concernées tant et aussi longtemps que le permis n’est pas finalement délivré. C’est en fonction de l’objet de l’article qu’il nous faut examiner si le Ministre pouvait révoquer l’autorisation pendant qu’elle était en vigueur.
30 Il faut se demander si le Ministre pouvait révoquer une autorisation en vigueur eu égard au pouvoir discrétionnaire global dont l’investit l’art. 7. Les tribunaux ont examiné l’étendue du pouvoir discrétionnaire conféré au Ministre par l’art. 7 de la Loi sur les pêches. Dans Re Fisheries Act, 1914, [1930] 1 D.L.R. 194, aux pp. 200 et 201, le Conseil privé, confirmant l’opinion majoritaire de la Cour suprême du Canada, [1928] R.C.S. 457, a statué que le texte alors en vigueur de la Loi des pêcheries ne permettait pas de conclure, en vertu d’une disposition expresse ou par déduction nécessaire, que le Ministre avait le pouvoir discrétionnaire de refuser de délivrer un permis de pêche à un requérant ayant les qualités requises.
31 En 1929, la Loi des pêcheries a été modifiée par l’ajout des mots «à sa discrétion absolue» après le mot «peut», à S.C. 1929, ch. 42, art. 2. Dans la modification apportée en 1985 à la Loi sur les pêcheries, l’adjectif «absolue» a été supprimé dans la version française. Cette suppression indique seulement que le traducteur a considéré que l’expression «à discrétion» équivalait à l’expression anglaise «in his absolute discretion». Voir l’arrêt Everett c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans) (1994), 169 N.R. 100 (C.A.F.), le juge MacGuigan, à la p. 105:
Un pouvoir discrétionnaire, qu’il soit absolu ou non, est soumis aux mêmes limitations juridiques, et à mon avis, le terme «absolute» figurant dans le texte anglais est redondant.
32 Dans l’affaire Everett, le Ministre avait refusé de délivrer au requérant, pour l’année 1993, un permis de pêche du poisson de fond au chalut à panneaux. Cette décision faisait suite à une enquête du Ministère qui lui avait permis de conclure qu’en 1990 Everett avait capturé environ 57 363 livres de morue de plus que le quota qui lui avait été alloué. Everett avait soutenu que les mesures du Ministre revenaient à suspendre ou à révoquer son permis de pêche et que la disposition applicable était l’art. 9 de la Loi sur les pêches. Au procès (1993), 63 F.T.R. 279, aux pp. 283 et 284, le juge Denault a suivi l’arrêt Joliffe c. La Reine, [1986] 1 C.F. 511 (1re inst.), et a conclu que le Ministre ne suspendait ni ne révoquait un permis existant, mais qu’il refusait simplement de délivrer un permis pour l’année 1993. La Cour d’appel fédérale a, dans l’arrêt précité, confirmé cette conclusion.
33 Dans Joliffe, on a statué qu’un permis ne comportait aucun droit acquis outre les droits accordés pour la période pour laquelle il est délivré. Dans cette affaire, les demandeurs voulaient obtenir un jugement déclaratoire contre le Ministre, qui reconnaîtrait leur droit de pêcher le saumon à la senne à poche, après qu’il eut omis de donner suite à l’assurance qu’il leur avait donnée qu’il délivrerait de nouveau un permis en ce sens. À l’expiration du permis, le Ministre peut, «à sa discrétion absolue», en délivrer un nouveau, d’après le juge Strayer (plus tard juge à la Section d’appel) à la p. 520:
Bien qu’il faille accorder beaucoup de poids à l’argument des demandeurs selon lequel les permis, parce qu’ils ont une valeur commerciale reconnue et sont souvent achetés et vendus, confèrent à leurs détenteurs un droit irrévocable sauf (comme le prévoit l’article 9 de la Loi) lorsqu’il y a eu manquement à l’une des conditions du permis, je ne peux trouver dans la Loi ou dans le Règlement de fondement à une telle interprétation. Il faut d’abord souligner que quelle que soit la croyance populaire à ce sujet, les articles 34 et 37 du Règlement prévoient qu’aucun permis n’est valide pour plus d’un an et tous expirent le 31 mars de chaque année. Il est vrai qu’aux termes de l’article 9 de la Loi, le Ministre ne peut exercer son pouvoir de révoquer les permis que dans les seuls cas où il y a eu manquement à une condition du permis, et il ne fait pas de doute que dans l’exercice de ce pouvoir de révocation, le Ministre ou ses représentants doivent agir équitablement: voir Lapointe c. Min. des Pêches et Océans (1984), 9 Admin. L.R. 1 (C.F. 1re inst.). Mais les permis prennent fin chaque année et aux termes de l’article 7, le Ministre exerce une «discrétion absolue» en ce qui concerne la délivrance de nouveaux permis. Il m’est donc impossible de trouver un fondement juridique à l’«octroi» d’un permis au‑delà des droits qui sont accordés pour l’année pour laquelle il est délivré.
34 Dans la décision Delisle c. Canada, [1991] A.C.F. no 459 (QL), on a statué que le pouvoir de délivrer un permis de pêche, que l’art. 7 de la Loi sur les pêches conférait au Ministre, comportait implicitement le pouvoir discrétionnaire de refuser de délivrer ce permis.
35 Bien que le pouvoir discrétionnaire absolu du Ministre puisse être restreint par l’existence de règlements pris en vertu de l’art. 43 de la Loi sur les pêches (R. c. Halliday (1994), 129 N.S.R. (2d) 317 (C.S.)), cette question n’est pas soulevée dans le présent pourvoi.
36 Je suis d’avis que le pouvoir discrétionnaire d’autoriser la délivrance de permis, qui est conféré au Ministre par l’art. 7, est, à l’instar de son pouvoir discrétionnaire de délivrer des permis, restreint seulement par l’exigence de justice naturelle, étant donné qu’il n’y a actuellement aucun règlement applicable. Le Ministre doit fonder sa décision sur des considérations pertinentes, éviter l’arbitraire et agir de bonne foi. Il en résulte un régime administratif fondé principalement sur le pouvoir discrétionnaire du Ministre: voir Thomson c. Ministre des Pêches et Océans, C.F. 1re inst., no T‑113‑84, 29 février 1984.
37 Cette interprétation de la portée du pouvoir discrétionnaire du Ministre est conforme à la politique globale de la Loi sur les pêches. Les ressources halieutiques du Canada sont un bien commun qui appartient à tous les Canadiens. En vertu de la Loi sur les pêches, le Ministre a l’obligation de gérer, conserver et développer les pêches au nom des Canadiens et dans l’intérêt public (art. 43). Les permis sont un outil dans l’arsenal de pouvoirs que la Loi sur les pêches confère au Ministre pour gérer les pêches. Ils permettent de restreindre l’accès à la pêche commerciale, de limiter le nombre de pêcheurs et de navires et d’imposer des restrictions quant aux engins de pêche utilisés et à d’autres aspects de la pêche commerciale.
38 En vertu de la Loi sur les pêches, le Ministre a aussi le pouvoir d’ouvrir et de fermer des pêcheries (al. 43a)), d’identifier et de poursuivre les personnes qui détériorent ou détruisent l’habitat du poisson (art. 35 à 40), d’ordonner la construction de passes migratoires dans les cours d’eau où fraie le poisson (art. 20 à 22) ou de prendre des mesures pour améliorer les cours d’eau où fraie le poisson (al. 43h) et i)).
39 Quelle est donc la nature du pouvoir du Ministre pour ce qui est d’autoriser la délivrance d’un permis? Il s’agit de savoir si le Ministre peut révoquer une autorisation en vigueur et, pour reprendre les mots de l’appelante, si le Ministre continue de jouer un rôle relativement à l’autorisation donnée.
40 Compte tenu de l’examen qui vient d’être fait de l’objet de l’art. 7 et du large pouvoir discrétionnaire accordé au Ministre dans l’exercice des fonctions que lui confère cet article, je suis d’avis que le pouvoir du Ministre d’autoriser la délivrance d’un permis est constant jusqu’au moment où le permis est effectivement délivré. Il s’ensuit qu’il conserve le pouvoir de révoquer l’autorisation en tout temps avant la délivrance du permis. Dès que l’autorisation est révoquée, la personne autorisée n’a plus le pouvoir de délivrer le permis. Après la délivrance, le pouvoir de révocation est régi par l’art. 9 de la Loi.
41 Le paragraphe 31(3) de la Loi d’interprétation, L.R.C. (1985), ch. I-21, se lit ainsi:
31. . . .
(3) Les pouvoirs conférés peuvent s’exercer, et les obligations imposées sont à exécuter, en tant que de besoin.
Ce paragraphe a pour précurseur le par. 32(1) de l’Interpretation Act, 1889 (R.‑U.), 52 & 53 Vict., ch. 63, qui a aboli la règle de common law selon laquelle un pouvoir conféré par une loi était épuisé dès qu’il avait été exercé une fois (Halsbury’s Statutes (4e éd., réédition de 1995), vol. 41, «Statutes», à la p. 991). La définition classique de l’expression «from time to time» («de temps à autre», «à l’occasion») a été donnée dans l’arrêt de la Chambre des lords Lawrie c. Lees (1881), 7 App. Cas. 19, à la p. 29:
[traduction] . . . les mots «de temps à autre» sont les mots que l’on utilise toujours lorsque l’on entend qu’une personne habilitée à faire quelque chose ne soit pas privée de son pouvoir une fois l’acte accompli, et qu’elle ne soit pas, dès lors, empêchée d’agir à nouveau dans ce sens. Les mots «de temps à autre» signifient que cette personne peut, après avoir pris un décret, en prendre un autre pour ajouter ou retirer quelque chose au premier ou pour le modifier du tout au tout . . .
42 Toutefois, dans Administrative Law (7e éd. 1994), aux pp. 261 et 262, Wade soutient que, pour appliquer cette règle d’interprétation, il faut distinguer entre pouvoirs constants et pouvoirs restreints à un seul cas:
[traduction] Pour interpréter les pouvoirs et obligations prévus par une loi, il existe une règle selon laquelle, à moins qu’une intention contraire ne ressorte, «le pouvoir conféré peut être exercé et l’obligation imposée doit être exécutée en tant que de besoin» (Interpretation Act 1978, art. 12). Mais cela donne un aperçu fort trompeur du droit lorsque le pouvoir en question est un pouvoir de trancher des questions touchant des droits conférés par la loi. Dans ces cas, les tribunaux ont fortement tendance à statuer que la décision, une fois qu’elle a été prise d’une manière valide, est un acte légal irrévocable et ne peut être ni annulée ni révisée. Les mêmes arguments exigeant l’irrévocabilité des décisions judiciaires s’appliquent aux décisions des tribunaux administratifs, des ministres et des autres autorités.
À cette fin, il faut établir une distinction entre les pouvoirs de nature constante et les pouvoirs qui, une fois exercés, sont définitivement épuisés, du moins en ce qui concerne l’affaire en question. Il est clair qu’une autorité qui a le devoir d’entretenir les routes ou le pouvoir d’exproprier des terrains peut agir «en tant que de besoin». Mais si, dans une affaire particulière, elle doit déterminer une indemnité ou fixer la pension d’un employé, il est tout aussi clair que l’irrévocabilité s’impose. Les citoyens dont les droits font l’objet d’une décision administrative ont le droit de savoir à quoi s’en tenir.
Il y a une troisième catégorie de cas où il existe un pouvoir de trancher des questions touchant des droits privés, mais où il existe aussi un pouvoir inhérent de modifier une ordonnance ou d’engager de nouvelles procédures et de rendre une décision différente. Les décisions relatives à des demandes de permis et les autres décisions de politique relèvent généralement de cette catégorie, étant donné qu’une politique est essentiellement variable.
43 Le pouvoir de délivrer un permis, une fois exercé dans une affaire, est épuisé et la délivrance ne peut être révisée ou révoquée qu’aux conditions particulières énoncées à l’art. 9. Toutefois, le pouvoir d’autoriser est un pouvoir constant au sens du par. 31(3) de la Loi d’interprétation. Je ne pense pas que l’autorisation de délivrer un permis ait conféré à l’appelante un droit irrévocable à un permis. Jusqu’à ce que le permis soit délivré, il n’y a pas de permis et, par conséquent, aucune permission de faire ce qui est par ailleurs interdit, à savoir pêcher le homard en haute mer. Tant et aussi longtemps que le permis n’est pas délivré, le Ministre, peut, aux fins d’appliquer la politique du gouvernement, réévaluer sa décision initiale d’autoriser le permis et revenir sur celle-ci. Jusqu’à ce qu’il ait effectivement délivré le permis, le Ministre avait le pouvoir constant soit de revenir sur sa décision antérieure d’autoriser, soit de délivrer le permis: Reference re Maritime Freight Rates Act, [1933] R.C.S. 423.
44 L’appelante fait valoir que le Ministre était functus officio après avoir autorisé la délivrance d’un permis de pêche hauturière du homard. Je ne suis pas de cet avis. Comme l’affirme le juge Denault, dans la décision S.T.C. c. Canada (Procureur général), [1989] 1 C.F. 643 (1re inst.), à la p. 652, «[d]ans tous les cas où le pouvoir d’agir est conféré par une loi ou un autre document officiel, la question de savoir si le pouvoir peut être exercé une seule fois ou plus d’une fois est une question d’interprétation.»
45 Dans S.T.C., le gouverneur en conseil s’était fondé sur le par. 64(1) de la Loi nationale sur les attributions en matière de télécommunications, S.R.C. 1970, ch. N‑17, modifiée par L.C. 1987, ch. 34, art. 302, pour prendre, plus d’une fois, plusieurs décrets modifiant ou rescindant une ordonnance particulière du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes. Le paragraphe 64(1) accordait explicitement le pouvoir de modifier ou de rescinder toute ordonnance ou décision du Conseil «à toute époque». Le juge Denault a décidé, à la p. 656, que, eu égard à la fonction législative que le gouverneur en conseil exerçait, ce paragraphe ne pouvait pas être interprété comme conférant un pouvoir législatif de modifier ou de rescinder une seule fois, parce que cela aurait pour effet de «détruire la capacité du gouverneur en conseil de réagir aux préoccupations politiques immédiates du jour qui transcendent les intérêts individuels.»
46 Je suis d’accord avec le juge Denault. Ici, tout comme dans cette affaire, il faut interpréter le vaste pouvoir discrétionnaire du Ministre en fonction du besoin de répondre aux préoccupations de politique immédiates touchant les pêches.
47 Le Ministre, en l’espèce, n’exerçait pas une fonction législative, mais répondait à ce qu’il percevait comme étant des préoccupations urgentes et immédiates du secteur de la pêche côtière du homard. En révoquant l’autorisation le 29 avril 1988, le Ministre a ordonné une autre étude des questions auxquelles faisait face le secteur de la pêche du homard dans la région Scotia‑Fundy. Il a demandé au Conseil régional de l’Atlantique de définir les paramètres d’une analyse socio‑économique majeure de l’état du secteur de la pêche du homard en général dans la région Scotia‑Fundy.
48 L’étude a été terminée en 1990 et on a recommandé qu’aucun nouveau permis de pêche côtière ou de pêche hauturière ne soit délivré, étant donné que cela pourrait [traduction] «influer sur la répartition du revenu tiré de la pêche du homard, sur la capacité de nouveaux venus d’avoir accès aux pêches et sur le lien entre la pêche côtière et la pêche hauturière».
49 Ce n’est qu’une fois qu’un permis a été délivré que la Loi sur les pêches impose des limites au pouvoir discrétionnaire du Ministre. De telles limites ne sont pas imposées à l’égard de l’autorisation d’un permis de pêche par le Ministre et, en l’absence de propos ou d’indication d’une intention contraire de la part du législateur, aucune ne devrait être imposée.
50 Lorsqu’un ministre est requis par la loi d’exercer son pouvoir discrétionnaire pour réagir à des préoccupations de politique immédiates et urgentes, on peut habituellement considérer que le législateur a voulu que ce ministre soit responsable, en fin de compte, envers les autorités politiques. Dans la plupart des cas, on s’attendrait à ce que la délivrance d’un permis suive de près son autorisation. Toutefois, l’intervalle qui sépare les deux permet au Ministre d’évaluer son autorisation en fonction de la politique du gouvernement ou d’un changement de circonstances.
51 J’estime que le Ministre appliquait la politique du gouvernement dans l’exercice de ses fonctions, et qu’il n’a pas excédé ses pouvoirs en révoquant l’autorisation qu’il avait donnée de délivrer à l’appelante des permis de pêche hauturière du homard.
52 La réponse à cette seule question n’est pas suffisante pour trancher le pourvoi. Il reste à déterminer si l’appelante peut établir l’existence d’une obligation de diligence et d’un manquement à l’obligation requise en la matière.
53 Le seul motif de négligence invoqué par l’appelante était le manquement à [traduction] «l’obligation légale de la défenderesse». Compte tenu de ma conclusion que le Ministre avait le pouvoir constant de révoquer l’autorisation et qu’il l’a fait légitimement aux fins d’appliquer la politique du gouvernement, l’appelante n’est pas en mesure d’établir l’existence d’une obligation de la part du Ministre de délivrer les permis précédemment autorisés.
54 L’intimé a soutenu que son obligation envers l’appelante était l’obligation de faire preuve de diligence en vérifiant la portée du pouvoir que l’art. 7 de la Loi sur les pêches lui conférait, et qu’il a correctement interprété le pouvoir qui lui était conféré par la Loi. Je suis du même avis. Il s’ensuit qu’il n’y a eu aucun manquement à l’obligation de diligence.
55 Vu que l’appelante n’a pas établi l’existence d’une obligation de diligence envers elle, le pourvoi échoue.
56 Je juge non fondé l’argument de nature contractuelle de l’appelante et je suis d’avis de rejeter ce moyen d’appel également.
57 Le juge de première instance et la Cour d’appel ont refusé la modification visant à inclure le moyen de l’irrecevabilité fondée sur une promesse. L’appelante n’a pas repris ce moyen devant notre Cour. Aucune opinion n’est exprimée, dans les présents motifs, quant au bien-fondé de ce moyen ou de toute autre demande formulée différemment.
58 Je suis d’avis de rejeter le pourvoi sans accorder de dépens.
Pourvoi rejeté sans dépens.
Procureurs de l’appelante: McInnes Cooper & Robertson, Halifax.
Procureur de l’intimée: George Thomson, Ottawa.
